Характеристика административно-правовых отношений

2.3 Вертикальные горизонтальные правоотношения в административном праве

Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. Таким образом, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот ли иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы государственного управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в период постепенного перехода к рыночным отношениям, в условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной самостоятельности. Но власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, не утрачивает своей юридически-властной природы. Наоборот, любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно приводит к серьезным кризисным ситуациям (например, территориальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослабление государственной дисциплины).

В новых условиях государственное управление не утрачивает своей властно-юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких вариантов- достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного планирования, обязательных поставок, устранение элементов чрезмерной централизации). Тем не менее, управленческая вертикаль, находящая свое выражение в административно-правовых отношениях, сохраняется в качестве наиболее традиционной для них.

При характеристике административно-правовых отношений нельзя ограничиться приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как практически проявления управленческой вертикальности многозначны. Соответственно в сфере государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в частности свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений:

а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон, как ведущего показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках управляющей стороны, т.е. субъекта исполнительной власти, юридически-властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, «управлять» таковым субъектом;

б) неравенство сторон логически предполагает подчинение одной стороны («объект управления») другой («субъект управления»). Отсюда -- бытующая формула «власть -- подчинение», используемая, как правило, для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа;

в) подчиненность (соподчиненность) в административно-правовых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или негосударственное формирование (коммерческая структура и т.п.) организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях между отдельными звеньями механизма исполнительной власти - также прямая подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, центральные органы исполнительной власти республик не подчинены непосредственно таким же органам федеральной исполнительной власти; предприятия и учреждения не подчинены контрольно-надзорным службам и т.п. Тем не менее, неравенство в отношениях между ними налицо;

г)говоря о подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон в сфере государственного управления, необходимо иметь в виду прежде всего организационную подчиненность, как наиболее характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными органами и подведомственными им предприятиями, учреждениями;

д) многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают между несоподчиненными их участниками. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные для исполнения организационно неподчиненной ей другой стороной данного правоотношения. Как правило, такого рода управленческие связи типичны для систем межотраслевого государственного управления (например, в области охраны окружающей природной среды и т.п.). Налицо, следовательно, особый вариант подчиненности, а именно -- координационный;

е) в сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются сами исполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, осуществляемый специально создаваемыми федеральными надзорными службами и их территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми инспекциями и т.п. Надзорные полномочия носят юридически-властный характер и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненности -- подконтрольность или поднадзорность;

ж) субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях однако также налицо известный вариант вертикальности, т.е. подчинения воли управляемых воле управляющих;

з) несмотря на различный характер подчиненности во всех названных случаях (во многом она проявляется условно) сохраняется главное качество -- неравенство сторон в юридическом смысле. Подчиненность, выраженная прямо, опосредствованно или малозаметно по существу есть логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых;

и) наиболее емким по своему правовому содержанию признаком, убедительно иллюстрирующим фактическую вертикальность и неравенство сторон в административно-правовых отношениях, по разному выражаемых, является следующий: все вертикальные отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически-властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны - у соответствующего субъекта исполнительной власти.

Таким образом, общие черты неоднозначных вертикальных административно-правовых отношений -- это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и приоритет юридически выраженной воли одной стороны.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения существует.

Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях, казалось бы, находится в прямом противоречии как сущностью административно-правового регулирования, так и принципиальными особенностями административно-правовых отношений. Поэтому сама возможность их возникновения в сфере государственного управления нередко была под сомнением. Однако при условии правильного понимания сути управленческой горизонтальности: противоречия и сомнения могут быть сняты. Для этого необходимо учитывать следующие определяющие обстоятельства.

Во-первых, действительное, а не формальное юридическое равенство участников административно-правовых отношений, т.е. качество, традиционно связываемое с гражданско-правовыми отношениями, реально при наличии одинакового правового уровня сторон и, соответственно, отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности.

Во-вторых, обязательное одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие соподчиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон.

В-третьих, столь же обязательно отсутствие юридически-властного волеизъявления одной стороны, адресованного другой.

Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически-властного решения. Это--связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами); отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий двух министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных, совещательных или координационных советов; отношения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т.п.;

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т.п.).

Две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных.

в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;

г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность и т.п.). Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти. Так, краевая, областная администрация может объединять на договорных началах средства на строительство и содержание производственных объектов, на проведение природоохранительных мероприятий, выполняет по договорам дорожные работы для районов и городов и т.п. Элементы административных договоров можно обнаружить в Федеративном договоре, поскольку в нем определяются основы разграничения компе тенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода элементы содержатся в договорах между соответствующими органами автономных округов и краев, областей Конституция Российской Федерации ст.66; федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот Конституция Российской Федерации ст. 78). На договорных началах делается порядок передачи приватизируемых предприятий и т.п

Характеристика горизонтальных административно-правововых отношений предполагает учет ряда важных обстоятельств. В ряде случаев элементы административного договора сопряжены с категориями других отраслей права. Так, договоры по поводу имущества имеют административно-правовые, так и, прежде всего, гражданско-правовые аспекты. Вводимая сейчас контрактная система замещения должностей в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового права, охватывает и решение компетенционных вопросов: договорной по своей сути основе определяются служебные обязанности права и ответственность работника. Вместе с тем, многие процедуры связи не урегулированы юридически, а потому далеко не все они носят административно-правовой характер, хотя и не утрачивают управленческие качества. Наконец, любые совместные действия одно-порядковых и равноправных субъектов (отношения типа «субъект» -- «субъект») перерастают в вертикальные административно-правовые отношения с момента, например, принятия совместного юридически-властного акта (совместный приказ). Горизонтальность их проявляется, следовательно, временно. Отсюда вспомогательный характер таких отношений.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что вертикальными признаются правоотношения, которые выражаю суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Часто они возникают между соподчиненными сторонами. Властной стороной выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них отсутствует юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Такие отношения в сфере государственного управления встречаются довольно редко, по сравнению с вертикальными. Разновидностями таких отношений могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.

Заключение

Подводя итог вышесказанному можно получить обобщенную характеристику предмета административного права, т.е. тех общественных отношений, которые урегулированы нормами административного права. Это такие управленческие отношения как:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере “ внутренней ” жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование - уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, - финансовое право. Поэтому необходимо в определении предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации, Москва, Изд. Новая Волна, 1996г, стр.62.

2. Административное право Российской Федерации. Изд. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Москва, “ЗЕРЦАЛО ТЕИС”, 1996г.

3. Административное право. Учебник. Д.Н. Бахрах, Изд. БЕК, Москва, 1996г., стр. 355.

4. Общая теория права. Том 1, Алексеев С.С., Москва, 1981 г., стр.245.