45

Содержание

Введение

Глава I. Понятие, содержание и классификация административно-правовых режимов.

1.1 Понятие административно-правовых режимов

1.2 Содержание административно-правовых режимов

1.3 Классификация административно-правовых режимов

Глава II. Роль административно-правовых режимов в охране и защите государственной границы РФ

2.1 Режим государственной границы РФ

2.2 Пограничный режим

2.3 Режим в пунктах пропуска через государственную границу и режим въезда и выезда из российской федерации

Заключение

Список нормативных актов и литературы

Введение

Данная работа посвящена административно-правовым режимам.

Актуальность темы заключается в том, что в современных условиях Государство вынуждено предпринимать необходимые усилия по обеспечению своей внешней безопасности и прибегать к внутригосударственным общим мерам, создающим необходимые условия для воспрепятствования тем или иным акциям подрывной или преступной деятельности. Кроме того, непосредственная актуальность темы определяется тем, что, изучив курс административного права курсант-пограничник должен осознавать незаменимую роль административно правовых режимов в деятельности ФСБ по защите и охране государственной границы.

Стабильность в государственном управлении и деятельности исполнительных органов государственной власти, в том числе и «силовых» ведомств обеспечивается точным соблюдением законодательства и правоприменительной деятельностью.

Степень изученности темы. Проблематика структуры административно-правовых режимов широко обсуждается в научной литературе уже ни одно десятилетие. При написании данной дипломной работы использованы труды А.В. Высоцкого, О. Толмачева, Д.Н. Бахрах, В.М Манохина., А.П. Коренева

Объектом данной курсовой работы являются взгляды на понятие и содержание административно-правовых режимов их связь с юридической практикой. Общественные отношения, складывающиеся в сфере применения административно-правовых режимов в охране границы.

Предметом курсовой работы являются нормативные правовые акты, регулирующие осуществление государственной власти и устанавливающие административно-правовые режимы.

Целью курсовой работы является целостно-логическое исследование природы структуры и сущности административно-правовых режимов и их роль в охране границы.

При написании курсовой автор поставил перед собой следующие задачи:

- выяснить, что же такое административно-правовой режим, в чем состоит его правовая значимость;

- охарактеризовать основные отличительные черты наиболее значимых административно-правовых режимов;

- рассмотреть практику деятельности ФСБ России в применения административно-правовых режимов.

Исходя из поставленных задач, на защиту выносятся следующие основные положения курсовой работы:

1. Правовой режим - это комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств.

2. Классификации административно - правовых режимов, которая в полной мере отражала бы все свойства других пока не найдена, и наиболее значимой для нас станет классификация относительно роли в обеспечении безопасности государства.

3. Российская правоприменительная действительность раскрывает множество проблем, решение которых требует от нас всесторонних знаний и правовой практики.

Структурно данная работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых имеет в своем составе три параграфа и заключения. Первая глава затрагивает общие положения правовых режимов как правового института. Здесь автор раскрывает понятие и признаки правового и административно-правового режима, показана классификация и основные виды административно правовых режимов. Второй параграф данной работы посвящен административно-правовым режимам использующимися нами при выполнении задач по охране и защите государственной границы. Раскрыты назначение, содержание и правовая характеристика административных режимов и основные проблемы, которые стоят перед российским законодателем в реализации содержащихся в них административно-правовых норм и правил, под реализацией автор понимает, прежде всего, исполнение и применение норм права.

Глава I. Понятие, содержание и классификация административно-правовых режимов

1.1 Понятие административно-правовых режимов

Административно-правовые режимы - это своеобразный институт в правовой науке и практике. Его существование и развитие связано с решением, урегулированием и обеспечением практической реализации ряда важных комплексных проблем, относящихся преимущественно к сфере международной и внутригосударственной безопасности.

В связи с этим административно-правовые режимы все более привлекают внимание ученых и практиков. Это вызвано несколькими причинами.

-Во-первых, "режимное регулирование" перешло на качественно иной уровень, вырвалось из тисков ведомственного нормотворчества, уступившего место федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.

-Во-вторых, публичное управление испытывает потребность в особых регулятивных свойствах правовых режимов, позволяющих эффективно организовывать деятельность органов исполнительной власти на определенной территории и в различных нестандартных управленческих ситуациях.

-В-третьих, появилось все больше объектов, предметов, территорий, которые не могут обойтись без режимных правил деятельности, способных создавать условия для их устойчивого функционирования.

-В-четвертых, особые правовые режимы являются адекватной административной формой деятельности в экстраординарных ситуациях, позволяя, с одной стороны, применять чрезвычайные меры, а с другой - гарантировать их соответствие конституционному статусу личности.

-В-пятых, режимы позволяют объединить и дифференцировать административно-правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с иными политическими, экономическими, информационными мерами. Для режимов характерна именно системность используемых правовых средств. Исходя из выше изложенного чрезвычайные ситуации любой природы в той или иной степени сопровождаются дестабилизацией общественной жизни, нарушением ее привычного ритма. Например, при промышленных авариях, катастрофах и других чрезвычайных обстоятельствах это обусловлено, прежде всего, химическим или радиационным заражением местности (атмосферного воздуха, воды, зданий и сооружений), перебоями в снабжении водой, продуктами питания, электроэнергией, в транспортном обслуживании населения и т.п. Эти негативные факторы порождают социальное напряжение в обществе, которое может быть вызвано либо исключительно социальными процессами (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокады отдельных местностей), либо стихийными бедствиями, техногенными и экологическими факторами.

Причем как первые причины, так и вторые требуют принятия дополнительных мер для обеспечения общественной безопасности, установления более строгих санкций за нарушения установленного порядка.

Таким образом, необычная, неординарная обстановка, складывающаяся в результате чрезвычайных ситуаций, влияет на изменение характера общественных отношений, требует изменения форм и методов государственного управления в создавшихся экстремальных условиях и, как следствие, установления специального административно-правового режима жизнедеятельности.¹См.; Анисимов В.C. Правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций техногенного характера:Дис. канд. юрид. наук.-М., 1997.С.40-41.

Основой внимания к проблеме формирования и обеспечения административно-правовых режимов является механизм формирования и реализация стратегии национальной безопасности Российской Федерации, призванной обеспечить защиту национальных интересов страны от внешних и внутренних угроз за счет политических, экономических, военных, правовых, научно-технических и иных возможностей государства.

У каждого государства возникают проблемы, образуются различные внутренние "чувствительные" сферы, появляется необходимость сообразовывать интересы внутренней безопасности с всеобщими принципами и международными договорами с учетом особенностей государственных интересов. Безопасность гражданского общества (общественная безопасность) может быть охарактеризована такими параметрами, как социальная справедливость, права граждан и общества в целом во взаимоотношениях с государством, режим законности, экономическое благополучие граждан, демократический плюрализм, открытость общества, национальная определенность гражданского общества.

Концепция безопасности в российском государстве должна быть синтезом государственной и общественной безопасности. В итоге безопасность становится универсальной системой взаимной защиты прав и интересов личности, общества и государства. При этом государственная безопасность выступает средством, а общественная безопасность - целью определения и защиты жизненно важных интересов граждан. Правовые акты, относящиеся к тому или иному аспекту обеспечения безопасности, оснащаются, как правило, и необходимым организационно-техническим механизмом их неуклонной реализации. В связи с этим правовые режимы в силу их досконально регламентированного и обязательного характера являются определенным и необходимым исключением в структуре демократической правовой системы.

Поэтому анализ проблем административно-правовых режимов в современный период, характеристика правового регулирования совокупности отношений в сфере их обеспечения, а с этих позиций и объективная оценка его назначения важны и направлены в итоге на совершенствование деятельности органов государственной власти.

Перед рассмотрением понятия административно-правового режима представляется необходимым определить, что вкладывается в термины "режим", "правовой режим", поскольку между ними существует диалектическая взаимосвязь общего, особенного и единичного, а, как известно, основой методологического подхода к раскрытию

Правовой режим - очень широкое юридическое понятие. Он означает, что действия, отношения урегулированы правом. Для их существования, развития, охраны используется система юридических средств воздействия (стимулирование, лицензирование, контроль, принуждение и др.).

Понятие правового режима почти совпадает с понятием системы права, если она рассматривается с точки зрения отношений граждан, организаций в связи с определенными объектами (режим собственности, режим природных объектов, режим службы и многие другие составляющие правового режима)³³ См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. C. 410..

Термин "режим" толкуется в русском языке в нескольких значениях.

Так, по СИ. Ожегову и Н.Ю. Шведовой, ему соответствуют три смысловых значения: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1993. С. 696.

1. Распорядок дел, действий.

2. Условия деятельности, работы, существования чего-нибудь. Например, рабочий режим, режим работы машины.

3. Государственный строй. Например, реакционный режим, режим военной диктатуры.

Энциклопедический словарь раскрывает этимологию слова от французского "regime" и латинского "regimem" - управление. В нем приведены такие же, как и в предыдущем случае, значения данного слова:

1. Государственный строй, метод управления.

2. Установленный распорядок жизни.

3. Совокупность правил, мероприятий, норм для достижения

какой-либо цели.

Исходя из этих определений, можно утверждать, что режим - это установленный порядок жизни и деятельности для достижения каких-либо целей.

С.С. Алексеев также отмечает, что понятие "режим" несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности.

Общей целью и главным предназначением административно-правовых режимов является создание на пути правонарушителей надежных правовых барьеров, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и полностью исключали достижение преступных целей.

Характерными признаками административно-правовых режимов являются:

- определенное специальными нормами права поведение

физических, должностных и юридических лиц;

- вынужденная детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных объединений;

- введение некоторых дополнительных правил или изъятий из общеобязательных правовых норм;

- установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия особого режима и установление некоторых ограничительных мер.

Основное и главное в административно-правовых режимах - предупреждение или затруднение преступной и иной противоправной деятельности в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности.

Важную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют не только законы, но и акты органов исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать нормативные, содержащие "режимные" нормы, и чисто правоприменительные.

В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и юридических лиц обязанностей.

Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-технических вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима; создание специальных фондов финансирования; оказание помощи пострадавшим; осуществление спасательных, ремонтных работ и т.д.

Но в большей степени существование и развитие административно-правовых режимов связаны главным образом с решением, урегулированием и обеспечением общественной безопасности.

Практика правового упорядочения глобальных жизненно-важных сфер обеспечения общественной безопасности показала, что нельзя ограничиваться принятием лишь норм, устанавливающих возможные виды правоотношений в данной области. В силу особой важности регулируемой сферы необходимо сопровождать принятые нормативные акты особыми гарантиями надлежащего развития на их основе реального процесса отношений, обеспечивать соответствующий порядок их реализации. Поэтому правовые акты, относящиеся к тому или иному аспекту обеспечения общественной безопасности, оснащаются, как правило, и необходимым организационно-техническим механизмом их неукоснительной реализации (строгая регламентация порядка применения, система мониторинга и контроля, пропагандистские меры, соответствующие санкции за нарушение установленного порядка и др.). Совокупность этих правовых и организационных мер и образует комплексный юридико-организационный институт, именуемый в теории административно-правовым режимом.

В принципе, административно-правовые режимы, в силу их досконально регламентированного и в ряде случаев строго обязательного характера, являются определенным вторжением в сферу основных прав и законных интересов граждан, то есть исключением из общей схемы и структуры действующих правовых систем. Однако их наличие оправдывается необходимостью достижения высшей цели - защиты прав и свобод граждан и обеспечения безопасности их жизнедеятельности. В силу этих обстоятельств административно-правовые режимы могут быть установлены только законом.

Современные административно-правовые режимы должны служить и отвечать интересам общества, все более становиться инструментом защиты интересов личности, в том числе и в неординарных ситуациях.

В законодательной практике раскрываются дополнительные позитивные возможности административно-правовых режимов.

С точки зрения многофункциональности их назначения. Именно с помощью видоизменяемых институтов административно-правовых режимов Россия стремится создать соответствующий международному стереотипу баланс между конституционными правами граждан и порядком их реализации в специально охраняемых или контрольно-надзорных сферах, чувствительных в отношении общественной безопасности.

Детально разработанная по всем юридическим параметрам, основаниям и процедурам система административно-правовых режимов (и в плане реализации имеющегося права, и в случаях отказа) как нельзя лучше отвечает современным требованиям ликвидации произвола и валюнтаризма в области общих мер обеспечения общественной безопасности.

Таковы основные, принципиальные положения, которые образуют понятие административно-правовых режимов, действующих в российской правовой системе.

1.2 Содержание административно-правовых режимов

При рассмотрении вопроса о содержании административно - правовых режимов целесообразно использовать уже имеющиеся в юридической науке наработки по общим проблемам содержания правового режима, ибо содержание административно-правовых режимов соотносится с содержанием правового режима как особенное и общее.

Так, в содержании административно-правового режима следует выделить: его целевое назначение, правовые принципы, объект административно-правового регулирования, юридическое положение субъектов, административно-правовой инструментарий.

Традиционно рассматриваемые предмет и метод правового регулирования не раскрывают всего многообразия юридического воздействия той или иной отрасли права, не дают представления об атмосфере, в которой приходится действовать участникам правоотношений.

Но и отбрасывать эти понятия нельзя, так как они органично вплетаются в юридический режим отрасли, составляя основу, каркас всего построения.

Административно-правовой режим устанавливается в целях обеспечения взаимодействия государственной администрации и частных лиц на основе права, поскольку он сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между ее звеньями при реализации ими своих функциональных обязанностей и регулировании ими различных социальных объектов и процессов.

В связи с этим названный режим может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации. Он рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации. В то же время, когда требуются специальные, особые меры исполнительной деятельности, применяемые на строго определенной территории в отношении определенного объекта или предмета, устанавливаются специальные административно-правовые режимы.

Административно-правовой режим призван возвести вокруг властно-принудительных полномочий субъектов исполнительной власти непреодолимый барьер, а сами полномочия взять в формализованные рамки юридических процедур.

Эта граница ограждает частную жизнь населения от чрезмерной административной опеки при условии, конечно, что люди сами могут позаботиться о собственной безопасности и благополучии. В ситуациях, когда необходимо вмешательство государственных структур, режим предоставляет такую возможность, но только строго определенными в законе способами.

Вторым основным предназначением административно-правового режима является его способность воздействовать на эффективность управленческой деятельности путем урегулирования отношений внутри аппарата управления, рациональное использование его правовых, людских, информационных и технических ресурсов.

Для административно-правового режима характерны обще-отраслевые принципы государственного управления, являющиеся внутренним стержнем, направляющим началом организации административно-правовых отношений. Это - своеобразные ориентиры для юридически значимых вариантов поведения. Они имеют универсальный характер и распространяются на все сферы административно-правового регулирования. Особенно важно соблюдение этих принципов в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. В зарубежной юридической литературе, как уже выше отмечалось, административный режим определяется как режим общего права публичной власти, который включает в себя четыре принципа.

Первый - это принцип разделения административных и судебных властей, который определяет круг вопросов, не входящих в юрисдикцию общего суда, пределы юрисдикции административного судьи и сферу применения административного права с оговоркой о наличии пробелов в юрисдикции.

Второй принцип касается особого режима административных актов. С одной стороны, администрация обладает правом принятия исполнительных решений, то есть издания в одностороннем порядке нормативных актов, порождающих правовые последствия без согласия частных лиц, на которых они возлагают обязанности. С другой стороны, администрация располагает особыми прерогативами при заключении контрактов, подчиненных действию административного режима. Эти принципы относятся к привилегиям администрации, два других - к обязанностям администрации.

Третий принцип - это принцип законности, который обязывает администрацию уважать право.

Четвертый принцип состоит в ответственности публичной власти, в силу которой публичные юридические лица должны возмещать ущерб, причиненный по их вине либо в силу иных причин.

Объект административно-правового режима не совпадает с понятием предмета правового регулирования. К нему относятся общественные отношения:

а) подверженные отраслевой правовой регламентации объективно предполагающие ее;

б) допускающие использование отраслевых норм, но не урегулированные в силу определенных причин.

В объект режима включаются только те отношения, которые фактически попали под действие административно-правовых норм, так как режим - это всегда результат воздействия, состояние упорядоченности социальных связей.

Поскольку административно-правовое регулирование может распространяться на отношения, находящиеся в пограничных, сопряженных со сферой управления областях, надо быть очень осторожным при выборе конкретного объекта административно-правового режима.

Одним из основных элементов административно-правового режима является юридическое положение субъектов. Участники административно-правовых отношений в силу специфики управления занимают социально неоднородные позиции.

Поскольку административное право закрепляет подобное положение, это ставит их в неравные условия, в отношения субординации, где субъект, наделенный юридически властными полномочиями, реализует их посредством принятия односторонне обязательных управленческих решений.

Но административно-правовой режим, предоставляя субъекту административной власти юридические прерогативы, обязан сосредоточить на властном полюсе "систему противовесов". Речь идет о юридической связанности государственной администрации в возможности выбора свободного поведения в тех сферах, где, с одной стороны, реализуются конституционные права и свободы, а с другой - действия администрации не должны выходить за рамки закона.

Так, органы государственной власти не вправе выбирать себе "клиентов" - все физические и юридические лица должны иметь равный доступ к управленческим услугам. Это выражается в публичном порядке совершения сделок (торгов, подрядов), в конкурсном подборе на должности государственных служащих. На должностных лиц государственной администрации и муниципальной службы налагаются дополнительные обременения - от запрета заниматься другой оплачиваемой деятельностью до обязанности поддерживать свой профессиональный уровень См. например Федеральный закон РФ «О системе государственной службы в РФ».

Элементами юридического содержания административно-правового режима являются правовые средства, служащие мерами защиты, гарантирующие "поддержание этого режима в заданных параметрах". К ним относятся, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, в том числе применение государственного принуждения, административно-юрисдикционное производство, судебный контроль за деятельностью аппарата управления, институт административной жалобы.

Административно-правовой режим нельзя связывать с существованием отдельных норм и отношений. Известны случаи, когда административные нормы встречаются в правовых институтах других отраслей права - конституционном, земельном и др. Но возникающие на их основе правоотношения не подпадают под сферу административно-правового режима: для этого необходимо действие совокупности юридических средств - принципов, способов и методов регулирования, процессуальных форм ответственности и защиты.

На основе отраслевых правовых режимов создаются специальные режимы вторичного, производного уровня - режимы социальных процессов, видов деятельности, объектов (предметов) и территорий, на характеристике которых мы ниже подробно остановимся.

Помимо этого в содержании административно-правовых режимов можно выделить правовые и организационные элементы.

Так, при проведении режимных мероприятий речь идет не вообще об упорядочении какой-либо деятельности с точки зрения технологического процесса совершенствования управления в той или иной области, а преследуется цель сделать эту деятельность подконтрольной в отношении интересов обеспечения государственной и общественной безопасности, не допуская отклонений от установленного порядка, предупреждая, выявляя и пресекая действия, наносящие ущерб охраняемым законом интересам.

Поэтому в содержании административно-правовых режимов на первый план выдвигаются: регламентация порядка деятельности в режимных сферах; система разрешений; регистрация определенных видов деятельности отдельных категорий лиц, обеспечивающая необходимый учет и контроль некоторых видов деятельности; прямое запрещение отдельных действий, некоторых видов деятельности; прямое запрещение отдельных установлений и применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий прав и законных интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима.

Другой неотъемлемой составной частью каждого конкретного режима является организационное обеспечение надлежащей реализации принятых правовых норм в той или иной охраняемой сфере. Внутренняя организационная инфраструктура, обеспечивающая непреложность реализации и действенность установленных режимных правил, присуща любому виду административно-правовых режимов. Их основу составляют специально создаваемые режимные органы с учетом содержания и особенностей того или иного административно-правового режима (органы внутренних дел, федеральная служба безопасности, федеральная таможенная служба и др.).

Режимные органы комплектуются специально подготовленным личным составом, обеспечиваются необходимыми техническими средствами защиты, контроля и охраны.

Средством обеспечения соблюдения административно-правовых режимов и отдельных режимных мероприятий является установление ответственности за их нарушение. В зависимости от характера и общественной опасности этих нарушений российское законодательство предусматривает ответственность в уголовном, административном, гражданско-правовом и дисциплинарном порядке.

Таким образом, содержание проявляется в особых регулятивных свойствах административно-правового режима и в использовании специального административного инструментария, образующего приемы регулирования.

Конкретные виды административно-правовых режимов и пределы их реализации будут рассмотрены в следующей главе данной работы.

1.3 Классификация административно-правовых режимов

В работах по административному праву уже предпринимались попытки классифицировать административно-правовые режимы по самым различным основаниям²² См., например: Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 2000. С. 417.. Анализ различных точек зрения на вопрос о классификации административно-правовых режимов позволяет сделать определённые выводы.

Основная сложность классификации правовых и соответственно административно-правовых режимов состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого можно проводить классификацию и выделять различные группы административно-правовых режимов. Но при этом необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Если это не соблюдается, то классификация страдает определённой односторонностью. Помимо этого крайне важным при классификации административно-правовых режимов является то обстоятельство, что каждая классификация имеет реальное основание и научно-практическое значение.

Но, как нам представляется, дело не в поиске все новых и новых критериев классификации, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую из выделенных классификаций административно-правовых режимов.

Действующие в российской правовой системе административно-правовые режимы многоплановы и многоаспектны. Каждый и них представляет собой своеобразный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами, нацеленный на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений и конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей безопасность личности, общества и государства.

Так, учитывая совместное влияние таких важных признаков правового регулирования, как предмет, метод, правовые принципы система субъектов и система источников установления административно-правового режима, можно различать отраслевые режимы административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, гражданско-процессуальный и т.д.

Существующие административно-правовые режимы могут быть, классифицированы по нескольким основаниям:

1) к первой по значимости группе относятся административно-правовые режимы специально нацеленные преимущественно на обеспечение государственной безопасности вообще, и на государственной границе в частности. К этой категории режимов относятся:

- режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из РФ;

- режим государственной границы;

- пограничный режим;

- режим в пунктах пропуска через государственную границу;

- режим территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны.

Меры этих режимов направлены, прежде всего, на неприкосновенность и надежность охраны государственной границы, то есть на обеспечение главным образом интересов государственной безопасности.

2) ко второй группе относятся режимы, в равной степени преследующие интересы государственной безопасности и охраны общественного порядка. Наиболее типичным представителем данного вида режимов является административно-правовой режим проживания и передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. В этом случае режимные ограничения (их надо указать дополнительно) предусматривают и затрудняют совершение правонарушения со стороны иностранцев в сфере общественного порядка.

3) третья группа режимов устанавливается преимущественно в целях охраны общественного порядка. Сюда, главным образом, входят режимы, относящиеся к так называемой разрешительной системе, паспортный режим, порядок проведения массовых мероприятий и некоторые другие виды режимов. По этим видам режимов у нас будут самостоятельные лекции.

Следует отметить, что попытки нарушения общественного порядка, обхода действующих правил могут непосредственно предшествовать посягательству на государственную безопасность страны и неприкосновенность государственной границы. Поэтому и эти виды административно-правовых режимов нельзя исключать из системы мероприятий, способствующих обеспечению государственной безопасности.

4) четвертую группу составляют административно-правовые режимы, способствующие достижению целей и задач иных отраслей управления (кроме безопасности и охраны общественного порядка).

В них также содержатся отдельные режимные мероприятия, направленные на обеспечение внешней и внутренней безопасности. Так, существенное значение для обеспечения государственной безопасности имеют многие мероприятия таможенного режима, под которым понимается совокупность правовых норм, определяющих порядок таможенного оформления, перемещение через таможенную границу товаров и иных предметов, а также порядок осуществления таможенного контроля.

5) к пятой группе относятся режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и безопасности граждан в условиях наступления исключительных обстоятельств.

При чрезвычайных ситуациях требуется иное нормативное воздействие, чем-то, которое действует в обычных условиях.

Поэтому правовые режимы, при помощи которых происходит такая перестройка юридического инструментария, можно определить как чрезвычайные. Они относятся к административно-правовым: их содержание реализуется посредством юридико-организационного воздействия органов управления; при определении правового положения субъектов используется административно-правовой инструментарий.

Но чрезвычайные режимы обладают своей спецификой, возводя на базе режима отрасли административного права собственную регулятивную конструкцию, как бы "выжимая" из административно-правовой "ткани" все, что касается запретов, властно-принудительной функции. Для стабилизации обстановки требуется беспрекословное выполнение нормативных и индивидуальных указаний, максимальное подчинение воли субъектов общей цели-обеспечению безопасности государства, общества, личности с ограничением ряда институтов демократии.

Основанием для установления специальных административно-правовых режимов выступают нестандартные ситуации социального и природно-техногенного характера, создание объекта - носителя специальных административно-правовых режимов (образование заповедника, создание пункта пропуска через Государственную границу) возникновение иных факторов, требующих режимного регулирования.

В связи с этим под чрезвычайными режимами следует понимать специальные правовые режимы деятельности органов государственной власти, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, устанавливают меры, которые используются для урегулирования общественных отношений при различных неординарных ситуациях.

Выбор того или иного чрезвычайного режима зависит от остроты сложившегося положения, степени кризисности ситуации. Исходя из этого, можно выделить следующие критерии классификации административно-правовых режимов:

- степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность;

- временной аспект протекания чрезвычайных процессов;

- масштабность, комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общественной жизни, цепной характер негативных последствий.

При оценке чрезвычайной ситуации компетентному органу приходится выбирать тот юридический инструментарий, с помощью которого он обеспечит стабилизацию обстановки, устранение угрозы общественной безопасности, восстановление нормальной жизнедеятельности.

Итак, к признакам специальных административно-правовых Режимов относятся:

- а) сфера их применения - они устанавливаются в сфере деятельности публичной власти в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;

- б) предписания, образующие режимные правила, как правило состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;

в) наличие исполнительных органов государственной власти которые являются обязательным субъектом особых правовых режимов;

г) применение административно-правового метода воздействия при регулировании правоотношений, возникающих между населением и органами исполнительной власти по поводу соблюдения режимных правил.

Особого внимания заслуживают те режимы, которые закреплены в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Основной Закон в качестве специальных режимов деятельности органов государственной власти называет чрезвычайное положение и военное положение (ст. 56, 87, и 88). Их конституционно - правовое регулирование объясняется тем, что введение этих режимов влечет за собой ограничение отдельных конституционных прав и свобод граждан и организаций, а также определенные изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Большинство специальных административно-правовых режимов получили закрепление в федеральных законах.

Специальный административно-правовой режим может быть рассмотрен на двух уровнях: институциональном, как особое сочетание юридических средств и приемов регулирования, и государственно-управленческом, как особый порядок деятельности государственных органов, призванный обеспечить соблюдение установленных правил.

Институционально-правовой уровень закрепляется в нормативных актах при помощи императивных запретительных, ограничительных и обязывающих норм, способов и типов правового регулирования и характеризует юридическое положение субъектов, порядок приобретения и реализации ими своих прав, особенности юридической связи субъектов, а также юридический статус носителя режима - территории, имущества и т. п.

Тем самым создаются "режимные правила" поведения, включающие в себя порядок осуществления гражданами своих конституционных прав и свобод, ведения хозяйственной деятельности, обращения с имуществом; проведения охранных, защитных и спасательных мероприятий. Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации предусматривает три основных типа режимов, связанных с экстренной ситуацией: чрезвычайного, особого и военного положения.

Глава II. Роль административно-правовых режимов в охране и защите государственной границы РФ

2.1 Режим государственной границы РФ

Государственная граница Российской Федерации (далее - Государственная граница) есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. ст. 1 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апр.1993 г.

Режим Государственной границы включает правила:

· содержания Государственной границы;

· пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами;

· перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных;

· пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

· ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

· разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Под содержанием Государственной границы понимаются правила, которыми регулируется порядок установки, сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных с сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы.

В интересах надлежащего содержания Государственной границы пограничным органам и пограничным войскам ФСБ РФ в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводится в бессрочное (постоянное) пользование земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы на суше, а при необходимости - по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема, в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации нормами.

Как же осуществляется пересечение границы: пересечение Государственной границы на суше лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами Российской Федерации или решениями Правительства Российской Федерации. Этими актами может определяться время пересечения Государственной границы, устанавливается порядок следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и в обратном направлении; при этом не допускается высадка людей, выгрузка грузов, товаров, животных и прием их на транспортные средства.

Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Пограничным органам и пограничным войскам предоставляется право пользования по согласованию с властями сопредельных с Российской Федерацией государств иным порядком пересечения Государственной границы военнослужащими этих органов и войск и другими лицами при исполнении ими обязанностей по охране Государственной границы. Примером может служить порядок пересечения при погранпредставительских встречах и иных мероприятиях.

Иностранные суда, иностранные военные корабли и другие государственные суда, эксплуатируемые в некоммерческих целях, российские суда при следовании от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и обратно, при плавании в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов без захода в порты (на рейды) Российской Федерации обязаны выполнять следующие требования пограничных органов и пограничных войск:

показать свой флаг, если он по какой-либо причине не был поднят;

изменить курс, если он ведет в запретный для плавания или временно опасный для плавания район, а также в зону безопасности, установленную вокруг искусственного острова, установки или сооружения;

сообщить о целях захода на территорию Российской Федерации.

Речь здесь идет об установленных международными договорами правилах мирного похода.

Указанным судам, при следовании от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и обратно запрещаются (кроме случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации):

а) заход в порты (на рейды) Российской Федерации, не открытые Правительством Российской Федерации для захода иностранных судов;

б) заход в запретный для плавания или временно опасный для плавания район, а также в зону безопасности, установленную вокруг искусственного острова, установки или сооружения, если о таких районах и зоне сообщено для всеобщего сведения;

в) остановка, высадка (посадка) людей, выгрузка (погрузка) любых грузов, товаров, валюты, животных, спуск на воду или прием на борт любых плавучих средств, подъем в воздух, посадка или принятие на борт любого летательного аппарата, ведение промысловой, исследовательской, изыскательской или иной деятельности без соответствующего на то разрешения специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (органов береговой охраны ФСБ РФ) и их природных ресурсов в пределах их компетенции, либо с их разрешения, но с нарушением условий такого разрешения;

г) другие действия, запрещенные законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации.

Воздушные суда пересекают Государственную границу по специально выделенным воздушным коридорам пролета с соблюдением правил, устанавливаемых Правительством Российской Федерации и публикуемых в документах аэронавигационной информации.

Воздушным судам при следовании от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и обратно, а также при транзитном пролете через воздушное пространство Российской Федерации запрещаются:

а) посадка в аэропортах, на аэродромах Российской Федерации, не открытых Правительством Российской Федерации для международных полетов;

б) вылет из аэропортов, с аэродромов Российской Федерации, не открытых Правительством Российской Федерации для международных полетов. В отдельных случаях при выполнении специальных международных полетов вылет воздушных судов из Российской Федерации, а также их посадка после влета в Российскую Федерацию могут производиться в аэропортах, на аэродромах Российской Федерации, не открытых для международных полетов, только по разрешениям Министерства транспорта Российской Федерации или Министерства обороны Российской Федерации, согласованным с Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной таможенной службой Российской Федерации и Министерством здравоохранения Российской Федерации;

в) залет в запретные для полетов районы, о которых сообщено для всеобщего сведения;

г) другие действия, запрещенные законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации.

В интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, а также, по просьбе иностранных государств решением Правительства Российской Федерации пересечение Государственной границы на отдельных ее участках может быть временно ограничено или прекращено с уведомлением властей заинтересованных государств.

При возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера аварийно-спасательные, аварийно восстановительные формирования (силы) пересекают Государственную границу для локализации и ликвидации таких ситуаций в порядке, определяемом международными договорами Российской Федерации, актами Правительства Российской Федерации. Примером может служить пересечение государственной границы колонной ГО и ЧС с гуманитарной помощью для Югославии в 2000 году.

Не является нарушением правил пересечения Государственной границы вынужденное пересечение Государственной границы лицами, транспортными средствами на суше, заход иностранных судов, иностранных военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, на территорию Российской Федерации, вынужденный влет в воздушное пространство Российской Федерации воздушных судов, осуществляемые в силу чрезвычайных обстоятельств:

несчастного случая;

аварии или стихийного бедствия, угрожающего безопасности иностранного судна (в том числе воздушного), иностранного военного корабля или другого государственного судна, эксплуатируемого в некоммерческих целях;

сильного шторма, ледохода или ледовых условий, угрожающих безопасности иностранного судна, иностранного военного корабля или другого государственного судна, эксплуатируемого в некоммерческих целях;

буксировки поврежденного иностранного судна, иностранного военного корабля или другого государственного судна, эксплуатируемого в некоммерческих целях;

доставки спасенных людей;

оказания срочной медицинской помощи члену экипажа или пассажирам, а также в силу других чрезвычайных обстоятельств.

Капитан судна, командир военного корабля, командир воздушного судна в случае вынужденного пересечения Государственной границы или вынужденного несоблюдения определенных Законом правил следования судов от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и обратно, порядка пребывания в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах, в территориальном море и воздушном пространстве Российской Федерации обязан немедленно сообщить об этом администрации ближайшего российского морского (речного) порта, соответствующему органу единой системы организации воздушного движения, которые оповещают о таком пересечении Государственной границы пограничные органы и пограничные войска и Вооруженные Силы Российской Федерации, и в дальнейшем действовать согласно их указаниям.

Перемещение через Государственную границу грузов, товаров и животных имеет важное экономическое значение, оно производится в определенном порядке и местах, установленных международными договорами Российской Федерации, и законодательством Российской Федерации.

Пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных заключается в признании законности пересечения Государственной границы лицами, транспортными средствами, прибывшими на территорию Российской Федерации, перемещения через Государственную границу грузов, товаров, животных на территорию Российской Федерации либо в разрешении на пересечение Государственной границы лицами, транспортными средствами, убывающими из пределов Российской Федерации, перемещение через Государственную границу грузов, товаров, животных за пределы Российской Федерации.

Основанием для пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных является наличие действительных документов на право въезда лиц в Российскую Федерацию или выезда их из Российской Федерации, документов на транспортные средства, грузы, товары и животных.

Пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу включает осуществление пограничного контроля (проверку оснований для пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, досмотр транспортных средств, грузов и товаров в целях обнаружения и задержания нарушителей правил пересечения Государственной границы, перемещаемых грузов, товаров и животных, которые запрещены законодательством Российской Федерации к ввозу в Российскую Федерацию или вывозу из Российской Федерации), а при необходимости также таможенного, иммиграционного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного, транспортного и других видов контроля.

Пропуск через Государственную границу российских воздушных судов, выполняющих специальные международные полеты из аэропортов, с аэродромов, не открытых для международных полетов, а также иностранных и российских воздушных судов, осуществляющих вынужденные посадки в неустановленных местах, производят органы федеральной службы безопасности Российской Федерации совместно с администрацией аэропортов, аэродромов или командованием авиационных частей Вооруженных Сил Российской Федерации с последующим уведомлением заинтересованных органов Российской Федерации. Примером может служить перелет иностранных пилотажных групп и самолетов для участия в ежегодной авиавыставке в г. Жуковский. Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением Государственной границы и иным образом затрагивающая интересы Российской Федерации или иностранных государств, не должна наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности Российской Федерации, сопредельных с ней и других иностранных государств или содержать угрозу нанесения такого ущерба; создавать помехи содержанию Государственной границы и выполнению задач пограничными органами и пограничными войсками.