Управление федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области: организационно-правовые основы деятельности

Функции, которыми должен быть наделен Федеральный антимонопольный орган, на протяжении всех 15 лет его существования неоднократно менялись. Первый российский закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» был принят в марте 1991 года. Все положения, касающиеся полномочий, функций, задач антимонопольных органов, были прописаны в нем. В 1992 году был принят закон «О защите прав потребителей», а в 1995 году -- закон «О рекламе». Контроль за исполнением этих двух законов был возложен на антимонопольный орган. Тогда же вышел закон «О естественных монополиях», часть функций по закону была передана энергетическим комиссиям, а регулирование деятельности таких естественных монополий, как транспорт и связь, вменялось в обязанности антимонопольному ведомству. С 1998 года в связи с выходом ФЗ «О защите конкуренции на рынках финансовых услуг» данная сфера деятельности (кредитных, страховых, лизинговых организаций) также подверглась антимонопольному контролю. С упразднением Министерства и созданием на его базе Федеральной антимонопольной службы вопросы регулирования всех естественных монополий переданы новой Федеральной службе по тарифам. Также были сняты функции контроля за исполнением законодательства о защите прав потребителей. Сегодня Федеральная антимонопольная служба занимает одну из ключевых позиций среди министерств и ведомств, осуществляющих экономическую политику в Российской Федерации. Служба призвана обеспечивать децентрализацию экономических решений, свободу конкуренции на товарных рынках, рынке финансовых услуг, в сфере рекламной деятельности, а также контроль за размещением государственного и муниципального заказа. Эта деятельность имеет большой эффект не только в плане экономии бюджетных средств, но и для развития конкуренции.

Основные функции Федеральной антимонопольной службы можно охарактеризовать как [42]:

· Надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг (Федеральный закон «О защите конкуренции № 135-ФЗ» от 26 июля 2006 г.[14]);

· Надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;

· Надзор и контроль за соблюдением законодательства об иностранных инвестициях в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства (Федеральный закон № 57-ФЗ от 29 апреля 2008 г.[15])

· Надзор и контроль за соблюдением законодательства в сфере государственных закупок;

· Надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе до внесения изменений в Федеральный закон «О рекламе».

ФАС России подведомственна Правительству Российской Федерации (подчиняется непосредственно премьер-министру Российской Федерации). ФАС имеет возможность каждодневно получать самую серьезную поддержку своих действий, вести серьезные дела и не допускать избирательного правоприменения. Ключевыми законодательными актами, которыми в своей работе руководствуется ФАС России, являются Федеральные законы «О защите конкуренции» [14], «О государственных закупках» [16], «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» [17] и «О рекламе» [18].

В структуре антимонопольного ведомства находятся территориальные управления ФАС России и центральный аппарат службы, состоящий из отраслевых управлений. В настоящее время УФАС России насчитывает более 80 территориальных подразделений.

Центральный аппарат УФАС включает в себя следующие управления[44]:

1. Управление контроля топливно-энергетического комплекса;

2. Управление контроля транспорта и связи;

3. Управление контроля ЖКХ, строительства и природных ресурсов;

4. Управление контроля промышленности и оборонно-промышленного комплекса;

5. Управление контроля химической промышленности и агропромышленного комплекса;

6. Управление контроля финансовых рисков;

7. Управление контроля рекламы и недобросовестной конкуренции;

8. Правовое управление;

9. Аналитическое управление;

10. Управление информационных технологий;

11. Финансовое управление;

12. Управление государственной службы;

13. Управление административной реформы и контроля платных государственных услуг;

14. Административное управление;

15. Управление делами;

16. Управление контроля размещения государственного заказа;

17. Управление контроля социальной сферы и торговли;

18. Управление международного экономического сотрудничества;

19. Управление контроля иностранных инвестиций;

20. Управление контроля электроэнергетики;

21. Управление по борьбе с картелями;

22. Управления контроля органов власти.

В области проведения государственной политики развития конкуренции функции и полномочия ФАС России определены Федеральным законом от 26.07.2006 г. [14] №135-ФЗ «О защите конкуренции». ФАС России осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных и финансовых рынках, а также за соблюдением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства.

Функции и полномочия ФАС России в сфере контроля над размещением госзаказов определены Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [19].

Постановлением правительства РФ от 20 февраля 2006 г. №94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных органов» [20]Федеральная антимонопольная служба уполномочена осуществлять контроль в сфере размещения заказов, за размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, контроль над которыми осуществляет Федеральная служба по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

Одной из сфер деятельности Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) является осуществление функций контроля и надзора за соблюдением законодательства в сфере рекламы, а также принятие подзаконных нормативных правовых актов в данной сфере.

Функции и полномочия ФАС России определены Федеральным законом «О рекламе»[18], принятым в 1995 году.

К основным направлениям государственного контроля в сфере производства, размещения и распространения рекламы относятся:

· предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан;

· защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы;

· привлечение субъектов рекламной деятельности к административной ответственности за нарушение законодательства о рекламе;

· взаимодействие с органами саморегулирования рекламы.

Работа ФАС России в сфере контроля над деятельностью естественных монополий направлена на обеспечение равного доступа к товарам и услугам, которые они производят, а также на развитие конкуренции в тех сегментах, где она возможна. Антимонопольная служба стремится к повышению прозрачности работы естественных монополий, росту эффективности их инвестиционных программ, одновременно создавая условия для роста объемов товаров и услуг, производимых независимыми поставщиками в потенциально конкурентных видах деятельности. Свою работу ФАС России тесно координирует с Федеральной службой по тарифам. Представитель антимонопольной службы входит в состав Правления ФСТ.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет государственный контроль экономической концентрации в соответствии с главой 7 Федерального Закона «О защите конкуренции» [14], а также в соответствии с Правилами осуществления государственного контроля над экономической концентрацией в области использования водных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2009 №314 [21].

Федеральная антимонопольная служба регулярно осуществляет анализ рынков. Это необходимо для подготовки ежегодного доклада Федеральной антимонопольной службы о состоянии конкуренции - в соответствии со ст.23 23 ФЗ «О защите конкуренции» [14], а также при контроле экономической концентрации - согласно ФЗ «О защите конкуренции», ФАС России осуществляет предварительный контроль лишь крупных сделок, действительно оказывающих влияние на конкуренцию, поэтому каждое из рассматриваемых ходатайств требует тщательного анализа рынка.

Деятельность Федеральной антимонопольной службы регламентируют 49 правовых актов, изданных в различные годы. Наиболее важными из них являются законы, регламентирующие деятельность государства в сфере защиты конкуренции, рекламы и естественных монополий. Кроме того, работа антимонопольного ведомства регулируется законодательными актами общего характера, такими как Закон «О правительстве»[22] и Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [7]. Для определения конкретного круга полномочий ФАС России Правительством принято Постановление «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» [12] и Положение о ФАС России [11].

В пределах своей компетенции, ФАС России имеет право издавать индивидуальные правовые акты. При ФАС России действует Общественно-консультативный совет, в который входят представители наиболее влиятельных некоммерческих объединений и бизнес - ассоциаций. Совет проводит мониторинг деятельности ФАС России, вырабатывает рекомендации по совершенствованию антимонопольного законодательства и практики пресечения его нарушений. Аналогичные советы формируются и в территориальных органах ФАС России. При ФАС России действуют Экспертные советы по ключевым рынкам. В состав Экспертных советов входят участники рынков, представители некоммерческих объединений и контролирующих органов власти. Такая практика позволяет ФАС России объективно оценивать ситуацию на соответствующих рынках и повышает транспарентность принимаемых ФАС России решений. ФАС России активно сотрудничает с международными организациями и зарубежными ведомствами в области антимонопольной политики, борьбы с недобросовестной конкуренцией и государственного регулирования естественных монополий. Международная деятельность ФАС России направлена на:

· содействие интеграции экономики России в мировое экономическое пространство;

· реализацию международных обязательств Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ФАС России;

· участие в процессе формирования концепции общего европейского экономического пространства,

· защиту российских интересов посредством участия в профильных международных организациях;

· внедрение в российскую практику передового зарубежного опыта, повышение квалификации специалистов ФАС России;

· подготовку и реализацию проектов технического содействия со стороны международных организаций в интересах ФАС России.

Практическое значение определения состава антимонопольного законодательства состоит в том, что применение целого ряда норм федеральных законов связывается с необходимостью точного установления круга актов, входящих в антимонопольное законодательство.

В соответствии с антимонопольным законодательством на государство возлагается обязанность обеспечить свободу экономической деятельности, поддерживать конкуренцию, следить за тем, чтобы на территории Российской Федерации не устанавливались какие-либо препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Отмеченные ограничения могут вводиться лишь в соответствии с федеральным законом, и только в том случае, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. В этой связи следует отметить, что конституционной обязанности государства обеспечить свободу экономической деятельности и конкуренцию корреспондирует право предпринимателей и потребителей на добросовестную конкуренцию. Конституция России запрещает любую экономическую деятельность (как на товарных, так и на финансовых рынках), которая направлена на монополизацию экономики и недобросовестную конкуренцию. Основополагающие конституционные принципы антимонопольного регулирования развиваются в большой группе федеральных законов, среди которых центральное место занимает Закон о конкуренции [14].

Будучи первым российским антимонопольным законом, данный нормативный акт опирается на весьма богатый опыт подготовки и применения законодательства о конкуренции зарубежных стран (например, в США антитрестовское законодательство существует уже более 100 лет) и содержит все его основные черты.

С самого начала формирования правовой базы рыночных реформ в различных областях экономики России законодатель стремился следовать принципам поддержки конкуренции. Поэтому среди большого массива антимонопольного законодательства выделяются законодательные акты, принятые на основе Закона о конкуренции и включающие отдельные положения антимонопольной направленности. Подобные правовые нормы можно условно подразделить на:

1) содержащие требования по осуществлению различных видов деятельности;

2) содержащие организационные требования.

К первой группе нормативных положений следует отнести такие, как

1) ч.5, 6, 7 ст. 17 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» [23];

2) ст. 32 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. «О банках и банковской деятельности» [24];

3) ст.146-6, 157-1, 157-2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (далее - КоАП России) [25];

4) ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г [26];

5) ч.З ст.29 Федерального закона от 13 октября 1995 г. «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» [27];

6) п.4 ст.З Федерального закона от 27 декабря 1995 г. «О государственном оборонном заказе» [28].

Правовые нормы, связанные с организационными требованиями, включают, например:

1) ч. 2, 3 ,4 ст. 17 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ) [23];

2) п.4 ст.8 Закона РФ от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [29];

3) ст.39 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»[30];

4) ч.1 ст.1б Федерального закона от 9 августа 1995 г. «О почтовой связи»[31];

5) п.4 ст. 6, п. 1 ст.93 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. «Об акционерных обществах» [32].

Приведенные нами нормы относятся к разряду норм антимонопольного законодательства, так как все они приняты в связи с реализацией антимонопольной политики, направлены на правовое обеспечение антимонопольного регулирования и защиты конкуренции, используют терминологию Закона о конкуренции, строятся на основе его принципиальных положений и предполагают участие в их реализации антимонопольных органов России.

Закон о конкуренции в ст. 1-1 исходит из широкой трактовки состава антимонопольного законодательства и включает в него не только законодательные, но и подзаконные акты, т. е. указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. В качестве примера можно назвать принятые Указы Президента РФ от 17 февраля 1995 г. № 1б1 «О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы»[33], от 27 февраля 1995 г. № 201 «О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур»[4], от б марта 1995 г. № 161 «Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации»[34], Постановление Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191 «О Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации»[35], Постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1 284 «О плате за рассмотрение ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством»[36].

Проблема конкуренции имеет и международное значение. Поэтому при применении антимонопольного законодательства Российской Федерации необходимо учитывать положения соответствующих международных договоров, имея в виду п.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации [37]. Он гласит, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В этом смысле возрастает роль антимонопольного права государств СНГ. Так, сотрудничество государств СНГ по вопросам развития конкуренции в настоящее время опирается на положения ряда международно-правовых документов. Таких, как Соглашение «О принципах сближения хозяйственного законодательства» от 9 ноября 1992 г.[38]; Договор «О создании Экономического союза» от 24 сентября 1993 г.[39]; Соглашение «О согласовании антимонопольной политики» от 12 марта 1993 г.[40]; Договора «О проведении согласованной антимонопольной политики» от 2 3 декабря 1993г.[41]. Данные акты провозглашают основные принципы межгосударственного антимонопольного регулирования.

Таким образом, антимонопольное законодательство - это правовая форма государственного регулирования экономики. Такое законодательство включает нормативные правовые акты, направленные на воспроизводство и поддержку добросовестной конкуренции, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также на обеспечение открытости экономического пространства. Антимонопольное законодательство по своему уровню является федеральным.

ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

Несмотря на то, что антимонопольное законодательство в России направлено на пресечение и предупреждение монополистической деятельности, в российской экономической пауке не, сложилось однозначного подхода к проблеме взаимодействия монополии и конкуренции. Против самой идеи антимонопольного регулирования выступают кандидат экономических наук Ю. Кузнецов [52] и В. Новиков [55]. За фактическую поддержку монополий ратует доктор экономических наук, советник генерального директора ВЦИОМ профессор Е. Балацкий, предлагал устранить в российском законодательстве; факторы, сдерживающие развитие монополий [56].

Ю. Касьянов [57] подчеркивает, что «в экономической теории к настоящему времени накопился ряд противоречий, обусловленных несоответствием модели монополии неоклассической экономической школы, построенной исходя из научных воззрений XIX века, условиям постиндустриальной экономики, неадекватным пониманием характера и форм проявления рыночной власти в современных экономических условиях, теоретическим и практическим игнорированием взаимосвязи рыночной власти и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, несоответствием между возможностями известных показателей рыночной концентрации и целями их применения, связанными с построением нормативной модели экономического (в частности, антимонопольного) регулирования, и т.д.».

Отдел УФАС Волгоградской области уполномочен работать в следующих направлениях:

· Контроль монополистической деятельности и субъектов естественной монополии;

· Контроль органов власти;

· Контроль недобросовестной конкуренции и рекламы;

· Контроль размещения государственного заказа.

При анализе законодательной базы можно выявить недоработки, определить существующие проблемы, создающие препятствия во взаимодействии УФАС и контролируемых им субъектов.

Федеральным Собранием Российской Федерации в период весенней сессии 2009 года приняты изменения в Федеральный закон «О защите конкуренции», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, направленные на расширение полномочий антимонопольных органов, уточнение составов ряда правонарушений в сфере антимонопольного регулирования, усиление ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства. Согласно поправкам, внесенным в Закон, антимонопольное законодательство основывается, помимо Конституции РФ, и на Гражданском кодексе РФ. Это очень важное положение подтверждает теоретический тезис о том, что конкурентное право (т.е. право на защиту от монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции) является подотраслью гражданского права, а право конкурента -- это прежде всего субъективное гражданское право на свободу конкуренции, защищаемой от негативных последствий монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Вместе с тем упомянутое данное положение не всегда соблюдается. В поправках сказано, что отношения по защите конкуренции могут регулироваться постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федерального антимонопольного органа в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством. Таким образом, в состав антимонопольного законодательства не входят указы Президента РФ, хотя в тексте Закона имеются ссылки на акты Президента РФ, например в части 2 ст. 27, части 2 ст. 28, части 2 ст. 29. И хотя в указанных нормах речь идет об исключениях из компетенции антимонопольного органа (требование о получении предварительного согласия антимонопольного органа на осуществление определенных действий или сделок), никто не может поручиться, что такие акты Президента РФ не будут регулировать отношения, связанные с защитой конкуренции на товарных или финансовых рынках. Кроме того, акты Президента РФ, регулирующие отношения по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках, могут быть приняты и безотносительно указанных выше случаев. Еременко В.И. отмечает главную особенность российского антимонопольного законодательства [58]. Он видит ее в том, что, после внесения поправок, «по ряду составов правонарушений недобросовестная конкуренция стала совпадать с нарушением исключительного права на объекты интеллектуальной собственности (в том числе изобретения, полезные модели, промышленные образцы, товарные знаки и знаки обслуживания, наименования мест происхождения товаров, фирменные наименования, программы для 'ЭВМ и базы данных, топологии интегральных микросхем)». Иными словами, по мнению Еременко, «происходит ненужное - дублирование в сфере преследования за контрафакцию: судебными органами (по широкому перечню контрафактных действий) и антимонопольными органами (по усеченному перечню контрафактных действий). При этом сугубо недобросовестные действия, которые ранее у нас признавались таковыми и признаются таковыми во всем мире, перестали быть предметом преследования. Такова цена необдуманных шагов в сфере пресечения недобросовестной конкуренции». Согласно принятой поправке, также создаются равные условия для деятельности хозяйствующих субъектов вне зависимости от занимаемой ими доли рынка. Однако есть и такие решения, которым можно дать достаточно неоднозначную оценку. К примеру, антимонопольный орган, опираясь на новое определение монопольно высокой и монопольно низких цен, имеет право руководствоваться только «затратными» критериями признания цены товара монопольно высокой как цены, превышающей сумму необходимых для производства и реализации товара расходов и прибыли. Одновременно с этим необходимые затраты и прибыль определяются также антимонопольным органом. Вполне очевидна коррупционная направленность указанной выше нормы, если при этом учитывать, что основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства может быть инициатива антимонопольного органа: обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства (п. 3 ч. 1 ст. 39 Закона). Таким образом, в сложившейся ситуации возникает достаточно серьезный риск того, что антимонопольное регулирование цен может превратиться в государственное регулирование цен. Согласно принятым поправкам, практически любая ценовая политика субъекта, который занимает доминирующее положение на рынке, теперь может быть признана неправомерной. В этом случае отсутствие или присутствие нарушений в деятельности по формированию ценовой политики может зависеть не от правомерности действий хозяйствующего субъекта, а от личного решения руководителей антимонопольной службы. Принятые поправки к Уголовному кодексу Российской Федерации ужесточают наказания за нарушение антимонопольного законодательства. Остро встает проблема правильной трактовки антимонопольным органом понятия ограничивающих конкуренцию согласованных действий. В антимонопольном законодательстве в настоящее время нет положений, позволяющих провести четкую грань между согласованными действиями хозяйствующих субъектов, ограничивающими конкуренцию, и параллельными независимыми действиями на рынке, которые вызваны влиянием общих для всех рыночных факторов. Согласно действующему законодательству, в обязанности антимонопольного органа не входит доказательство наличия связей и сговоров между конкурентами, фактов согласованности действий или хотя бы тех фактов, что действия одного лица могли быть заранее известны другим лицам.

Таким образом, получается, что решение о нарушении запрета на согласованные действия может быть вынесено на основании установления «единообразия» и «синхронности» в поведении участников рынка, хотя зачастую сами участники рынка никоим образом не могут быть заинтересованы в таком согласовании - нарушается принцип презумпции невиновности. Также следует отметить, что хозяйствующие субъекты вынуждены вести свою деятельность в широком правовом поле, налагающем на них обязательства, связанные с дополнительными издержками, размер которых может быть достаточно существенный. Пример: в соответствии с Техническим регламентом «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту» российские организации нефтеперерабатывающей промышленности в ближайшие 5 лет должны будут осуществить весьма значительные инвестиции в модернизацию производственных мощностей с целью перехода к выпуску моторных топлив, отвечающих высоким стандартам качества и экологической безопасности.

Согласно принятым поправкам, введен запрет регистрации чужого товарного знака, чаще всего иностранной компании, с последующими попытками добиться выкупа за него, то есть с целью его уступки самой иностранной компании, не успевшей или не пожелавшей обеспечить правовую охрану своему товарному знаку в России. Однако механизм реализации упомянутой выше нормы вызвал серьезные возражения. Так, решение антимонопольного органа по факту нарушения пункта 2 ст. 10 Закона 1991 г. в части индивидуализации продукции, исполнения работ, вменяется федеральному органу исполнительной власти в области патентов и товарных знаков для решения вопроса о досрочном прекращении действия регистрации объекта, исключительных прав или признании регистрации этого объекта недействительным в порядке, установленном законодательством о товарных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров. Из этого следует, что решение одного антимонопольного органа является, по существу, обязательным для Роспатента, хотя второй не находится в подчинении у первого. Зависимое положение Роспатента не может отменить и новая редакция части 3 ст. 14 Закона, согласно которой решение ФАС направляется в Роспатент заинтересованным лицом. Факт простой передачи заинтересованным лицом решения ФАС в Роспатент не отменяет его обязательность для Роспатента, поскольку такое решение направляется с определенной целью: «для признания недействительным предоставления правовой охраны товарному знаку». Таким образом, можно сделать вывод о необходимости подкрепления требований, предъявляемых антимонопольными органами к участникам рынка, экономическими обоснованиями. Также нужно, чтобы данные требования не вступали в противоречие с требованиями нормативных актов из иных областей законодательства. Можно также выявить такое проблемное место, как сочетание требований антимонопольного законодательства с существующими в отдельных отраслях экономики объективными тенденциями к концентрации производства. В этой связи в заведомо худшем положении оказываются вертикально интегрированные структуры, отношения внутри которых нацелены на решение производственных и инвестиционных задач, но при этом попадают в сферу антимонопольного регулирования так, как будто компании, входящие в одну группу лиц, являются независимыми друг от друга участниками рынка. Решением данной проблемы может стать пересмотр и уточнение тех положений антимонопольного законодательства, которые создают необоснованные ограничения для компаний, входящих в одну группу лиц, и корректировка которых не повлияет негативно на состояние конкурентной среды. Принятие таких уточнений устранит существующие препятствия на пути повышения эффективности деятельности российских компаний в ряде ключевых отраслей отечественной экономики. Принятые поправки к Положению Закона о защите конкуренции, которые касаются новых полномочий ФАС по направлению определенного объема продукции хозяйствующего субъекта на товарную биржу по согласованной с антимонопольным органом стартовой цене также требуют рассмотрения и уточнения. Согласно принятым нормам, субъекты рынка фактически находятся в условиях постоянного риска срыва своих обязательств перед контрагентами по заключенным договорам поставки товаров, потому что их товары возможно придется поставлять не контрагенту, а на биржу, и по цене, отличной от контрактной, если будет таковое предписание от антимонопольного органа. Биржа является неотъемлемым элементом рыночной экономики, её предназначение помогать продавцам и покупателям заключать сделки на взаимовыгодных условиях. Активное вмешательство государства в деятельность биржи противоречит идеям добровольности и свободы предпринимательства, которые лежат в основе ее функционирования. Для решения данной проблемы необходимо еще раз пересмотреть вопрос о целесообразности сохранения в Законе о защите конкуренции нормы о направлении товаров на биржу по решению государственных органов. В случае, если норма не будет отменена, ее необходимо детализировать, установив четкие рамки, в пределах которых будут действовать антимонопольные органы при вынесении предписаний по направлению товара на биржу, с тем, чтобы устранить высокие риски участников рынка, связанные с возможным нарушением ими договорных обязательств, снизить опасность для проявлений коррупции и использования указанной нормы в целях недобросовестной конкуренции. При анализе действующего законодательства выявляется такой серьезный недостаток системы антимонопольного регулирование, как совмещение для УФАС нормотворческих и правоприменительных функций. ФАС в ряде случаев изменяет антимонопольное регулирование в сторону расширения собственных полномочий, упрощения порядка ведения дел о нарушении законодательства и назначений штрафов и санкций. Таким образом, хозяйствующие субъекты оказываются в очень невыгодном положении. Антимонопольное законодательство имеет на сегодняшний день очевидный «карательный крен», и это крайне негативно отражается на инвестиционном климате и стимулах экономического развития. Антимонопольное регулирование должно представлять собой один из множества механизмов развития конкуренции в экономике, инструмент по устранению негативных моментов в тех случаях, когда иные регулятивные методы не имеют положительного эффекта. Только таким образом можно повысить уровень конкурентных отношений - необходимо создать для конкуренции благоприятные условия. Комплексный подход может обеспечить единый орган, который был бы ответственен за совершенствование законодательной базы, включая антимонопольное законодательство.

Делая вывод, можно сказать, что назрела необходимость рассмотрения такого вопроса, как разделение функций по законотворчеству и правоприменению в области антимонопольного регулирования. С тем, чтобы данные функции выполняло не единолично УФАС, а разными органами государственной власти. Наряду с этими проблемами, председатель комитета ТИП РФ по промышленному развитию и высоким технологиям, доктор физико-математических и политологических наук С. Сулакшин отмечает, что в российской экономике наблюдается следующая тенденция: «неэффективные законы, регулирующие монополистическую деятельность, не сдерживают рост цен в промышленных отраслях». Это повышает доходность и прибыльность корпораций. Между тем, не соблюдаются интересы национальной экономики, общества и государства в целом. Тем не менее, в современной государственной политике регулирования экономического развития доминируют интересы крупных сырьевых компаний. Антимонопольное регулирование должно содержать в себе четко определенные нормы правомерного поведения участников рынка. Необходимо выработать правила, соблюдение которых освобождало бы участников рынка от предъявления к ним претензий со стороны антимонопольных органов. В случаях, когда установление таких критериев невозможно, должны действовать согласительные процедуры, которые могли бы позволить хозяйствующему субъекту добровольно устранить причины, вызвавшие озабоченность контролирующего органа. Тем не менее, С. Сулакшин позитивно оценивает инициативы Федеральной антимонопольной службы, которая внесла целый ряд новшеств в проект нового закона «О конкуренции». Однако, вместе с тем, в России нет нормативных документов обязательных для исполнения в пирамиде государственного управления, которые бы формулировали государственную политику антимонопольного регулирования. Нет, например, в нашем законодательстве упоминания, что целью российского Закона «О конкуренции» является создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Если сравнить такие же базовые тезисы в национальных антимонопольных законодательствах других стран, то в Австралии это: «увеличение благосостояния австралийцев», «стимулирование экономического роста», «эффективный деловой климат». В Индонезии: «общественное благосостояние». В Китае: «процветание». В Японии: «реальные доходы людей». В Дании: «эффективное распределение ресурсов». В Канаде: «эффективность канадской экономики». Следовательно, необходима четкая формулировка государственной политики антимонопольного регулирования в российском законодательстве. В нем должны быть изложены базовые ценности. Документ должен быть нормативным и обязательным для исполнения. Нужна государственная доктрина антимонопольного регулирования в Российской Федерации, а так же подзаконный пакет исполнительских процедур. Также в Российском законодательстве фактически отсутствует эффективный правовой инструментарий, который бы решал проблему злоупотребления монополиями своим экономическим положением. Отсутствует законодательная основа для формирования конкурентной экономики. ФАС это признает, но попыток создать законодательную основу не предпринимает. Возможно, это связано с тем, что никто четким образом себе не представляет, как в условиях российской экономики можно осуществить подобные действия. Эффективной мерой по совершенствованию российского антимонопольного законодательства стало бы отслеживание информации о деятельности потенциальных монополистов, и вступлении в диалог с ними по поводу возможной корректировки их деятельности. Таким образом, можно было бы договориться по отдельным вопросам с монополистами, и оказывать значительное влияние на рынок. Проанализировав действующее антимонопольное законодательство, можно сделать следующие основные выводы. Во-первых, активное применение антимонопольного законодательства зачастую своими рестрикциями, запретами и санкциями противоречит основополагающим нормам частного права. Председатель Комитета по финансовым рынкам и денежному обращению Совета Федерации Федерального собрания РФ, руководитель направления «Конкурентная политика» Центра стратегических разработок Васильев С. объясняет негативные результаты российской антимонопольной политики тем, что это направление экономической политики принадлежит к группе пассивных: вмешательство государства происходит только тогда, когда действующие законы нарушаются. А российская экономика нуждается в активной конкурентной политике, которая состоит в создании новых рынков и новых правил, соответствующих потребностям развития конкуренции. При этом, по его мнению, «формирование правил конкуренции не может быть прерогативой какого-либо одного органа государственной власти -- правила конкуренции являются результатом комплексного взаимодействия продавцов, потребителей и государства» Во-вторых, практически любая конструкция нормативно-правовых документов системы антимонопольного регулирования допускает неоднозначность толкования разных явлений и дает в руки органов государственной власти инструменты, которые позволяют использовать законы против успешно действующих предприятий.