Административно–предупредительные меры

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Сущность, назначение и правовая регламентация административно-предупредительных мер

1.1 Административное принуждение как один из методов государственного управления

1.2 Правовая сущность и назначение административно-предупредительных мер

ГЛАВА 2. Практика применения административно-предупредительных мер

2.1 Пограничный режим

2.2 Практика применения мер административного предупреждения милицией России

Заключение

ВВЕДЕНИЕ

Актуальностью данной темы является то, что административно-предупредительные меры являются необходимой, важной частью обеспечения общественного порядка, безопасности личности и государства. Данные меры используются с целью предупреждения появления общественно опасных последствий или противоправных действий (бездействий) граждан. Они призваны предупредить, обезвредить противоправное деяние до его наступления, до применения мер административного пресечения и ответственности.

Степень изученности работы : Курсовая работа раскрыта и изучена полностью, в связи с тем, что по данной теме существует большой спектр литературы и правовых актов. Выше названную тему изучали такие авторы как Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова учебник административное право глава 12 Административное принуждение, А.П. Алехин, Ю.М. Козлов учебник административного права Российской Федерации глава 12 Административно-правовые методы, Д.Н. Бахрах учебник административное право России глава 22 Административное принуждение, а также многие другие авторы учебных пособий, следует отметить и широкую нормативно-правовую базу использованную в данной теме.

В основу исследования положены такие методы, как: общенаучный, исследовательский, сравнительно-правовой, системно-структурный и другие.

Объектом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие применение мер административного предупреждения органами силовых структур Российской Федерации.

Предмет исследования. нормативные правовые акты регулирующие применение мер административного предупреждения. Применение данных мер органами и войсками Пограничной Службы и органами милиции в целях предупреждения возможных правонарушений либо предотвращения причинения ущерба личности, обществу и государству.

Цель курсовой работы - комплексное структурно-логическое исследование мер административного предупреждения, а также применение данных мер пограничными органами и органами милиции Российской Федерации.

Задачи курсовой работы:

1. Рассмотреть сущность, назначение и правовую регламентацию административно - предупредительных мер.

2. Изучить административное принуждение как один из методов государственного управления.

3. Раскрыть применение предупредительных мер при пограничном режиме.

4. Проанализировать практику применения мер административного предупреждения милицией России.

Исходя из поставленных задач, на защиту выносятся следующие основные положения курсовой работы:

1. Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях, авариях, несчастных случаях

2. Меры административного предупреждения являются разновидностью административно-принудительных средств воздействия.

3. Государство, используя административно-предупредительные меры, стремится защитить общественные отношения от возможных нарушений, причинения им того или иного вреда, предотвратить их наступление.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ НАЗНАЧЕНИЕ И ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫХ МЕР

1.1 Административное принуждение как один из методов государственного управления

Административное принуждение -- разновидность государственного принуждения, т.е. оно осуществляется от имени и в интересах государства, его официальными представителями, имеет юридическое оформление. В собственном смысле это юридическое принуждение используется при игнорировании тех или иных обязательных велений (предписаний), исходящих от государства в лице его соответствующих органов. В подобных случаях возникает необходимость в принудительном обеспечении выполнения таких велений. Применительно к сфере государственного управления принуждение есть средство обеспечения выполнения предписаний административно-правовых норм.

Органы государственного управления наделены самостоятельными полномочиями по применению в определенных законом случаях соответствующих мер принудительного обеспечения должного поведения без обращения к специальным правоохранительным органам.

В рамках системы органов государственного управления могут быть сформированы специальные правоохранительные звенья (например, государственные инспекции) с полномочиями принудительного характера, используемые ими в специфических областях управленческой деятельности (например, санитарный, пожарный надзор) А.П. Алехин , Ю.М. Козлов Административное право Российской Федерации изд. Тейс 1994 г..

В управленческой практике могут возникать ситуации, требующие оперативного применения мер принудительного обеспечения общественной безопасности (например, при авариях, стихийных бедствиях), предотвращения возможных нарушений установленного правопорядка, а в необходимых случаях и его восстановление. Законодатель предоставляет органам государственного управления полномочия по применению соответствующих мер принудительного характера в целях оперативного обеспечения исполнения законов и подзаконных актов управления. Это и есть принуждение, осуществляемое самим аппаратом государственного управления, или, как его обычно называют, административное принуждение.

Для административного принуждения характерно:

а) внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными актами принудительных мер властью полномочного органа государственного управления. Лишь в случаях, специально предусмотренных законом, меры административного принуждения могут применяться народными судами (судьями).

б) оно не сводится к любым проявлениям принудительного характера, имеющим место в принудительной практике. В широком смысле под административным принуждением понимается и применение дисциплинарных мер воздействия, поскольку соответствующие принудительные меры применяются во внесудебном порядке;

в) применение принудительных мер властью органа управления по отношению к третьим лицам, т.е. к лицам, которые не находятся с ним в государственно-служебных отношениях. Это главное в характеристике административного принуждения. Таким образом, третьи лица --объект применения соответствующих мер, составляющих содержание административного принуждения в собственном смысле. В определенном законом порядке в качестве таковых могут быть должностные лица, а также предприятия, учреждения и организации;

г) применение мер административного принуждения только теми органами управления и должностными лицами, которые наделены полномочиями представителей административной власти;

д) применение ее полномочными органами управления только при нарушении общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления, т.е. действующих за пределами ведомственных границ. Такого рода правила формулируются в правовых актах управления с административной санкцией и выражают административное принуждение;

е) проявление его прежде всего как юридической ответственности, которую несут лица, допустившие правонарушение перед государством в лице действующих от его имени полномочных органов управления. В своем конкретном выражении административное принуждение выражается в применении административной ответственности. Данному виду государственного принуждения соответствует особый вид юридической ответственности;

ж) практическое использование административно-принудительных мер в целях предупреждения правонарушений, их пресечения, а также обеспечение общественной безопасности вне связи с правонарушениями;

з) осуществление в более простых, чем судебное принуждение, процессуальных формах, что обеспечивает оперативность применения принудительных мер, охрану правопорядка, общественную безопасность.

Процессуальной формой административного принуждения является административное производство -один из составных элементов административной юрисдикции.

Административное принуждение преследует различные цели: все они органически связаны с обеспечением правопорядка в сфере государственного управления. На этой основе выделяются определенные группы мер административного принуждения:

-- административно-предупредительные;

-- административно-пресекательные меры;

-- меры административной ответственности.

Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях, авариях, несчастных случаях. Эти меры имеют ярко выраженный профилактический характер. Принудительный их характер выражается в том, что они применяются полномочными органами без согласия второй стороны, которая в силу административно-правовых норм обязана либо выполнить предписанные действия, либо воздержаться от каких-либо действий. Наиболее типичными из них являются: проверка документов с целью предотвращения правонарушения; вхождение работников милиции в жилые и служебные помещения; досмотр вещей и личный досмотр, применяемый таможенными органами, с целью предупреждения контрабанды при пересечении госграницы; введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т.п А.П. Алехин , Ю.М. Козлов Административное право Российской Федерации изд. Тейс 1994 г..

Меры административного предупреждения вынуждены устанавливать дополнительные обязанности (эти нормативные акты распространяются на большое количество граждан, многие из которых добровольно соблюдают запреты).

Предупредительные меры используются до совершения правонарушения -- это средства, побуждающие к соблюдению установленных правил и недопущению совершения общественновредных или общественно опасных деяний Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова Административное право изд. Юрист М. 2000 г..

Роль административного принуждения очень важна в укреплении общественного порядка, охране собственности, прав и законных интересов граждан и организаций. Средствами административного принуждения охраняется широкий круг общественных отношений, регулируемый нормами административного, земельного, финансового, трудового, гражданского и других отраслей права.

Административно-предупредительные меры.

Административно-предупредительные меры являются самостоятельным видом мер принуждения, назначение которых - предупреждение правонарушений и обеспечение общественной безопасности.

Административно-предупредительные меры имеют строго целевой профилактической характер и направлены на предотвращение создания противоправных и иных, представляющих общественную опасность, ситуаций.

Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых установленных законодательством условий Д.Н. Бахрах Административное право России изд. Норма М. 2002 г..

К административно-предупредительным мерам относят:

“-административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

- таможенный досмотр;

- спецконтроль пассажиров и судов гражданской авиации;

- привод, регистрация и официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения;

- изъятие огнестрельного оружия у лиц страдающих психическими заболеваниями;

- проверка документов (при обеспечении паспортного режима, у водителей автотранспортных средств, в погранзоне и др.);

- предрейсовое освидетельствование водителей автомототранспорта;

- закрытие границы на участке, сопряженном с территорией, пораженной эпидемией (эпизоотией);

- прекращение движения транспорта при ремонте дорог, электрокабелей;

- ограничение движения транспорта при авариях, овалах, обрывах линий электропередач;

- убой животных в случаях заболевания их заразными болезнями;

- уничтожение недоброкачественных продуктов питания;

- ограничение права водопользования и т.п.

Административно-предупредительные меры выступают в виде административных ограничений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т.д.) или в виде определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например, таможенных досмотр) Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова Административное право изд. Юрист М. 2000 г..

Особую группу составляют так называемые лечебно-предупредительные меры принуждения, назначение которых состоит не только в обеспечении общественной безопасности, но и в лечении опасных для общества душевнобольных, алкоголиков, инфекционных больных и т.д.

Итак, меры административного предупреждения являются разновидностью административно-принудительных средств воздействия. Их главной особенностью является четко выраженный профилактический характер, что позволяет использовать эти меры для предупреждения правонарушений, обеспечения общественной безопасности в специфических условиях, когда интересам общества создается известная угроза, в то же время, меры административного предупреждения применяются при отсутствии правонарушений, в особых или чрезвычайных обстоятельствах. Реальных правонарушений при этом нет, но они могут появиться, если не будут применены меры административного предупреждения, что позволяет им быть важнейшим средством превенции административных и иных правонарушений.

1.2 Правовая сущность и назначение административно-предупредительных мер

Применение принудительных средств законодательство связывает, как правило, с фактом нарушения лицом возложенных на него правовых обязанностей. Однако угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушения, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц и т.п. Поэтому государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права, компетентные органы в предусмотренных законом случаях ограничивают их права. Таковы действия органов внутренних дел, устанавливающих административный надзор в отношении определенной категории лиц, освобожденных из мест лишения свободы; пожарных, уничтожающих постройки в целях локализации пожара, и т.д. Основной целью названных защитных мер государства являются предупреждение правонарушений и уклонения от выполнения юридических и иных обязанностей, а также охрана общественной безопасностиСеврюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. - Тюмень: ТВШ МВД РФ, ТГУ, 1994 .

Следовательно, основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий как связанных, так и не связанных с действиями человека. Для их применения не требуется факта нарушения правовой нормы, а необходимо наступление, как правило, особых условий» предусмотренных гипотезой нормы. Это могут быть пожары, наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, розыск преступника, несчастные случаи и т.п.

Законодатель не только закрепляет юридически-властные полномочия на применение исполнительными органами таких принудительных мер, как реквизиция, карантин, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации этих мер.

Административно-предупредительным мерам присуща ярко выраженная профилактическая направленность.

Государство, используя административно-предупредительные меры, стремится защитить общественные отношения от возможных нарушений, причинения им того или иного вреда, предотвратить их наступление Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989. При применении административно-предупредительных мер, предусмотренных законом или иными нормативными актами, в целях предупреждения возможных нарушений имеются в виду такие ситуации, которые, если их не принять во внимание, ведут к действительному, реальному совершению правонарушений, наступлению тяжких последствий.

Так, в соответствии с п. 18 ст. 11 Закона «О милиции» от 18 апреля 1991 г. сотрудникам милиции предоставлено право входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями и организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Органы внутренних дел (милиция) наделены также правом оцеплять (блокировать) участки местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, пожаров, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемии или эпизоотии, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и осуществлять при необходимости досмотр транспортных средств и т.п.

Отмечая общность всех административно-предупредительных мер, нельзя не заметить различий между отдельными превентивными мерами по их непосредственному назначению и характеру правоограничений. По этому критерию среди административно-предупредительных мер можно выделить четыре группы Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова Административное право изд. Юрист М. 2000 г. :

1) меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких последствий, например, введения карантина в местностях, пораженных эпидемией или эпизоотией, закрытие участков Государственной границы при вспышке опасных инфекционных заболеваний на сопредельной территории и др.;

2) меры, направленные на предупреждение правонарушений, причем не только административных проступков, но и преступлений (таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность);

3) меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения ими обязанностей (реквизиция, принудительное медицинское освидетельствование и проч.);

4) особую группу составляют так называемые лечебно-предупредительные меры принуждения, назначение которых не только обеспечение общественной безопасности, но и лечение опасных душевнобольных, наркоманов, инфекционных больных и т.д.

ГЛАВА 2. ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫХ МЕР

В жизни невозможно избежать ситуаций произвольного изменения состояния общественных отношений, которые находятся в сферах действия органов исполнительной власти и регулируются административным правом. Такого рода изменения могут быть значительными и малозначительными, ожидаемыми (прогнозируемыми) или неожиданными для органов государственной власти. Кроме того, они могут носить позитивный или негативный характер Советское административное право: Учебник под ред. Василенкова П.Т. - М.: Юрид. лит., 1990.

В случае, если ожидаемые изменения носят позитивный и значимый для общества характер, задачей органов исполнительной власти становится их поддержка и дальнейшее развитие. Например, всплеск деловой активности, возникший вследствие прогнозируемых или случайных изменений рыночной конъюнктуры в современных условиях длящегося экономического кризиса наверняка должен быть поддержан специальными мерами органов власти.

Напротив, если ожидаемые изменения несут за собой ощутимые негативные последствия или влекут нарушения норм права, то задачей органов государства становится нормализация вышедшей из-под контроля ситуации. Если изменения незначительны, то они преодолеваются обычными мерами государственно-управленческой практики. Примером может служить осуществляемая органами исполнительной власти борьба с преступностью или меры по поддержанию общественного порядка в случаях, когда криминогенная ситуация находится в контролируемых органами государства пределах и существенно не изменяется. Если же негативные изменения приобретают неконтролируемый характер и не могут быть преодолены обычными мерами, органы государственной власти должны иметь в своем арсенале особые, существенно отличающиеся от обычных меры государственно-управленческого (административно-правового) воздействия, совокупность которых принято характеризовать понятием административно-правовых режимов.

Административно-правовые режимы -- это комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти и в их числе органами власти исполнительной в нормальных (обычных) условиях функционирования. Необходимость применения административно-правовых режимов -- мера вынужденная и относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъектов административного права.

Резюмируя изложенное, можно дать следующее определение административно-правому режиму: под административно-правовыми режимами понимается основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления.

Будучи связанными с преодолением негативных ситуаций, административно-правовые режимы разделяются в своем действии: по времени, пространству, кругу субъектов административного права А.П. Алехин , Ю.М. Козлов Административное право Российской Федерации изд. Тейс 1994 г..

Существуют административно-правовые режимы, которые имеют предупредительную направленность и характеризуются непрерывным действием на ограниченной территории в отношении более или менее постоянного круга субъектов административного права. Это, в частности, режим Государственной границы или режим закрытых административно-территориальных образований. Другие административно-правовые режимы имеют ситуативный характер.

В условиях действия административно-правовых режимов в существенной мере изменяется правовой статус оказавшихся в сфере действия режима субъектов права. Объем административно-правового регулирования, в том числе и затрагивающего другие отрасли, значительно возрастает. Соответственно органы исполнительной власти путем расширения сферы управленческих воздействий значительно усиливают свое влияние на институты гражданского общества, причем в некоторых случаях могут наблюдаться и элементы огосударствления этих институтов с выраженным акцентом на прямое администрирование со стороны государства. Таким образом, действие административно-правовых режимов имеет своей основой ощутимое изменение правового положения субъектов административного права.

Нельзя также не отметить, что в каждом из существующих режимов такого рода изменения имеют общие черты, состоящие в том, что баланс прав и обязанностей этих субъектов по отношению к обычному состоянию общественных отношений смещается в сторону усиления полномочий органов исполнительной власти и ограничения прав и даже возложения новых обязанностей на других субъектов административного права.

В этой связи необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. В то же время ч. 3 той же статьи устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно это конституционное положение является базовым для установления существующих и появления новых административно-правовых режимов.

Анализируя данную норму, следует особо подчеркнуть, что основания ограничения прав и свобод человека и гражданина урегулированы Конституцией РФ исчерпывающим образом. Соответственно административно-правовые режимы также не могут иметь иных оснований и направленности их применения. Кроме того, умаление прав и свобод граждан по перечисленным в Конституции РФ основаниям возможно только на основе федерального закона, что также ставит значительные ограничения для создания и применения административно-правовых режимов органами государства и особенно органами исполнительной власти.

Важно, кроме того, иметь в виду, что предусмотренный Конституцией РФ порядок ограничения прав и свобод человека и гражданина посредством федерального закона также имеет четкие ограничения. Часть 3 ст. 56 Конституции РФ налагает в связи с этим запрет на ограничение прав и свобод, предусмотренных ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46--54 Конституции РФ. Федеральные законы не могут нарушать названных норм и соответственно служить основанием для установления элементов административных режимов, посягающих на соответствующие права и свободы человека и гражданина.

Говоря о конституционных ограничениях на возможность установления и применения тех или иных административно-правовых режимов, следует обратить внимание на то, что устранение или нейтрализация негативных последствий может достигаться в том числе и изменением порядка функционирования системы органов исполнительной власти.

Такого рода административно-правовые режимы государственно-управленческой деятельности в конечном счете также базируются на федеральных законах. Исходными федеральными законами, касающимися прав и свобод человека и гражданина относительно действий участвующих в реализации данной разновидности административно-правовых режимов государственных и муниципальных служащих, является законодательство о государственной и муниципальной службе.

В настоящее время приняты и действуют два базовых федеральных закона: «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990. и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. СЗРФ. 1998. №2. Ст. 224. Применительно к этим законам приведено или приводится в соответствие все законодательство о множественных разновидностях федеральной государственной службы, а также государственной и муниципальной службы субъектов Российской Федерации. Примером в данном случае могут служить федеральные законы: «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. СЗРФ. 1998. №13. Ст 1475., «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» СЗРФ. 1995. №26. Ст. 2453., «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. СЗРФ. 1995. №35. Ст. 3503. и др.

Для государственных и муниципальных служащих установлены общие и особые, зависящие от вида и характера службы, специфические права и обязанности, которые могут варьироваться в зависимости от ситуации на основе подзаконного нормативно-правового регулирования. Данное обстоятельство является основанием установления особых административно-правовых режимов предупредительного типа, действующих только в отношении органов государственной власти и местного самоуправления. Что же касается иных категорий субъектов административного права, то в отношении них административно-правовые режимы любого иного типа с соответствующим ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина могут быть установлены только в общем порядке на основе специальных федеральных законов.

2.1 Пограничный режим

Этот режим урегулирован Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 54; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861; 1996. 50. Ст. 5610..

Раздел III Закона прямо озаглавлен «Режим Государственной границы». Здесь в ст. 7 раскрывается то, что составляет содержание и установление этого режима.

Согласно этой статье режим Государственной границы включает правила:

· содержания Государственной границы;

· пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами;

· пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

· ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

· разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

В соответствии с содержанием режима определены особые полномочия государственных органов и иных субъектов административного права, участвующих в обеспечении режима Государственной границы.

Установлено также, что режим Государственной границы регламентируется рассматриваемым Законом РФ, другими федеральными законами, международными договорами РФ. Кроме того, с учетом взаимных интересов РФ и сопредельных государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным.

Еще одним примером постоянно действующего административно-правового режима предупредительного характера является режим государственной тайны, установленный Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями. Режим обеспечивает действенность правоотношений, возникающих в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.

Данный режим содержит четкие указания относительно секретной информации и ее носителей. В Законе установлены специальные права Правительства РФ и других органов исполнительной власти, которые осуществляют государственное управление в сфере обеспечения режима государственной тайны.

Все субъекты административного права, которые становятся обладателями информации, отнесенной к сведениям, составляющим государственную тайну, в существенной мере ограничиваются в правах. Кроме того, в отношении них устанавливаются специальные меры ответственности. При этом граждане, которые по роду своей деятельности должны обладать этими сведениями, в добровольном порядке проходят особую процедуру, которая также связана с ограничением установленных Конституцией РФ прав человека и гражданина.

Таково понятие и содержание наиболее значимых административно-правовых режимов. Помимо них есть и другие, например, режим закрытых административно-территориальных образований, в основе которого Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании».

Существуют и весьма специфические административно-правовые режимы, к числу которых может быть отнесен режим исполнения (и отбывания) уголовных наказаний, включающий как законодательную основу УИК, а также иные нормативные правовые акты подзаконного характера. Для этого режима характерно все то, что вообще отличает административно-правовые режимы. Здесь есть особый орган -- субъект управления режимом, в качестве которого выступает администрация исправительных учреждений. Имеется специфический режим деятельности самой администрации -- режим исполнения наказания и режим деятельности субъекта управления -- установленный для осужденных режим отбывания наказания. Взаимосвязи администрации и осужденных также отличаются особого рода режимной регламентацией.

2.2 Практика применения мер административного предупреждения милицией России

Статья 2 закона о милиции устанавливает задачи милиции:

Задачами милиции являются:

· обеспечение безопасности личности;

· предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

· выявление и раскрытие преступлений;

· охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

· защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

· оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных настоящим Законом.

Иные задачи на милицию могут быть возложены только настоящим Законом.

Принципы деятельности милиции : (Статья 3.)

Деятельность милиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности.

Милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Деятельность милиции и права граждан (Статья 5.)

Милиция защищает права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Милиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению.

Всякое ограничение граждан в их правах и свободах милицией допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом.

Сотрудник милиции во всех случаях ограничения прав и свобод гражданина обязан разъяснить ему основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности.

Милиция предоставляет возможность задержанным лицам реализовать установленное законом право на юридическую помощь; сообщает по их просьбе (а в случае задержания несовершеннолетних - в обязательном порядке) о задержании их родственникам, администрации по месту работы или учебы; при необходимости принимает меры к оказанию им доврачебной помощи, а также к устранению опасности чьей-либо жизни, здоровью или имуществу, возникшей в результате задержания указанных лиц.

Милиция не имеет права собирать, хранить, использовать и распространять информацию о частной жизни лица без его согласия, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Милиция обязана обеспечить лицу возможность ознакомления с документами и материалами, в которых непосредственно затрагиваются его права и свободы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (Статья 12.)

Милиция имеет право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие только в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Законом, а сотрудники изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел - Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".

Сотрудники милиции обязаны проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

При применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия сотрудник милиции обязан:

предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения требований сотрудника милиции, за исключением тех случаев, когда промедление в применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан и сотрудников милиции, может повлечь иные тяжкие последствия или когда такое предупреждение в создавшейся обстановке является неуместным или невозможным;

обеспечить лицам, получившим телесные повреждения, предоставление доврачебной помощи и уведомление в возможно короткий срок их родственников;

Применение физической силы (Статья 13.)

Сотрудники милиции имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям, если ненасильственные способы не обеспечивают выполнения возложенных на милицию обязанностей.

Применение специальных средств (Статья 14.)

Сотрудники милиции имеют право применять специальные средства, имеющиеся на вооружении милиции, в следующих случаях:

1) для отражения нападения на граждан и сотрудников милиции;

2) для пресечения оказываемого сотруднику милиции сопротивления;

3) для задержания лица, застигнутого при совершении преступления против жизни, здоровья или собственности и пытающегося скрыться;

4) для задержания лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они намерены оказать вооруженное сопротивление;

5) для доставления задерживаемых лиц в милицию, конвоирования и охраны задержанных, а также лиц, подвергнутых административному аресту и заключенных под стражу, когда они своим поведением дают основание полагать, что могут совершить побег либо причинить вред окружающим или себе, или оказывают противодействие сотруднику милиции;

6) для освобождения насильственно удерживаемых лиц, захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и земельных участков;

7) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи и организаций;

8) для остановки транспортного средства, водитель которого не выполнил требование сотрудника милиции остановиться;

9) для выявления лиц, совершающих или совершивших преступления.

Запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, а также при пресечении незаконных собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера, которые не нарушают работу транспорта, связи, организаций.

Применение и использование огнестрельного оружия (Статья 15.)

Сотрудники милиции имеют право применять огнестрельное оружие лично или в составе подразделения в следующих случаях:

1) для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья;

2) для отражения нападения на сотрудника милиции, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завладения его оружием;

3) для освобождения заложников;

4) для задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, а также лица, оказывающего вооруженное сопротивление;

5) для отражения группового или вооруженного нападения на жилища граждан, помещения государственных органов, организаций и общественных объединений;

6) для пресечения побега из-под стражи: лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления; лиц, в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу; лиц, осужденных к лишению свободы; а также для пресечения попыток насильственного освобождения этих лиц.

Сотрудники милиции имеют право, кроме того, использовать огнестрельное оружие в следующих случаях:

1) для остановки транспортного средства путем его повреждения, когда водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей и не подчиняется неоднократным законным требованиям сотрудника милиции остановиться;

2) для обезвреживания животного, непосредственно угрожающего жизни и здоровью людей;

3) для производства предупредительного выстрела, подачи сигналов тревоги или для вызова помощи.

Запрещается применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, когда возраст очевиден или известен сотруднику милиции, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей, а также при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица.

Для выполнения возложенных на милицию обязанностей по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от противоправных посягательств данный Закон наделил сотрудников милиции правами по применению различных мер принуждения. Особое место среди них занимает право применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. С одной стороны, это полномочие милиции, как никакое другое, глубоко вторгается в сферу основных, закрепленных Конституцией Российской Федерации, прав граждан и сопряжено с высоким риском наступления тяжких и необратимых последствий, вплоть до лишения человека жизни. С другой - это действенное средство защиты прав и законных интересов правопослушных граждан и сотрудников милиции от общественно опасных посягательств со стороны лиц, сознательно и грубо нарушающих закон.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона о милиции сотрудники милиции имеют право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие только в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Законом, а сотрудники изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел - Федеральным законом от 15 июня 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений". Однако действительный смысл правовой нормы в данном случае выходит за рамки ее текстуальной формы. Дело в том, что в настоящее время существует множество нормативных правовых актов, регулирующих применение силы и оружия сотрудниками милиции. К ним можно отнести Правила применения сотрудниками органов внутренних дел специальных средств, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации, Положение о медицинском вытрезвителе при горрайоргане внутренних дел, Наставление по содержанию, охране и конвоированию подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и т.д. Интересно отметить и то, что ст. 43 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", определяя правовую основу применения физической силы, специальных средств, газового и огнестрельного оружия в местах содержания под стражей, устанавливает, что данные средства могут быть использованы сотрудниками мест содержания под стражей либо иными сотрудниками органов внутренних дел, привлекаемыми для обеспечения правопорядка, на основании и в случаях, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Абзац 1 ч. 3 ст. 12 Закона о милиции обязывает сотрудника милиции при применении физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия предупредить посягающее или задерживаемое лицо об этом своем намерении, предоставив достаточно времени для выполнения предъявленных требований, за исключением случаев, когда промедление создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан и сотрудников милиции, может повлечь иные тяжкие последствия или когда такое предупреждение в создавшейся обстановке является неуместным или невозможным.

Хотя предупреждение по-прежнему остается общим предварительным условием применения сотрудником милиции силы и оружия, возможности их применения без предупреждения значительно расширены.

Российский Закон о милиции разрешил ее сотрудникам применять силу и оружие первыми. Именно об этом говорит ч. 3 ст. 12, где подчеркнуто, что использовать данные средства без предупреждения можно не только тогда, когда жизни граждан или сотрудников милиции уже угрожает непосредственная опасность (из чего исходил ранее действовавший Устав патрульно-постовой службы советской милиции), т.е. вторыми, но и когда промедление в их применении создает такую опасность жизни и здоровью граждан и сотрудников милиции.

В соответствии с Законом предупреждение не делается также и тогда, когда промедление в применении физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия может повлечь иные тяжкие последствия, например взрыв, возгорание какого-либо объекта, железнодорожную катастрофу, утечку отравляющих веществ и т.п.

Обстановка, в которой согласно Закону предупреждение о намерении применить силу и оружие также считается неуместным или невозможным, имеет место в случаях установления специальных окрашивающих средств ("химических ловушек") в организации для выявления лиц, совершающих преступления; при применении светозвуковых средств отвлекающего воздействия, задержании подозреваемого во время нахождения сотрудников милиции в засаде; при освобождении заложников; при побеге из-под стражи лица, имеющего оружие или использующего транспортное средство; при побеге содержащегося под стражей лица из транспортного средства во время его движения либо в ночное время, в условиях пониженной видимости, лесистой местности и т.п. случаях.

Иными словами, сотрудник милиции предупреждает посягающее или задерживаемое лицо о возможном применении против него физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, если считает, что обстановка позволяет это сделать без ущерба для достижения целей.

Предупреждение о намерении применить физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие может быть сделано голосом, понятными жестами, письменно или устно через посредника (например, в случае захвата заложника), а на значительном расстоянии или при обращении к большой группе людей - через громкоговорящие установки, другие усилители речи либо средства связи с учетом родного языка лиц, против которых данные средства будут применены. Предупреждение о намерении применить оружие подается голосом и (или) выстрелами вверх либо в ином направлении, исключающем поражение людей или повреждение имущества прямым попаданием и (или) рикошетом пуль.

Предупреждая о своем намерении применить физическую силу, специальное средство или огнестрельное оружие, сотрудник милиции должен также, если это возможно в создавшейся обстановке, дать время посягающему или задерживаемому лицу выполнить его требования, например остановить транспортное средство, сложить оружие, выйти из укрытия, не приближаться ближе указанного расстояния и т.д.

Указанные нормативные предписания в целом соответствуют Основным принципам применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, в соответствии с которыми "должностные лица по поддержанию правопорядка представляются в качестве таковых и дают четкое предупреждение о намерении применить огнестрельное оружие, предоставляя достаточное время для ответной реакции на это предупреждение, за исключением тех случаев, когда эти действия создают для должностных лиц по поддержанию правопорядка ненужную опасность, или создают опасность смерти или нанесения серьезного ущерба другим лицам, или же были бы явно неуместными или ненужными в создавшихся обстоятельствах инцидента".

Значение предупреждения заключается в том, что, во-первых, сотрудник милиции ориентируется на принятие всех других мер для отражения нападения или осуществления задержания; во-вторых, предупреждение нападающего либо задерживаемого голосом или выстрелом дает возможность сотруднику милиции еще раз убедиться в серьезности его намерений и необходимости применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия; и, в-третьих, указание на случаи, когда применение оружия допускается без предупреждения, дает возможность сотруднику милиции эффективно выполнять свои служебные обязанности.

В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 12 Закона о милиции при применении физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудник милиции обязан "стремиться в зависимости от характера и степени опасности правонарушения и лиц, его совершивших, и силы оказываемого противодействия к тому, чтобы любой ущерб, причиняемый при этом, был минимальным".

Причинение телесных повреждений, тем более ставших причиной смерти, ни в коей мере не является целью применения силы и оружия. Такими целями выступают пресечение преступного посягательства и задержание лица, его совершившего, для передачи правосудию. Следовательно, если ситуация все же вынуждает сотрудника милиции прибегнуть к физической силе, специальным средствам или огнестрельному оружию, он должен стремиться по возможности пресечь посягательство или произвести задержание лица, пытающегося скрыться, причинением имущественного, а не физического вреда. Например, для задержания лица, совершающего побег из-под стражи на угнанном или захваченном транспортном средстве, в ряде случаев может оказаться достаточным применение оружия по колесам транспортного средства, но не по самому беглецу (хотя основания для этого имеются).

Наконец, когда сотрудник милиции вынужден стрелять по человеку, он по возможности должен стремиться сохранить ему жизнь (вести огонь по рукам, ногам).

В то же время следует подчеркнуть, что при наличии оснований применения огнестрельного оружия, предусмотренных ч. 1 ст. 15 Закона о милиции, допускается причинение посягающему или задерживаемому любого вреда, вплоть до лишения жизни. Не случайно в Законе идет речь не о жесткой обязанности сотрудников милиции причинять наименьший ущерб, а об обязанности "стремиться" к тому, чтобы ущерб от применения оружия был минимальным.

Подобный подход объясним хотя бы тем, что сотрудник милиции, как и любой другой человек, не в состоянии полностью контролировать пределы поражающего действия огнестрельного оружия, тем более в такой сложной, стрессовой обстановке, которая возникает в случае необходимости его применения. Поэтому сотрудник милиции, пытавшийся, но не сумевший избежать причинения смерти лицу, против которого он применял огнестрельное оружие с соблюдением всех других требований Закона (скажем, вел стрельбу по ногам, а попал в туловище), не несет за это никакой юридической ответственности. Признаются правомерными также действия сотрудника милиции, который, имея в соответствии с Законом право прибегнуть в данной ситуации к огнестрельному оружию, рассчитывает обойтись без него, но все же причиняет посягающему или задерживаемому лицу физический вред своим неосторожным выстрелом. В п. 7 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 16 августа 1984 г. N 14 по этому поводу указывается, что "причинение посягающему при отражении общественно опасного посягательства вреда по неосторожности не может влечь уголовной ответственности".

Часть 3 ст. 286 УК РФ, в соответствии с которой применение оружия является обстоятельством, отягчающим уголовную ответственность должностного лица за превышение должностных полномочий, исходит из более широкой, в сравнении с Законом о милиции, трактовки данного юридического понятия (см. комментарий к ст. 15). Применением огнестрельного оружия здесь признается использование его как для физического воздействия на потерпевшего путем причинения ему смерти или нанесения телесных повреждений, в том числе и в результате ударов оружием, так и для психического воздействия путем угрозы причинения тяжкого вреда, если у потерпевшего имелись основания считать, что его жизни и здоровью грозила реальная опасность (постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге"*(213)). Примером подобного рода преступления против интересов государственной службы может быть ситуация, когда сотрудник милиции, домогаясь у задержанного лица признания в содеянном, извлекает пистолет из кобуры или служебного сейфа и угрожает им этому лицу.