Державна служба

Державні службовці - це різновид службовців, які складають чисельну групу, їх основним завданням є служіння державі.

Поняття "державний службовець" так само, як і "державна служба", використовується у широкому і вузькому розумінні.

У широкому розумінні державний службовець це особа, яка обіймає в порядку, встановленому правовими актами, посаду в державній організації: органі державної влади, на підприємстві, в установі, іншій організації.

У вузькому розумінні державним службовцем є громадянин України, що обіймає посаду в державному органі.

До 1993 р., вітчизняне законодавство не знало нормативно-встановленого поняття "державний службовець". Поняття державного службовця можна аналізувати, як мінімум, у трьох аспектах.

З державно-правової точки зору, державний службовець - це "слуга" держави, наділений нею повноваженнями різного характеру і значення. Службовець представляє державу в її багатоманітних взаємозв'язках як всередині, так і зовні (у відносинах з іншими державами, громадськими і недержавними організаціями).

З адміністративно-правової точки зору, державний службовець має владні, організаційно-розпорядчі повноваження. Він - представник влади, який вживає юрисдикційні заходи і повноваження і застосовує адміністративно-правові санкції.

З кримінально-правової точки зору державний службовець - особливий суб'єкт кримінальної та адміністративної відповідальності'.

Поняття "державний службовець" відповідно до Закону України "Про державну службу" є фактично похідним від поняття "державної служби". У зв'язку із чим на практиці виникає низка питань. Особливо багато питань з цього приводу було відразу після прийняття Закону в 1993 р. Саме тоді було створено тимчасову групу при Кабінеті Міністрів України по роз'ясненню положень Закону України "Про державну службу", яка дала наступне тлумачення дефініції "державного службовця". Згідно з ним державний службовець це особа, яка:

1) здійснює професійну діяльність на посаді в державному органі та його апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави;

2) якщо це посадова особа, то на неї законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій;

3) отримує заробітну плату за рахунок державних коштів;

4) на момент введення Закону в дію перебувала в трудових відносинах з органами державної виконавчої влади, апаратом Верховної Ради України, Автономної Республіки Крим, місцевих Рад та їхніх виконавчих органів.

Але цих ознак недостатньо для повної характеристики державного службовця, і тому, з урахуванням сказаного вище, необхідно додати наступне.

1. Державний службовець - це фізична особа, громадянин України, який має відповідну освіту і професійну підготовку та пройшов у встановленому порядку конкурсний відбір або прийнятий за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України;

Між державним органом і державним службовцем укладається трудовий договір, у

відповідності з яким державний службовець виконує повноваження державного органу, вирішує спеціальні завдання для досягнення певної цілі, а державний орган у свою чергу має обов'язки перед службовцем: встановлює та забезпечує його права та інтереси, соціально-правові гарантії, відповідальність, грошове утримання. Державний службовець є представником державної адміністрації, часткою державної бюрократії, без якої не обходиться жодне суспільство. Всі дії державного службовця здійснюються від імені держави і за її дорученням; держава ж у свою чергу веде контроль за діяльністю державного службовця і у відповідних випадках застосовує до нього засоби примусу. Державний службовець обіймає державну посаду лише в державному органі.

2. Державний службовець повинен відповідати вимогам законодавства України про державну службу.

3. Державний службовець обіймає оплачувану державну посаду державної служби в установленому порядку. Спеціальне законодавство визначає зміст діяльності службовця, права, обов'язки, обмеження, гарантії, відповідальність. Державні посади можуть обіймати лише державні службовці.

4. Державному службовцю присвоюється в установленому порядку відповідний посаді і категорії ранг.

5. Державний службовець виконує державні функції, повноваження державних органів, вирішує державні завдання в економічній, соціальній, адміністративно-політичній сфері.

6. Державний службовець здійснює дії, які виконують певні юридичні наслідки.

7. Діяльність державних службовців мас, як правило, невиробничий характер. Вона впливає на свідомість людей, на економічне життя, організацію і діяльність трудових колективів. на

Всіх державних службовців можна поділити на певні групи за різними критеріями, причому необхідно пам'ятати про різницю між групуванням та класифікацією.

Групування - це поділ цілого на частини за будь-яким критерієм, а при класифікації використовується декілька критеріїв, встановлюється сувора послідовність їх застосування, у результаті чого в межах цілого з'являються типи, роди, види.

Підкреслимо, що Закон України "Про державну службу" чітко не визначає суб'єктів державної служби. Із змісту статті 9 лише можна зробити висновки, що до державних

службовців Закон не зараховує Президента України, Голову Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради України та їхніх заступників, народних депутатів України. Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голову та членів Конституційного Суду України, Голову та суддів Верховного Суду України, Голову та арбітрів Вищого арбітражного суду України, Генерального прокурора України та його заступників.

До державних службовців також не належать посади службовців державних підприємств, установ таких, наприклад, як ректор вузу, головний лікар, директор науково-дослідного інституту.

Найбільш часто в літературі наводиться наступний поділ державних службовців.

У відповідності з принципом поділу влади виділяють державних службовців органів законодавчої, виконавчої і судової влади.

Якщо взяти за основу такий критерій, як особливості служби в державних органах, то можна виділити цивільних і мілітаризованих державних службовців (військові, співробітники органів внутрішніх справ, податкової міліції).

Велике значення має поділ державних службовців за обсягом повноважень. До недавнього часу за вказаним критерієм державні службовці поділялись на посадових осіб, оперативний склад, допоміжний персонал [9 ст.143-144].

Причому під посадовими особами розуміли державних службовців, котрі мали право здійснювати в межах своєї компетенції владні дії, що призводять до юридичних наслідків. До них належали також службовці, які не здійснювали таких дій, не керували діяльністю підлеглих їм працівників. Посадові особи мають право на здійснення юридичних дій владного характеру, але наділені різними за обсягом і характером повноваженнями.

Особливим різновидом посадових осіб є представники влади. До них належать працівники, які наділені владними повноваженнями публічного характеру, тобто розпорядчою владою по відношенню до багатьох осіб і організацій, що організаційно їм не підпорядковані. Представники влади наділені функціональною владою поза межами організації, в якій вони працюють, і у відношенні до організацій і громадян, які не є їхніми клієнтами, Не всі представники влади належать до службовців (наприклад, народні депутати), а ті з них, що служать - посадовими особами.

До оперативного складу (функціональні працівники) належать державні службовці, що виконують роботу безпосередньо визначену необхідністю даного органу як спеціалісти. Сюди входять спеціалісти державних органів, котрі наділені повноваженнями в сфері здійснення державно-владних функцій, але такі, що не мають права здійснювати службові юридично-владні акти як засоби управління людьми.

Допоміжний склад - службовці, службова діяльність яких не передбачає здійснення дій, що призводять до юридичних наслідків і не впливає на зміст рішень даного органу. їхні обов'язки і права визначаються необхідністю забезпечення службової діяльності посадових осіб, оперативного складу шляхом створення умов, необхідних для виконання ними службових функцій.

Прийняття Закону України "Про державну службу", де на законодавчому рівні визначено поняття посадової особи, а також перелік посад, що зараховані до державної служби, дозволяє поділити державних службовців на посадових осіб (керівники, представники влади) і службовців, які не є посадовими особами.

Залежно від терміну служби можна виділити державних службовців, які призначаються на посаду безстроково і службовців, які призначаються на посаду на певний термін.

Державний службовець має певне правове становище або, інакше кажучи, правовий статус. Правовий статус державних службовців - це сукупність прав, свобод, обов'язків, обмежень, заохочень, відповідальності, що встановлені законодавством і гарантовані державою. Специфічним є наявність у державних службовців адміністративно-правового статусу, який характеризується тим, що:

а) їхні права та обов'язки встановлюються, як правило, у межах компетенції органів, в яких вони перебувають на державній службі;

б) діяльність державних службовців підпорядкована виконанню завдань, покладених на відповідний орган, і носить офіційний характер;

в) службові права та обов'язки характеризуються єдністю, своєрідність якої полягає в тому, що їхні права одночасно є обов'язками, так як вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов'язки - правами, адже інакше обов'язки неможливо буде здійснити;

г) здійснення службовцями своїх прав та обов'язків гарантується законодавством;

д) законні приписи і вимоги державних службовців повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані;

с) вони мають право на просування по службі, тобто на службову кар'єру. Порядок і умови реалізації цього права встановлюються нормативними актами;

є) передбачені обмеження їхніх загальногромадянських прав з метою ефективності службової діяльності;

ж) для них передбачені певні пільги, а також підвищена відповідальність за здійснення правопорушень.

Державний службовець, як і кожний громадянин України, має права, свободи, обов'язки людини, що встановлені Конституцією та іншими правовими актами. Разом з тим він наділяється особливими службовими правами і обов'язками.

У Законі України "Про державну службу" перелічені основні обов'язки (ст. 10) та права (ст. 11) державних службовців, проте перелік їх не можна вважати вичерпним, адже вони також утримуються як в інших статтях цього закону, так і в типових кваліфікаційних характеристиках, посадових положеннях та інструкціях.

Загальногромадянські права та обов'язки. Державний службовець реалізує конституційне право громадян України "брати участь в управлінні державними справами" (ст. 38 Конституції України). Це конституційне положення відповідає статті 25 (п."с") Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р., згідно з яким кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації і без необґрунтованих обмежень право і можливість приймати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно обраних представників.

При прийомі на державну службу не допускаються будь-які обмеження залежно від раси, національності, мови, статі, соціального походження, майнового стану, місця проживання, релігійних переконань, політичних поглядів (ст, 4 Закону України "Про державну службу").

У Конституції України визначені також інші форми участі громадян в управлінні справами держави. Це, зокрема:

- право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст, 38);

- право участі у мітингах, демонстраціях, зборах, походах (ст. 39);

- право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення до органів державної влади (ст. 40) та ін.

Таким чином, Конституція України значною мірою регулює питання, пов'язані з встановленням і реалізацією правового статусу державних службовців у плані їх загальногромадянських прав та обов'язків. Проте державні службовці, як вже вказувалося вище, мають ще службові обов'язки і права.

Службові обов'язки і права надаються державним службовцям, для успішного здійснення службової діяльності на посаді державної служби.

Вони включають посадові права та обов'язки, які є вихідними від завдань і функцій державного органу і визначають повноваження за конкретною посадою.

Крім того, службові права державних службовців можуть бути поділені за різними критеріями, відповідно це будуть: загальні права, політичні і соціально-майнові права, немайнові права.

На погляд автора, більш вдалою є групування прав державних службовців, що запропоноване Ю.М. Старіловим. Він виділяє три групи:

1) права, які забезпечують усвідомлення службовцем свого правового статусу та його правовий захист;

2) права, які сприяють безпосередньому виконанню службовцем своїх обов'язків;

3) права, які сприяють посиленню посадової активності державного службовця, реалізації його конституційних прав і свобод.

До першої групи належать наступні права державних службовців:

а) ознайомлення з документами, які стосуються посади державного службовця; умови просування по службі; критерії оцінки якості роботи і т. ін.;

б) ознайомлення з усіма матеріалами своєї особистої справи;

в) проведення за вимогою службовця службового розслідування;

г) право на звернення державного службовця в суд, або інший державний орган для вирішення суперечностей, що виникли відносно проведення результатів атестації, проведення службового розслідування, проходження державної служби, звільнення та інших питань. До другої групи прав державних службовців належать:

а) отримання в установленому порядку інформації і матеріалів, необхідних для виконання посадових обов'язків;

б) відвідання в установленому порядку для виконання посадових обов'язків підприємств, установ і організацій;

в) прийняття рішень і участь у їх підготовці відповідно до посадових обов'язків;

г) перепідготовка (перекваліфікація) і підвищення кваліфікації за рахунок коштів відповідного бюджету;

д) внесення пропозицій по вдосконаленню державної служби в будь-які інстанції.

Третю групу прав державного службовця складають:

а) участь за власною ініціативою в конкурсі на заміщення вакантної посади;

б) просування по службі, збільшення грошового утримання з урахуванням результатів і стажу роботи, рівня кваліфікації;

в) пенсійне забезпечення з урахуванням стажу державної служби;

г) об'єднання в професійні союзи для захисту своїх прав, соціально-економічних і професійних інтересів;

д) право на грошове утримання, яке складається з посадового окладу, надбавок до нього, за ранг, особливі умови державної служби, вислугу років, а також премії за результатами роботи;

є) право на щорічну оплачувану відпустку терміном не менше ЗО календарних днів, додаткову відпустку при наявності відповідного стажу державної служби; є) медичне обслуговування державного службовця і членів його родини в державних медичних закладах; ж) обов'язкове соціальне страхування на випадок захворювання або втрати працездатності в період проходження державної служби'.

Обов'язки державного службовця найбільш яскраво характеризують сутність його службової діяльності, адже держава приймає на роботу службовця саме з метою накладання на нього службових обов'язків.

До загальних обов'язків державних службовців належить забезпечення підтримки конституційного ладу, дотримання Конституції України і реалізація законів України.

При більш детальній характеристиці необхідно зазначити наступні обов'язки державних службовців:

* складання службової присяги;

* сумлінне і творче виконання службових обов'язків;

* захист інтересів суспільства і держави; в повага до особистостей і гідності громадян, охорона їхніх прав, свобод і законних інтересів;

* забезпечення законності у сфері адміністративної влади;

* дотримання службової етики; збереження службової таємниці;

* підвищення рівня управлінської культури, професійних знань, підтримка і застосування сучасних форм і методів організації управлінської праці; дотримання встановлених правил внутрішнього трудового розпорядку, посадових інструкцій, порядку роботи із службовою інформацією;

* своєчасне і правильне виконання актів державних органів;

* виконання наказів, розпоряджень у межах їхніх посадових повноважень за виключенням незаконних і заборона використання службового становища для досягнення корисливих особистих цілей; в розгляд скарг, пропозицій і заяв громадян;

* підтримка рівня кваліфікації, достатньої для виконання посадових обов'язків;

* охорона державної таємниці та нерозголошення інформації про громадян, яка стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно із законодавством не підлягає проголошенню.

У сфері державної служби особливе місце посідає такий важливий принцип соціального управління, як стимулювання, тобто вплив на потреби та інтереси, а через них на волю та поведінку державних службовців.

Стимули можна поділити на три групи:

а) пільги;

б) міри заохочення;

в) міри правової відповідальності.

Пільги державних службовців різні за своїм характером. Основні їх види перелічені в статтях 33, 35 і 36 Закону України "Про державну службу". Зокрема - це надання додаткових оплачуваних відпусток тривалістю до 15 календарних днів для державних службовців, які мають стаж роботи понад 10 років; пільгові умови надання кредиту на індивідуальне і кооперативне житлове будівництво; безплатне медичне обслуговування в державних закладах охорони здоров'я для державних службовців і членів їх сімей; передбачені надбавки до посадових окладів за вислугу років, за ранг і т.ін.

Міри заохочення поділяються на загальні і спеціальні.

¦ Загальні встановлені нормами законодавства про працю, а також статтею 34 Закону України "Про державну службу", в якій, зокрема, зазначається, що "за сумлінну безперервну працю в державних органах, зразкове виконання трудових обов'язків державним службовцям видається грошова винагорода в розмірі та порядку, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.

За особливі трудові заслуги державні службовці представляються до державних нагород та присвоєння почесних звань.

¦ До спеціальних слід віднести, наприклад, такі, як дострокове присвоєння чергового рангу в межах відповідної категорії посад за виконання службовцем особливо відповідальних завдань (ст. 26 Закону України "Про державну службу"), або переведення на державну посаду більш високого рівня.

Міри заохочення направлені на підвищення ефективності державної діяльності.

Паралельно з мірами заохочення законодавство передбачає, коли це необхідно, юридичну відповідальність державних службовців, а саме: дисциплінарну, матеріальну, адміністративну і кримінальну. Відповідальність проявляється в застосуванні до державних службовців тих чи інших засобів покарання, передбачених законодавством, за виновне скоєння ними правопорушення, тобто за такі проступки і дії, які юридично визнані як протиправні.

Закон України "Про державну службу" в статті 38 передбачає, що особи, винні у порушенні законодавства про державну службу несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством. Тобто робиться загальне посилання до відповідних галузей права, нормами яких (матеріальними та процесуальними) мають бути передбачені певні правові наслідки за порушення вимог законодавства про державну службу.

У той же час, статтею 14 зазначеного Закону передбачені особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців.

Крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, до державних службовців можуть вживатися такі заходи дисциплінарного впливу, як:

* попередження про неповну службову відповідність;

* затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вишу посаду.

Підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності є вчинення державним службовцем провини по службі, тобто порушення (невиконання) службових обов'язків, правил внутрішнього трудового розпорядку, наказів адміністрації, вимог законодавчих актів, якщо за ці дії не передбачена кримінальна відповідальність.

Так, наприклад, за порушення правил внутрішнього трудового розпорядку має наступати догана чи звільнення.

Дисциплінарні стягнення застосовуються службовою особою (органом), від якої залежить призначення (звільнення) службовця на посаду, або службовою особою (органом), вищестоящим щодо вказаних осіб (органів).

Ці стягнення застосовуються не пізніше одного місяця з дня провини і мають термін давності шість місяців з дня вчинення проступку.

Дисциплінарна відповідальність військовослужбовців, осіб начальницького та рядового складу органів внутрішніх справ, прокурорів, суддів, працівників митної служби наступає згідно із спеціальними статутами.

Особливості підстав адміністративної відповідальності державних службовців у тому, що вони несуть її за порушення встановлених загальнообов'язкових правил своїми власними діями, у тому числі неправомірними вказівками, виконуючи які, підпорядковані їм працівники, порушують встановлені правила. Нарешті, державні службовці можуть нести адміністративну відповідальність і за невжиття заходів щодо забезпечення виконання правил іншими особами, якщо забезпечення їх дотримання входить до кола службових повноважень цих державних службовців.

Кримінальна відповідальність державних службовців за вчинення кримінальних злочинів настає в загальному порядку. Що стосується категорії службових злочинів, які передбачені главою XVII Кримінального Кодексу України, то суб'єктом цих злочинів може бути тільки посадова особа, котра вчинила одну з наступних дій:

¦ порушила власні повноваження, тобто не виконувала чи неналежно виконувала повноваження;

¦ перевищила повноваження, тобто вчинила акт, на який вона не мала законної влади; вийшла за межі законної влади чи недотримувалась встановлених форм реалізації повноважень;

¦ вчинила акт, що входить до її повноважень, але з метою, яку не передбачає закон (зловживання владою, хабарництво, службовий підлог).

Державні службовці, які не є посадовими особами (за кримінальним законодавством) притягаються до кримінальної відповідальності за вчинення інших, не службових злочинів.

Матеріальна відповідальність за шкоду, заподіяну державним службовцем у сфері розпорядчо-виконавчої діяльності, полягає в обов'язковому відшкодуванні збитків державними органами від імені і за дорученням котрих службовець вчиняє службові дії. Цей обов'язок державного органу випливає з того, що підбір, професійна підготовка кадрів, наділення державного службовця часткою компетенції органу (владне повноваження), функція контролю за її діями має здійснюватися даним органом. Цим пояснюється обов'язок відповідальності за дії свого представника.

Відповідальність за шкоду, завдану державним службовцем (посадовою особою), державний орган несе лише у разі, коли такі дії є діями службового характеру.

У разі, коли шкода заподіяна службовою особою навіть і в робочий час, але не у зв'язку з виконанням службових обов'язків, то вона відшкодовується не органом, а безпосередньо винною особою.

За шкоду, спричинену діями державних службовців, які не є посадовими особами, збитки стягуються потерпілими у загальному порядку.

Отже, службовими діями державних службовців, що слід кваліфікувати як неправомірні, є:

¦ невиконання службових обов'язків;

¦ виконання службових обов'язків неналежним чином;

¦ перевищення службових повноважень;

¦ зловживання такими повноваженнями.

Таким чином, ми розглянули поняття державного службовця та основні елементи його правового статусу, що включають в себе права, обов'язки та відповідальність.

5. Проходження державної служби

У процесі проходження служби в державних органах можна виділити низку загальних ключових моментів, які в сукупності відображають зміст процесу перебування на посаді. Інститут проходження державної служби складається із організації підбору кадрів в управлінський апарат, здійснення переміщень працівників по службі, встановлення і реалізації засобів звільнення з державної служби [10ст.205].

Кожний державний службовець проходить свій службовий шлях, тобто має свою індивідуальну кар'єру.

Законодавством України визначається порядок прийняття на державну службу, проходження випробувального терміну, порядок проведення атестації службовців, заміщення державних посад, присудження категорій і рангів.

Службова кар'єра починається із вступу на державну службу. Порядок вступу на посаду буде залежати від особливостей статусу державного органу; категорії державної посади; шляхів заміщення цих посад.

Відповідно до статті 38 Конституції України "громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування". Проте статтею 12 Закону України "Про державну службу" передбачаються обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу. Зокрема, в ній говориться, що не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

- визнані у встановленому порядку недієздатними;

- мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади;

- у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками;

- в інших випадках, встановлених законами України. Заміщення посади означає, що громадянин став носієм

комплексу службових прав і обов'язків.

Посади заміщуються шляхом призначення або за конкурсом.

Призначення на державну посаду - це юридичний акт компетентного державного органу або посадової особи, який визначає момент офіційного дозволу на здійснення службовцем певних функцій, обов'язків і прав, які закріплені за посадою. Призначення проводиться органами державної влади і посадовими особами в межах їхньої компетенції з додержанням встановленого порядку заміщення посад тієї чи іншої категорії.

Що стосується конкурсу при прийнятті на посади в державні органи, то це є принципово новий інститут державної служби.

у статті 15 Закону України "Про державну службу", зокрема, зазначається, що "прийняття на державну службу на посади третьої - сьомої категорій, передбачених статтею 25 цього Закону, здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України".

Інститут конкурсного прийому на державну службу базується на таких основних принципах:

¦ принцип рівноправності, який виключає дискримінацію за походженням, статтю, віросповіданням або політичними поглядами;

¦ принцип відповідності здібностей та професійного рівня вимогам конкретного виду діяльності в системі державної служби;

¦ принцип гласності - забезпечення гласності при проведенні конкурсів.

Зазначене загальне положення Закону розширене і деталізоване в Положенні про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 р. № 782.

Конкурсний прийом на роботу - це той фактор, який має гарантувати об'єктивність оцінки ділових якостей працівника, і як наслідок - ефективність його роботи.

Заміщення державної посади за конкурсом передбачає:

¦ оголошення даних про вакансії на державній службі через засоби масової інформації, з повідомленням основних вимог до кандидатів;

¦ можливість участі у конкурсі декількох претендентів;

¦ рекомендацію кандидата на посаду конкурсною комісією;

¦ видання наказу повноважною посадовою особою про призначення на посаду.

Особа, яку прийнято на державну службу, набуває статусу державного службовця і суб'єкта державно-службових відносин. Особливість цих відносин полягає в тому, що вони складаються між державою в особі її органів і державним службовцем.

Державно-службові відносини виникають у результаті однобічного рішення державного органу (посадової особи), яке, по-перше, юридично закріплює вступ громадянина на державну службу, по-друге, є основою для виконання ним службових обов'язків на даній посаді; по-третє, визначає момент виникнення його обов'язків перед державою, а також службових і особистих прав [11 ст.150].

Державно-службові відносини діляться на внутрішні (внутрішньо-організаційні) і зовнішні. Цей поділ є важливим ще й тому, що дозволяє проводити різницю між посадовими особами, які наділені державно-владними повноваженнями і державними службовцями, які не мають таких повноважень.

Внутрішньо-організаційні правовідносини виникають у всіх державних службовців на засадах законодавства в зв'язку з посадою державної служби, яку вони обіймають. Іншою стороною таких правовідносин є держава в особі органа або посадової особи, уповноваженої призначати на відповідні посади. Внутрішньо-організаційними є також відносини, які виникають у державного службовця із своїми начальниками - з моменту заміщення посади - відносно організації роботи, розподілу обов'язків, заохочення і відповідальності.

Зовнішніми вважаються ті державно-службові відносини, які на засадах законодавства виникають між державним службовцем та іншими суб'єктами (громадянами, державними і недержавними організаціями) у зв'язку з реалізацією ними своїх посадових повноважень. Ці повноваження виникають з моменту заміщення громадянином посади державної служби. Проте як представник держави може виступати не кожний, а лише той службовець, якому у відповідності з посадою надані державно-владні повноваження, тобто посадові особи. Державні службовці, які не мають таких повноважень, можуть бути учасниками лише внутрішніх відносин.

Найважливішим правоутворюючим документом при вступі особи на державну посаду є наказ по державному органу про призначення на державну посаду державної служби.

Відповідно до статті 13 Закону України "Про державну службу" особа, яка претендує на те, щоб обійняти посаду державного службовця третьої - сьомої категорій, передбачених статтею 25 цього Закону, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі й за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на посаду державного службовця першої і другої категорій, передбачених статтею 25 цього Закону, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери.

Зазначені відомості подаються державними службовцями щорічно. Неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 цього Закону є підставою для припинення державної служби (ст. ЗО Закону України "Про державну службу").

Громад5иги України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають присягу, текст якої підписується державним службовцем і зберігається за місцем роботи. При прийнятті присяги робиться запис у трудовій книжці (ст. 17 Закону України "Про державну службу").

З метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня і ділових якостей особи, яка претендує на посаду державного службовця, може проводитися стажування у відповідному державному органі терміном до двох місяців із збереженням заробітної плати за основним місцем роботи (ст. 19 Закону України "Про державну службу").

Більш детально це питання регламентується Положенням про порядок стажування у державних органах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 грудня 1994 р. № 804.

Новелою є закріплені в Законі України "Про державну службу" обмеження для державних службовців. Ці обмеження слід відрізняти від обмежень, які існують при вступі на державну службу. Обмеження для державних службовців обумовлені особливостями державної служби, яка тісно пов'язана із здійсненням державної влади. Саме тому повинна існувати система перетин, яка б запобігала зловживанню владою.

У статті 16 Закону зафіксовано, що державний службовець не має права: займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо, або через посередників, крім випадків, передбачених чинним законодавством, або бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, де він працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики); сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності з метою одержання за це винагороди у грошовому чи іншому вигляді, послуг, пільг; самостійно або через представника входити до складу керівних органів підприємства, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність; приймати подарунки чи послуги від фізичних або юридичних осіб у зв'язку зі своєю службовою діяльністю.

Державні службовці представляють саму державу. Звідси і специфічні вимоги до них - не приймати участі у страйках чи вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.

Особливістю проходження державної служби в органах державного управління є відсторонення державних службовців від виконання повноважень за посадою. Підставою для цього виступає невиконання службових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної або моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян. Рішення про відсторонення приймається керівником державного органу, в якому працює цей службовець.

Службове розслідування проводиться в строк до двох місяців згідно з порядком, визначеним Постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження порядку проведення службового розслідування" від 4 березня 1995 р. № 160, а тривалість відсторонення не повинна перевищувати часу службового розслідування. На період відсторонення повноважень за посадою службовцю зберігається заробітна плата.

Якщо правомірність рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою не підтверджується результатами службового розслідування, це рішення скасовується (ст. 22 Закону України "Про державну службу").

Важливим питанням є також і переміщення державного службовця по службі. Переміщення державного службовця може здійснюватися на вищу посаду з метою просування працівника по службі, на рівнозначну посаду з метою більш доцільного використання ділових якостей службовця; на нижчу посаду у випадках скорочення штатів, за станом здоров'я, за. власним бажанням, за результатами проведення атестації.

Головною формою переміщення є просування по службі. Відповідно до статті 27 Закону України "Про державну службу" просування по службі державного службовця здійснюється шляхом обіймання більш високої посади на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України та Кабінетом Міністрів України, або шляхом присвоєння державному службовцю більш високого рангу. Таким чином, просування по службі відбувається в межах державних посад, категорій і рангів. Все це в сукупності складає службову кар'єру.

Поняття "службова кар'єра" є новим для офіційної державної термінології і може розглядатися як позитивний фактор, дія якого направлена на встановлення професіоналізму державних службовців.

Законом України "Про державну службу" (ст. 25 і ст. 26) встановлено класифікацію посад і ранги державних службовців. Всього існує сім категорій і п'ятнадцять рангів державним службовцям. Кожній категорії посад відповідають певні ранги, які присвоюються залежно від їх рівня Президентом України, Кабінетом Міністрів України, керівником державного органу.

За загальним правилом службовцю при прийнятті на роботу присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад.

Для присвоєння чергового рангу в межах відповідної категорії посад державний службовець повинен успішно відпрацювати на посаді, що обіймає, два роки. За виконання особливо відповідальних завдань державному службовцю може бути присвоєно черговий ранг достроково в межах відповідної категорії посад.

За сумлінну працю державному службовцю при виході на пенсію може бути присвоєно черговий ранг поза межами відповідної категорії посад.

Присвоєний ранг зберігається за службовцем і в тому випадку, коли він перейшов на посаду нижчої категорії або залишив державну службу, на яку потім повернувся. Позбавлення державного службовця присвоєного йому рангу допускається лише за вироком суду.

Встановлення класифікації посад для державних службовців сприятиме реалізації права і можливостей на просування по службі, причому з'являється можливість одержувати додаткову винагороду, залишаючись на тій же посаді. Такий підхід забезпечує більший ступінь об'єктивності в оцінці здібностей кожного службовця.

У Законі зазначається, що переважним правом на просування по службі користуються державні службовці, які досягли найкращих результатів у роботі, виявляють ініціативність, постійно підвищують свій професійний рівень та зараховані до кадрового резерву.

Одним з можливих шляхів просування по службі є проходження державним службовцем атестації.

Атестація у вузькому розумінні проводиться з метою перевірки і оцінки професійних, ділових і особистих якостей службовця, встановлення його службово-посадової відповідності вимогам, що пред'являються по службі.

У широкому розумінні атестація вирішує наступні основні завдання: забезпечує законність у системі функціонування державної служби; допомагає вияву потенційних можливостей державного службовця з метою підвищення його по службі; стимулює підвищення кваліфікації і професіоналізму державних службовців і т. д.

Під атестацією державних службовців слід розуміти діяльність, у процесі якої атестаційна комісія в межах установленої науково обґрунтованої процедури виявляє ступінь відповідності працівника посаді, яку він обіймає. Тобто комісія дає оцінку ділових, особистих і моральних якостей службовця, процесу і підсумків його службової діяльності. Результатами атестації є висновки і рекомендації атестаційної комісії по покращанню праці як працівника, якого атестують, так і апарату всього державного органу.

Атестація державних службовців у механізмі проходження служби пов'язана з двома його основними елементами наступним чином: за результатами оцінки і перевірки якості й ефективності виконання службовцями посадових обов'язків визначається можливість просування по службі і зміні правового положення службовця [12 ст.403].

Таким чином, атестація виконує наступні функції: оцінки, контролю, політичну, покращання роботи з персоналом, економічну, організаційну, комунікативну, інформування, стимулювання.

Згідно з пунктом 11 Положення про порядок проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади комісія може прийняти одне з таких рішень: відповідає посаді, що обіймає; відповідає посаді, що обіймає, за умови виконання певних рекомендацій; не відповідає посаді, що обіймає.

Підставами просування по службі є також навчання і підвищення кваліфікації державних службовців. Державні службовці підвищують свою кваліфікацію постійно, у тому числі через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на п'ять років (ст. 29 Закону України "Про державну службу").

Державні службовці, які виявили високий професійний рівень, зараховуються до кадрового резерву для обіймання посад державних службовців, а також для просування по службі.

Порядок формування і організація роботи з кадровим резервом регулюється Положенням про формування кадрового резерву для державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 19 грудня 1994 р. № 853.

Державно-службові відносини можуть бути припинені за двома обставинами:

а) у зв'язку із звільненням;

б) у зв'язку з відставкою.

Ці підстави характерні для більшості державних службовців і встановлені законодавством про працю і Законом України "Про державну службу", проте для певної категорії державних службовців ці питання регулюються окремими законами, положеннями, стандартами та іншими актами.

Такий вид припинення державної служби, як звільнення, можливий за ініціативи власне самого державного службовця. В цьому разі відносини регулюватимуться нормами трудового права. Проте звільнення державного службовця може бути здійснене за ініціативою керівника державного органу на підставі статті 30 Закону України "Про державну службу". В ній, зокрема, говориться, що підставами припинення державної служби є:

1) порушення умов реалізації права на державну службу (ст. 4 Закону);

2) недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону;

3) досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби (ст. 23 Закону);

4) відставки державних службовців, які обіймають посади першої або другої категорії (ст. 31 Закону);

5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (ст. 12 Закону);

6) відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону;

7) неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону.

Державна служба припиняється також з моменту вступу в силу звинувачувального вироку, який стосується державного службовця.

Відставка, як інший вид припинення державної служби, не означає, що має місце певне правопорушення.

Згідно із статтею 31 Закону України "Про державну службу" відставкою є припинення державної служби службовцем, який обіймає посаду першої або другої категорії, за його письмовою заявою.

Підставами для відставки є:

Ш принципова незгода з рішеннями державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі;

Ш примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об'єднанням громадян, громадянину;

Ш стан здоров'я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку).

Державно-правові відносини припиняються виданням правомочним органом чи посадовою особою адміністративного акту про увільнення державного службовця від посади чи його відставку.

6. Контроль у системі державної служби

Аналіз вітчизняного і зарубіжного досвіду свідчить про те, що контроль в умовах формування правової демократичної держави залишається провідною ланкою управління суспільним розвитком, методом виховання персоналу, засобом підвищення відповідальності державних службовців за реформування української держави.

Контроль був і залишається однією з найважливіших функцій управління, адже це певною мірою перевірка якості управлінської діяльності.

У залежності від свого функціонального призначення контроль поділяється на державний і соціальний, або громадський.

Державний контроль здійснюється всіма органами держави в межах своєї компетенції і полягає:

§ у забезпечені додержання всіма державними органами законів та інших нормативних актів;

§ у підвищенні ефективної роботи державних органів;

§ у забезпеченні більш економного використання державних коштів.

На державному рівні контроль поділяється на політичний, адміністративний, судовий і, відповідно, здійснюється Президентом України, Верховною Радою України, виконавчими органами всіх гілок влади, судовими органами, місцевими органами, політичними організаціями, які підтримує народ.

Політичний контроль здійснюється тими органами і особами, які уповноважені владою. Залежно від політико-державного устрою це можуть бути або парламент і місцеві виборні органи, або політичні партії, які підтримує народ.

Адміністративний контроль здійснюється виконавчими органами всіх гілок влади. Як правило, тут реалізується контроль вищих посадових осіб за діями підлеглих осіб; створюються інспекції і наглядові органи, які аналізують виконання законів, нормативних актів, вивчають ефективність і якість адміністративної діяльності.

Судовий контроль здійснюють всі суди України - Конституційний, Верховний, суди загальної компетенції, військові, арбітражні. Вони розглядають: протести органів державної влади про визнання незаконними актів управління; справи про злочини працівників державного апарату; вимоги про визнання не дійсними актів державних органів, які порушують права та інтереси громадян і організацій тощо.

Першоосновою соціального контролю виступає активність населення, яка проявляється в діяльності громадських рухів і організацій, у засобах масової інформації, у зверненнях, листах, заявах громадян і є найбільш яскравим проявом демократизації держави.

У державній службі класифікація видів контролю провадиться за:

1) визначенням об'єкту контролю;

2) часом проведення контролю;

3) частотою проведення контролю.

Методи реалізації контролю в системі державної служби поділяються на зовнішній і внутрішній.

За формами реалізації контроль у системі державної служби проявляється через санкції (негативна форма), або стимулювання певної поведінки (позитивна форма).

У широкому розумінні контроль - це сукупність політичних і економічних процесів і методів, які повинні забезпечувати стабільність суспільного порядку і державного устрою, дотримання Конституції та законів.

Таким чином, контроль у системі державної служби має багатофункціональний характер, а технології, засоби, форми і методи його реалізації багатоманітні.

Як свідчить практика, при відсутності контролю ефективність роботи органів влади всіх рівнів різко знижується. Швидка ліквідація структур адміністративно-командної системи, в тому числі таких її складових, як державний, партійний, народний контроль призвела до формування мафіозної структури.

Для того, щоб контроль у системі державної служби був дійсно дієвим, контролюючим організаціям та посадовим особам слід дотримуватися певних вимог. Тобто контроль повинен:

- здійснюватися безперервно, регулярно і систематично;

- бути своєчасним за строками здійснення, повним за обсягом;

- мати об'єктивний характер, сприяти формуванню особистої відповідальності й дисципліни;

- бути оперативним, дієвим і гласним;

- мати загальний характер;

- кожний керівник повинен виходити з того, що це невід'ємна частина його посадових обов'язків і займатися контролем навіть тоді, коли йому цього ніхто не доручав;

- здійснюватися на всіх етапах управлінської діяльності;

- за своїми нормами і методами мати багатоманітний характер.

Проте застосування контролю в системі державної служби має і негативні наслідки. Аби запобігти їх, слід дотримуватися деяких рекомендацій.

¦ У процесі контролю необхідне двостороннє спілкування.

¦ Слід запобігати надмірного контролю.

¦ Треба встановлювати високі, але досяжні цілі. Занижена мета діє на персонал демотивуюче.

¦ Успішна робота повинна бути відповідно нагороджена. Важлива позитивна роль у вихованні відповідальності персоналу державної служби відводиться формам індивідуального контролю.

Різновидами форм індивідуального контролю в системі державної служби є:

а) надання державним службовцем за місцем служби відомостей про доходи та майновий стан (ст. 13 і ст. ЗО Закону України " Про державну службу");

б) випробування при прийнятті на державну службу (ст. 18 Закону України "Про державну службу");

в) атестація державних службовців.

Цікавими є дослідження зарубіжних авторів стосовно питань контролю за діяльністю чиновників. Ними, зокрема, пропонуються наступні п'ять типів контролю.

1. Контроль через участь. Вважається, що державна бюрократія ізольована від громадськості. З метою протистояти такій ізоляції пропонується застосовувати процедури, що різко обмежують свободу дій чиновників і збільшують пряму участь громадян у прийнятті рішень.

2. Контроль через орієнтацію на клієнтів. Прихильники цього типу контролю вважають, що державні і муніципальні установи за своїм характером не є демократичними, оскільки їх рішення не направлені на адекватне задоволення потреб громадян.

3. Контроль через орієнтацію на суспільний інтерес. Його прихильники вважають, що посадові особи повинні орієнтуватися не на інтереси окремих клієнтів або груп, а на інтереси загального характеру. І в цьому плані вони здійснюють тиск на чиновників з тим, щоб ті стліли більш чутливими до політичної ініціативи виборних посадових осіб.

4. Контроль через звітність. У цьому типі контролю основний наголос робиться на процедуру. Механізми підзвітності включають в себе етичні кодекси, кодекси правил поведінки державних службовців, системи організації державної служби.

5. Контроль через самоконтроль. Прихильники цього типу вважають, що демократичний контроль це, передусім, самоконтроль чиновників.

Крім того, в зарубіжних країнах широко застосовуються такі форми контролю за діяльністю державних органів і службовців, що в них працюють, як адміністративні суди, служба омбудсмена тощо.

До дій державних органів і державних службовців, які можуть бути оскаржені в суді, належать колегіальні і одноосібні рішення, в тому числі надання офіційної інформації. На цій інформації в подальшому ґрунтувались дії, у наслідку яких: порушені права і свободи громадян; створені перешкоди реалізації громадянином його прав і свобод; незаконно на громадянина покладено будь-який обов'язок, чи він притягнутий до відповідальності.

Громадянин вправі оскаржити також бездію посадових осіб, державних службовців, якщо вони викликали зазначені вище наслідки.

Розгляд системи контролю над державною службою був би неповним без такого її елементу, як парламентські уповноважені, або омбудсмени. В розвиток статті 55 Конституції України було прийнято Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".

Треба зазначити, що статус уповноваженого з прав людини функціонує в багатьох державах. Називається він по-різному. У Швеції та Данії омбудсменом, в інших країнах парламентським комісаром чи громадським прокуратором. Спільною рисою є те, що в усьому світі цей народний захисник вирішує одне - захист прав людини в суспільстві, діє незалежно, не одержує вказівок від будь-якої влади.

Піднесення цього інституту до рівня конституційного означає, що суспільство і держава визнають потребу в такому незалежному деполітизованому органі, основним завданням якого є забезпечення свободи відносин між громадянином і державним органом.

Крім того, ефективний контроль значною мірою залежить від ставлення до нього керівників, а також від наявності повноцінних контрольних органів на всіх рівнях управління, наукової розробки проблеми контролю в умовах реформування української держави. Необхідно також підвищувати активність населення, яке є першоосновою соціального контролю за діяльністю державних органів.

7. Законодавче регулювання державної служби у світлі завдань

упередження та протидії корупції

Значна увага до проблеми корупції в системі державної служби громадськості та державної влади обумовлена тим, що корумпованість у цій сфері набуває все більш загрозливого характеру. В Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» схваленої Указом Президента України 11 вересня 2006 р., зазначається, що корупція набула ознак «системного явища через ураження життєво важливих інститутів суспільства та перетворилася на функціонально важливий спосіб їх існування» [13.2007 .№3.ст.27].