Институт Уполномоченного по правам человека: конституционно–правовое регулирование и проблемы становления

35

Содержание.

Введение

Глава 1.Конституционные основы организации и функционирования института Уполномоченного по правам человека в России

1.История создания института Уполномоченного по правам человека в России

2.Конституционно - правовое регулирование порядка формирования Уполномоченного по правам человека

3.Полномочия, формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Глава 2. Проблемы становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.Вопросы правового регулирования деятельности Уполномоченного в субъектах Российской Федерации

2.Некоторые актуальные вопросы правового регулирования и практики реализации законодательства об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и на уровне субъектов Российской Федерации

Заключение

Библиографический список

Введение.

Выбирая тему, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации я основывался на актуальности становления и конституционного закрепления данного института. Хотя Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации принятая 12 декабря 1993г. // Российская газета 1993г. - 25 декабря. (ст. 2) рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Тем не менее, практика существенно расходится с теорией на сегодняшний день на территории Российской Федерации происходит массовое нарушение прав и свобод граждан. Данные нарушения происходят в разных сферах жизни общества: экономической, социально - культурной сферах, сфере правосудия, нарушение прав военнослужащих, права детей и женщин и т.д. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, -- указывается в ст. 2, - обязанность государства». Известное совпадение предметов ведения требует дополнительного, более четкого разграничения полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере регулирования и защиты прав и свобод российского гражданина, а следовательно, и определение судебного конституционного контроля на уровне субъектов.

Поэтому я ставлю своей целью проследить и отразить проблему защиты прав и свобод человека в Российской Федерации на примере института Уполномоченного по правам человека на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Что же касается судебной системы, то она безусловно является действенным средством защиты прав и свобод человека. Однако построение целостной системы государственной защиты прав требует создания ряда институтов и механизмов, призванных дополнить этот вид защиты. Поэтому в последние годы не только усилились и получили новое наполнение традиционные юридические гарантии основных прав и свобод, появились новые механизмы их защиты, в том числе институт Уполномоченного по правам человека.

Связь между признанием человека и его прав и свобод высшей ценностью и конкретными правами и свободами человека и гражданина состоит в том, что если ст. 2 Конституции излагает принцип взаимоотношений человека и государства лишь «негативно», т.е. с точки зрения возможного нарушения прав человека, и имеет в виду лишь объект защиты, то статьи Конституции, посвященные конкретным основным правам и свободам человека и гражданина, сформулированы уже с позитивных позиций (например, в ст. 22 Конституции закреплено, что каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность).

Эта взаимосвязь просматривается и в том, что норма Конституции, указывающая на объект защиты, выглядит как первый шаг к конкретизации положения человека и гражданина в обществе и государстве применительно к определенной сфере жизни или конкретной ситуации. Она позволяет сделать и следующий шаг, который выражается в закреплении в Конституции принципа равноправия граждан.

Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью должен оказывать определяющее влияние не только на содержание основных прав и свобод человека и гражданина, но и на всю деятельность демократического государства, на его компетенцию и потенциальные возможности. Государство в условиях действия этого принципа не вправе в своей деятельности выходить за устанавливаемые им границы взаимоотношений с человеком. Только действуя в этих рамках, в интересах человека, государство приобретает те черты, которые характеризуют его как конституционное.

Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской федерации» «Собрание законодательства Российской Федерации» 03.03.1997г., №9, ст. 1011. установил основные положения становления данного института, но, тем не менее, существуют ряд недостатков, которые я попытаюсь проследить. Исходя из вышесказанного, для достижения своей цели я ставлю своей задачей изучения: нормативно - правовых актов, а также их анализ; статьи касающиеся становления данного института, а также учебная литература общего плана.

Глава 1. Конституционные основы организации и функционирования института Уполномоченного по правам человека

1. История создания института Уполномоченного по правам человека в России

Говоря об Уполномоченном по правам человека, следует дать определение данного института. Омбудсмен - это независимый, персонифицированный орган, обладающий высоким авторитетом, призванный рассматривать жалобы на злоупотребление бюрократического аппарата при отсутствии властных полномочий, используя силу убеждения, придание делу гласности, дачи рекомендаций, основанных на правовых нормах, нормах морали и идеалов справедливости.

В Российской Федерации институт омбудсмена трансформировался в институт Уполномоченного по правам человека. Идея учреждения института уполномоченного в российском нормотворчестве впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР «Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР», 26.12.1991г., №52, ст. 1865.. В частности, статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок не более 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР». Целью деятельности Парламентского уполномоченного являлось осуществление парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, а порядок осуществления функций устанавливается специальным законом. Далее постановлением о введении в действие Декларации на соответствующие комитеты Верховного Совета была возложена обязанность подготовить проект соответствующего закона, который определил бы компетенцию Парламентского уполномоченного, но тогда закон так и не был принят.

При подготовке проектов Конституции России в первоначальных вариантах народный защитник именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека, в последующих - Парламентским уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека. Комарова В.В.. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право.1999. №9. С. 21.

Еще до принятия федерального конституционного закона 17 января 1994 года Государственная Дума назначила Уполномоченного по правам человека (С.А. Ковалев). Но уже велась активная подготовка проекта закона, и 17 апреля 1996 года он был принят Государственной Думой в целом и направлен в Совет Федерации, который его отклонил. Главное требование Совета Федерации состояло в том, чтобы право Уполномоченного создавать региональные правительства было заменено правом субъектов самим учреждать данную должность, которая разумеется, финансировалась бы из средств бюджета субъекта Федерации. С учетом замечаний Совета Федерации закон был принят, подписан Президентом и с 4 марта 1997 года официально вступил в силу.Замышляев Д.В.. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право РФ. 2002. №3. С.33.

2. Конституционно - правовое регулирование порядка формирования Уполномоченного по правам человека

В Российской Федерации институт омбудсмена - уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - создан в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»..Бегаева А.А.. Развитие специализированного института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Право и политика. 2004. .№5. С.93.

Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к исключительному ведению Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изменениями от 14.10.2005)// Российская газета, 25.12.1993 №237. Но вместе с тем защита прав и свобод человека и гражданина отнесена п. «б» ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из мировой практики, Уполномоченный по правам человека не только народный защитник, но и орган представительной палаты. В связи с этим согласно ч.2 ст.11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Конкретизируя это положение, относящееся к основам конституционного строя, ч.1 ст.77 Конституции РФ также закрепляет право субъектов РФ устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это указано в федеральном законе. При этом п. «н» ч.1 ст.72 относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», как следует из его названия и содержания, принят не в соответствии с п. «б», «н» ч.1 ст.72 и ч.1 ст.77 Конституции РФ, а в соответствии с п. «в», «г» ст. 71, которые относят регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, установленные системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности к ведению Российской Федерации. Следовательно, этим Законом не устанавливаются общие для федерального Уполномоченного и уполномоченных органов народного представительства в субъектах РФ принципы организации и деятельности, что не препятствует в настоящее время самостоятельному установлению этого института законодательством субъектом РФ.Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право.1999. № 9. С. 22.

В феврале 1997 года был принят Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Исходя из концепции Закона, Уполномоченного по правам человека призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. В соответствии с Законом на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющиеся познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности. Закон не устанавливает, как это сделано в ряде стран, квалификационного требования - наличия юридического образования. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вносить в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, а также депутатские объединения в Государственной Думе в течении месяца со дня окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Каждая кандидатура, вносимая на тайное голосование, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов. При установлении в должность Уполномоченный приносит присягу. Он назначается на должность сроком на 5 лет с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь избранным Уполномоченным. В законе содержится очень важная норма, что истечение полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. Одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность более чем два срока подряд. Хаманева Н.Ю. Правовой институт Уполномоченного по правам человека.//Гражданин и право. 2000г. № 6. С 25.

В статье 11 Федеральный Конституционный Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» сформулированы определенные ограничения правосубъектности Уполномоченного, связанные с выполнением его полномочий.

Находясь на своем посту, он не может быть депутатом не только Государственной Думы, но и законодательного (представительного) органа субъекта федерации, членом Совета Федерации, находится на государственной службе, а также заниматься политической и иной деятельностью, например, коммерческой.

Закон делает исключение, позволяя Уполномоченному заниматься преподавательской, научной либо иной творческой деятельностью. В то же время Уполномоченный, находясь на своем посту, не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Он должен быть далек от политики и заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию, что соответствует мировой практике.

Не позднее 14 дней со дня вступления Уполномоченного в должность он обязан полностью прекратить деятельность, которая несовместима с его постом, и указана в чч. 1, 2 ст. 11 Закона. Если он не исполнит эти требования, то его полномочия будут прекращены, т.е. он может быть досрочно освобожден от должности на основании ст. 13 Закона, а Государственная Дума приступает к назначению нового Уполномоченного.

Подобное правило, касающееся недопустимости совмещения поста омбудсмена и других публичных должностей, существует в большинстве стран, имеющих институт омбудсмена.Хаменева Н.Ю.. Постатейный комментарий к ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» - Система ГАРАНТ. 1998. Комментарий к статье 11.

Согласно статье 12 Федерального Конституционного Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»:

1. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

2. В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден.

Наряду с должностью Уполномоченного по правам человека учреждается аппарат Уполномоченного. Аппарат Уполномоченного - это рабочий орган, осуществляющий правовое, организационное, документальное, информационное, материально - техническое, социально - бытовое обеспечение деятельности уполномоченного по правам человека. Финансирование деятельности уполномоченного и его аппарата осуществляется из средств федерального бюджета. Финансирование же деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств бюджета соответствующего субъекта.Замышляев Д.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право РФ. 2002. №3. С.35.

Для усиления гарантий деятельности Уполномоченного законодательство Российской Федерации предусматривает юридическую ответственность за вмешательство в его деятельность. Так, в соответствии со ст. 17.2 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г.// «Собрание Законодательства Российской Федерации» 07.01.2002, №1 (ч. 1), ст. 1 «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с целью повлиять на его решения, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в иной форме - влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

3. Полномочия, формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Как следует из текста закона, данный институт был создан в целях соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами прав и свобод граждан, обеспечение гарантий их государственной защиты. Деятельность уполномоченного дополняет существовавшие средства защиты прав и свобод гражданина, не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивает защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Данное положение закона не случайно, так как омбудсмен (в России - уполномоченный) - это не альтернативный, а дополнительный (субсидиарный) способ правообеспечения, который ни в коей мере не посягает на полномочия и сферу юрисдикции других органов государства, разрешающих жалобы и споры граждан с административными органами. Все это мы можем увидеть, если обратимся к тем направлениям деятельности уполномоченного, которые сформулированы законом. Рассмотрим основные из них :

1.Рассмотрение жалоб и обращений о нарушении прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению. Уполномоченный, приняв жалобу к рассмотрению вправе:

· обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих рассмотрению;

· беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседании их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно- правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

· запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы, а должностные лица в свою очередь бесплатно и беспрепятственно обязаны предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Запрошенные материалы и документы и иная информация должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установленный иной срок;

· получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

· проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

· поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

· пользоваться правом безотлагательного приема руководителями, другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания;

· знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.Комарова В.В.. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право.1999. № 9. С.23, С 28.

Следует подчеркнуть, что в соответствии с основными целями учреждения должности Уполномоченного - обеспечение соблюдения и уважения прав и свобод государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами - именно решения, действия (бездействия) этих субъектов (а также государственных служащих) могут быть предметом жалобы Уполномоченному. Закон оговаривает, что жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Уполномоченный не рассматривает.Кутафин О.Е., Козлов Е.И.Конституционное право России.М.:Проспект.2006.С.255 Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным уполномоченным.Бойцова Л.В., Бойцова В.В.. Настоящее и будущее российского омбудсмена.//Юридический мир.2003.№10.С.23.

2.Анализ законодательства РФ и подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведение в соответствие с общепризнанными нормами и принципами международного права:

Одной из классических форм реагирования Уполномоченного при обнаружении в ходе рассмотрения жалобы гражданина нарушения его прав и свобод является заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод. Так, в апреле 1999 года Уполномоченный подготовил заключение о несоответствии положений Закона Российской Федерации "О милиции", допускающих применение силы, ст.3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Конкретизация этого полномочия отражена в ст.8 Федерального закона РФ «О международных договорах РФ» от 15 июля 1995года. Уполномоченный по вопросам своего ведения может давать рекомендации о заключении международных договоров РФ Президенту РФ и Правительству РФ, а Президент РФ, Правительство РФ или по их поручению федеральные органы исполнительной власти в месячный срок обязаны дать ответ на его рекомендации.Хаманева Н.Ю. . Правовой институт Уполномоченного по правам человека.//Гражданин и право. 2000г. № 6. С 26.

3.Подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его президенту РФ, палатам Федерального Собрания, в высшие судебные инстанции и Генеральному прокурору РФ. Кроме представления доклада Совету Федерации и Государственной Думе Уполномоченный обязан направить его в другие высшие органы государства: Президенту РФ, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ. Так, в докладе Уполномоченного о его деятельности за 1999 г. обозначено, что в 1999 г. Уполномоченному поступило 22 815 индивидуальных и коллективных жалоб и обращений граждан. Это значительно больше (почти в 3 раза), чем за шесть месяцев 1998 г. Из них в соответствии с ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации": принято к производству - 36,7%; разъяснены заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод, - 51,9%; отказано в принятии - 11,4%; из жалоб, принятых к производству, достигнуто положительное решение (восстановлены права в соответствии с ожиданиями заявителя) - 18,9%. Так, в 1999 г. по инициативе Уполномоченного восстановлены права более 1,5 млн. военнослужащих на бесплатный проезд в пригородном железнодорожном транспорте, права более 20 тыс. прапорщиков (мичманов) запаса на выплату ежегодной компенсации на санаторно-курортное лечение, права более 1100 вдов военнослужащих на получение второй пенсии - за мужа, погибшего в войне с Финляндией и в войне с Японией. Хаманева Н.Ю.. Правовой институт Уполномоченного по правам человека.//Гражданин и право. 2000г. № 6. С 26.

4.Обращение в Государственную Думу с предложением о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний. Данное положение находит свое содержание в части 2 статьи 32 Федерльного Конституционнго Закона: «Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях».

5.Направление органам государственной власти и органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствование административных процедур. На основе изучения и анализа различных материалов и информации, поступившей по поводу нарушения прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный направляет свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам; обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями по совершенствованию законодательства, затрагивающего права и свободы человека и гражданина. Хаменева Н.Ю. Постатейный комментарий к ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» - Система ГАРАНТ. 1998. Комментарий к статье 31.

6.Обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

2. Заявление или жалоба, направляемые Уполномоченным в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 настоящей статьи, государственной пошлиной не облагаются.

Глава 2. Проблемы становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1. Вопросы правового регулирования деятельности Уполномоченного в субъектах Российской Федерации

К настоящему времени законы о региональных уполномоченных по правам человека приняты в 11 субъектах РФ. Это (по порядку принятия) - Республика Башкортостан (29.04.96); Свердловская область (14.06.96), Архангельская область (15.07.97), Красноярский край (21.10.97), Приморский край (11.12.97), Санкт - Петербург (30.12.97), Смоленская область (19.04.98), Саратовская (12.10.98) и Астраханская области (15.01.98), Хабаровский край (31.07.06). В 2000 году аналогичный закон принят в Калининградской области. Из этих 11 регионов уполномоченные избраны пока только в семи - в Республике Башкортостан, в Волгоградской, Свердловской, Саратовской, Смоленской и Астраханской областях, а также в Хабаровском крае. Еще в 17 субъектах РФ соответствующие законы разрабатываются, находясь на рассмотрении в различных стадиях - это Республика Коми, республика Саха (Якутия), Татарстан, Алтайский край, Волгоградская, Вологодская, Калужская, Курганская, Мурманская, Новосибирская, Омская, Псковская, Рязанская и Тамбовская области, Эвенкийский автономный округ.

Как видим, первые шаги на пути становления Уполномоченного по правам человека в российских регионах уже сделаны. Однако если проблеме становления Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации посвящены и немногочисленные публикации, то развитие института Уполномоченного в российских регионах не нашло должного внимания исследователей.

Настоящая работа посвящена сравнительному анализу Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ряда действующих и находящихся в стадии принятия законодательных актов, посвященных региональным уполномоченным по правам человека.

1.Место Уполномоченного в структуре власти в регионе.

В большинстве из рассматриваемых законов и законопроектов (за исключением республики Башкорстан и Санкт - Петербурга) институт Уполномоченного является отдельной структурой, имеющей свой аппарат сотрудников, счет и печать и финансируемой за счет специальной строки в бюджете. В Федеральном Конституционном Законе «Об уполномоченном по правам человека» особо оговаривается «независимость и неподотчетность» Уполномоченного, «каким - либо государственным органам и должностным лицам» (ч.1 ст.2). Аналогичная норма присутствует в актах Республики Башкортостан и Татарстан, Смоленской и Омской областей и Эвенкийского автономного округа. В законе Красноярского края отмечается также независимость Уполномоченного от органов местного самоуправления. В актах Волгорадской и Свердловской областей говориться лишь о независимости Уполномоченного. В отклоненном губернатором законе Мурманской области, напротив, говориться, что «Уполномоченный при осуществлении своих полномочий подотчетен Мурманской областной думе и может быть заслушан на ее заседании» (ст.3). В законе Саратовской области понятие «независимость Уполномоченного» вообще не используется, зато присутствует специальная ст.35, первый абзац которой гласит: «Должность Уполномоченного относится к государственным должностям категории «А» и входит в сводный перечень государственных должностей Саратовской области».

2.Требования к кандидатуре Уполномоченного.

Во всех рассматриваемых случаях, за исключением Санкт - Петербурга и Саратовской области, законодатели вводят определенные ограничения и требования к кандидату: возраст - не менее 30 (Красноярский край, Свердловская и Омская области) или 35 лет (все остальные случаи, включая Федеральный закон); необходимость проживания на территории региона (в Республиках Башкортостан и Татарстан обязательно республиканское гражданство, а в Федеральном законе - российское). Наличие юридического образования (с дополнением «как правило») обязательно в Свердловской, Смоленской и Волгоградской областях, причем в Свердловской области требуется наличие либо стажа работы по юридической специальности не менее 10 лет, либо ученой степени в области права.

Наличие у кандидата необходимых познаний в области прав и свобод человека является необходимым условием во всех регионах, при этом в Республике Башкортостан, Красноярском крае, Мурманской области и Эвенкийском округе нужен опыт правозащитной деятельности. В большинстве актов указывается также на необходимость доверия общественности к рассматриваемой кандидатуре. В Федеральном законе от кандидата требуются «познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты» (ст.6).

3.Избрание Уполномоченного.

Избрание Уполномоченного во всех анализируемых случаях производится законодательным органом области или города. В семи (из 11) рассматриваемых региональных законодательных актах выборы производятся «простым большинством голосов от общего числа депутатов при тайном голосовании» (Республика Башкортостан, Мурманская, Смоленская и Саратовская области, Эвенкийский автономный округ). В Красноярском крае, Свердловской и Волгоградской областях для избрания требуется не менее двух третей голосов депутатов. В законопроектах Республики Татарстан и Омской области используется такое заимствование из Федерального Конституционного Закона «Об Уполномоченном по правам человека», как включение в список для тайного голосования двумя третями голосов депутатов. Этот парадокс - требование квалифицированного большинства при внесении в список и обычного - при избрании, содержащийся в Федеральном Конституционном Законе «Об уполномоченном по правам человека», отражает политические баталии при принятии Федерального Конституционного Закона «Об уполномоченном по правам человека» и расклад политических сил в Государственной Думе в 1997 году. Заимствование же этой нормы в региональных законопроектах представляется неоправданным.

За исключением Республики Башкортостан, где Уполномоченный избирается на четыре года, во всех других остальных рассматриваемых случаях срок его полномочий установлен в пять лет. Из этих двух вариантов (4 и 5 лет) более предпочтительным является второй, так как пятилетний срок обеспечивает разрыв цикла деятельности Уполномоченного с четырехлетним циклом деятельности регионального законодательного органа, что в свою очередь влечет большую независимость Уполномоченного. Эта же норма - пятилетний срок - записана и в Федеральном законе.

4.Сфера компетенции и задачи.

Как указывается практически во всех рассматриваемых законодательных актах, Уполномоченный рассматривает заявления и обращения по поводу нарушений прав человека и жалобы на действия, бездействия или решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Нередко законодатель специально оговаривает ограничения компетенции Уполномоченного в сфере его деятельности. Так, в ч.2 ст.16 Федерального закона указывается: «Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных и (представительных) органов государственной власти Российской Федерации». Соответственно в законах Смоленской и Саратовской областей отмечается, что Уполномоченный не принимает к рассмотрению жалобы на законы Смоленской (ст.10) и Саратовской (ст.13) областей, в законопроекте Мурманской области: «Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения областной Думы» (ст.3). В Законе Республики Башкортостан и в законопроектах Омской области и Эвенкийского автономного округа из сферы компетенции Уполномоченного выводятся действия и решения» не только законодательного органа субъектов РФ, но и «местных представительных органов».

В Законе Свердловской области и в законопроектах Республики Татарстан и Волгоградской области оговаривается ограничение компетенции в отношении решений не представительной, а судебной властей. Жалобы на решения судей и судов могут быть приняты только в случаях нарушения прав человека в процессе судопроизводства либо отказа судом в приеме жалобы на действия власти или должностных лиц. В законе Санкт - Петербурга оговаривается: «Заключения Уполномоченного не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам их ведения» (ст.10). Вместе с тем Уполномоченный обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании, а также правом внесения на рассмотрение губернатора Санкт-Петербурга проектов распоряжений по вопросам, касающимся соблюдения прав и свобод граждан.

В Законе Смоленской области к этим задачам добавляются также «правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав и свобод, форм и методов их защиты», а также «развитие международного сотрудничества в области прав человека» (ст.2). Сходные задачи сформулированы законодателями и в других регионах.

В законопроекте Республики Татарстан присутствует такая инновация, как список приоритетов: «Приоритетными в деятельности Уполномоченного являются защита прав детей; женщин, пострадавших от дискриминации; репрессированных народов; беженцев и вынужденных переселенцев; лиц, принадлежащих к социально уязвимым слоям населения; военнослужащих срочной службы; лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

5.Порядок инициирования рассмотрения дела.

Наиболее общим способом инициирования рассмотрения дела является жалоба или заявление граждан. Уполномоченный ведет прием граждан и рассматривает жалобы, обращения и заявления лиц, права и свободы которых были нарушены. За исключением Федерального закона, законов Красноярского края и Саратовской области и законопроекта Омской области, законодатели предусмотрели, что жалобы могут подаваться лицами и негосударственными организациями, уставной целью которых является защита прав человека, при условии согласия на это лица, права и свободы которого были нарушены.

Жалобы могут быть поданы любым лицом, независимо от гражданства, право которого было нарушено на территории данного субъекта РФ, в срок не позднее одного года с момента нарушения прав либо с момента, когда заявителю стало об этом известно. В случае особой общественной значимости жалобы она может быть принята и при нарушении этих требований (в Федеральном законе, в законах Красноярского края и Саратовской области такая возможность не предусмотрена).

В законах ряда регионов особо оговаривается порядок подачи жалоб из мест заключения: «Заявления, жалобы и письма, направляемые Уполномоченному лицами, находящимися в местах лишения свободы, цензуре и перлюстрации не подлежат» (ст.17 Закона Республики Башкортостан)

Наряду с рассмотрением дела на основе поданной жалобы или заявления во всех рассматриваемых законах и законопроектах предусмотрено инициирование рассмотрение дела по собственной инициативе Уполномоченного. Приведенная ниже формулировка свердловского закона повторяется в других законодательных актах с очень небольшими изменениями: «При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав человека либо в случаях, имеющих особое общественное значение, Уполномоченный вправе возбудить производство по этим делам по собственной инициативе, известив о возбуждении производства по делу соответственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо» (ч.5,ст.10).

6.Полномочия при рассмотрении дела.

Во всех приводимых актах правам Уполномоченного при проведении проверки посвящены специальные статьи законов. Так, Уполномоченный Свердловской области при проведении проверки по жалобе «вправе»:

· беспрепятственно посещать любые государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения;

· запрашивать и получать в установленном законом порядке от органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц любые необходимые для производства по делу сведения, документы и материалы;

· получать объяснения от любых должностных лиц по обстоятельствам, подлежащим выяснению;

проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами и должностными лицами проверку деятельности государственных и муниципальных учреждений, относительно которых он располагает информацией о грубых или массовых нарушениях прав человека» (ч. 2,ст.12).

Эти формулировки полностью повторяются в законопроекте Волгоградской области. В законах Смоленской и Саратовской областей, в отклоненном губернатором законе Мурманской области и в законопроектах Омской области и Эвенкийского автономного округа также присутствуют эти формулировки. В Законе Республики Башкортостан по сравнению со свердловским законом (первое направление) отсутствуют упоминания об органах местного самоуправления, право получения объяснений от любых должностных лиц, а также право самостоятельно проводить проверку деятельности учреждений (четвертое направление) - только совместно с компетентными органами.

В Федеральном законе, в законах Красноярского края, Саратовской области и в законопроекте Омской области выделяется также такое право Уполномоченного, как «беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно - правовых форм собственности, воинские части, общественные объединения» (ст.19 и ст.13 соответственно).

В Законе Санкт-Петербурга в дополнение к указанным выше возможностям Уполномоченного добавляются и такие его права:

· принимать участие с правом совещательного голоса в заседаниях Законодательного собрания и Правительства Санкт-Петербурга, других коллегиальных органов Законодательного собрания и администрации Санкт-Петербурга;

· в случае грубого или массового нарушения прав граждан безотлагательно выступить с докладом на очередном заседании законодательного собрания (ст.13).

Последняя возможность предусмотрена также в отклоненном законе Мурманской области. В законопроекте Омской области говорится о праве Уполномоченного «присутствовать на заседаниях представительных органов», а также указывается конкретный (пятидневный) срок для представления необходимых Уполномоченному документов и материалов (ст.13).

В ряде законов и законопроектов существует и право «обращаться в компетентные государственные учреждения по проведению экспертных исследователей и подготовке заключений по вопросам, подлежащим разрешению в ходе проверки» (Республика Башкортостан, Эвенкийский автономный округ, Мурманская область, Санкт-Петербург). В Федеральном законе и в Законе Красноярского края это право сформулировано более жестко: не «обращаться в …компетентные учреждения», а «поручать…»; а также «знакомиться с уголовными. Гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел» (Российская Федерация, Республика Башкортостан, Эвенкийский округ, Смоленская и Мурманская области).

Во всех анализируемых документах присутствуют упоминание о том, что «При рассмотрении обращения (жалобы) Уполномоченный обязан предоставить возможность органу государственной власти Санкт-Петербурга, органу местного самоуправления в Санкт-Петербурге или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, дать объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки» (приведена формулировка Закона Санкт-Петербурга ч.3, ст.12; сходные формулировки имеются и в других документах).Сунгуров А.Ю. ,Шишлов А.В.. Сравнительный анализ законодательства об Уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации.//Государство и право.2003.№4.С 41-47.

2. Некоторые актуальные вопросы правового регулирования и практики реализации законодательства об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и на уровне субъектов Российской Федерации

С учетом федеративного характера устройства Российского государства в ст.5 Федерального Конституционного Закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусмотрена возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах Российской Федерации, то есть создание нескольких уровней института Уполномоченного на территории страны. Возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является естественным следствием положения п. «б» ч.1ст.72 Конституции Российской Федерации и ее субъекта находится защита прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем Закон оставляет вопрос об учреждении института в субъектах Российской Федерации на усмотрение самих субъектов. К настоящему времени уполномоченные имеются в 22 субъектах Российской Федерации, и там уже приняты соответствующие законы. В 18 субъектах такие законы разрабатываются или находятся на стадии рассмотрения в законодательных органах субъектов РФ. Между тем в ряде субъектов РФ наблюдается крайне негативное отношение к этому институту, вплоть до его отрицания. ЯкцивО.Г .Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации//Закон и право.2003.№6.С.7.

Принятый Закон имеет ряд положений, создающих возможность дублирования деятельности Уполномоченного по правам человека и иных органов, одной из функций которых является защита гражданских прав. На это уже указывалось в ранее опубликованных работах авторов (1994 г.), а также в докладе «Парламентаризм в России: опыт и перспективы» (М.,1994), подготовленном Фондом развития парламентаризма в России. Закон наделяет омбудсмена правом передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которого относится разрешение жалобы по существу. Существует опасность превращения омбудсмена в передаточную инстанцию, так как Закон не устанавливает серьезных барьеров обращения к Уполномоченному, в том числе условия исчерпания средств правовой защиты.

В пункте 3 ст.1 указывается, что омбудсмен способствует развитию международного сотрудничества в области прав, но не определяется, в каких предполагается решать эту задачу.

В соответствии со ст.2 Закона, Уполномоченный не подотчетен каким - либо государственным органам, в том числе Государственной Думе. Эта норма призвана гарантировать независимость омбудсмена. Отказ от подотчетности нижней палате парламента имеет свои минусы: Государственная Дума не является гарантией правозащитной деятельности Уполномоченного. Статья 5 предусматривает возможность учреждения региональных уполномоченных по правам человека. Главное препятствие для создания этих служб - финансовые проблемы, поэтому вряд ли субъекты Российской Федерации будут спешить с созданием омбудсмановских служб. В Законе не заложен механизм формирования системы омбудсменов и координации правозащитной деятельности региональных служб уполномоченных.Бойцова Л.В., Бойцова В.В.. Настоящее и будущее российского омбудсмена.//Юридический мир.2003.№10.С.23.

В настоящее время анализ практики деятельности уполномоченного показывает, что пока становление данного института происходит в атмосфере «нереализованных ожиданий», когда большинство граждан России не осознали, что Уполномоченный по правам человека может защищать свои права. И это мы видим из реального положения вещей в области защиты прав человека: наибольшее число нарушений касаются по - прежнему социально - экономических прав граждан (примерно половина), при этом чаще всего имеют место нарушения, связанные с неисполнением конституционных прав на социальное обеспечение; жалобы на нарушения так называемых гражданских прав составляют не многим более 40% от общего числа нарушений, изложенных в обращениях. А ведь именно гражданские (личные) права, как известно, являются мониторинговым и во многом характеризуют общую ситуацию с правами человека. Это и право на справедливое судебное разбирательство, это и нарушение прав, предусмотренных статьями 21 и 22 Конституции Российской Федерации. Замышляев Д.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право РФ. 2002. №3. С.33.

В ст.6, излагающей требования к Уполномоченному, указывается, что на должность Уполномоченного назначается лицо, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Итак, не требуется ни юридического образования, ни общественного авторитета: достаточно минимума познания и опыта. Эти положения демонстрируют заниженную планку требований к кандидату на столь ответственную должность. Такой подход российского законодателя не является традиционным. Мировая практика свидетельствует о желательности наличия у омбудсмена юридического образования. Бойцова Л.В., Бойцова В.В.. Настоящее и будущее российского омбудсмена.//Юридический мир.2003.№10.С.22.

Еще одним из недостатков ныне действующего Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» является отсутствие в нем норм, отражающих вопросы образования специализированных уполномоченных. В настоящий момент субъекты Федерации, основываясь на анализе состояния дел с правами человека на своей территории, принимают собственные нормативные документы, регламентирующие порядок формирования институтов специализированных уполномоченных. Алтайский край, Свердловская область, Новгородская область, Волгоградская область, Нижегородская область, город Санкт-Петербург пошли по этому пути развития института уполномоченного. Институты специализированных Уполномоченных по правам ребенка созданы в Свердловской области - Уполномоченный по защите прав детей, проживающих на территории г.Екатеринбурга; в городе Санкт-Петербурге - отдел по защите прав и законных интересов ребенка, который возглавляет Уполномоченный по правам человека Санкт-Петербурга; в Новгородской области - Уполномоченный по правам ребенка на общественных началах; в Волгоградской области - Уполномоченный по правам ребенка; в Нижегородской области - Уполномоченный по правам детей и подростков. Новгородский Уполномоченный по правам ребенка действует на общественных началах (в настоящий момент им является Лисицин Н.А.). В ее компетенцию входит содействие разработке мер, обеспечивающих защиту прав и улучшение положения детей, внесение конкретных предложений органам государственной власти и местного самоуправления, осуществление приема граждан (в том числе детей), прием и рассмотрение заявлений от них. Уполномоченный по правам ребенка Новгородской области ведет просветительскую работу, содействует повышению информированности детей и взрослых в области прав ребенка, в том числе через средства массовой информации, анализирует, обобщает и подготавливает для администрации области итоговые материалы о соблюдении в области положений Конвенции о правах ребенка. Замышляев Д.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право РФ. 2002. №3. С.35.