Деятельность органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию муниципального образования

В Российской Федерации местное самоуправление утверждается не снизу, а сверху. С учетом этого необходимы достаточные конституционные гарантии его развития, нужна его общая конституционная модель. Именно в этом качестве и следует рассматривать нормы Конституции Российской Федерации, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Принятая в 1993 году Конституция РФ впервые в истории Российского государства наиболее правильно на самом высоком правовом уровне определила и закрепила государственно-правовую природу местного самоуправления в России.

Новая Конституция РФ имеет большое значение для местного самоуправления в период перехода общества от тоталитаризма к системе плюралистической демократии.

Местному самоуправлению в действующей Конституции Российской Федерации посвящена отдельная глава 8, включающая четыре статьи (130 - 133), около 30 статей содержат нормы, адресуемые непосредственно местному самоуправлению Конституция Российской Федерации. - М.: «Проспект», 2000. [1. c.48].

Подобные федеральные конституционные нормы можно условно разделить на три группы:

1) нормы, закрепляющие местное самоуправление в системе народовластия;

2) нормы, закрепляющие принципы его организации и деятельности;

3) нормы, составляющие основу, ядро компетенции муниципального образования как целого и его органов.

Первая группа норм вытекает непосредственно из ст.3 Конституции РФ, закрепляющей местное самоуправление как форму осуществления народовластия, а норма ст. 12 названного акта закрепляет признание гарантируемости местного самоуправления в Российской Федерации. Здесь же закрепляется самостоятельность "местной" власти в осуществлении своих полномочий и тот факт, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это своеобразное закрепление разделения труда по "вертикали", в которой органы государственной власти обеспечивают законодательную основу и правовые гарантии функционирования местного самоуправления как управляющей системы, обеспечивающей жизнедеятельность местного населения. Также данные конституционные нормы решают вопрос о недопустимости ущемления полномочий муниципального управления, так как смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления определяются правами и свободами человека и гражданина, которые являются непосредственно действующими, обеспечиваются правосудием (ст. 19). Помимо этого на конституционном уровне решен вопрос о принципе взаимоотношений между органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами. Последним должна быть обеспечена возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы каждого лица, если иное не предусмотрено законом (ст.24,ч.2).

Действующая Конституция России предоставила гражданам право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные решения в органы местного самоуправления (ст.33). Эта конституционная норма способствует укреплению связи между органами местного самоуправления и населением, придавая ему режим постоянства.

Следует подчеркнуть принципиальное значение конституционных норм, закрепляющих право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32, ч.2) и осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов других форм прямого волеизъявления через выборы и другие органы местного самоуправления (ст. 130, ч.2).

Эти политические конституционные права граждан обеспечивают им возможность формировать представительные и иные выборные органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах, других формах прямой демократии (собраниях, сходах, конференциях и т.д.). Именно в этих прямых формах демократии местное население должно реализовывать конституционный принцип самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления (ст. 130, ч.2).

Третья группа норм закрепляет основы компетенции местного самоуправления и его материально-финансовой базы. Конституция РФ впервые признала и закрепила равную защиту муниципальной собственности, наряду с другими (ст.8, ч.2). Этот конституционный принцип обеспечивается, например, нормой ст. 35 (ч.3), в соответствии с которой никто не может быть лишен имущества иначе как по решению суда. Муниципальная собственность закреплена еще в двух статьях Конституции РФ, одна из которых обеспечивает населению, в условиях местного самоуправления, право самостоятельно решать вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 30, ч.1). Данная конституционная норма напрямую выводит собственника к нормам Гражданского кодекса. Другая норма предоставляет уже органам местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132, ч.1). Здесь уже речь об оперативном управлении собственностью муниципального образования. Причем конституционное предписание не оговаривает юридические пределы полномочий каждого органа местного самоуправления, лишь декларируется осуществление полномочий в пределах компетенции местного самоуправления. Следует также добавить, что впервые в России Конституция вводит институт муниципальной собственности на землю (ст.9, ч.2). В развитых государствах, как правило, такой нормы нет, но не потому, что отсутствует эта собственность, а потому, что она является простым объектом собственности любого физического и юридического лица.

Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст.132, ч.2). Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией Российской Федерации местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти. Эти основы развиваются в нормах законодательства Федерации и ее субъектов.

Таким образом, можно сказать, что Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как систему и форму власти, весьма удачно решив проблему государственно-правовой природы местного самоуправления.

На основе Конституции Российской Федерации принят в августе 1995 года второй по значимости документ в законодательной базе местного самоуправления - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законодательных основах местного самоуправления закреплена приоритетность данного закона над другими федеральными законодательными актами и актами субъектов Российской Федерации в случаях их противоречия первым. В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.

В основе местного самоуправления в России лежат принципы, закрепленные Конституцией Российской Федерации и настоящим законом.

Принципы - это обусловленные природой местного самоуправления факторы, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно управляющих местными делами.

К принципам местного самоуправления относятся:

- самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

- организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

- соответствие полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам;

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- законность в организации и деятельности местного самоуправления;

- гласность деятельности местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления включают:

- собственные полномочия муниципального управления, то есть полномочия, которые признает, за местным самоуправлением государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью;

- отдельные государственные полномочия, которыми закон может наделить органы местного самоуправления.

Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, надо иметь в виду следующее:

а) в соответствии с Конституцией РФ наделение этими полномочиями осуществляется только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, передача или делегирование полномочий осуществляется федеральным законом, законами или актами субъектов РФ;

б) объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции РФ говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого найти сложно;

в) наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для российской практики условие, гарантирующее само осуществление полномочий;

г) государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль означает возможность для соответствующих государственных органов:

- давать указания;

- оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления не только с точки зрения законности, но и по мотивам целенаправленности;

- при необходимости отменять или приостанавливать отдельные решения.

Настоящий Федеральный закон также устанавливает, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, равно как и вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Этот принцип включает в себя и то, что население самостоятельно решает местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным самоуправлением, непосредственно (через формы прямого волеизъявления), а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено правовое регулирование важнейших, наиболее существенных положений, относящихся к устройству местного самоуправления, а также предусмотрено издание других федеральных законов, в задачу которых входит урегулирование ряда вопросов, лишь обозначенных в статутном законе.

Таким образом, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с Конституцией РФ, определяет единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических, составляет юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации.

Вопросы формирования и использования местных финансов, закрепленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., получили развитие в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 10 сентября 1997 г. ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25.09.1997 г . № 125 [7]1

Данный Закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" состоит из четырех глав и 18 статей. В нем дана специальная терминология, рассмотрены нормы, касающиеся формирования и использования местных бюджетов, взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, с территориальными органами Государственной налоговой службы РФ и Главного казначейства Министерства финансов РФ, а также муниципальных займов.

Согласно ст. 2 указанного Федерального закона местные финансы формируются за счет:

- средств местного бюджета;

- муниципальных ценных бумаг, выпускаемых органами местного самоуправления;

- других финансовых средств.

Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Настоящий Федеральный закон предусматривает (ст.5), что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации.

Его формирование и исполнение осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Самостоятельность местного бюджета проявляется:

- вправе органов местного самоуправления определять направления использования средств местных бюджетов;

- вправе представительных органов распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшихся в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

- вправе устанавливать местные налоги и сборы, предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

- вправе принимать решения (ст.8) об установлении или отмене местного налога и сбора;

- вправе разрабатывать положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании (ст.11) в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, устанавливаемыми федеральными законами и законами субъекта РФ;

- вправе на компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.

Доходная часть местного бюджета состоит из закрепленных и регулирующих доходов, а также дотаций, субвенций, заемных средств.

Ст.36 настоящего Федерального закона устанавливает, что в доходы местных бюджетов зачисляются:

а) местные налоги, сборы и штрафы. В соответствии с российским законодательством к местным относятся следующие налоги:

- налог на имущество физических лиц;

- земельный налог;

- регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью.

Данные налоги взимаются на всей территории России. При этом их конкретные ставки определяются законодательными и иными правовыми актами местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательным актом Российской Федерации. К местным относятся налоги и сборы, которые могут устанавливаться решениями представительных органов местного самоуправления:

- налог на рекламу;

- налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров;

- сбор с владельцев собак;

- сбор за выдачу ордеров на квартиру;

- сбор за парковку автотранспорта и другие.

б) отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе;

в) финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;

г) поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, о местных займов и лотерей;

д) часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, а также иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления.

Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

Согласно ст. 12 указанного Федерального закона, расходная часть местных бюджетов включает:

- расходы, связанные с решением вопросов местного значения, устанавливаемые законодательством РФ и законодательством субъекта РФ;

- расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

- иные расходы муниципального образования, предусмотренные его уставом.

Органы местного самоуправления, согласно ст.9 вышеназванного Закона, регулируют муниципальный бюджет с помощью следующих средств:

- нормативных отчислений, регулирующих доходов;

- дотации и субвенции:

- средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

- средств, поступающих по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Контрольные полномочия органов государственной власти, согласно вышеупомянутому Закону, проявляются в следующем:

- в осуществлении проверки (ст.9) обоснованности предоставления финансовой помощи финансовым образованиям;

- в осуществлении контроля расходованием средств, выделенных муниципальным образованиям на выполнение федеральных, целевых и региональных программ;

- в информировании населения муниципальными образованиями об использовании средств самообложения (ст.8, п.3);

- в информировании населения путем публикации сведений об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год (ст.11,п.5).

Ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований несет исполнительный орган местного самоуправления (ст.5 Закона).

В развитие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью. Муниципальная служба- это самостоятельный институт местного самоуправления и требует своего правового регулирования.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», состоящий из двух глав и из 23 статей, устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в РФ.

В соответствии с данным Законом, все граждане РФ, независимо от пола, расы, национальности и т.д., имеют равный доступ к муниципальной службе. Под муниципальной службой (ст.2) понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной не выборной должности.

Важное значение для понимания природы муниципальной службы имеет определение муниципальной должности. Муниципальная должность - это предусмотренная уставом в соответствии с законодательством должность с определенными обязанностями и ответственностью по решению вопросов местного значения. Муниципальные служащие, согласно Закону должны классифицироваться по группам. К лицам, замещающим муниципальную должность, предъявляются соответствующие квалификационные требования (ст. 8).

Согласно Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, права и обязанности муниципального служащего, порядок прохождения муниципальной службы определяется уставами муниципальных образований (ст.10). Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (ст. 16).

Данным Законом предусмотрены следующие гарантии муниципальному служащему: условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его и членов его семьи; пенсионное обеспечение; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей; защита его и членов его семьи, в порядке установленном законами, от неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Данным Законом определены ограничения (ст.11) и ответственность (ст.14) выражаемая в виде дисциплинарных взысканий предусмотренных нормативными актами органов местного самоуправления.

Среди федеральных законов, отдельные нормы которых регулируют компетенцию органов местного самоуправления, выделяются кодексы Российской Федерации (гражданский, семейный, трудовой и др.). Многие правовые нормы, затрагивающие компетенцию органов местного самоуправления, содержатся также в законах Российской Федерации и федеральных законах, посвященных регламентации государственной политики в отдельных сферах общественной жизни, решению экономических и социальных проблем. Это законы "Об образовании",

"О недрах", "Об охране здоровья граждан", "О государственной поддержке малого предпринимательства" и т.д. Во многих таких законах устанавливаются полномочия органов местного самоуправления.

Направление развития местного самоуправления в Российской Федерации нашло отражение в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года.

В июне 1997 года Президентом Российской Федерации подписан Указ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно данному Указу основными направлениями государственной политики в области местного самоуправления на 1997 -- 98 гг. являются: завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления; создание необходимых условий для формирования финансово экономической основы местного самоуправления; осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации утверждены Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года.

Итак, проанализировав вышеперечисленные Федеральные законы, можно сделать вывод о том, что на федеральном уровне установлены общие принципы и подходы для формирования и развития правовой основы местного самоуправления.

2.2 Создание организационной основы местного самоуправления Агинского Бурятского автономного округа

В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года Агинский Бурятский автономный округ, как субъект Российской Федерации, имеет свой Устав и законодательство (ст.5). Систему органов государственной власти Агинского Бурятского автономного округа составляют законодательный (представительный) и исполнительный органы. О принципах организации местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе. [9]1

Законодательным (представительным) органом государственной власти автономного округа является Агинская Бурятская окружная Дума.

20 марта 1994 года был избран первый созыв Агинской Бурятской окружной Думы в составе 15 депутатов сроком полномочий на два года. На первом своем заседании окружная Дума избрала председателя окружной Думы и его заместителя, а также образовала три постоянных комитета. На постоянной основе работали только председатель Думы и его заместитель. Комитет по экономической политике и бюджету возглавлял заместитель председателя окружной Думы. Остальные два комитета по государственно-правовым вопросам и социальной политике возглавляли депутаты, работающие на не постоянной основе. Практически основная часть деятельности окружной Думы по формированию правовой основы местного самоуправления осуществлялась аппаратом окружной Думы, состоящим из шести человек, включая бухгалтера, секретаря - машинистку.

Второй созыв Агинской Бурятской окружной Думы избран 29 октября 1996 года в том же количественном составе сроком полномочий на четыре года. На постоянной основе работали четыре депутата. Постоянные комитеты остались в том же количестве. За время деятельности окружной Думы второго созыва аппарат значительно расширился. Накопился определенный опыт у депутатов и у работников аппарата.

Основным приоритетным направлением деятельности окружной Думы второго созыва явилось формирование правовой основы местного самоуправления в автономном округе. Исполнение основного Закона «О принципах организации местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе», а также организационной основы в становления местного самоуправления, оказание правовой, методической помощи в разработке уставов муниципальных образований.

Система нормативных правовых актов Агинского Бурятского автономного округа, регламентирующих местное самоуправление, построена на том же принципе, что и система нормативных актов на федеральном уровне. Возглавляют ее Устав автономного округа, статутный Закон «О принципах организации местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе», другие законы по вопросам местного самоуправления.

Процесс реформирования местного самоуправления в автономном округе ведет отсчет с конца 1993 года.

После принятия и через четыре дня после вступления в силу Конституции Российской Федерации действующий тогда представительный орган Агинского Бурятского автономного округа - Малый Совет народных депутатов принял постановление от 29 декабря 1993 года «О подготовке проектов правовых актов Агинского Бурятского автономного округа о системах органов государственной власти и местного самоуправления», которое является первым шагом представительного органа Агинского Бурятского автономного округа к местному самоуправлению. Во исполнение указанного постановления принято 8 февраля 1994 года совместное постановление администрации автономного округа и Малого Совета «О временном положении об организации местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе», ключевым вопросом которого является разработка Устава Агинского Бурятского автономного округа.

В статье 11 Устава Агинского Бурятского автономного округа в соответствии с Конституцией Российской Федерации прописано:

«1. В округе признается и гарантируется местное самоуправление.

2. Местное самоуправление осуществляется на всей территории округа в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

Соблюдая преемственность, во исполнение и в соответствии с Временным положении об организации местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе окружная Дума разработала проект закона автономного округа «О принципах организации местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе». Из-за большого количества спорных вопросов в целях установления единой позиции 29 сентября 1995 года окружной Думой образована рабочая комиссия по доработке проекта указанного закона. В итоге работы рабочей комиссии в окончательном варианте 15 февраля 1996 г. принят Закон автономного округа «О принципах организации местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе».

В целях принятия законов округа, обеспечивающих права граждан на осуществление местного самоуправления, установления границ муниципальных образований и проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления 28 сентября 1995 года окружной Думой утвержден план - график по осуществлению реформы местного самоуправления в сроки, установленные статьями 58 и 62 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

План - график состоит из двух разделов. В первом разделе запланировано формирование необходимой правовой основы и мероприятия по разработке, обсуждению, рассмотрению проектов основных нормативных правовых актов автономного округа по местному самоуправлению. Второй раздел составляет организационные мероприятия по формированию муниципальных образований: собраний с указанием срока и места проведения - для изучения и обсуждения вопросов, образование инициативных групп, установление территориального уровня местного самоуправления, определение количества депутатов в муниципальных образованиях, о структурах органов местного самоуправления, назначение срока проведения выборов в органы местного самоуправления.

Осуществляя свои конституционные полномочия, органы государственной власти Агинского Бурятского автономного округа начали работу по реформе местного самоуправления, с установления территориального уровня. Особенностью организации местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе является установление территориального уровня в границах небольших территорий - сел и поселков. Для нормального функционирования муниципалитета он должен быть не очень большим.

Согласно Конституции Российской Федерации границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Соблюдая законодательство о местном самоуправлении, окружная Дума проводила социологическое исследование с анкетированием населения округа по вопросам обустройства местного самоуправления, проводила слушания, с привлечением всех глав местного самоуправления, о трех вариантах организации местного самоуправления.

Этот вопрос тесно переплетался с организацией органов государственной власти автономного округа. Началось широкое обсуждение по установлению системы органов государственной власти и территориального уровня организации местного самоуправления. Закон автономного округа «Об администрации Агинского Бурятского автономного округа» был принят в сентябре 1998 года. Согласно данному Закону административный район - уровень, обеспечивающий поведение государственной политики и одновременно обслуживающий местные сообщества специализированными службами, которые нецелесообразно создавать в каждом населенном пункте. Таким образом, администрации районов входят в состав окружной администрации как территориальные органы. Параллельно территориальный уровень организации местного самоуправления определен в границах бывших сельских и поселковых Советов. В итоге в Агинском Бурятском автономном округе образовано 39 муниципальных образований Устав муниципального образования «Узон». [43].

На территории Агинского округа с населением более 79 тыс. насчитывается 3 района, 4 поселка городского типа, 35 сел. Численность населения в муниципальных образованиях колеблется от 450 до около 10 тыс.человек. Муниципальных образований с численностью населения до 1000 чел 4, от 1000 до 2000 - 25 Сборник «статистика Агинского Бурятского автономного округа», раздел «Население». 2002 г. [44].

Следует отметить, что наш округ один из немногих субъектов Федерации, где местное самоуправление установлено на уровне сел и поселков, исходя из целесообразности приближения органов местного самоуправления к населению, учитывая природу местного самоуправления как форму организации реального решения населением вопросов местного значения, повышения степени непосредственного участия населения в управлении на местах.

Таким образом, в Агинском округе претворено в жизнь, подобно европейским странам, первоначальное российское представление (после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года) о местном самоуправлении.

Для проведения выборов в органы местного самоуправления возникла необходимость назначения срока проведения выборов. С назначением срока проведения выборов окружная Дума установила своим постановлением количество депутатов представительных органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях в зависимости от количества жителей в населенных пунктах. 26 октября 1996 года на территории округа проведены выборы в органы местного самоуправления первого созыва.

В первый созыв было избран 301 депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований 39 Отчет избирательной комиссии автономного округа «Итоги выборов в органы местного самоуправления», декабрь 2000 г. [45]1.

Первичный уровень нормативно-правового регулирования муниципально-правовых отношений образуют акты, принимаемые муниципальными органами и непосредственно населением. Основным нормативным правовым актом муниципального образования является устав муниципального образования. С точки зрения содержания уставы муниципальных образований в автономном округе представляют учредительные акты, в которых определяется структура местного самоуправления, конкретные пределы его действия (границы муниципальных образований), вопросы, отнесенные к ведению муниципальных образований, состав и структура органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними и их полномочия, гарантия, ответственность, взаимоотношения с другими органами власти. Конкретные требования к содержанию устава изложены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Законе автономного округа «О принципах организации местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе».

В 1997 году в субъектах местного самоуправления развернулась разработка уставов - основных законов муниципальных образований, регламентирующих все стороны жизни населения муниципальных образований. Трудно переоценить значение и роль уставов муниципальных образований в развитии процессов становления и развития местного самоуправления. В целях оказания государственной поддержки в организации и становлению местного самоуправления на территории округа, окружной Думой было принято постановление «О дополнительных мерах по организации местного самоуправления в округе». Во исполнение данного постановления организованы окружной Думой комплексные выезды в муниципальные образования, оказана большая методическая, правовая помощь в разработке уставов. Порядок принятия уставов муниципальных образований устанавливается в самом уставе. Обычно принимаются представительным органом местного самоуправления либо населением муниципальных образований на местном референдуме. Независимо от формы его принятия устав муниципального образования подлежит государственной регистрации. Необходимость государственной регистрации устава муниципального образования обусловлена двумя причинами. Во-первых, государственная регистрация в данном случае выступает одной из форм государственного контроля за местным самоуправлением, который в свою очередь, имеет задачу наиболее полное обеспечение реализации права граждан на участие в местном самоуправлении. Во- вторых государственная регистрация устава муниципального образования является обязательным элементом процедуры его принятия. Однако вступление его в силу по закону обусловлено исключительным фактом его обнародования.

В течение 1997 и 98 годов зарегистрированы окружной Думы уставы 39 муниципальных образований в соответствии с окружным Законом «О порядке государственной регистрации и учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований». Постановление. Агинская Бурятская окружная Дума. О государственном регистрации уставов муниципальных образований - 39 [46]

В связи с образованием в автономном округе в начале 1999 года территориального подразделения Министерства юстиции Российской Федерации - Отдела юстиции автономного округа окружная Дума приняла Закон «О порядке государственной регистрации устава муниципального образования и ведения реестра муниципальных образований». Этим законом полномочия по регистрации устава муниципальных образований переданы Отделу юстиции. В соответствии с данным Законом уставы всех муниципальных образований прошли перерегистрацию до 1 октября 2000 года. Целью проведения государственной перерегистрации уставов явилось приведение уставов муниципальных образований в соответствие с законодательством по местному самоуправлению, которое с опытом практической работы совершенствовалось и значительно пополнилось как на федеральном, так и на окружном уровне.

Депутатами и работниками аппарата окружной Думы нередко осуществляется оказание методической, правовой информационной помощи, обсуждение вопросов социально-экономического развития муниципальных образований, состояние дел по всем сферам деятельности органов местного самоуправления, соблюдение и исполнение законов о местном самоуправлении, разъяснение принятых законов округа и т.д.

В итоге такой работы с учетом высказанных мнений принимаются соответствующие нормативные правовые акты, вносятся поправки в действующие законы и иные нормативные акты, организуются мероприятия по развитию местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе.

В начале 2000 года в целях установления системы взаимодействия органов государственной власти округа с органами местного самоуправления образован при окружной Думе Консультативный Совет руководителей представительных органов местного самоуправления Решение руководителей представительных органов местного самоуправления, от 9 февраля 2000 г.[42]. Консультативный Совет является совещательным органом, в его состав входят 39 председателей представительных органов муниципальных образований. На заседании Консультативного Совета заслушиваются отчеты о деятельности отдельных представительных органов, рассматриваются налоговые вопросы, вопросы по охране общественного правопорядка, о социально - экономическом развитии муниципальных образований и т.д. В составе Консультативного Совета сформированы постоянные комиссии по норме представительства с районов. Работа постоянных комиссий в основном осуществляется в форме участия в заседании постоянных комитетов окружной Думы с тем, чтобы выработать согласованную позицию и рекомендацию в нормотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления.

В Агинском Бурятском автономном округе на базе Агинского филиала СГИ в пос. Могойтуй в начале 2001 года открыты курсы по повышению квалификации лиц, замещающих муниципальные должности, депутатов представительных органов местного самоуправления. Программа учебы утверждена директором Агинского филиала СГИ и Главой администрации автономного округа и содержит теоретические и практические вопросы по местному самоуправлению, начиная с исторического обзора общины Древней Руси, земства и сегодняшнюю правовую основу местного самоуправления, а также вопросы по социально - экономическому развитию муниципальных образований.

В течение сравнительно небольшого исторического времени в Агинском Бурятском автономном округе под эгидой Агинской Бурятской окружной Думы осуществлена организационная деятельность и образованы 39 муниципальных образований, своевременно прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований, установлено административно - территориальное деление, образован Консультативный Совет руководителей представительных органов местного самоуправления как связующее звено между Законодательным органом государственной власти автономного округа и представительными органами местного самоуправления по нормотворческой деятельности, созданы курсы по повышению квалификации лиц, замещающих муниципальный должности и депутатов представительных органов местного самоуправления.

Глава Ш. Деятельность органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию территорий муниципального образования «Узон»

3.1 Планирование социально-экономического развития муниципальных образований

В современных условиях возрастает роль муниципальных образований в жизни общества, так как они являются своего рода первичным звеном в организации социально-экономической жизни на территории. От характера процессов, происходящих в различных поселениях, в определенной степени зависит не только развитие местных сообществ, но и всей страны. Смещение центра тяжести в управлении на региональный уровень, в том числе уровень городов и поселений, представляется прогрессивным, и будет способствовать росту эффективности национальной экономики, что позволит успешнее решать многообразные социальные, экономические, экологические и другие задачи, стоящие перед страной и регионами Раевский С.В. Управление социально - экономическими процессами в муниципальном образовании:

Хабаровск: ДВАГС, 1999, - с. 144 [54. c.3 - 4. c. 7]1.

Базовой единицей местного самоуправления должны стать муниципальные образования, образуемые по поселенческому принципу - в городе, в поселке городского типа, в сельском поселении. Районы следует рассматривать в триединстве: как самоуправляющий территориальные образования, как объединение (союз) составляющих его поселенческих муниципальных образований и как нижний уровень де концентрации государственного управления в субъекте РФ. Крупные города должны обладать как компетенцией муниципальных образований, так и компетенцией районов» 2 Местное самоуправление и местная власть// Единая Россия в Are. -2002. 20 ноября. [ 53 ].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Государственной Думой в августе 1995 года определил в качестве главного элемента и объекта муниципального управления муниципальное образование.

Муниципальные образования составляют основную массу административно-территориальных образований, и именно в их границах происходит непосредственное взаимодействие органов власти и населения, а также согласование экономических, социальных, и экологических интересов населения конкретных социально-территориальных общностей и интересов субъекта федерации и РФ в целом. Одним из коренных отличий новых рыночных отношений является смена целевых установок экономического развития населенных пунктов. На смену централизованному плановому развитию населенных пунктов приходит концепция инициативного экономического развития МО, целью которого является создание качественной среды проживания для жителей.

Качественная среда проживания означает для жителей возможность:

а) найти работу;

б) получить комплекс услуг, позволяющих максимально удовлетворить свои жизненные потребности.

Для достижения данной цели в МО должны быть проведены различные экономические преобразования, которые позволяли бы решать целый комплекс задач, в числе которых:

Обеспечение функционирования предприятий, которое позволит создать эффективную занятость жителей и сформировать устойчивую налоговую базу.

Обеспечение эффективного использования всех ресурсов, включая финансовые средства, объекты муниципальной собственности (недвижимость, земельные ресурсы, ценные бумаги) и прочие. Субъектом экономического развития выступают муниципальные структуры управления, которые действуют по поручению местного сообщества, привлекают к процессу развития компетентных представителей сообщества и взаимодействуют с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными).

Объектом экономического развития является местная экономика, которая по отношению к муниципальным властям может быть подразделена на: объекты прямого управления: муниципальные финансы, земли, недвижимость, имущество, находящееся в муниципальной собственности или переданные муниципалитету в управление, муниципальные предприятия, организации и учреждения, муниципальный жилой фонд; объекты косвенного управления: хозяйственные предприятия и другие объекты, не являющиеся муниципальной собственностью, или не переданные муниципалитету в управление, но расположенные на территории муниципального образования.

Таким образом, предлагается исходить из того, что экономическое развитие МО есть комплексный процесс изменений в экономике, направленный на улучшение качества жизни сообщества, управляемый органами местного самоуправления при привлечении всех прочих заинтересованных сторон.

Муниципальное образование, прежде всего, само должно определить стратегию своего развития и разработать совокупность практических мер по реализации этой стратегии. Основные положения такого плана экономического развития могут быть следующими:

1. План должен создаваться с учетом социально-экономической и политической ситуации в конкретном МО и обеспечивать эффективное использование ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь МО для достижения цели своего развития. Поэтому составлению плана должен предшествовать серьезный аналитический этап, в ходе которого необходимо рассмотреть несколько сценариев развития МО.

Аналитический отчет с оценкой условий и ресурсов развития, а также предложениями по направлениям развития должен быть обязательным приложением к плану экономического развития.

2. Работа над планом должна исходить из требования повышения демократичности процессов управления экономикой МО. Работа над планом должна производиться с учетом позиций всех представителей сообщества (местные власти, бизнес, представители общественности, учебные заведения и пр.), с использованием их интеллектуального и организационного потенциала. Структуры управления, действуя от имени сообщества, должны привлекать к процессу развития компетентных представителей сообщества и взаимодействовать с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными).

3. План должен представлять собой прогностический документ, соответствующий современной экономической реальности, и быть рассчитан на средне/долгосрочную перспективу. План должен включать в себя концепцию развития МО и краткое изложение намечаемых к разработке и исполнению целевых программ. При разработке программ необходимо учитывать их влияние на все компоненты развития МО: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие.

4. Важнейшей чертой плана социально-экономического развития должна быть гибкость. Процесс реализации плана подразумевает его конкретизацию, в частности, в форме более жестких годовых планов. Кроме того, и сам стратегический план должен меняться и уточняться в соответствие с изменениями социально-экономической ситуации и взглядов сообщества на развитие МО.

5. Важнейшим условием качественной разработки плана является лидерство руководителя МО, а залогом его успешного исполнения поддержка всем сообществом, для чего план должен пройти процедуры общественного обсуждения и принятия местным органом представительной власти.

Планирование социально-экономического развития МО имеет сходство со стратегическим планированием в бизнесе и включает в себя несколько классических этапов

1. Анализ условий и ресурсов экономического развития МО.

2. Разработка концепции экономического развития МО.

3. Разработка целевых программ.

4. Объединение целевых программ в план, ориентация на исполнение.

5. Разработка и принятие бюджета МО

Следовательно, необходимо разработать анализ условий и ресурсов экономического развития МО. Первой задачей этапа является анализ среды, в которой предстоит развиваться МО.

Основной целью анализа должен стать поиск конкурентных преимуществ МО, а также определение внешних опасностей и угроз - как выглядит регион в сравнении с другими, особенно с соседними регионами; как выглядит МО в сравнении с другими.

Второй задачей этапа является оценка и учет ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь МО на цели своего развития: материальных, интеллектуальных и прочих. В структуре ресурсов экономического развития произошли значительные качественные изменения, которые далеко не всегда улавливаются статистикой. Из сферы прямого управления практически выпали хозяйственные субъекты, прежде всего приватизированные промышленные предприятия, предприятия сферы услуг, торговли и т.д. Одновременно, резко выросла роль тех видов, которые раньше использовались крайне неэффективно, например недвижимость и земля. Новые возможности открываются в использовании финансовых, трудовых, культурно-рекреационных ресурсов, инфраструктуры. В новый мощный ресурс превращается информация.

В нынешних условиях все виды ресурсов необходимо рассматривать с точки зрения формирования в МО благоприятного хозяйственного и инвестиционного климата. В этом отношении весьма важными представляются возможности улучшения местной правовой, налоговой и организационной среды для ведения бизнеса, создание ясных и стабильных условий для инвесторов, а также для развития малого и среднего предпринимательства.

В целях перспективного развития необходимо разрабатывать концепцию экономического развития, которая представляет собой наиболее общий документ, на основе проанализированных условий развития и конкретных целей.

Концепция экономического развития МО представляет собой наиболее общий документ, в котором, на основе проанализированных условий развития, излагается его перспективное "видение" и определяются конкретные цели развития.

Концепция не должна подлежать конъюнктурному пересмотру в течение длительного времени. Поэтому ее формулировки должны быть четкими, но не сводиться до конкретных цифровых плановых показателей.

В концепции целесообразно также прописать характер экономической политики, составляющей схему "целей-задач-программ" развития МО из трех компонентов:

1. Формирование перспективного "видения" МО - “растущий - не растущий”, “промышленный - сельскохозяйственный”, “торговый - туристический” центр и так далее.

2. Определение целей экономического развития МО в соответствии со сформулированным ранее "видением". Цели, как правило, немногочисленны, они соответствуют тем ключевым направлениям развития, которые должны стать "локомотивами", способными "вытащить" всю экономику МО. Цели могут различаться по приоритетности, временной протяженности реализации, очередности исполнения и некоторым другим параметрам.

3. Краткое формулирование целевых программ. В плане должен быть приведен примерный перечень задач и конкретных мероприятий по каждой целевой программе, приблизительно оценена их стоимость и ожидаемый эффект, а также приоритетность исполнения.