Державна служба

3

Чорноморський державний гуманітарний університет ім. Петра Могили

„Комплекс Києво-Могилянська Академія”

Підсумкове індивідуальне завдання

Курсова робота з дисципліни

”Адміністративне право„

на тему:

„Державна служба в Україні„

Виконав студент III курсу

юридичного факультету

гр. 359

Базидевич Є.О.

Перевірив: доцент кафедри адміністративного права

Синьов О.В

Миколаїв 2009

План

Вступ

1.Теоретичні засади державної служби в Україні

1.1 Поняття державної служби

1.2 Види державної служби

1.3 Завдання державної служби

1.4 Принципи державної служби

2. Правове регулювання державної служби

3. Поняття посади та посадової особи, класифікація посад

3.1 Поняття посади

3.2 Поняття посадової особи

3.3 Класифікація посад

4. Поняття державного службовця та його правовий статус

5. Проходження державної служби

6. Контроль у сфері державної служби

7. Законодавче регулювання державної служби у світлі завдань упередження та протидії корупції

Висновок

Список використаної літератури

Вступ

Сучасна держава характеризується багатоманітністю завдань і функцій, від професійного і чіткого здійснення яких залежить існування всієї політичної системи. Весь світовий досвід і стан суспільних відносин, навіть у найдемократичніших державах, свідчить, що сучасне суспільство не може нормально функціонувати і розвиватися поза державою і встановленими нею межами. Цим і обумовлюється необхідність кваліфікованого і потужного державного апарату.

Ефективність діяльності держави, результати виконання нею своїх економічних і соціально-правових функцій визначаються, насамперед, системою і структурою створених органів в усіх гілках державної влади, ієрархічністю структури, і в кінцевому рахунку - службовцями держави, якісним складом кадрового потенціалу.

Історичний аналіз свідчить, що із зміною держави, її типу, характеру завдань змінювалась і сама державна служба. Державна воля, яка реалізується через державну службу, має різний характер і формується різними суб'єктами: в демократичній державі - народом і тоді держава знаходиться під контролем соціуму, в тоталітарній - однією особою, тобто діє поза суспільним контролем.

Аналіз історичного розвитку державної служби в Україні дає змогу охарактеризувати її як таку, що служила радянській бюрократії, тобто незначному прошарку державного апарату. В державі, де був фактично відсутній поділ влади, де представницька і судова влади мали формальний характер, значення органів виконавчої влади мало дещо гіпертрофований вигляд. Це означає, що органи виконавчої влади мали незалежне від конституційних органів положення і знаходились над народом.

Таким чином, основна мета державної служби того часу ототожнювалась з організаційною діяльністю держави, практичним і безпосереднім здійсненням її завдань і функцій.

Зауважимо, що сам державний апарат має подвійну природу. З одного боку, він виконує функції, які витікають із самої сутності і призначення держави як складного, системного цілого, функції, які можуть дещо не збігатись з уявленням певної частини суспільства і , крім того, абсолютизація цих функцій може призвести до піднесення апарату над суспільством. З другого боку, апарат повинен обслуговувати суспільство, забезпечувати права і свободи громадян.

Зміна соціально-політичної і державно-правової ситуації в країні зумовила необхідність реформування державної служби.

Постало завдання перетворити державну службу на найважливіший правовий засіб формування якісного і ефективно функціонуючого апарату держави. Тобто державна служба повинна стати напрямком цілеспрямованого державно-правового впливу. Його метою в загальному плані є забезпечення формування умов правової держави, а в більш конкретному плані - визначення меж і завдань регламентації державно-службових відносин , правового статусу державних службовців, розробки кадрової політики.

Держава не може існувати без спеціально створеного апарату. Тому реформа апарату державного управління пов'язана із створенням ефективної системи державної служби. Покращання діяльності державного апарату поліпшує думку громадян про саму державу і посилює престиж державних службовців.

У цьому зв'язку важливою умовою цілісного підходу до зміни державного апарату є визначення службовця як центральної фігури в державних структурах. Саме службовець може працювати якісно, об'єктивно відображаючи інтереси громадян, виконуючи їхні вимоги, і в цьому проявляється соціальна роль інституту державної служби.

Постановка нових завдань, а також реорганізація системи і структури органів державного управління, механізмів всієї управлінської діяльності зумовлює створення нового законодавства про державну службу.

Узагальнюючи вищезгадане, можна зазначити, що необхідність розгляду питань державної служби обумовлена багатьма факторами, головними з яких є:

· створення української державності та необхідність реформи державного управління;

· забезпечення втілення конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, здійснення правової реформи;

· проведення економічної реформи;

· оновлення державного апарату і створення апарату органів місцевого самоврядування;

· вироблення концепції та практичне здійснення нової державної кадрової політики;

· зміна чинного і створення нового законодавства про державну службу.

Метою роботи є: спроба осмислення проблем організації та функціонування державної служби України; набуття теоретичних знань, необхідних для їх ефективної професійної діяльності у сфері державної служби.

Предметом дослідження є державна служба в Україні, її теоретико - прикладні засади, практика функціонування і проблеми, які виникають на цьому шляху.

Державна служба в Україні як соціально - правовий інститут сформувався і в сучасних умовах став важливим фактором державотворення.

Ш вивчення основних складових елементів теорії державної служби;

Ш дослідження принципів державної служби;

Ш вивчення конституційних і правових засад державної служби;

Ш обґрунтування концепції та основних напрямків реформування державної служби;

Ш аналіз законодавчих та інших нормативних актів, які регламентують відносини державної служби;

Ш вивчення світового досвіду організації та функціонування державної служби.

Якщо проаналізувати сучасну наукову і навчальну літературу з питань державної служби, то стане зрозумілим, що проблема розробки окремого навчального курсу державної служби до недавнього часу взагалі не піднімалася.

Це пояснюється незначним інтересом з боку науковців і практиків до проблем державної служби, що у свою чергу обумовлювалось низьким рівнем її законодавчого регулювання. У той же час не можна говорити про повну відсутність нормативно-правового забезпечення. Окремі питання державної служби регулювались нормами адміністративного, державного, трудового, фінансового права, але була відсутня цілісність і системність підходу до їх вирішення.

Першими науковими роботами, де комплексно аналізувались багаточисельні питання державної служби, були монографії В.М. Манохіна „Радянська державна служба” та І.М.Пахомова "Адміністративно-правові питання державної служби в СРСР. [1]

Із середини 80-х рр. все більше науковців і практиків почали приділяти увагу аналізу теоретичних проблеми державної служби, Сьогодні дослідження з проблем державної служби виходять на новий рівень. Вони є предметом розгляду чисельних дослідників у галузі управління, права, економіки, політології, психології, соціології, історії тощо.

При вивченні курсу державної служби необхідно також звертатися і до правових джерел (див. додатки), а також використовувати навчальну літературу з теорії держави і права, загальної теорії управління, менеджменту, політології, соціології, управлінської психології, адаптуючи їх до потреб державної служби і кадрової політики в державних органах.

1. Теоретичні засади державної служби в Україні

В сучасних умовах державотворення в Україні роль і значення державної служби постійно зростають.

Для того, щоб з'ясувати риси сучасної державної служби, необхідно перш за все розглянути види суспільно - корисної праці людей. Серед основних видів суспільно-корисної праці Д.М. Бахрах виділяє:

1) виробництво матеріальних цінностей, надання господарських послуг на відшкодувальних засадах;

2) духовне виробництво;

3) службу в державних, суспільних, іноземних, міжнародних організаціях;

4) навчання, тобто засвоєння соціальної програми;

5) домашнє господарювання;

6) фізичне і духовне самовдосконалення;

7) безоплатна суспільно-корисна діяльність поза межами родини;

8) підприємництво.

Таким чином, одним із найсуттєвіших видів цілеспрямованої діяльності людей, а також суспільства є служба. Це поняття використовується по-різному: як вид діяльності людини, як соціально-правовий інститут, як система спеціальних органів держави, як духовна діяльність. Служба полягає в управлінні, здійсненні державної діяльності, забезпеченні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей.[2.ст.97] Особливим видом служби є державна служба.

Вона розглядається як один з класових інститутів організації практично всіх сучасних суспільств, незалежно від їх політичного устрою. Водночас характер державної служби безпосередньо залежить від характеру держави.

У період всеохоплюючого етатизму, коли держава поглинула майже всі інститути громадянського суспільства, державна служба розглядалась як одна із сторін діяльності держави з організації і правового регулювання роботи особистого складу державних організації і діяльність цього складу по практичному і безпосередньому здійсненню завдань держави.[3.ст.10]

Сьогодні характер держави змінюється, Україна, відповідно до статті 1 Конституції, визнається як суверена і незалежна, демократична, правова держава. А відтак іншим стає соціальне призначення державної служби. Обслуговуючи державу, вона повинна обслуговувати і захищати інтереси людини, особи, громадянина. Одже статус, цілі і завдання державної служби повинні бути похідними від інтересів, цілей, завдань і волі соціуму.

На жаль, соціальне призначення державної служби не знайшло свого відображення у законодавчому визначенні цього поняття.

1.1 Поняття державної служби

Вперше поняття „державна служба” було нормативно визначено і закріплено в Законі України "Про державну службу". Відповідно до статті 1 Закону державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Для розуміння сутності державної служби важливо з'ясувати її межі. Протягом років вважалося, що в межах державної служби регулюються такі питання, як : встановлення посад в державних органах, правил заміщення посад, підбір працівників, регулювання службової діяльності, визначення терміну служби і порядку звільнення, в такому розумінні державна служба охоплювала всі категорії працівників, які були зайняті не лише в державному апараті, але й в установах, організаціях - як об'єктах управлінського впливу. Пізніше було зроблено спробу обмежити зміст державної служби шляхом визначення її як специфічного організаційно-правового засобу формування і організації роботи особистого складу всього державного апарату.

Вказані підходи зумовили застосування терміна ''державна служба" в широкому і вузькому розумінні. Так, державна служба в широкому розумінні зводиться до виконання службовцями своїх обов'язків в усіх державних організаціях: в органах державної влади, на підприємствах, в установах, в інших організаціях. У вузькому розумінні - це виконання службовцями своїх обов'язків власне в державних органах [4.ст.135].

Таким чином, на думку Г.В. Атаманчука, державну службу можна розглядати як практичну і професійну участь у здійсненні цілей і функцій держави через виконання обов'язків і повноважень на посаді, що визначена в конкретному державному органі,

І завершуючи питання про межі державної служби слід вказати на наявність в державному органі посад, які відрізняються політичним характером, відповідним порядком заміщення і якому необхідно надати особливого правового статусу - це "верхня" межа державної служби. Водночас багато видів діяльності в державних органах належить до допоміжних, обслуговуючих, організаційно-технічних. Такі види діяльності регулюються трудовим законодавством і це "нижня" межа державної служби. Сама державна служба знаходиться між ціма межами і охоплює професійну діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави.

Таким чином, сутність поняття державної служби полягає в наступному:

1. Державна служба - це професійна діяльність, тобто вона є для державного службовця професією - необхідністю виконувати соціальні посадові повноваження.

2. У межах цієї професійної діяльності реалізується компетенція державних органів.

3. Ця діяльність направлена на забезпечення функціонування державних органів.

4. Ця діяльність полягає у виконанні посадових обов'язків.

Законодавство про державну службу виходить з вузького її розуміння, тобто розглядає її як діяльність державних службовців в державних органах та її апараті. Проте навіть в державних органах (а до них належать органи законодавчої, виконавчої і судової гілок влади) державна служба не є однорідною.

1.2 Види державної служби

Розмежування державної служби на види обумовлюється принципом поділу влади і особливостями сфер державної діяльності.

Передусім відповідно до конституційного принципу поділу влади державну службу можна поділити на службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. Але такий поділ не охоплює всієї багатоманітності видів державної служби.

У спеціалізованій літературі визнано поділ державної служби на два види: цивільну (служба в державних органах, в адміністрації області) і мілітаризовану (військова служба, служба в органах внутрішніх справ).

Цивільна служба у свою чергу може бути загально-функціональною - це здійснення загальних, традиційних, "стандартних" для всіх сфер діяльності державно-службових функцій, які не мають галузевої специфіки (наприклад, діяльність персоналу в адміністрації області, відділах міністерств і державних комітетів); спеціальної - це реалізація спеціально встановлених у нормативних правових актах повноважень службовців, котрі обіймають посади в державних органах, які мають яскраво позначену галузеву компетенцію, що накладає відбиток на практичну діяльність персоналу (наприклад, суддя, державний нотаріус, дипломат). Цивільна служба і мілітаризована служба можуть включати в себе різні підвиди цих служб, які об'єктивно необхідні державі і створені нею для реалізації спеціальних функцій та особливої внутрігалузевої компетенції [5ст.158-159].

Мілітаризована служба (міліцейська, військова тощо) має певні ознаки, які визначаються при аналізі нормативних правових актів, що встановлюють правове положення цих видів державної служби і відповідних державних службовців. На думку Д.М. Бахраха, для мілітаризованої служби характерні наступні, відмінні від цивільної служби, ознаки, а саме:

- професійним обов'язком службовців цієї категорії є захист життя і здоров'я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, основних прав громадян і публічних інтересів, матеріальних цінностей, охорона суспільного порядку і правопорядку;

- вступ на державну службу мілітаризованого характеру здійснюється особами, які досягли, як правило, вісімнадцятирічного віку;

- наявність спеціальних особливих дисциплінарних уставів, положень про дисципліну, зумовлених специфічними особливостями посадових функцій мілітаризованих службовців;

- ці службовці мають особливі умови вступу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення атестації і припинення служби;

- наявність встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих службовців;

- особливий порядок притягнення до правової відповідальності.

Розкрити поняття та зміст державної служби неможливо без визначення її мети і функцій.

Ставлячи питання про мету і функції державної служби, слід виходити з того, що в Україні формується єдина за своїми організаційними, нормативно-правовими, кадровими та інформаційними засадами державна служба. Інакше кажучи, державна служба розглядається як система соціальних зв'язків і відносин, а не як сума службовців і установ.

Визначення мети і функцій державної служби є основою для побудови ефективної взаємодії органів управління державною службою з кадровими службами державної влади і управління. У ході реалізації своєї мети і функцій державна служба має перетворитися у вагомий та авторитетний інструмент розвитку і оновлення держапарату..

Формулюючи мету, визначимо декілька основних напрямків державної служби. Як державний соціальний інститут вона повинна формувати суспільно-політичні та державно-правові передумови зв'язку держслужби з життям народу, тобто вона має розкрити свою соціальну природу. ї другий напрямок у визначенні мети державної служби - вона має створити об'єктивну систему по вияву і добору людей для роботи в держапараті.

Таким чином, мета державної служби розглядається як упорядкування та підвищення ефективності процесів формування і реалізації державної влади й державного управління, а також поєднання відповідальності за виконання повноважень за посадою із соціально-економічними гарантіями державної служби.

Стосовно визначення функцій державної служби, тут, на думку автора, треба виходити з того, що державна служба є необхідним елементом всіх управлінських процесів. її функції не можна ототожнювати з функціями державного управління, і в той же час сприймати їх як окрему формальну структуру. Слід визнати, що функції, притаманні державній службі, як суспільному інституту відображають її роль і призначення в суспільстві. Вона має забезпечити ефективне функціонування усіх трьох гілок влади, з її допомогою можуть бути реалізовані інтереси, права і свободи громадян.

Водночас державна служба - це механізм здійснення цілей і завдань держави, і в такому разі їй належать функції, що відображають загальні завдання держслужби як частини механізму державного управління.

Реалізуючи свої функції, державна служба повинна стати таким інститутом, через який могла б реалізуватися демократична сутність держави, підтримувалась б вільна життєдіяльність суспільства, а державний апарат став би лідером суспільного розвитку. Виходячи із цих положень більш чітко вимальовується призначення державної служби. Вона є головним засобом реалізації функцій соціальної держави, коли якісно змінюється, в чомусь звужується сфера державного регулювання в економіці і духовній сфері та набувають розвитку саморегулюючі, самоврядні процеси. Звідси змінюється соціальне призначення державної служби. Вона призначена через створення умов для ефективної діяльності державних органів домагатися оптимального поєднання особистих, групових і державних інтересів, висловлювати і захищати інтереси всіх верств населення. Вона має стати повсякденним каналом зв'язку держави і народу, їх взаємодії. Відповідно держслужба повинна виступати лідируючою силою, вести за собою суспільний розвиток.

Подібний підхід здатний забезпечити тільки такий державний апарат і такий його персонал, який зможе обґрунтовано висувати зрозумілі для людей норми поведінки та праці, організовувати та регулювати соціальну активність громадян, домагатися змін і відстежувати їх соціальну ефективність. Державна служба має поєднувати конституційно зафіксовані наміри і цілі держави, його структури, відношення і зв'язки з кадровим потенціалом держави, втілювати їх у суспільне життя.

1.3 Завдання державної служби

З урахуванням висловлених міркувань про мету, функції і призначення державної служби визначаються основні завдання державної служби.

· Одним з основних завдань є охорона інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Важливість цього завдання підкріплюється тими обставинами, що в останні роки знизилася роль багатьох політичних інститутів, а державна служба залишається конкретним місцем, де громадянин стикається з політикою.

· Наступне завдання державної служби - досягнення стійкості засад і цілісності держави. Державний апарат повинен, поряд з виконанням вимог Конституції і законів України, виконувати постанови органів державного управління. В цьому полягає основний обов'язок держслужби, який забезпечує управління державою.

· Ще одним вагомим завданням державної служби є забезпечення ефективності діяльності державних органів на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень науки, прогресивних методів вирішення управлінських завдань.

· До завдань державної служби можна віднести також подальшу демократизацію шляхів формування і діяльності апарату, викорінювання бюрократизму, протекціонізму, корупції, створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи чиновників.

Втілення завдань державної служби потребує рішення багатьох правових, організаційних, кадрових, наукових та інших питань. Мова йде про необхідність формування державного апарату нового типу і кадрове забезпечення державної служби.

1.4 Принципи державної служби

Обов'язковим для розкриття змісту державної служби є визначення її принципів.

Принципи державної служби пов'язані з принципами державного управління, які у свою чергу відбивають закономірності, відносини і взаємозв'язки, що об'єктивно існують в державному управлінні. Як бачимо, принципи є винятково важливими для організації і функціонування системи державного управління і, зокрема системи державної служби, адже вони вказують на сутнісні характеристики - найважливіше у змісті й значенні державної служби. Правове встановлення принципів державної служби зумовлює стабільність функціонування державних органів, діяльності державних службовців, стійкість державно-правового регулювання державно-службових відносин, а також обрунтування тенденцій розвитку законодавства про державну службу. що

Ще раз підкреслимо - принципи державної служби обумовлені існуванням принципів функціонування держави, державних органів і державного управління. їх дослідження дозволяє відповісти на запитання, що є головним в інституті державної служби, що супроводжує систему державно-службових відносин, без чого не може функціонувати державна служба.

Принципи державної служби - це основоположні ідеї, які відбивають об'єктивні закономірності та визначають напрямки реалізації компетенції, завдань і функцій державних органів, повноважень державних службовців, які діють у системі державної влади, і зокрема у системі державної служби. Принципи державної служби встановлюють найважливіші закономірності в системі організацій і функціонування державної служби. Вони зумовлюють значимість, закономірність і соціальну цінність відносин, і виникають у системі державної служби. Відсутність правових принципів державної служби тягне за собою появу в ній елементів бюрократизму, неорганізованості, беззаконня, несправедливості.

Принципи це - суб'єктивне поняття, в ньому, , утримується не стільки сама закономірність і взаємозв'язок, скільки наше знання про неї.

Принципи державної служби вперше були сформульовані в Законі України "Про державну службу". При цьому законодавець виходив з конкретного правового досвіду, правової культури, а також ступеня наукової розробленості цієї проблеми. Так, у статті 3 Закону визначається, що державна служба ґрунтується на таких основних принципах:

- служіння народу України;

- демократизму і законності;

- гуманізму і соціальної справедливості;

- пріоритету прав людини і громадянина;

- персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни;

- дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування;

- дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян.

Необхідно також вказати на те, що принципи державної служби закріплюються не тільки в Законі України "Про державну службу", а також в інших нормативних актах: в Конституції України, законах України, указах Президента України, постановах та розпорядженнях Кабінету Міністрів України.

Державній службі повинна відводитися роль механізму реалізації законів держави і загальнодержавних рішень. Це, так би мовити, процесуальний аспект при характеристиці державної служби як системного явища. А саме з таких позицій вона має бути охарактеризована, якщо ми хочемо повно розкрити її сутність. Проте процесуальний аспект державної служби є не лише здійсненням через неї цілей, функцій і законів держави, це також професійна діяльність працівників державних органів по виконанню функцій, закріплених за посадою, а також функціонування державних органів у межах своєї компетенції.

Для того, щоб стати механізмом реалізації законів, державна служба має відігравати роль дієвого засобу упорядкування самого державного апарату. Виконання законів і загальнодержавних рішень можна чекати лише тоді, коли процес реалізації вимог нормативних актів буде підкріплено злагодженою системою державної служби з чітким розподілом повноважень і відповідальності на всіх рівнях управління. Тобто мова йде про організаційний аспект державної служби, який полягає в чіткому описі системи державних посад і посад за контрактом.

Таким чином, формування організаційних і процесуальних засад діяльності державного апарату, побудова і правовий опис посад, органів, різних організаційних структур являє собою важливе і актуальне завдання для характеристики державної служби як різнобічного явища, проте така характеристика не буде повною, адже має включати ще, принаймні, структурний та інституціональний аспект.

У структурному аспекті державна служба - це система органів держави, кожний з яких може бути названий службою відповідно до предмета його компетенції. Це, наприклад, служба зайнятості, дипломатична служба, служба безпеки та ін.

Становлення громадянського суспільства, поява багато-чисельних громадських та політичних рухів і партій, що вступають у протиборство, призводить до гострих соціальних конфліктів. Мир і спокій в такій ситуації буде залежати від того, чи зможе державна служба сприяти стабілізації суспільства, організувати його в єдину демократичну державу, виступаючи провідником реалізації положень Конституції, законів держави, указів обраного народом президента і постанов демократично сформованих органів влади і управління.

Виходячи з вищезазначеного, державну службу необхідно розглядати також в інституціональному аспекті, а саме як правову та етичну систему. Причому, завдяки саме етичній стороні, державна служба не може бути зведена лише до державно-правового інституту, а набуває соціального характеру. В чому ж полягає соціальний характер державної служби.

Сучасний підхід до питань державної служби полягає в тому, що вона повинна розглядатися у поєднанні з питаннями державного управління. Здійснення управлінських дій повинно служити інтересам всього суспільства, а не окремим особам, тому що держава має бути виразником інтересів всього народу і служити всьому народові. Статус, цілі та завдання державної служби є вихідними від інтересів, цілей, завдань і волі соціуму. В цьому і полягає соціальний характер державного управління і державної служби.

Законодавча влада здійснює зв'язок з громадянським суспільством, притримуючись політичної кон'юнктури. Її завдання - врахувати, узгодити, зафіксувати в законі всі відтінки інтересів різних соціальних сторін. Виконавча влада на базі того ж громадянського суспільства, спираючись на прийняті закони, розробляє і через державну службу здійснює єдину цілісну політику, в якій відбивається інтерес соціуму.

Об'єктивна природа державної служби як соціального інституту обумовлена зміненою природою і призначенням нової демократичної і правової держави. Державні службовці у соціальній державі реалізують соціальну функцію, а не підносяться над народом. У цьому і полягає природа державної служби як соціального інституту.

Головною сутнісною рисою сучасної державної служби повинен стати пріоритет прав та інтересів особи, тобто змінюється співвідношення державного і приватного інтересу. Останній при цьому набуває пріоритетного значення. У центр ставиться людина, захист її прав та інтересів. Йдеться про те, що здійснюючи цілі держави, державна служба завжди повинна дотримуватися прав та інтересів громадян. Тому соціальна сутність державної служби проявляється в її демократизації, гуманізації.

Соціальна правова держава дає людині почуття впевненості, надійності. В таких умовах особа більш активно включається в спільноту людей, тобто така держава соціалізує людину і цей процес проходить через чиновника. Соціально-політичні рухи, партії та інші інститути громадянського суспільства вирішують це завдання частково, в той час як держава - у всеохоплюючому масштабі.

Соціальний характер державної служби розкривається і через сукупність конституційно-правових норм. У відповідності з конституційно-правовими засадами формуються конституційні принципи діяльності державної служби, розгляд яких дозволяє виявити соціальний характер державної служби.

Ми розглянули лише одну сторону такого складного соціально-правового інституту, яким є державна служба, а саме соціальну. Проте для повного розкриття сутності державної служби як соціально-правового інституту потрібен аналіз як соціальних, так і правових засад.

Державна служба опосередковується правом. Сукупність правових норм, які регламентують правовий статус державних службовців, у тому числі умови і порядок проходження державної служби, види заохочень і відповідальності службовців, складає правовий інститут державної служби. В нього входять норми конституційного, міжнародного, трудового, цивільного, кримінального, фінансового та інших галузей права. Адміністративно-правові норми, які регламентують питання державної служби, складають частину цього інституту і самостійний інститут адміністративного права.

У теорії права під терміном "інститут" розуміють сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які утворюють самостійну відокремлену групу, проникненні внутрішньою єдністю і охоплюють всі основні моменти регулювання відповідної галузі. Головна функція правового інституту полягає в забезпеченні цілісного, відносно закінченого регулювання в межах конкретної галузі суспільних відносин даного виду [6.ст.66].

Інститут державної служби є головним вихідним правовим засобом у системі побудови державності, а також її функціонуванні. Сучасний правовий інститут державної служби - це система правових норм, які регулюють відносини, що складаються в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби.

Таким чином, правове регулювання повинно включати в себе три великі сфери в системі державно-службових відносин:

1) формування системи державної служби;

2) створення статусу державного службовця і гарантій його здійснення;

3) механізм проходження державної служби Державна служба - комплексний правовий інститут, який регулює організацію і діяльність всіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права.

Аналіз державної служби з різних аспектів дозволяє нам уявити її як систему, що включає наступні елементи: поняття державної служби, її принципи, завдання, функції і види; поняття державного службовця і види державних службовців; основні напрямки реформування державної служби.

2. Правове регулювання державної служби

Сьогодні відносини в сфері державної служби регулюються наступними законодавчими та іншими нормативно-правовими актами:

а) Конституцією України, яка прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. Зазначимо, що в Конституції України відсутні положення, які б визначали модель розвитку державної служби. Проте ідеологія чинної Конституції України все ж таки дозволяє говорити про потенційну можливість функціонування державної служби на її правових засадах. Розглянемо основні конституційні положення, які безпосередньо стосуються державної служби і розкривають її соціальний характер.

У розділі П (ст. 38) Конституції України проголошується, що "громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування". Це єдина стаття в Основному Законі, де прямо згадується державна служба.

Статтею 8 ( розд. І) визначається, що Конституція України має найвищу юридичну силу і в Україні діє принцип верховенства права. Звідси випливає, що верховенство Конституції забезпечує єдність, узгодженість і стабільність всієї правової системи, її окремих елементів та інститутів, зокрема інституту державної служби. Цей принцип також передбачає, що:

- органи влади, посадові особи і громадяни повинні дотримуватися Конституції України, законів України, міжнародних норм;

- державні службовці виконують функції тільки в межах компетенції органу, де вони працюють, і в межах прав закріплених за посадою;

- всі державні органи і посадові особи належним чином, а не для задоволення власних потреб, реалізують свої права та обов'язки, забезпечуючи права людини;

- державні службовці віддані державі, а громадяни довіряють службовцям.

Низкою статей Конституції України закріплено пріоритет прав і свобод громадян, яких повинні дотримуватися державні службовці.

Важливими для функціонування державної служби є, зокрема, конституційні положення, у відповідності з якими визначаються права людини (розд. П Конституції). Діяльність державних органів повинна бути направлена на дотримання і захист конституційних прав і свобод громадян. У статті 64 Конституції вказується, що "конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України". Тобто саме державні службовці повинні забезпечувати виконання таких конституційних положень, як право людини на рівність перед законом (ст. 24); право не бути позбавленим громадянства або бути вигнаним (ст. 25); право на житгя (ст. 27); захист гідності і заборона катування, жорстоке, нелюдське або таке, що принижує гідність, поводження чи покарання (ст. 28); свобода від свавільного арешту чи затримання (ст. 29); право на звернення до органів державної влади (ст. 40); право на житло (ст. 47); шлюб (ст. 51); права дітей (ст. 52); право на непідкоряння явно злочинним наказам (ст. 60); норма проти ризику двічі нести кримінальну відповідальність за один злочин (ст, 61); презумпція невинності (ст. 62); захист від інкримінації особі злочину, право на захист у кримінальній справі та право засудженого користуватися всіма правами людини і громадянина, за винятком обмежень, які спеціально встановлені вироками суду (ст. 63).

У випадках, коли ці права і свободи порушені, їх можна захистити в судовому порядку. У статті 55 Конституції вказується, що "права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб".

б) міжнародно-правовими документами, які торкаються питань державної служби. Це, наприклад, такі нормативно-правові акти, як Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р., Конвенція МОП про дискримінацію 1958 р., яка забезпечує рівний підхід і можливості при прийомі на роботу, або Кодекс поведінки посадових осіб по підтриманню правопорядку, прийнятий на 34-й сесії Генеральної Асамблеї ООН 17 грудня 1979 р.;

в) Законом України "Про державну службу" ;

г) спеціальними законами, які регламентують державно-службові відносини у сфері державної служби. Зокрема, це такі закони, як Закон України "Про Прокуратуру України" , Закон України "Про збройні сили України" . Закон України "Про освіту" Закон України "Про міліцію" та ін.;

д) указами Президента України, які регламентують важливі питання державної служби, забезпечуючи можливість швидкого встановлення механізму правового регулювання сфери відносин державної служби. Серед найбільш важливих указів Президента України у сфері державної служби слід назвати укази Президента України "Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій" від 10 листопада 1995 р. № 1035/95, "Про обласні, Київську та Севастопольську міську, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації" від 24 липня 1995 р. № 640, "Про Положення про обласну. Київську, Севастопольську, міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну у містах Києві і Севастополі державну адміністрацію" від 21 серпня 1995 р. № 760/95, "Про загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади" від 12 березня 1996 р. № 179/96, "Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців" від ЗО травня 1995 р. № 398/95 та ін.;

є) постановами Кабінету Міністрів України. Крім постанов, уряд України видає з питань державної служби розпорядження, положення, правила. Нормативними актами уряду України, наприклад, є Постанова КМ України "Про затвердження Положення про роботу з кадрами в центральних і місцевих органах державної виконавчої влади" від 20 вересня 1995 р. № 747, Постанова КМ України "Про затвердження Типового положення про управління житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації" від 18 грудня 1995 р. № 1022, ін.;

є) іншими нормативними актами, які приймаються різними міністерствами і відомствами України. Наприклад, наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Інструкцій про службові відрядження" від 15 травня 1995 р. № 80; лист Міністерства фінансів України про припинення державної служби та відставку державних службовців від 13 жовтня 1994 р. № 16-02/8-1915, "Про відставку державного службовця (роз'яснення Головного управління державної служби при Кабінеті Міністрів України, Міністерства праці України, Міністерства фінансів України, Міністерства соціального захисту України від 13 лютого 1995 р.); лист Фінансового управління Міністерства оборони України про віднесення апаратів округів, військ, флотів і армій до органів управління від 2 березня 1994 р. № 146/7/14 та ін.

3. Поняття посади та посадової особи, класифікація посад

Посада, яку займає державний службовець, визначає зміст його діяльності та правове становище. Від посади залежать обсяг, форми, методи участі державного службовця у практичному здійсненні компетенції державного органу, де він працює.

Водночас державну службу слід розглядати не як просту сукупність посад державних службовців, а як певну єдину структуру, яка має свою відповідну ієрархію. У ряді випадків у державному органі є лише одна певна посада (наприклад, посада першого заступника голови місцевої державної адміністрації), а в інших випадках може мати місце цілий ряд аналогічних посад (наприклад, посади заступників голови місцевої державної адміністрації).

Отже, посади, з одного боку, забезпечують персоніфікацію управлінських функцій, відповідальності, розподілу праці, а з іншого -- їх уніфікацію, яка допомагає вирішувати питання професіоналізації апарату. Цим забезпечується ефективність добору і розстановки кадрів, організації їх праці, її стимулювання, вдосконалення структури апарату державних органів.

3.1 Поняття посади

Згідно зі ст. 2 Закону України «Про державну службу» посада -- це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Законодавче визначення поняття посади охоплює його характеристику з організаційної і правової точок зору.

В організаційному аспекті посада характеризується тим, що вона встановлюється державою (компетентним органом), включається в штатний розпис (входить до єдиної номенклатури посад), є первинною одиницею державного органу чи його апарату, за якою закріплюється певне коло повноважень, що визначаються, крім штатного розпису, структурою органу і є досить стабільними. Саме цим зумовлені роль і місце особи, яка обіймає відповідну посаду в державному органі та його апараті.

У правовому аспекті посада характеризується повноваженнями, колом прав і обов'язків, які закріплені за посадою. Вони встановлюються нормативно-правовими актами і є частиною прав і обов'язків державного органу.

І організаційний, і правовий аспекти посади пов'язані з особою -- державним службовцем, який обіймає посаду. Відповідно його обов'язки та права конкретизуються в нормативних документах, де, крім функцій і повноважень, закріплюються вимоги до особи, що претендує на заняття посади (спеціальна освіта, стан здоров'я, знання державної мови тощо), рівень заробітної плати, порядок зарахування, кваліфікаційний ранг за посадою і т. ін.

Хоча в законодавстві про державну службу чітко визначено тільки поняття «посада», є підстави використовувати як обґрунтовані з ним категорії «посада державного службовця» або «посада державної служби».

Що ж стосується поняття „державна посада”, то його зміст дещо ширший. Це пояснюється тим, що відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено встановлення трьох типів державних посад -- політичних, адміністративних і патронатних. У їх числі до посад державної служби (тобто посад державних службовців) належать тільки адміністративні та патронатні посади.

Щодо політичних посад, то Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів і міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад визнано політичними і такими, що не належать до категорії посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу»[7]. У наступному Указі Президента України «Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців» від 11.06.2001 р. знову підтверджено, що посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців[8].. Важливим в останньому Указі є і положення, згідно з яким визнано недопустимим прирівнення будь-яких посад в органах державної влади, інших державних органах, їх посадових та службових осіб за статусом, у тому числі за умовами матеріального та соціально-побутового забезпечення, до членів Кабінету Міністрів України.

Закон України «Про державну службу» хоч і не відносить членів Кабінету Міністрів України до політичних діячів, однак встановлює, що вони не належать до визначених у Законі категорій посад державних службовців, а їх правовий статус регулюється спеціальними законами.

Відповідно до Закону України „Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 р. (частини З, 4 ст. 6) посади членів Кабінету Міністрів належать до політичних, на які не поширюється законодавство про державну службу та трудове законодавство. Особливості проходження служби на цих посадах визначаються законом. Не допускається обґрунтовано будь-яких посад в органах державної влади за статусом до посад членів Кабінету Міністрів.

Отже, політичні посади належать до державних посад, хоча і не є «посадами державних службовців» відповідно до Закону України «Про державну службу».

Крім того, до державних посад слід віднести посади службовців у державних установах, організаціях, на державних підприємствах, оскільки вони фактично виконують державні функції відповідних адміністрацій (органів управління). Хоча на цих службовців і не поширюється дія Закону України «Про державну службу».

Нарешті, до державних посад належать усі інші посади осіб, статус яких згідно ст. 9 Закону України «Про державну службу» регулюється не цим Законом, а Конституцією і спеціальними законами України. Це стосується і посади Президента України, хоча, згідно з Конституцією України Президент обіймає не посаду, а «пост» (ст.104, 108, 111).У присязі, яку складає Президент України, також говориться про «високий пост». Отже, на конституційному рівні введено термін «пост», який, однак, має місце лише щодо посади однієї особи -- Президента України. Слід вважати, що Конституція України цілком обґрунтовано встановлює не посаду, а пост Президента України, чим підкреслює особливе місце Президента в державному механізмі.

3.2 Поняття посадової особи

Якщо наведеним у Законі України «Про державну службу» поняттям посади можна досить успішно користуватися в законотворчій і правозастосовчій практиці, то цього не можна сказати про наведене в Законі (частина друга ст. 2) поняття посадових осіб. Це керівники і заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій.

Чітке визначення посадової особи має дуже велике значення. Тому наведене вище тлумачення не може задовольнити правову теорію і практику з принципових мотивів. По-перше, воно є непослідовним, оскільки в ньому говориться про державних службовців, на яких законом та іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій, а в преамбулі Закону встановлено, що він визначає статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті.

По-друге, у наведеному визначенні говориться про осіб, наділених консультативно-дорадчими функціями. Проте цими функціями можуть бути наділені не тільки посадові, а й інші особи, як практично це і буває. Якщо консультант або радник не наділений організаційно-розпорядчими (точніше, владно-розпорядчими) функціями, то він не може бути віднесений до посадових осіб.

Оскільки поняття посадової особи широко застосовується у кримінальному законодавстві, законодавстві про адміністративну відповідальність, в усіх галузях та сферах управлінської діяльності, то залишається нагальним завдання обґрунтувати і законодавчо закріпити досконаліший варіант визначення даного поняття з урахуванням необхідності уточнення його співвідношення з нововведении в Конституції України та деяких наступних законодавчих актах поняттям «службова особа».

3.3 Класифікація посад державних службовців

Оскільки посада державного службовця завжди створюється для виконання певних функцій державного органу та розв'язання конкретних його завдань, то класифікація посад державних службовців пов'язується з особливостями проходження державної служби органами, де вона здійснюється, та іншими критеріями.

Закон України «Про державну службу» (ст. 25) наводить класифікацію посад державних службовців. Основними її критеріями є: організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу; обсяг і характер компетенції на конкретній посаді;роль і місце посади в структурі державного органу.

Встановлено сім категорій посад державних службовців, яким відповідають п'ятнадцять рангів, що присвоюються службовцям відповідно до займаної посади,

рівня кваліфікації та результатів роботи. Відповідно до категорії посад державної служби та згідно з рангами, які присвоюються державним службовцям, здійснюється прийняття на державну службу, просування по ній службовців, вирішується питання стимулювання їх праці тощо. Безперечно, законодавчо встановлена класифікація посад державних службовців позитивно вплинула на становлення та розвиток державної служби в Україні. Подальший розвиток вона дістала в ряді указів Президента України.

Водночас у сучасних умовах актуалізуються завдання наближення інституту державної служби в Україні до європейської моделі та гармонізації напрямів правового регулювання системи державної служби в Україні й європейських країнах. Адже про вибір Україною європейської моделі розвитку говориться і в Посланні Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002--2004 роки». Звичайно, йдеться не про запозичення чужої моделі державної служби, а про те, що вона повинна повною мірою відповідати кращим зарубіжним зразкам. Це стосується і класифікації посад державних службовців.

Щодо приведення класифікації посад державної служби в Україні у відповідність з європейськими стандартами, то слід врахувати, що найпоширеніша європейська практика при віднесенні посад до відповідних категорій виходить з рівня освіти та місця посади в структурі державного органу, що пов'язане з обсягом і характером компетенції на конкретній посаді. За цими критеріями виділяють чотири категорії посад: А, В, С, В, яким відповідають певні чини (ранги). У майбутньому ця схема класифікації посад державної служби в певному варіанті може бути прийнята і нашою державою.

Безумовно, Україна не може прямо запозичити у жодній країні модель побудови державної служби. Без урахування національних особливостей, умов соціально-економічного і політичного розвитку таке запозичення може привести до негативних наслідків. Водночас європейський досвід теоретичного осмислення і законодавчого регулювання формування та проходження державної служби є корисним і повинен враховуватись у вітчизняній системі державної (а також в органах місцевого самоврядування) служби та в законотворчій діяльності.

4. Поняття державного службовця та його правовий статус

У нормативних актах і літературі відображені різні уявлення про поняття "службовець". Основна причина цього різнобічність функцій, які виконують державні службовці.

Від інших категорії осіб, зайнятих у різних організаціях, службовці відрізняються наступними особливостями:

1) вони обіймають посади в різних організаціях;

2) характер їхньої праці, як правило, розумовий, тобто матеріальних цінностей вони самостійно не виробляють, проте службовці працюють і у сфері матеріального виробництва, виконуючи специфічні завдання - організаційна, маркетингова, дослідницька робота тощо;

3) вони здійснюють владну діяльність і, відповідно, мають організаційно-розпорядчі і адміністративно-господарчі повноваження; можуть вжити заходи державного примусу;

4) службовці реалізують свої функції, як правило, на сплатних засадах, за винагороду.

Таким чином, службовці - це соціальна група, яка складається з фізичних осіб, що здійснюють на оплачуваних засадах певні спеціально необхідні функції і виконують завдання діючих органів, установ і організацій.