Характеристика административно-правовых отношений

Оглавление

Глава I. Понятие и основные черты административных правоотношений

1.1 Понятие административного правоотношения

1.2 Основные черты административного правоотношения

1.3 Юридические факты в административном праве

Глава II. Виды административных правоотношений

2.1 Основные и не основные административные правоотношения

2.2 Субординационные и координационные административные правоотношения

2.3 Вертикальные и горизонтальные правоотношения в административном праве

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Перед рассмотрением вопросов данной курсовой работы мне бы хотелось отметить актуальность этой темы. Любая отрасль российского права регулирует определенные правоотношения, т.е. отношения урегулированные нормами права. В частности, гражданскому праву свойственно регулирование гражданских правоотношений (имущественных и связанных с ними личных неимущественных прав), уголовному праву жизнедеятельности регулирование отношений, связанных с преступлением и наказанием. Какие правоотношения регулирует административное право? Ежедневно мы вступаем в административно правовые отношения, которые возникают на основе властеотношений в сфере государственного управления. Административно-правовые отношения являются особой разновидностью организационных отношений. Характерно, что они преследуют цель не только организации собственной работы аппарата управления (администрации), но и охватывают различного рода организационные аспекты, выходящие за рамки «самоорганизации». Например, в структурном смысле -- это образование различного рода управленческих структур, регистрация возникающих негосударственных образований и т.п. В функциональном смысле -- это повседневное регулирующее воздействие на поведение всех, кто соприкасается со сферой государственного управления и т.п. Таким образом, в процессе своей жизнедеятельности каждый гражданин становится участником административных правовых отношений и поэтому необходимо усвоить понятие данных отношений, выявить и проанализировать их основные черты и виды.

Степень изученности. Следует подчеркнуть, что почти все авторы, основательно занимавшиеся административным правом, исследовали административно-правовые отношения, причем интерес этот не ослабевает. Разумеется, это не случайно, поскольку именно в данной проблематике во многом проявляется сложная гамма взаимоотношений и связей, складывающихся в области административного права. В литературе существуют различные взгляды, подходы к проблемам развития административно-правовой науки, в которых отражена специфика позиций, критериев и на которые опираются авторы. Среди активно занимавшихся и занимающихся этой проблемой назовем Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М.Манохина, Г.И. Петрова и др. Из названных авторов, по нашему мнению, значительное внимание рассматриваемой проблеме уделил Ю.М.Козлов, труды которого выходят далеко за рамки учебных изданий.

Объект исследования. Объектом исследования являются административные правовые общественные отношения.

Предмет исследования. Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие административно правовые общественные отношения. К числу таковых можно отнести основной закон Российской Федерации- Конституцию Российской Федерации, который содержит основы правового режима государства. Кодекс об административных правонарушениях или Положение о конкретном министерстве. В последнем определяется компетенция данного органа по руководству отраслью. ФЗ «об оружии» от 13.12.1996 года, общественные отношения в области оборота оружия в Российской Федерации, правила дорожного движения регулирующие общественные отношения в области безопасности дорожного движения и другие.

Цель. Комплексное структурно-логическое исследование темы: «Характеристика административно-правовых отношений»

Задачи. Задачами данной курсовой работы является:

· Раскрыть понятие административно правовых отношений;

· Выявить основные черты административно правовых отношений;

· Охарактеризовать основные и не основные административные правоотношения;

· Разобраться с субординационными и координационными административными правоотношениями;

· Раскрыть сущность вертикальных и горизонтальных правоотношений в административном праве.

Положения, выносимые на защиту:

Административно-правовые отношения характеризуются определенным субъектом и напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности.

В административно-правовых отношениях практически могут участвовать различные стороны, но в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения не возникают. Такой признак наблюдается в административных отношениях как прямое действие властной природы государственно-управленческой деятельности.

Достаточно важное теоретическое и прикладное значение для административного права вопрос о характеристике и классификации видов административно-правовых отношений. Этот сложный вопрос получил различную и подчас противоречивую трактовку в литературе. В настоящее время основные источники административного права классифицируют административные правовые отношения на основные и не основные, субординационные и координационные, вертикальные и горизонтальные административные правовые отношения.

Глава I. Понятие и основные черты административно-правовых отношений

1.1 Понятие административного правоотношения

Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти.

Им свойственны все основные признаки любого правоотношения, как-то: результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть данной правовой нормы, придающей ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п. А.П.Алехин “Административные право РФ” «ТЕИС» 1994 г. ч 1, стр.58 Соответственно, под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой. А.П.Алехин “Административные право РФ” «ТЕИС» 1994 г. ч 1, стр.55

Однако следует выделить некоторые особенности, дополняющие эту общую характеристику и способные служить основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. К таким особенностям относятся:

- права и обязанности сторон данных отношений связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;

- всегда одной из сторон в таких отношениях выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

- административные правоотношения практически всегда возникают по инициативе одной из сторон;

- если произошло нарушение административно-правовой нормы, то нарушитель несет ответственность перед государством;

- разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.

- административные правоотношения являются властеотношениями, построенные на началах “власть-подчинение”, где отсутствует равенство сторон. Признак подчинения является в таких отношениях доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

Они достаточно существенны, так как на природу административно-правовых отношений оказывают определяющее влияние: сфера их возникновения (механизм функционирования исполнительной власти); специфика административно-правового регулирования (императивность и односторонность волеизъявления субъектов управления) содержание административно-правовых норм, т.е. их юридической базы. На первый план выдвигаются предмет и метод административного права, которые дают необходимую основу для проведения видовых различий между правовыми отношениями. Административно-правовые отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Поэтому, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни - в сфере государственного управления. Стоит отметить также, что административные правоотношения характеризуются определенным субъектом. Всегда одной из сторон является официальный или полномочный субъект исполнительной власти (в широком смысле государственного управления).

Такова наиболее общая характеристика административно-правового отношения, в которой выражено соотношение общего и особенного, родового и видового. Подводя итог вышесказанному, можно дать соответствующее понятие административного правоотношения, как урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

1.2 Основные черты административного правоотношения

Несмотря на то, что в административно-правовых отношениях практически могут участвовать различные стороны, но в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения не возникают. Такой признак наблюдается в административных отношениях как прямое действие властной природы государственно-управленческой деятельности. Например, гражданин не может выступать в подобной роли, хотя и является потенциальным участником самых разнообразных административно-правовых отношений.

Административные правоотношения возникают по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.

Как указывалось выше, административно-правовые отношения возникают в сфере государственного управления. Однако не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.

Все правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов, объекта и содержания правоотношения. В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности). В чем особенности административно-правовых отношений?

Приведем основные черты, свойственные административно-правовым отношениям, на которые хотелось бы обратить внимание:

Административно-правовые отношения представляют собой: а) разновидность правовых отношений; б) отношения, разнообразные по своему юридическому содержанию; в) отношения, отличающиеся разнообразием их участников, субъектов.

Проблема этих отношений всегда являются дискуссионной, причем переход системы государственного управления к условиям рыночных отношений большей степени усиливает это ее качество (свобода производителя, рынок в его экономическом смысле, механизм государственного регулирования в новых условиях и т.п.). Поэтому она имеет принципиальное значение для понимания существа административного права вообще, регулирования -- в особенности. В силу этого важное значение приобретает выделение таких элементов сущностной характеристики административно-правовых отношений, с помощью которых возможно определение их реального места в системе правовых отношений. По мнению Ю. М. Козлова, "под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой". Б.Н.Габричидзе, А.Г Чернявский «Административное право» М.2004г. стр.74 Несколько по-иному формулирует определение административно-правовых отношений Б. М. Лазарев. По его мнению, они основаны на нормах права. Автор делит их на постоянно существующие, эпизодические и т.д. Разные авторы подчеркивают различные особенности административно-правовых отношений. Приведем главные:

1. Широко распространено мнение, что административно-правовые отношения в отличие от иных (прежде всего -- гражданско-правовых) являются властеотношениями, построенными на началах «власть -- подчинение». Для подобной их оценки имеются определенные основания, однако буквальное истолкование формулы «властеотношения» требует многих уточнений, разъяснений и дополнений. Ю.М. Козлов “Административные право РФ” «ТЕИС» 1994 г. ч 1, стр.59

В юридической теории и практике сложилось устойчивое представление о властеотношениях, в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Классическим примером отношений равенства сторон, хотя и не во всех случаях (например, обязательства из причинения вреда), являются гражданско-правовые отношения.

Стало почти аксиомным отнесение к числу гражданско-правовых любых отношений, рассчитанных на единый правовой уровень их участников. Поэтому, например, даже трудовые отношения, основанные на заключении трудового договора, иногда характеризуются в качестве гражданско-правовых. Однако, нельзя преобладание того или иного элемента метода правового регулирования общественных отношений возводить в ранг основополагающего критерия, приемлемого для видовой классификации всех возможных правовых отношений.

Нельзя также не учитывать, что право -- особый регулятор общественных отношений. В своем социальном и юридическом содержании оно достаточно четко выражает властное начало. Действительно, ведь и гражданско-правовые отношения возникают не сами по себе, а потому, что они узаконены, т.е. их возможность предопределена нормами права. Заключая гражданско-правовую сделку по собственному усмотрению и без какого-либо приоритета по отношению друг к другу, лица действуют, тем не менее, под регулирующим воздействием правовых норм. Следовательно, власть проявляет себя и в данном случае, ибо она представляет собой способность или возможность побуждать других действовать тем или иным способом, соответствующим интересам субъекта власти. В приведенном примере таким субъектом является государство, а потому его воля, выраженная в действующем законодательстве (в том числе и в гражданском), юридически властна. Это означает, что в любом проявлении правового воздействия (регулирования) на общественные отношения всегда можно и нужно видеть определенные властные начала. Напоминание о властной (иногда ее называют принудительной) природе права имеет прямое отношение к выявлению особенностей административно-правовых отношений.

Называя административно-правовые отношения властеотношениями, не следует впадать в крайность и низводить роль административного права до уровня полицейского, а административно-правовые отношения -- до признания основанных исключительно на государственном, принуждении. Однако распространен именно такой подход к их характеристике.

Властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более - безоговорочного. С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

2. Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу этого всегда налицо определенный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля). Соответственно его сознательно-волевые проявления (волеизъявления) направлены на упорядочение поведения объекта управления. Практическое выражение такой направленности обычно характеризуется как «команда»; это -- мостик к формуле «власть -- подчинение».

Конечно, слово «команда» звучит достаточно жестко. Но всегда надо исходить из реального учета того, что все зависит от регулируемой ситуации. В одних случаях (например, в условиях чрезвычайного положения) она, действительно, жесткая, но в других может ощущаться как мягкое воздействие на поведение (например, дозволение, стимулирование). Поскольку государственное управление властно, трудно представить в ином виде процесс упорядочивающего (регулирующего) воздействия на волю, сознание и поведение управляемых.

В принципе подобная картина наблюдается во всех случаях использования правовых средств, независимо от их отраслевой, принадлежности, но только административно-правовые отношения воспринимаются как «властеотношения». Управление органически сочетается с властью. В широком социальном смысле оно осуществляется и в процессе законодательства (законодательная власть). Все ветви единой государственной власти «властвуют», т.е. в чисто юридическом смысле они столь же авторитарны, как и в сфере государственного управления. Если быть последовательным, то следует признать, что не только административно-правовые отношения являются властеотношениями, но и государственно-правовые, и финансово-правовые, и природоохранительные, и уголовно-процессуальные, и трудовые, и т.п. Значит суть проблемы заключается не в безапелляционности однобокой характеристики административно-правовых отношений, а в констатации присущих им как разновидности властеотношений вообще особенностей.

Властная природа права предопределяет наличие определенной степени властности и в любом виде регулируемых правовых отношений. В подтверждение такого вывода можно сослаться на то, что когда был подвергнут критике так называемый «административно-командный» стиль управления, то в виду имелось не только административно-правовое регулирование, но и гражданско-правовое, хозяйственно-правовое право.

Конечно, для административно-правовых отношений, управленческих по своей сути, сущностные черты управления в его государственно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Главное заключается в следующем: управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности, единой управляющей воле (общественная жизнь является таковой); в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Соответственно, с одной стороны -- авторитет, господствующая воля субъекта управления, с другой -- подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Таково соотношение сторон в регулируемых административным правом управленческих связях различного рода. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть является средством волевого регулирования управленческих процессов и поведения их участников. Тем самым индивидуальное поведение координируется и подчиняется общим интересам совместной деятельности. Достигается это властным волеизъявлением соответствующего субъекта управления, выраженным либо в административно-правовых нормах, либо в индивидуальных актах управления. Это и есть наиболее емкое выражение регулирования поведения управляемых через их волю, их волевое, а не организационное подчинение общим интересам, выражаемым субъектом управления. Таково по существу содержание руководства поведением людей, свойственное управлению.

Власть осуществляется в различных вариантах правового регулирования. Это значит, что в любом случае нормативного установления запретов, дозволении или же прямых предписаний, независимо от конкретного вида правовых норм, последние служат юридической основой возникновения властеотношений. Поскольку названные варианты правового регулирования (метод) характерны, хотя и в различной степени, для гражданского, финансового, трудового, земельного, уголовного, природоохранительного, предпринимательского, конституционного и иных отраслей права, общественные отношения, регулируемые ими наряду с управленческими, носят на себе определенный отпечаток властности. Отсюда- соответствующая степень неравенства, которое обычно приписывается только административным правоотношениям.

В таком случае не ясно, что следует понимать под неравенством сторон в правовых отношениях. Правовые нормы содержатся не только в законодательных, но и в подзаконных юридических актах. Законодательная и исполнительная деятельность -- два проявления государственной власти. Социальное управление, понимаемое в широком смысле, осуществляется как в рамках законодательной, так и исполнительной власти (равно как и судебной), причем цели у них принципиально единые, что не может не отразиться на правовом механизме реализации функций осуществляющих их субьектов Равенство всех, например, перед законом вовсе не означает равенства межу законодателем и исполнителем законов. Аналогично строятся связи между субъектами исполнительной власти и теми, кто обязан по закону руководствоваться в своей деятельности юридическими волеизъявлениями этих субъектов, выраженными в нормативной форме. Значит, речь должна идти о фактическом неравенстве иного типа, характерном для взаимоотношений между участниками регулируемых общественных отношений. Поскольку, например, гражданин не может быть признан равноправной стороной законодательного процесса, результатом которого является создание гражданско-правовых или же административно-правовых норм, постольку надо искать корни фактического неравенства (или же равенства) не в самом нормотворчестве, а в процессе правоприменения.

Законодательная и исполнительная власть могут устанавливать не только дозволения, но также запреты и предписания, причем не сводящиеся в последнем случае исключительно к сфере государственного управления (публично-правовая сфера). Они затрагивают и частноправовую сферу, для гражданского права являющуюся почти исключительной. Поэтому подчиненность и неравенство здесь менее заметны, чем в публично-правовой сфере общественных отношений.

Таким образом, общее неравенство и вытекающее из него «законопослушание» еще не позволяют получить ответ на основной вопрос: в чем же особенности конкретных правовых отношений и прежде всего административно-правовых. В рамках общего правового неравенства следует выделять его конкретные проявления либо те или иные варианты его трансформации в юридическое равенство (нахождение на одинаковом правовом уровне).

Характер административно-правовых отношений как властеотношений предопределяется доминирующим положением одной их стороны -- субъекта управления (управляющей стороны). В подобной полярности находит свое прямое выражение властно-волевое начало, присущее любому виду социального управления, но выражаемое по-разному.

Наиболее юридически отчетливо оно проявляется в сфере государственного управления в его собственном (узком) смысле, т.е. там, где непосредственно реализуются функции исполнительной власти или же в административно-правовых отношениях. Именно поэтому они чаще всего и характеризуются в качестве властеотношений, хотя фактически к ним и не сводятся.

3. Сфера государственного управления -- управляемая сфера. В силу этого в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, а также интересы, выражаемые в процессе практического осуществления этого вида государственной деятельности. Фактически все, что специфично для исполнительной власти и ее реализации, непременно находит, хотя и в различных вариациях, непосредственное проявление в этих правоотношениях. Это очевидно, так как речь идет не об обеспечении должной согласованности поведения людей и их объединений в любой общности людей (например, семья, общественное движение и т.п.), а о государственном характере подобной согласованности. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме, в том или ином объеме должен найти свое выражение публично-правовой, т.е. государственный интерес. Налицо прямая связь административно-правовых отношений не только с выражением, но и с обеспечением управленческих целей и интересов государства. Данный фактор в соответствующей степени выражен в содержании всех иных правовых отношений. Но, во-первых, связь в них с интересами государства и его управленческой деятельностью обнаруживается опосредствованно, т.е. через специфические особенности предмета данной отрасли права (например, в финансовом праве через налоговые правоотношения, в гражданском -- через частноправовые связи ит.п.). Во-вторых, эта связь нередко вообще не выдвигается на заметные, тем более -- на определяющие позиции, хотя в широком смысле она подразумевается и здесь. Наиболее показательны в этом смысле, например, гражданско-правовые отношения. Сориентированные на чисто субъективные взаимоотношения участников равноправных сделок, совершаемых по их усмотрению, эти отношения, тем не менее, развиваются под общим регулятивным воздействием права, выражающим также государственные интересы. Следовательно, и в подобных случаях налицо определенное достижение общесоциальных целей государственного управления: обеспечение должной согласованности и соответствия общегосударственным интересам действий участников гражданско-правовых отношений. Административно-правовые отношения в этом смысле -- вне конкуренции, ибо они напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношении; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Следовательно, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни -- в сфере государственного управления.

4. Сфера государственного управления есть та область деятельности государства, в которой действуют особого рода субъекты. Обобщенно их именуют либо органами государственного управления либо органами исполнительной власти. Это значит, что в административно-правовых отношениях опосредствуется само государственное управление, т.е. компетенция соответствующих субъектов этого вида государственной деятельности. Она не поглощается исключительно взаимодействием разно уровневых субъектов такого рода (например, отношениями между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). Управленческая компетенция реализуется в отношениях со всеми возможными сторонами, чья практическая деятельность или же чьи конкретные интересы связываются с механизмом исполнительной власти, т.е. с процессом реализации компетенции ее субъектов. Соответственно разнообразные административно-правовые отношения возникают не просто в сфере государственного управления (здесь могут возникать и гражданско-правовые отношения), границы, которой весьма широки, но и связи или по поводу совершения полномочными субъектами исполнительной власти своей управленческой. компетенции. Именно таково, например, конкретное содержание административно-правовых отношений между гражданами и органами управления. Главное -- выражение в этих отношениях публично-правового интереса. Но такого рода отношения не могут возникать между гражданами, а также между негосударственными объединениями и внутри них. Данная особенность административно-правовых отношений объясняется тем, что управленческая деятельность, составляющая основной объект административно-правового регулирования, равно как и связанные с ней общественные отношения, прямо и непосредственно выражают волю и интересы государства. Выразить их может только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства, и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда одной из сторон является официальный и уполномоченный субъект исполнительной власти (в широком смысле -- государственного управления). Иначе говоря, несмотря на то, что в административно-правовых отношениях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают. Следовательно, они возникают только при условии обязательного участия в них соответствующего исполнительного органа (должностного лица), представляющего публично-правовой интерес. В этом -- прямое следствие властной природы государственно-управленческой деятельности. Очевидно, что, например, гражданин не может выступать в подобной роли, хотя и является потенциальным участником самых разнообразных административно-правовых отношений. Указанная особенность административно-правовых отношений выражает качества, обнаруживаемые и в ряде иных правоотношений (например, финансово-правовых, земельно-правовых, природоохранительных, частично-трудовых). В этом нет ничего необычного, так как административные по своей сути правоотношения нередко обнаруживаются в иных сферах государственной деятельности, а также в силу того, что названные правоотношения фактически возникают непосредственно в процессе государственного управления финансами, земельными ресурсами, природоохранной и т.п.

5. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены, прежде всего, на организацию процесса правоисполнения. Законодательная власть действует организующе, стремясь объединить и упорядочить совместную деятельность членов общества. Организующе воздействуют на собственную внутреннюю жизнь и общественные объединения через свои органы управления. Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете, сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социального назначения. Поэтому часто его называют «непосредственно организующей» деятельностью государства. Это означает, что организация в государственно-управленческом смысле осуществляется в особых, присущих исполнительной власти формах. Его структурно-функциональное выражение фиксируется в административно-правовых нормах, а практическая направленность реализуется в административно-правовых отношениях. В последних по существу и обнаруживается организующее назначение государственного управления. Организация, следовательно, приобретает тем самым административно-правовую значимость.

Таким образом, административно-правовые отношения являются особой разновидностью организационных отношений. Характерно, что они преследуют цель не только организации собственной работы аппарата управления (администрации), но и охватывают различного рода организационные аспекты, выходящие за рамки «самоорганизации». Например, в структурном смысле -- это образование различного рода управленческих структур, регистрация возникающих негосударственных образований и т.п. В функциональном смысле это повседневное регулирующее воздействие на поведение всех, кто соприкасается со сферой государственного управления и т.п. Главное при этом состоит в том, что административно-правовые отношения, будучи по своей организационными, непосредственно связаны с деятельностью специальных субъектов -- органов государственного управления и возникают на основе специфических правовых норм, а именно -- административно-правовых.

6. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их', от гражданско-правовых отношений.

Данная особенность административно-правовых отношений предопределяется, прежде всего, тем, что в них обязательно участвует властный субъект, которому административно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений. Соответственно указанный субъект обязан по своей инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом с другой стороной в договорные связи, что характерно для гражданско-правовых отношений. Административно-правовые нормы фактически формулируют в подобных случаях меру не возможного, а обязательного поведения для той стороны возникающего административно-правового отношения, которая представляет исполнительную власть (орган управления, должностное лицо).

Практически субъекты исполнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения (либо совершаемые ими действия) приобретают юридическую силу независимо от согласия или несогласия второй стороны. Наиболее показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках которых полномочный исполнительный орган (должностное лицо) применяет предусмотренные административно-правовой нормой меры дисциплинарной или административной ответственности за совершение соответствующих проступков. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий орган управления дает обязательное для нижестоящего органа предписание и т.п. Если для граждан вступление в конкретное административное правоотношение, как правило, является возможностью (имеется в виду проявление инициативы с их стороны), то сторона, представляющая исполнительную власть, по закону обязана принимать необходимые меры по обеспечению правового режима в сфере государственного управления, в том числе и быть инициатором возникновения административных правоотношений (например, контрольно-надзорные органы).

Значит ли это, что в административно-правовых отношениях всегда одна сторона предписывает другой веления, обязательные к исполнению?

Положительный ответ на данный вопрос неизбежно приводит к необоснованному выводу о том, что данный вид правовых отношений возникает только «по приказу», т.е. в известной степени принудительно. Но такой ответ не может быть признан правильным.

Во-первых, многие административно-правовые отношения возникают по инициативе обеих сторон, либо по инициативе одной стороны, не являющейся субъектом юридически властных полномочий, либо по инициативе третьих лиц. Какой-либо элемент «приказа» практически отсутствует.

Во-вторых, если административно-правовое отношение возникает по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах «подчинения» инициатора. Наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования. Если взять за основу пример с подачей гражданином жалобы, то налицо такая взаимосвязь, в рамках которой только одна сторона (в данном случае--орган управления) полномочна разрешить жалобу.

Если же гражданин совершает административное правонарушение, то ситуация меняется. Следствием совершенного является, действительно, прямое принудительно-властное воздействие на гражданина со стороны полномочного субъекта. При этом данный субъект действует не в силу своего желания или нежелания, а в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате -- односторонний порядок возникновения административно-правового отношения; инициатива его возникновения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной стороной. При этом исключается возможность договорных отношений типа гражданско-правовых.

Однако определенный элемент соглашения сторон вовсе не исключается при возникновении административных правоотношений. И органы управления, и граждане, и иные участники административно-правовых отношений -- активные волеизъявители, но только в процессе возникновения этих отношений. Так, заявление гражданина, адресованное органу управления, порождает правоотношение, равно как и обязательное предписание такого органа, адресованное гражданину. Но это -- чисто внешнее совпадение. Внутреннее же содержание административно-правовых отношений таково, что в любом случае проявляются присущее административно-правовому регулированию юридическое неравенство сторон. Соответственно, например, решение по заявлению или жалобе гражданина, по возложению на него тех или иных юридических обязанностей всегда носит характер одностороннего властного волеизъявления, не равнозначного волеизъявлению гражданина. Подобная юридическая позиция достаточно четко выражается во всех случаях возникновения административно-правовых отношений: когда они возникают по инициативе субъекта управления или когда она проявляется иной стороной. Следовательно, инициатива в рассматриваемом плане не оказывает решающего влияния на главные качества административно-правового регулирования: решающей стороной (даже в случае предварительного согласования того или иного вопроса, например, условий будущей службы) является односторонний носитель юридически властных полномочий. Его решение при соответствии требованиям административно-правовых норм юридически обязательно, независимо от желания или согласия второй стороны. Естественно, что оно обязательно и для принявшей решение стороны.

7. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.

Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров установлен особый процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных административно-правовых споров. Как правило, такого рода споры разрешаются в административном, т.е. во внесудебном порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его -- в принятии полномочным исполнительным органом (должностным лицом) юридически-властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породивших спорную ситуацию.

На первый план выдвигается присущая административно-правовому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически-властным решением которого по существу и разрешается данный спор.

Гражданин оспаривает решение другой стороны административно-правового отношения, используя, как правило, институт административного обжалования. Нижестоящие звенья системы государственного управления в случае возникновения спора обращаются к вышестоящему по отношению к спорящим сторонам исполнительному органу (должностному лицу) и т.п. Во всех- подобных случаях оценка правомерности оспариваемых действий -- прерогатива только компетентного, специально уполномоченного на это органа или должностного лица, хотя, как правило, подобными полномочиями наделен каждый из них. Наиболее детально административный порядок разрешения административно-правовых споров регламентирован, например, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях действующими правовыми актами о работе с жалобами и заявлениями граждан.

Нередко действующее законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. Наблюдается тенденция расширения круга административно-правовых споров,, разрешаемых судом.

Косвенное отношение к разрешению административно-правовых споров имеет общенадзорная деятельность органов прокуратуры, которые вправе опротестовать неправомерные решения субъектов исполнительной власти, не решая, однако, споры окончательно, ибо принесение протеста на акты управления не влечет за собой их автоматической отмены.

8. Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность ошюй стороны перед другой. Административным правом установлен порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, непосредственно перед государством, в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата центральной исполнительной федеральной власти перед Правительством Российской Федерации).

Возможна и ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пределах. Если, например, при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, то одновременно с наложением на виновного административного взыскания (ответственность перед государством) решается вопрос и о возмещении им причиненного имущественного ущерба в размере до 50-ти рублей; суд решает данный вопрос независимо от размера ущерба, но это уже ответственность перед другой стороной правоотношения, выходящая за административно-правовые рамки (действуют гражданско-процессуальные нормы).

1.3 Юридические факты в административном праве

Во всех вышеперечисленных отношениях всегда участвует тот или иной исполнительный орган.

Для любого правоотношения характерно возникновение его вследствие определенных юридических фактов, исходя из того, что под юридическими фактами понимаются действия или события, вследствие которых происходит возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. В качестве юридических фактов могут выступать правомерные действия граждан и других возможных участников (органов, объединений и т.п.) административно-правовых отношений. Это юридические факты-обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия, а в некоторых случаях -- события. Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.

Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан и других субъектов административно-правовых отношений. К примеру, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и исполнительным органом (должностным лицом), которому жалоба адресуется.

Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т.е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие - возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Например, приказ о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений, являющихся разновидностью административно-правовых.

Под неправомерными действиями понимаются те, которые не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. К таким относятся административные или дисциплинарные проступки, как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой юрисдикционные правоотношения. К таким относятся также бездействия (пример, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).

Под событиями понимаются явления, не зависящие от воли человека (смерть, стихийное бедствие).

Глава II. Виды административных правоотношений

2.1 Основные и не основные административные правоотношения

Достаточно важное теоретическое и прикладное значение для административного права вопрос о характеристике и классификации видов административно-правовых отношений. Этот сложный вопрос получил различную и подчас противоречивую трактовку в литературе. Иногда эта трактовка ограничивалась весьма лаконичными характеристиками видов административно-правовых отношении, имея своим предметом в сущности только вертикальные административно-правовые отношения.

Рассмотрим общие вопросы характеристики видов административно-правовых отношений, а затем более конкретный вариант их классификации.

Разные авторы выделяют следующие моменты: во-первых, определенное, но далеко не всестороннее развитие получают административно-правовые отношения договорного типа; во-вторых, ведущую роль сохраняют административно-правовые отношения, которые непосредственно связаны с практическим осуществлением субъектами исполнительной власти управляющего или упорядочивающего воздействия на те или иные объекты. То есть доминирующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых и проявляются основные особенности административно-правового регулирования общественных отношений.

Административно-правовые отношения классифицируются по многим критериям. Первоначально выделяются две группы административных правоотношений: Б.Н.Габричидзе, А.Г Чернявский «Административное право» М.2004г. стр.59

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия (субъект-объект), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, их можно обозначить как властеотношения; иногда они именуются как основные;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением; характеризующиеся как не основные правоотношения.

Условно виды или группы административно-правовых отношений можно охарактеризовать как основные и неосновные управленческие связи.

Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. Далее, развивая этот тезис, можно констатировать, что к первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда -исполнение", к ним относятся взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами, руководителями и подчиненными и между работниками административно-управленческого аппарата и т.д.

Для второй группы отношений характерно, что, хотя они возникают непосредственно в сфере государственного управления, непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект не является их прямым назначением. Таковы отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненными отношениями, т.е. которые можно выразить формулой "субъект - субъект", например, отношения двух министерств, связанных необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для создания нормальных условий реализации исполнительной власти. Однако по сравнению с отношениями первой группы они имеют вспомогательное значение.

2.2 Субординационные и координационные административные правоотношения

Выделяют так же субординационные и координационные административно-правовые отношения. Субординационными называют те отношения, которые построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления.

Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. Причем сам термин "координация" в литературе трактуется по-разному. Как свидетельствуют нормативно-правовые акты, координация (согласование) является важным элементом государственно-управленческой деятельности, нередко имеет юридически властный характер, в частности, во взаимоотношениях между органами исполнительной власти (вышестоящими и нижестоящими), а также между несоподчиненными органами. Б.Н.Габричидзе, А.Г Чернявский «Административное право» М.2004г. стр.60 При этом делается отсылка к отношениям, например, между не соподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т.е. согласования) трактовалось однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Координация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически властными проявлениями. Так, Правительство Российской Федерации координирует деятельность администрации краев, областей, автономий, городов федерального значения, направляет (т.е. координирует) работу республиканских правительств . Координационные "полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, т.е. его юридически властных волеизъявлений. Еще один пример. Минприроды Российской Федерации координирует деятельность министерств и ведомств по вопросам охраны окружающей природной среды, причем принимаемые этим органом решения обязательны для иных исполнительных органов Российской Федерации . Все это свидетельствует о том, что координация имеет юридически властный характер как во взаимоотношениях между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, так и между не соподчиненными исполнительными органами. Значит, по своей сути координация также может быть субординационной. Поэтому классификация административно-правовых отношений по признаку основных и не основных, деление их на субординационные и координационные в достаточной степени условны. Так же надо учитывать, что в ряде случаев координация, действительно, не только не связана соподчиненностью, но и лишена юридически властного характера. Например, это имеет место в отношениях между субъектом исполнительной власти и общественными объединениями; в подобных отношениях вместо координации властного типа осуществляется деловое взаимодействие (сотрудничество).