Административно-процессуальная деятельность

Филиал Негосударственного образовательного учреждения

«Московский институт права»

Специальность: 021100 «Юриспруденция»

Курсовая работа

по курсу: «Административное право»

на тему: «Административно - процессуальная деятельность»

Орск 2007

Содержание

Введение

1. Понятие административного процесса, его основные черты и принципы, административно - процессуальное право

1.1 Общее понятие административного процесса

1.2 Место административного процесса в сфере государственного управления

2. Структура административного процесса

3. Концептуальные основы административного правосудия

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментов управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования - деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешне организационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий.

Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти.

Наиболее тесную связь административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место.

Административное право тесно связано также и с гражданским правом. Прежде всего потому, что связи регулируют отношения имущественного характера, при этом необходимо указать, что нормы гражданского права касаются имущественных отношений в тех случаях, когда стороны равноправны (например, договор поставки продукции).

А нормы административного права касаются имущественных отношений, которые базируются на административной подчиненности одной стороны другой (например, если не оплачен проезд в трамвае) определенные связи есть у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений.

Так трудовое право определяет статус государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы государственного права регулируют государственно-служебные отношения.

Административное право граничит с финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями права.

Таким образом, анализ взаимодействия административного права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом есть сфера государственного управления. Другими словами административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного управления.

Предложенная ниже тема - интересна тем, что позволяет наглядно понять и проследить принципы государственного управления и контроля сложнейшим искусственным организмом, созданного людьми - государством.

При разработке нового КоАП РФ было высказано предложение -- выделить нормы о производстве по делам об административных правонарушениях в самостоятельный Кодекс, назвав его Административно-процессуальным.

С нашей точки зрения, механическое разделение Кодекса на две части, особенно в условиях большого количества субъектов административной юрисдикции, не способствовало бы решению задачи борьбы с правонарушениями.

Кроме того, совокупность норм, устанавливающих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, никак не может быть адекватна Административно-процессуальному кодексу.

Действующее российское законодательство не содержит пока еще юридической основы для столь широкого понимания административного процесса. Речь может идти лишь о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правил.

Сами эти правила не имеют общего характера, а формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных органов (должностных лиц) исполнительной власти.

Содержатся эти правила в нормативных актах, изданных органами разного уровня и обладающих поэтому разной юридической силой.

Создание на их основе единого кодифицированного акта и административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства может рассматриваться лишь как перспективная задача, связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

1. Понятие административного процесса, его основные черты и принципы, административно - процессуальное право

1.1 Общее понятие административного процесса

Определяя концепцию Административно-процессуального кодекса, вначале следует обратить внимание на некоторые принципиальные вопросы.

Должен ли данный Кодекс регламентировать все процедуры деятельности государственных органов при осуществлении ими функций государственного управления, имея в виду, в частности, процедуру принятия нормативных правовых актов?

На мой взгляд, АПК должен устанавливать лишь процедуру издания индивидуальных актов управления, касающихся не внутриорганизационных отношений в системе и структуре данного органа управления, а лишь оформления его “внешних” связей с субъектами (государственными органами, организациями, гражданами), не входящими в его систему. Такое ограничение важно провести, учитывая рыночную экономику, в условиях которой все большее значение приобретают государственный контроль и надзор за исполнением требований законодательства, лицензирование разнообразных видов деятельности, расширение предметов и объектов разрешительной системы и т. д.

Вместе с тем, это обстоятельство требует от государственного органа строгого и безусловного соблюдения прав и свобод индивидуума, прав и законных интересов организаций всех видов, как коммерческих, так и некоммерческих, в том числе общественных объединений. Отсюда проистекает необходимость в первую очередь урегулировать административный процесс, связанный с изданием индивидуальных актов управления, выражающих государственно-властные функции государственного органа в отношении не подчиненных ему субъектов административно-правовых отношений.

Следующий вытекающий вопрос: какой государственный орган должен быть “предметом охвата” нормами АПК с точки зрения регламентации процедуры принятия индивидуального акта управления?

Исходя из конституционного разделения властей, вежде всего следует иметь в виду органы исполнительной власти как основной субъект административно-правовых отношений, обладающий соответствующими государственно-властными полномочиями. Но если по отношению к органам законодательной и судебной властей, “внешние” отношения которых не затрагивают сферу административно-правовых отношений с позиций принятия индивидуальных актов управления, то по отношению к властным полномочия Президента РФ такой вывод однозначно сделать нельзя.

В этой связи на поставленный вопрос может последовать такой ответ: АПК должен охватывать своими процессуальными нормами “внешние” функции Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах Федерации и все органы исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях. При этом следует иметь в виду и должностных лиц соответствующих органов.

Нужно также определить, будут ли и в какой мере распространяться процедурные нормы АПК на органы местного самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрация местного самоуправления, должностные лица). На взгляд автора, органы местного самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права, правомочных в рамках, установленных законодательством, издавать индивидуальные правовые акты в отношении организаций и граждан, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего органа самоуправления.

Необходимо установить, будут ли распространяться нормы административно-процессуального кодекса на процесс разрешения дел об административных правонарушениях. Полагаем, что специфика дел об административных правонарушениях требует специального процессуального регулирования: либо в качестве самостоятельного процессуального раздела КоАП, как это имеет место в настоящее время, либо в качестве самостоятельного АПК по делам об административных правонарушениях. При этом важно учитывать, что новый КоАП РФ будет включать нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц, что предопределяет и специфику административно-процессуальных норм.

Возникает вопрос о том, должны ли распространяться нормы АПК на рассмотрение в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах дел, возникающих из административно-правовых отношений. Имеется в виду применение норм Закона РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г., норм избирательного законодательства и некоторых других отраслей права (земельного, финансового), когда налицо административно-правовой спор. Думается, что для судов общей юрисдикции, более целесообразно было бы разработать Федеральный закон “Об административном судопроизводстве по делам, вытекающим из административно-правовых отношений”. Вместе с тем возможен вариант создания специального раздела АПК “Административное судопроизводство”.

В связи с концепцией АПК РФ надо решить вопрос о соотношении норм федерального кодекса и процедурных правил, включаемых в нормативные правовые акты субъектов Федерации, учитывая, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что АПК РФ, безусловно, должен содержать основные, принципиальные положения, обязательные для применения на всей территории России. Комплекс основных процессуальных прав лица, в отношении которого предполагается издание индивидуального акта управления, также должен быть урегулирован федеральным кодексом. В его пределах можно предусмотреть вопросы дополнительного регулирования субъектами Федерации процессуальных обязанностей региональных органов государственного управления.

Разработка АПК предполагает четкое определение объекта регулирования. Речь идет об общественных отношениях между:

- органом государственного управления и гражданином лицо организацией в процессе реализации гражданином или организацией прав и свобод (обращение, ходатайство, заявление);

- между органом государственного управления и гражданином, организацией в процессе рассмотрения административно-правового спора, обжалования действия или решения, нарушившего права и свободы гражданина либо законные интересы организации (жалоба);

- органом государственного управления и гражданином либо организацией в случае принятия органом индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную конкретную обязанность.

В каждом из трех названных блоков общественных отношений можно выделить административно-процессуальные особенности производства, определяющие правила принятия органом государственного управления индивидуального акта:

- по ходатайствам и заявлениям в органы управления в сфере образования, культуры, науки, по вопросам жилищно-коммунального и социального обслуживания, оказания социальной помощи и пенсионным вопросам;

- по ходатайствам о выдаче лицензий и иных разрешений на конкретный вид предпринимательской и иной деятельности;

- по жалобам граждан и организаций на противоправные действия и решения нижестоящих органов управления и должностных лиц;

- по установлению конкретной административно-правовой обязанности гражданина или организации в сфере управления.

Представляется, что в случае образования системы административных судов на них могут быть распространены нормы АПК и выделен специальный раздел “Особенности производства в административных судах (органах административной юстиции)”.

Государственная Дума РФ приняла Кодекс РФ об административных правонарушениях. Впервые в Российском праве в едином законодательном акте наряду с административной ответственностью физических лиц предусмотрена административная ответственность юридических лиц.

В связи с процессом приватизации и появлением частного сектора в производственной и непроизводственной отраслях Российской экономики возникла настоятельная необходимость в сосредоточении в руках государства определенных механизмов административно-правового воздействия на хозяйствующие субъекты, которые перестали находиться в непосредственном государственном ведении и подчинении.

Так, например, в 1991 году в РФ были приняты законы “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” (с изменениями от 16 июля, 22 декабря 1992 г., 25 февраля, 21 мая 1993 г., 24 июня, 1 июля 1994 г.), “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” (с изменениями от 24 июня 1992 г., 25 мая 1995 г.) и “Об охране окружающей природной Среды” (с изменениями и дополнениями от 21 февраля 1992 г. и 2 июня 1993 г.), в которых установлены административная ответственность юридически лиц.

На сегодняшний день административная ответственность юридических лиц не систематизирована и регламентируется, как было отмечено, различными законодательными актами, что существенно затрудняет производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц.

На наш взгляд, объективно назрела необходимость в кодификации административной ответственности юридических лиц.

По вопросу о кодификации законодательства об административной ответственности юридических лиц в литературе имеются различные позиции.

В.И. Дымченко пишет о том, что “ощущается потребность издания правового акта, посвященного общим вопросам применения административных санкций к организациям. В таком законодательном акте, в частности, можно было бы закрепить единые процессуальные основы применения мер административной ответственности к организациям, ибо, как показывает практика, порядок реализации одних и тех же мер может быть неодинаков в различных органах”.

В.И. Новоселов приходит к выводу, что предусмотреть единый порядок применения административных взысканий в отношении юридических лиц невозможно, учитывая разнообразие проступков и административных взысканий, множественность органов управления и должностных лиц, которые полномочны налагать на организации эти взыскания.

По мнению автора настоящей статьи, существует потребность в принятии единого законодательного акта, предусматривающего административные правонарушения, за совершение которых наступает административная ответственность юридических лиц, и меры административной ответственности, а также устанавливающего компетенцию органов и должностных лиц по применению этих мер к юридическим лицам и регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц.

При этом не имеет решающего значения, будут ли эти нормы включены в единый законодательный акт, кодифицирующий административную ответственность физических и юридических лиц, или систематизированы в самостоятельном законе, целиком посвященном вопросам административной ответственности юридических лиц.

Административная ответственность юридических лиц наступает за нарушение норм различных отраслей права. В связи с этим представляется наиболее целесообразно, чтобы в соответствующем отраслевом законодательстве, устанавливающем обязанности юридических лиц, за нарушение которых предусматривается административная ответственность, содержались лишь бланкетные нормы об административной ответственности юридических лиц, которая должны быть кодифицирована в едином законодательном акте. Это позволит избежать дублирования и противоречивости в нормах административного права об административной ответственности юридических лиц и в нормах других отраслей права, за нарушение которых наступает такая ответственность.

Основанием административной ответственности юридического лица является административное правонарушение, т. е., запрещенное правом деяния юридического лица.

Для признания деяния юридического лица административно-правовым необходимо, чтобы такое деяние обладало определенными признаками. На наш взгляд, при определении понятия административного правонарушения юридического лица не следует избегать упоминания об общественной опасности деяния как обязательном признаке объективной стороны административного правонарушения.

Для привлечения юридического лица к административной ответственности за противоправное, общественно-опасное деяние (действие или бездействие), требуется “обнаружение в деянии правонарушителя состава правонарушения как совокупности точно установленных в законе признаков (элементов) правонарушения”.

Такими элементами правонарушения юридического характера являются объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Подробная характеристика признаков правонарушений, влекущих административную ответственность юридических лиц, должна предусматриваться нормами Особенной Части Кодекса РФ “Об административных правонарушениях” в виде конкретных составов административных правонарушений юридических лиц.

Объект административного правонарушения -- это общественные отношения, на которые административное правонарушение посягает и которые защищаются мерами административной ответственности. Однако эти отношения обладают различной степенью дифференциации, что позволяет говорить о существовании наряду с общим родового и конкретного объектов административных правонарушений.

В нормативном определении административного правонарушения обязательно должно быть указано на общий объект административного правонарушения, которым в соответствии с ныне действующим законодательством об административных правонарушениях является государственный и общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, права и законные интересы предприятий, учреждений и организаций, установленный порядок управления. В проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях было бы целесообразным воспринять в усовершенствованном виде положения нынешнего законодательства об объекте административного правонарушения.

В правовой литературе высказывалось мнение о том, что общим объектом административных правонарушений являются общественные отношения “в сфере государственного управления, то есть в сфере реализации исполнительной власти”, урегулированные административно-правовыми нормами и защищаемые мерами административной ответственности.

Но меры административной ответственности, предусмотренные нормами административного права, применяются за нарушение не только административно-правовых норм, но и норм других отраслей права: конституционного, трудового, финансового, предпринимательского, земельного и экологического. В связи с этим следует согласиться с Ю.М. Козловым, который отмечает, что “административными являются правонарушения, посягающие на нормы многих отраслей российского права”. Таким образом, общий объект административных правонарушений не сводится исключительно к сфере государственного управления.

Объективная сторона административного правонарушения юридического лица -- это противоправное действие или бездействие юридического лица, направленное на объект правонарушений, вред, причиненный правонарушением, и причинная связь между противоправным поведением юридического лица и наступившим вредом. Условия совершения противоправного деяния юридическим лицом являются факультативным элементов состава административного правонарушения, относящимся к его объективной стороне.

Административные проступки юридических лиц обычно носят длительный характер. В ряде случаев действующим законодательством предусматривается повторность в качестве признака, характеризующего противоправное деяние юридического лица. Например, согласно п. 3, ст. 2 Закона РФ “Об административной ответственности предприятий, учреждения, организаций и объединений за правонарушения в области строительства” от 17 декабря 1992 г. предусматривается особая мера административной ответственности за повторное в течение года совершение однородного правонарушения в области строительства. По нашему мнению, в проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях повторность не следует предусматривать в качестве квалифицирующего признака проступка, но стоит включить ее в перечень обстоятельств, отягчающих ответственность за административные правонарушения юридических лиц.

По нашему мнению, в причинении административным правонарушением вреда и в наличии причиненной связи между действием или бездействием юридического лица и наступившим вредом и выражается административная противоправность деяния, влекущего административную ответственность юридического лица. Только при наличии вреда, а также при существовании причинной связи между деянием юридического лица и этим вредом возможно признание юридического лица совершившим административное правонарушение и привлечение его к административной ответственности. Эти положения важно отразить в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Субъектами административных правонарушений могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации, как государственные, так и негосударственные юридические лица.

Говоря о субъективной стороне административных правонарушений юридических лиц, надо подчеркнуть, что административная ответственность наступает только при наличии вины юридического лица, совершившего административно-противоправное деяние, за исключением специально предусмотренных законом случаев объективной (без виновной) административной ответственности организаций.

В нормативных актах, регламентирующих административную ответственность юридических лиц, как правило, не предусматривается необходимость учета степени вины юридического лица исходя из того, что само совершение административного правонарушения юридическим лицом предполагает априори наличие его вины. Это оправданно, когда характер административного правонарушения безусловной подразумевает наличие вины юридического лица.

Рассматривая вопросы о мерах административных взысканий юридических лиц нужно иметь в виду то, что административно -- восстановительные меры, такие как исполнение обязанности, за неисполнение которой было наложено взыскание, не являются мерами административной ответственности. В законодательном определении административного правонарушения юридического лица, содержащемся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, как обязательное условие привлечения к административной ответственности должен быть закреплен принцип вины юридического лица в совершении административного правонарушения.

В окончательной редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях нужно предусмотреть все меры административной ответственности юридических лиц. Их можно подразделить на меры морально-правового, имущественно-правового и организационно-правового характера. К морально-правовым мерам относится предупреждение; к имущественно-правовым -- возмездное изъятие, административный арест имущества юридического лица, штраф, конфискации и взыскание стоимости предметов, которые стали орудиями совершения или непосредственными объектами правонарушения; к организационно-правовым -- лишение специального права, ликвидация юридического лица.

Необходимо помнить, что отнесение какой-либо санкции к соответствующей группе зависит от ближайшего объекта, на которой она направлена, хотя последствия ее применения могут иметь и иное содержание. Например, отзыв лицензии, представляющий собой лишение специального права, может повлечь имущественные потери для юридического лица, хотя главное содержание этой меры заключается в воздействии на деятельность организации, а не на ее имущественные интересы. Поэтому данную санкцию относят к мерам административной ответственности организационно-правового характера.

Возмездное изъятие, взыскание стоимости и конфискацию предметов, которые стали орудиями совершения или непосредственными объектами административного правонарушения, следует устанавливать и применять только в качестве дополнительных взысканий, в то время как административный штраф, административный арест имущества юридического лица, предупреждение и ликвидация юридического лица устанавливают и применяют только в качестве основных административных взысканий.

На юридическое лицо за одно и то же административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное административное взыскание.

Для юридических лиц меры административной ответственности могут применяются как в административном, так и в судебном порядке. В судебном порядке меры применяются по инициативе уполномоченных органов исполнительной власти и, как правило, реже, чем в административном.

Юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае реализации деятельности без подобающего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными грубыми неоднократными нарушениями закона или иных правовых актов (ч. II п. 2 ст. 61 ГК РФ).

Очевидно, нормы данной статьи ГК РФ должны быть защищены соответствующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях. Лишь в отдельных предусмотренных законом случаях конфискация, лишение специального права, наложение штрафа, производятся в судебном порядке.

Никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда (п. 3 ст. 35 Конституции РФ 1993 г.), поэтому в Кодексе РФ об административных правонарушениях должно быть отмечено положение о том, что взыскание стоимости, возмездное изъятие и конфискация предметов, ставших орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, назначается судьей. В административном порядке налагаются штрафы, выносятся предупреждения, производится взыскание стоимости предметов, ставших орудиями совершения или непосредственными объектами правонарушения, и лишение организации специального права.

Необходимо заметить, что если к совершению юридическим лицом административного правонарушения приводят действия или бездействие конкретных должностных лиц, то в таком случае возникает вопрос об ответственности этих лиц и проблема соотношения административной ответственности юридических лиц с ответственностью уполномоченных должностных лиц в административном порядке. Деяния должностного лица в специально предусмотренных законодательством случаях также образуют состав административного правонарушения. Это означает, что в конкретной ситуации возможно существование двух правонарушителей -- юридического и должностного лица. Если же налицо нарушение ими служебных обязанностей, то должностные лица могут привлекаться к дисциплинарной ответственности.

В административном праве под административным процессом или административно-юрисдикционным процессом понимают деятельность административных органов, урегулированную нормами административного права.

Соответственно административная юрисдикция представляет собой вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие по ним решений в установленных законом формах и порядке.

Выделяются следующие характерные черты административно-юрисдикционного процесса:

1) назначение данного процесса - разрешение возникающих в сфере государственного управления правовых конфликтов (административные правонарушения и административно-правовые споры) между сторонами регулируемых административным правом общественных отношений;

2) особое правовое регулирование такого процесса;

3) представляет собой разновидность правоприменительной деятельности;

4) осуществляется не только в административном, но в судебном порядке;

5) результатом административно-юрисдикционного процесса является, как правило, властное и одностороннее воздействие органа государственного управления (должностного лица).

Исходя из отмечаемых нами выше общих начал административно-юрисдикционное производство рассматривают как часть административного процесса, представляющую совокупность процессуальных норм, регулирующих правоприменение по соответствующим делам об административных правонарушениях.

В науке административного права существует довольно большое количество определений производства об административных правонарушениях, отталкивающихся как от специфики содержательной части данного элемента административного процесса, так и от особой процессуальной формы и порядка совершаемых юридических действий участниками административных правоотношений.

Апенышев М.Е., исследуя структуру административно-процессуальной деятельности, выделяет главные, по его мнению, особенности производства по делам об административных правонарушениях:

1) производство возникает только в связи с совершением административного проступка;

2) посредством производства реализуется административная ответственность, к правонарушителю применяются меры административного наказания.

Давая общую характеристику институтов административного процесса и производства об административном правонарушении с целью дальнейшего анализа соотношения с институтами налогового права, обратим внимание на такой ключевой момент, как возникновение административно-процессуальных отношений в целом и производства об административном правонарушении в частности.

Так, Бахрах Д.Н. указывает, что началу административного расследования предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки нарушения, т.е. наличие повода, ибо не обнаруженное нарушение нормы не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значение повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим образом реагировали на сигнал об административном нарушении. Поводами к возбуждению и расследованию административных дел могут быть заявления граждан, учреждений, предприятий и организаций, а также непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие неправомерного деяния управомоченным лицом.

1.2 Место административного процесса в сфере государственного управления

В настоящее время среди ученых - административистов, управленцев, практиков нет единого мнения о фактическом значении понятий "административная юрисдикция", "административно - юрисдикционный процесс", "административно - юрисдикционная деятельность". Кроме того, четкого, конкретного, понятного различия между этими определениями не проводится. Как нам представляется, необходимо проанализировать данные понятия в четкой логической последовательности, для того чтобы определить место административно - юрисдикционной деятельности в системе государственного управления.

Начнем с государственного управления. Заметим, что сама управленческая деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность, процедура совершения управленческих действий и составляет управленческий процесс, а не процесс управления. Проведем исследования таких базовых понятий, как "процесс управления" и "управленческий процесс". Причем сразу оговоримся, что показывать объем понятий "управление" через виды управленческих систем (социальное, биологическое, кибернетическое и др.) мы не собираемся, так как это не входит в предмет нашего исследования. В работе проводится анализ только одного вида управления - государственного, поскольку это необходимо для определения содержания понятия "управленческий процесс".

В научной литературе нередко происходит смешивание понятий "процесс государственного управления" (далее по тексту "процесс управления") и "управленческий процесс", нередко они просто отождествляются , что, по нашему мнению, является необоснованным.

Понятие "процесс управления" достаточно полно исследовано многими учеными права и управления. Так, например, Б.М. Лазарев отмечал: "следует различать близкие по звучанию понятия "процесс управления" и "управленческий процесс". Процесс управления - это динамика управления в материальных и процессуальных его аспектах. Управленческий же процесс - только процедурная сторона управленческой деятельности".

Такого же мнения А.В. Пикулькин. В своей работе, посвященной системе государственного управления, он делает вывод о том, что содержанием процесса управления является государственное управление в целом. Иными словами, "процесс управления" охватывает деятельность всех управляющих систем государственных (законодательных, исполнительных, судебных, прокуратуры) и иных (местного самоуправления) органов.

Говоря же об "управленческом процессе", следует определить его как деятельность лишь одной из систем органов государственного управления и иных институтов, наделенных соответствующими полномочиями.

Следовательно, как нам представляется, определение "процесс управления" выступает более широким понятием, нежели "управленческий процесс", так как последний является частью или разновидностью процесса управления.

Необходимо отметить и то, что административно - юрисдикционная деятельность тесно связана с государственным управлением. Если представить эту связь в наиболее общем, принципиальном выражении, то административно - юрисдикционную деятельность можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм как материального, так и процессуального права (прежде всего административного), то есть разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Таким образом, административно - юрисдикционный процесс - понятие более узкое, чем государственное управление.

Проанализировав административно - юрисдикционный процесс с точки зрения управления, мы соотносим его как компонент административного процесса, который, в свою очередь, является составной частью государственного управления.

Исследуя широкое понятие административного процесса, можно сделать вывод о том, что сторонники данной концепции, а таких большинство, считают административный процесс видом управленческого . Например, Д.Н. Бахрах пишет об административном процессе: "...он должен быть частью управленческого процесса". Такого же мнения придерживается и А.П. Коренев.

Как нам видится, административный процесс необходимо рассматривать в двух аспектах, в "управленческом" и "юридическом". Например, если анализировать в "управленческом" аспекте, то следует подметить, что термин "administer" обозначает определенную деятельность или вид управления.

Значит, административный процесс нужно соотнести с управленческим как "особенное" и "общее". Если же разобрать административный процесс в "юридическом" аспекте, то следовало бы сказать, что, исходя из отраслевого критерия, данный процесс (наряду с уголовным, гражданским и др.) является видом юридического процесса.

Вышеизложенное позволяет определить административный процесс как часть (вид) управленческого и юридического процесса.

Основу для формирования понятия административного процесса составляет административно-процессуальная деятельность, которая может выступать в качестве "юрисдикционного" и "процедурного" содержания.

В первом случае рассматривается совершение юрисдикционных действий в их традиционном понимании, то есть осуществление производства по делам об административных правонарушениях, дисциплинарного производства и производства по жалобам.

Во втором случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией, так как предметом процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера.

Подобный подход имеет наибольшую концептуальную значимость и позволяет не только разграничить такие разноплановые виды процессуальной деятельности, как "юрисдикционная" и "процедурная", но и увидеть содержательную сторону указанных двух видов административно-процессуальной деятельности в структуре административного процесса. Именно поэтому, в целях избежания путаницы в терминологическом аппарате в связи с наличием разнообразных концепций административного процесса целесообразно обозначить административно-процессуальную деятельность "юрисдикционного" содержания термином "юрисдикционная деятельность" или "административно - юрисдикционный процесс", так как оба эти понятия имеют равнозначные значения. Например, как было отмечено ранее, слово "процесс" обозначает ход, продвижение, деятельность, развитие какого-либо явления.

Следовательно, административно - юрисдикционная "деятельность" или административно - юрисдикционный "процесс" - понятия равноценные.

Не следует забывать, что административно - юрисдикционный процесс (или административно - юрисдикционная деятельность) является также частью административного процесса.

Кроме того, считаем, что эти анализируемые выше определения существуют в пределах административной юрисдикции, так как она в свое содержание включает не только совершение определенных действий по разрешению деликтного спора между субъектами административно -юрисдикционной деятельности, но и полагает разрешения согласительно-позитивного производства в рамках своей институции.

Помимо этого, отсутствие термина "административная юрисдикция" вообще исключало бы существование административно - юрисдикционной "деятельности" (или процесса).

Следовало бы отметить, что в научной литературе имеются определенные различия в подходе и к сущности понятия "административная юрисдикция". Многие специалисты рассматривают административную юрисдикцию как государственно-властную деятельность.

Ранее нами было отмечено, что анализируемая юрисдикция рассматривается учеными как самостоятельный вид правоохранительной деятельности органов государственного управления, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Однако существуют и другие, более усложненные, определения. Например, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и А.А. Михайлов считают, что административная юрисдикция - это подведомственность и компетенция по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, осуществляемая государственными органами и органами местного самоуправления, включая в себя юрисдикционное производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам и согласительное производство.

Думается, что должностным лицам правоприменительных органов тяжело разбираться в сложных словосочетаниях, раскрывающих суть и содержание юридических дефиниций. Тем не менее содержать в административной юрисдикции всего-навсего рассмотрение дел об административных правонарушениях значит односторонне подойти к проблеме.

В настоящее время в теории административного права и управления по сути дела сложились две основных концепции административной юрисдикции: в одних случаях административная юрисдикция сводится только к производству по делам об административных правонарушениях (включая в себя и деятельность по применению мер принуждения, в том числе и мер пресечения, проведение административного расследования).

В других - еще и к административно-правовым спорам согласительного характера, а также к иным видам деятельности - дисциплинарное производство и производство по жалобам.

С целью преодоления разногласий, имеющих место при подходе к понятию анализируемой институции, на наш взгляд, надлежало бы данную юрисдикцию рассматривать в контексте разрешения административно-правовых конфликтов "деликтного" содержания и споров "согласительно-позитивного" характера.

Согласительное производство является новым, не изученным направлением деятельности фактически во всех органах исполнительной власти, которые осуществляют в рамках своей компетенции административно - юрисдикционный процесс. Многие авторы обращали внимание на такое производство.

Так, например, по мнению Д.Н. Бахраха, "особенностью административно - юрисдикционного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность в чистом виде, но и деятельность положительного характера".

Однако некоторые ученые считают, что согласительное производство не свойственно некоторым органам исполнительной власти. Другие ученые полагают, что согласительное производство не является административно - юрисдикционным.

Так, например, Н.Г. Салищева относит анализируемое производство не к административной юрисдикции, а к административным процедурам. Такого же мнения придерживается и А.Б. Зеленцов, который рассматривает альтернативное разрешение административных споров вне системы административной юрисдикции.

Однако существует и противоположная точка зрения, сообразно которой согласительное производство рассматривается учеными в рамках административной юрисдикции.

Я считаю, что согласительное производство имеет право на существование в рамках административной юрисдикции, так как последняя предполагает наличие спора (конфликта), а в административных процедурах такой спор может и отсутствовать. То есть к этой проблеме автор подходит следующим образом: есть спор или конфликт - значит, все это следует отнести к административной юрисдикции, нет спора (конфликта), стало быть, отсутствует и сама юрисдикция. Помимо спора юрисдикция предполагает применение мер ответственности.

Однако мною она рассматривается как возможность, а не как обязательность реализации таковой. Иными словами, не всегда меры ответственности применяется при разрешении юрисдикционного спора. Например, Арбитражный процессуальный кодекс РФ допускает, что экономические споры, возникшие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур.

Стало быть, в процессе разрешения юрисдикционного спора не всегда применяется ответственность, а спор урегулируется сторонами путем осуществления примирительных или согласительных операций и сделок.

В свое время Ю.М. Козлов разделил всю административно-процессуальную деятельность на административно - юрисдикционную, которая предполагает спор, и административно-процедурную, к последней относил процедурное производство. Это производство, по мнению Ю.М. Козлова, в качестве одного из основных компонентов включает лицензионно-разрешительное, регистрационное и правотворческое производство (по принятию актов управления). Следовательно, административно-процедурное производство не разрешает спор, так как это прерогатива административно - юрисдикционного производства.

Административно-процедурное производство относится, скорее всего, к управленческому процессу, а не к деятельности по разрешению спора о праве. Например, гражданин получает водительское удостоверение, лицензию на оружие, реализовывает другие свои права. Все это осуществляется в рамках административно-процедурного, а не юрисдикционного производства.

В целом я полагаю, что согласительное производство имеет право на существование в рамках административной юрисдикции, так как она предполагает наличие спора (конфликта). В свою очередь административно-процедурная деятельность предназначена для реализации управленческого, позитивного процесса в сфере государственного управления.

В настоящее время на федеральном законодательном уровне согласительное производство четко и конкретно пока не регламентировано, однако такое производство обозначено в Основном законе нашей страны. Так, например, ч. 1 ст. 85 Конституции России закрепляет положение о том, что Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов России, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Я полагаю, что указанные согласительные процедуры как раз и относятся к административно - юрисдикционному производству. Кроме того, анализируемое производство существует и на практике.

Например, в процессе государственного управления возникают различные административные споры между участниками административно-правовых отношений. Если спор возник во внутриорганизационной деятельности органа управления, то арбитром согласительно-позитивного производства всегда выступают начальник такого учреждения или его заместители. Если же рассматриваемый спор происходит во внешней деятельности между органами управления, то спорные ситуации разрешает вышестоящее должностное лицо, которому подчинены по службе руководители нижестоящих органов управления.

Согласительно-позитивное производство между разными, то есть не подчиненными по службе друг другу ведомствами, также имеет право на существование, так как на практике известны случаи, когда, например, различные министерства решают возникшие административные споры в позитивном, согласительном плане, не прибегая к обращению в суд.

Таким образом, административно - юрисдикционный процесс как составляющая административной юрисдикции проявляется в двух видах: во-первых, в качестве согласительно-позитивного рассмотрения и разрешения индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти), а во-вторых, как рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях и дисциплинарных проступках.

Теперь проанализируем производства и стадии или этапы, которые являются заключительными элементами административно - юрисдикционного процесса в системе государственного управления.

Производства по делам об административных правонарушениях осуществляются в рамках административно - юрисдикционного процесса. Такой вывод подтверждается и практикой действующего законодательства. Например, Особенная часть КоАП РФ содержит процессуальные правила, регламентирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Следовательно, административно - юрисдикционный охватывает определенные разновидности производств, которые представляют собой систематизированную совокупность последовательных стадий или этапов. Например, производство по делам об административных правонарушениях состоит из следующих стадий: возбуждение дела об административном правонарушении; рассмотрение дела и принятие по нему решения; процедура обжалования постановления по делу и другие.

Значит, стадия является первичным элементом административно - юрисдикционной деятельности. Совокупность самостоятельных, отдельных административно-правовых стадий или этапов и образует соответствующее производство.

Итак, проанализировав указанные выше управленческие и правовые категории, выстроим их в следующей последовательности (от общего к частному):

- государственное управление;

- процесс управления;

- управленческий процесс и юридический процесс;

- административный процесс;

- административно-процессуальная деятельность;

- административная юрисдикция;

- административно - юрисдикционная деятельность или административно - юрисдикционный процесс;

- административные производства и процедуры (стадии, этапы).

Как мне представляется, вышеизложенное позволяет определить место административно - юрисдикционного процесса в структуре административного процесса, а также и в самой системе государственного управления.

Полагаем, что для более полной характеристики анализируемой институции представляется необходимым обозначить ее характерные основополагающие свойства, которые выделяют рассматриваемую деятельность среди других, придают ей качественное своеобразие и определенность. Более того, они определяют сущность административной юрисдикции в системе государственного управления. Обозначим их конкретно.

1. Административно - юрисдикционная деятельность является разновидностью административной юрисдикции органов исполнительной власти.

2. Рассматриваемая деятельность направлена на обеспечение правопорядка и законности в органах исполнительной власти государственного управления.

3. Административно - юрисдикционная деятельность в анализируемой сфере выступает в качестве правоохранительной деятельности.

4. Административно - юрисдикционный процесс является разновидностью государственной, управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации.

5. Данная деятельность направлена на охрану установленного порядка управления в Российской Федерации.

6. Она нацелена на правомерную, полную реализацию административно-процессуальных и иных норм в государственной сфере общественных отношений.

7. Административно - юрисдикционная деятельность рассматривается в контексте разрешения административно-правовых конфликтов "деликтного" содержания (т.е. производства по делам об административных правонарушениях, дисциплинарного производства).

8. Эта деятельность устанавливает административно - юрисдикционные полномочия судей, должностных лиц в осуществлении ими мер административно-процессуального обеспечения в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

9. Она обеспечивает безопасность субъектов и объектов: граждан, юридических лиц, общественных, государственных организаций, а также иных органов России.

10. Анализируемая деятельность направлена на предупреждение административных и иных правонарушений в государственной области общественных отношений.

11. Рассматриваемая институция имеет обязательное нормативно-правовое закрепление. Следовательно, такая деятельность фиксируется законодателем в соответствующих актах и в силу этого приобретает юридический характер.

Таким образом, интеграция данных признаков позволяет сформулировать определение административно - юрисдикционной деятельности в системе государственного управления России, под которой следует понимать закрепленную в нормах административного и административно-процессуального права компетенцию судей, а также органов (должностных лиц) России по осуществлению государственно-властной, управленческой, правоприменительной, правоохранительной деятельности для разрешения административно-правовых конфликтов деликтного содержания.

2. Структура административного процесса

Структура административного процесса включает совокупность производств положительного и юрисдикционного характера, охватывающих правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти.

Данная точка зрения в наибольшей степени соответствует теории права и современному законодательству и разделяется большинством ученых-юристов.