Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования

34

Оглавление

Введение

Глава 1. Основы законодательства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования

1.1 Основные этапы развития законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования

1.2 Федеральное законодательство

1.3 Региональное законодательство (на примере Пермского края)

Глава 2. Полномочия субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования

2.1 Изменения полномочий в 1990-2000гг.

2.2 Современная компетенция субъектов РФ

Глава 3. Проблемы и пути совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования

3.1 Основные проблемы законодательства

3.2 Пути совершенствования законодательства

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение

Введение

Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом.

Понятие государственного управления в отрасли охраны окружающей природной среды есть производное от понятия государственного управления в целом. Под последним понимают определенный вид деятельности органов государства, которое имеет исполнительный и предписывающий характер, заключается в организующем влиянии на общественные отношения путем применения государственно властных полномочий.

Государственному управлению присущи все признаки исполнительной власти. С учетом этого государственное управление в отрасли охраны окружающей естественной среды является видом деятельности органов исполнительной власти по реализации внутренней и внешней экологической политики государства, ее внутренней и внешней экологических функций.

Управление в отрасли охраны окружающей естественной среды - урегулированы правовыми нормами общественные отношения, в которых реализуется деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, направленная на обеспечение эффективного использования природных ресурсов, охраны окружающей естественной среды, экологической безопасности, юридическими и физическими лицами, соблюдение экологического законодательства, предупреждения экологических правонарушений, и защита экологических прав граждан.

Актуальность темы выпускной квалификационной работы в том, что в современный период, в условиях рыночной экономики одной из актуальных проблем является совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Окружающая среда и природные ресурсы представляют собой основу для дальнейшего социально-экономического развития страны и ее отдельных регионов, гарантию нормальной жизнедеятельности настоящего и будущих поколений. Однако состояние окружающей среды в Российской Федерации, особенно в таких промышленных регионах, как Урал, Поволжье, Кузбасс, Северный Кавказ и другие, вызывает обеспокоенность. Имеющиеся запасы природных ресурсов, в частности недр, лесов, вод, используются недостаточно эффективно. Интересы государства как собственника природных ресурсов зачастую защищены не в полной мере, для пользователей природных ресурсов не определены четкие условия и стимулы к эффективному их использованию. Система природоохранного регулирования в России не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с развитой рыночной экономикой, и проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности.

Правовые нормы, регулирующие государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования, содержатся в нормативных актах, относящихся к различным отраслям права (конституционного, административного, экологического, гражданского и т. д.). Это обусловливает в отдельных случаях их проблемность, затрудняет применение на практике. Осложняет ситуацию то обстоятельство, что сегодня идет процесс передачи полномочий по управлению природными ресурсами с федерального уровня на уровень субъектов РФ.

Целью работы являются комплексный анализ вопросов государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, оценка его эффективности и разработка предложений по его совершенствованию. Данная цель достигается с помощью решения следующих основных задач:

1. исследовать понятие государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, его законодательную базу федерального уровня и уровня субъектов РФ (на примере Пермского края);

2. изучить специальную компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

3. вынести на рассмотрение проблемы и пути совершенствования действующего законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Объектом исследования является государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Предмет исследования составляют вопросы деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в исследуемой сфере.

Выпускная квалификационная работа подготовлена с применением диалектико-материалистического метода исследования, его общенаучных (индукции и дедукции, анализа, синтеза) и частных методов (формально-юридического, исторического, системно-структурного, сравнительно-правового).

Работа основана на положениях Конституции РФ, уставах субъектов РФ (на примере Пермского края), нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта РФ, материалах практики, статистических данных. Также в работе учтен некоторый опыт государственного управления США.

Глава 1. Основы законодательства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования

1.1 Основные этапы развития законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования

Природопользование - один из самых сложных объектов управления, оно находится на стыке взаимодействия естественных и общественных процессов. Отсюда - чрезвычайно важная роль научного обоснования управленческих решений на всех уровнях управления природопользованием.

Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду представляется, прежде всего, в процессе реализации соответствующих правовых предписаний. Управление выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Эффективность системы управления природопользованием в решающей мере определяется состоянием контроля и нормирования использования природных ресурсов.

Управление природопользованием -- это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях.

Деятельностью государства по внесению организованности, упорядоченности в различные сферы жизни человеческого общества является их правовое регулирование, стержнем и основой которого служит законодательство Четвериков В.С. «Административное право»: Учеб. пособие. - 5-е изд., перераб. и доп.-М.: ИНФРА-М, 2006.С.128-131..

Периодизация развития экологического законодательства может быть осуществлена по различным основаниям. Но если за основу ее взять развитие и углубление самого понятия охраны окружающей природной среды, то довольно четко выделяются три основных этапа.

Первый этап, который можно условно назвать консервационным, охватывает конец XIX века и первую половину XX века. В этот период, особенно в начальной его стадии, под охраной природы понимали не охрану окружающей природной среды в целом, а в основном охрану редких и исчезающих видов животных и растений. Для этих целей начали создаваться различного рода заповедники, заказники, резерваты, национальные парки и т. п. Так, в центре внимания на первой международной конференции в Берне в 1913 году, созванной по инициативе швейцарского ученого Поля Саразена, была охрана дикой фауны от хищнического истребления ее в погоне за максимальной прибылью в условиях ничем не ограниченной беспощадной эксплуатации ее. Именно в этот период и в России создаются первые заповедники - Баргузинский, Астраханский и др.

Второй этап - от середины XX века до восьмидесятых годов - характеризуется значительным расширением самого понимания охраны природы, под который в этот период понимается не только и не столько охрана исчезающих видов животных и растений, а охрана всех природных ресурсов как таковых. Поэтому этот этап в развитии экологического законодательства можно назвать, конечно, также условно - природоресурсовый. В данный период (1957-1963 гг.) в тогдашних союзных республиках, в том числе и в Российской Федерации, были приняты законы об охране природы. Законом «Об охране природы в РСФСР» Закон «Об охране природы в РСФСР» от 27.10.1960г. принят третьей сессией Верховного Совета РСФСР; под охрану были поставлены практически все природные ресурсы, а не только исчезающие и редкие животные и растения, включая атмосферный воздух, типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, что, хотя и не являлось природным ресурсом в собственном смысле этого слова, но представляло значительный экологический интерес.

Третий этап - примерно с начала восьмидесятых годов и по настоящее время - характеризуется всеохватывающим понимаем охраны окружающей природной среды, а не только природных ресурсов. Речь, таким образом, идет об охране самой природной среды обитания человека, что является не только непременным условием дальнейшего прогресса нашей цивилизации, но и самого ее существования. Именно в этот период, который мы называем экологическим.

Интерес к проблемам законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования не случаен. На сегодняшний момент стоит вопрос не о процветании, а о выживании людей в окружающей природной среде. Ведь жизнь и здоровье человека - показатель, характеризующий среду его обитания.

Характерной чертой Российской Федерации является федерализм, устройство которого основывается на следующих принципах, закрепленных в ст. 4, 5 Конституции РоссииЗакон «Об охране природы в РСФСР» от 27.10.1960г. принят третьей сессией Верховного Совета РСФСР;: государственная целостность России, равноправие и самоопределение народов в РФ, верховенство Конституции РФ и федеральных законов, равноправие субъектов РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов.

Государственная целостность Российской Федерации означает, что Российская Федерация представляет собой не сумму отдельных составных частей, а целостное неделимое государство и его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права.

Наряду с федеральным экологическим законодательством существует и экологическое законодательство субъектов РФ. Эти два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне согласованно. В связи с этим интересным представляется современное состояние законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

1.2 Федеральное законодательство

Конституция Российской Федерации Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993). -- является основой законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования. Именно в Конституции РФ определены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство государства, органы государственной власти, их компетенция и др. В Конституции содержатся основополагающие принципы, определяющие цели, порядок, методы и нормы правового регулирования экологических отношений в нашей стране.

В статье 2 Конституции определено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства. Каждый, согласно статье 42, имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Земля и другие природные ресурсы, как это предусмотрено статьей 9 Конституции, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом указанные природные объекты могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Предусмотрено также (ст. 36), что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Конституционно установлено свободное осуществление владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами их собственниками при соблюдении следующих условий. Первое - ненанесение ущерба окружающей среде. Второе - ненарушение прав и законных интересов лиц. Таковыми являются также экологические права и интересы. Третье - соблюдение условий и порядка пользования землей.

В Российской Федерации конституционно предусмотрено поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.

Вместе с тем конституционно установлено, что каждый человек и гражданин обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Также существует конституционная норма, на основании которой ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться на территории РФ в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения охраны природы.

Важное значение для правового регулирования экологических отношений имеют и конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации. Так, в статье 72 п. «д» предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры «Экологическое право» (Общая часть - Источники экологического права); Новый юрист - 1998..

Установлено также, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. При наличии таких противоречий действует федеральный закон, принятый в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Основной закон России - органически цельный нормативно правовой акт. Поэтому его нормы экологического характера тесно взаимосвязаны и находятся в единстве с нормами о собственности, суверенитете, международном сотрудничестве и большинство других норм.

Одним из приоритетных направлений деятельности государства является совершенствование законодательства в области природопользования и охраны окружающей природной среды в целях создания гармоничного правого поля в этой области, обеспечивающего сочетание принципов рационального пользования природными ресурсами при минимальном воздействии на окружающую природную среду.

Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств. Названные виды нормативных правовых актов носят подзаконный характер. Следует отметить, что с учетом перспектив создания правового государства их удельный вес должен быть существенно уменьшен. Основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. В то же время роль подзаконных актов в механизме действия права существенна.

Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования являются те из них, которые устанавливают правила общего характера, модель поведения. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Указы Президента Российской Федерации занимают важное место в системе нормативных актов экологического законодательства. Таковы, например, Указ Президента РФ «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» Указ Президента РФ «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 28.08.2003 № 991 (ред. от 11.07.2004).; Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.05.2008 N 724 (ред. от 05.10.2009)..

В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это положение, вытекающее из принципа разделения властей, означает, что правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Таковы постановления Правительства РФ: Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» Постановление Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» от 28.08.1992 № 632 (ред. от 14.06.2001, с изм. от 14.05.2009).; Постановление Правительства Российской Федерации «О заключении Соглашения об охране и использовании мигрирующих видов птиц и млекопитающих и мест их обитания» Постановление Правительства РФ «О заключении Соглашения об охране и использовании мигрирующих видов птиц и млекопитающих и мест их обитания» от 13.09.1994 № 1049.; Постановление Правительства Российской Федерации «О перечне объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты» Постановление Правительства РФ «О Перечне объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты» от 26.12.1995 № 1289 (ред. от 30.07.1998).; Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» Постановление Правительства РФ «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» от 19.10.1996 № 1249. и др.

Разновидностью источников экологического законодательства являются нормативные правовые акты министерств и ведомств. В пределах своей компетенции министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенные неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

В целом в Российской Федерации в настоящий момент действуют более 200 федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недра, водные объекты, леса, объекты животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, а также около 1 тыс. нормативно-технических и инструктивно-методических документов, регламентирующих деятельность в указанных сферах.

Федеральное законодательство о недрах представлено законами: «О недрах» Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 17.07.2009)., «О соглашениях о разделе продукции» ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ (ред. от 30.12.2008) (принят ГД ФС РФ 06.12.1995)., «О континентальном шельфе Российской Федерации» ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.1995 № 187-ФЗ (ред. от 03.12.2008) (принят ГД ФС РФ 25.10.1995)., «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31.07.1998 № 155-ФЗ (ред. от 03.12.2008) (принят ГД ФС РФ 16.07.1998) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2009)., «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17.12.1998 № 191-ФЗ (ред. от 03.12.2008) (принят ГД ФС РФ 18.11.1998)., Положением о порядке лицензирования пользования недрами Постановление ВС РФ «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» от 15.07.1992 № 3314-1 (ред. от 26.06.2007)., а также принятыми в их развитие подзаконными актами.

Основой лесного законодательства является Лесной кодекс Российской Федерации «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 № 200-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.11.2006) (ред. от 17.07.2009, с изм. от 24.07.2009)..

В соответствии с Федеральным законом о Правительстве Российской Федерации ФЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 30.12.2008) (одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997) (с изм. и доп., вступающими в силу с 10.01.2009). оно осуществляет координацию работы органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ и т.д. Более конкретно эта связь проявляется в ст.51 Лесного кодекса РФ, в которой записано, что государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства леса осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно через уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти. В данном случае юридический термин "осуществляет'" употребляется применительно к управлению

В развитие положений Кодекса Правительством РФ принято более 20 нормативных правовых актов, установивших основные требования по вопросам государственного управления лесным хозяйством, сертификации лесных ресурсов, лесопользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Утверждено более 30 ведомственных актов, регулирующих лесные отношения.

Отношения в области использования и охраны водных объектов урегулированы Водным кодексом Российской Федерации «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 № 74-ФЗ (принят ГД ФС РФ 12.04.2006) (ред. от 23.07.2008, с изм. от 24.07.2009)., федеральными законами «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», а также принятыми в развитие Водного кодекса подзаконными актами общим числом более 15. Кроме того, утверждено свыше 300 методических указаний.

Отношения в области охраны окружающей среды регулируются федеральными законами «Об охране окружающей среды» ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 14.07.2008) (принят ГД ФС РФ 20.12.2001)., «Об экологической экспертизе» ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 08.05.2009) (принят ГД ФС РФ 19.07.1995)., «Об особо охраняемых природных территориях» ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 30.12.2008) (принят ГД ФС РФ 15.02.1995)., «Об охране атмосферного воздуха» ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 30.12.2008) (принят ГД ФС РФ 02.04.1999)., «Об отходах производства и потребления» ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 30.12.2008) (принят ГД ФС РФ 22.05.1998)., «О животном мире» ФЗ «О животном мире» от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 14.03.2009) (принят ГД ФС РФ 22.03.1995). и др.

Со дня вступления в силу закона «Об охране окружающей среды» утратили свою юридическую силу около пяти нормативно-правовых актов. Отмена такого количества нормативных актов говорит об универсальности и многогранности Федерального закона, что, несомненно, идёт ему на пользу.

Государство, несмотря на перечень разграниченных вопросов в области охраны окружающей среды между федеральным центром и органами государственной власти субъектов (ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды»), предусмотрело в рамках реализации ст. 77 Конституции РФ, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Так, в соответствии со ст. 8, 9 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено: государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами РФ. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. В рамках действующего законодательства и разграничения полномочий следует отметить постановление Правительства РФ «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» Постановление Правительства РФ «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» от 31.03.2009 № 285..

Законом, существенно совершенствующим действующее законодательство в России стал ФЗ «Об экологической экспертизе».

В законе в сфере экологической экспертизы четко разграничиваются полномочия РФ и ее субъектов, федеральных органов власти и управления, органов местного самоуправления, федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов; учитывается специфика взаимодействия органов власти и управления на разных уровнях. Закон направлен на предотвращение возможности хозяйствующих субъектов беспрепятственно и бесконтрольно реализовать экологически опасные проекты в угоду узковедомственным и сиюминутным экономическим интересам.

Отдельные нормы по регулированию отношений в сфере охраны и использования земель, в том числе почв содержится в ряде федеральных законов, таких как Земельный кодекс РФ «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.09.2001) (ред. от 17.07.2009, с изм. от 24.07.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 23.08.2009)., «О недрах», «Об обеспечении единства измерений» ФЗ «Об обеспечении единства измерений» от 26.06.2008 № 102-ФЗ (принят ГД ФС РФ 11.06.2008);, «О плате за землю» Закон РФ «О плате за землю» от 11.10.1991 № 1738-1 (ред. от 26.06.2007)., «Об особо охраняемых природных территориях» и другие.

Кроме того, отношения, возникающие при использовании, охране и воспроизводстве природных ресурсов, урегулированы нормами гражданского, земельного, финансового, налогового, административного, уголовного законодательства Российской Федерации.

В целом природоресурсное и природоохранное законодательство Российской Федерации позволяет в границах правового поля осуществлять природопользование и обеспечивать охрану окружающей среды.

Современная кодификация законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных отраслей законодательства (земельного, водного, лесного, законодательства о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха), начало которой было положено в 1991 г., повлекла за собой создание разветвленной системы законодательных и иных нормативных правовых актов. В некоторых сферах правового регулирования кодификация проведена за данный период дважды (земельное, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды) и даже трижды (лесное законодательство). Таким образом, стадия формирования нового экологического законодательства в основном завершена, начался этап его совершенствования.

Вместе с тем эффективность регулирования отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, по природопользованию продолжает оставаться низкой, о чем свидетельствует прежде всего состояние окружающей среды на значительной части территории Российской Федерации, ухудшение здоровья населения, истощение природных ресурсов. Практика показала, что рост числа актов в экологическом законодательстве слабо способен влиять на такую ситуацию. Более того, он приводит к усилению несогласованности между нормативными правовыми актами, а иногда и прямому противоречию, конкуренции норм действующих законов и иных нормативных правовых актов, появлению актов с неоправданно узким предметом правового регулирования («мелкотемье законов») «Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации» - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук; Москва - 2007..

Тревогу вызывает ряд проблем, решение которых не требует отлагательств, таких как тенденция и замена действующих законодательных актов, отсутствие системности экологического законодательства как единого законодательного комплекса, вместе с тем органическая связь всех компонентов окружающей среды, объективно существующая взаимозависимость в регулировании отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности с отношениями по природопользованию, побуждают к поиску новых направлений в систематизации отрасли экологического законодательства.

Для достижения позитивных результатов систематизации должны быть скоординированы с научным осмыслением проблемы, нуждаясь в целенаправленном теоретическом обосновании. Более подробно к проблемам законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования и путях их решения, я расскажу в третьей главе своей работы.

1.3 Региональное законодательство (на примере Пермского края)

В статье 72 Конституции РФ прямо предусмотрено, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. К совместному ведению относятся также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Статья пятая Конституции РФ, перечисляя ряд субъектов РФ, говорит об их равноправии, т.е. «обладании всеми ими одинаковым конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, а также идентичности компетенции. Равноправие выражается и в праве всех субъектов Федерации иметь свои законы и другие акты законодательства».

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Данное положение, предусмотренное частью 2 статьи 76 Конституции РФ, имеет принципиально важное значение, так как охрана окружающей среды, природопользования, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, вопросы выделения, пользования и распоряжения природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Каждый субъект Федерации изначально обладает неповторимыми социальными, экономическими, природными и другими условиями, что в конечном счете влияет на различие регулирования экоголо-правовых отношений. Федеральное экологическое законодательство не может учесть всех особенностей конкретного региона. Поэтому возникающие пробелы в законодательстве могут быть ликвидированы законодательством субъектов РФ.

На сегодняшний момент мы можем говорить о формировании региональных законодательных систем. Нормативные правовые акты экологического законодательства субъектов РФ автономны по отношению друг к другу.

Нормативное правовое регулирование в Пермском крае осуществляется органами государственной власти и высшим должностным лицом Пермского края в целях установления гарантий защиты прав и свобод граждан на основе Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и в целях создания и роста природного, социального, экономического и инфраструктурного потенциала Пермского края.

Систему нормативных правовых актов Пермского края составляют: Устав Пермского края, законы Пермского края, указы губернатора Пермского края, постановления Правительства Пермского края, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Пермского края.

Экологическая политика в Пермском крае основана на сочетании административных и экономических методов управления. В основе экологической политики Пермского края лежит планирование природоохранной деятельности - один из отработанных в международной практике механизмов управления охраной окружающей среды и природопользования.

Согласно Уставу Пермского края, приоритетные направления развития Пермского края основываются на следующем принципе: улучшение условий жизни и развития человека, комфортной, безопасной и экологически благоприятной среды обитания при оптимальных затратах на содержание соответствующей инфраструктуры (ст. 32), согласно которому органы государственной власти Пермского края осуществляют свою деятельность.

Законодательство Пермского края в области охраны окружающей среды и природопользования представлено следующими правовыми актами: Законом «Об охране окружающей среды Пермского края» Закон «Об охране окружающей среды Пермского края» от 03.09.2009г. №483-ПК (принят 20.08.2009г.)., «О полномочиях органов государственной власти Пермского края в сфере земельных отношений» Закон «О полномочиях органов государственной власти Пермского края в сфере земельных отношений» от 01.07.2009г. (принят 18.06.2009г)., Указах Губернатора «Об использовании методологии оценки риска в Пермском крае» Указ «Об использовании методологии оценки риска в Пермском крае» от 28 апреля 2006 г. № 71. , «О формировании территориальной системы экологического мониторинга в Пермской области» Указ «О формировании территориальной системы экологического мониторинга в Пермской области» от 11 октября 2002 г. № 206. и пр.

Остановимся на законе «Об охране окружающей среды Пермского края», который регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду Пермского края, закрепляет полномочия органов государственной власти Пермского края в сфере охраны окружающей среды, определяет основные права и обязанности юридических и физических лиц по охране окружающей среды в Пермском крае.

В законе четко прописаны полномочия органов управления Пермского края в области охраны окружающей среды. Так, губернатор Пермского края, определяет основные направления охраны окружающей среды на территории края с учетом его географических, природных и социально-экономических особенностей; определяет компетенцию исполнительных органов государственной власти Пермского края по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области охраны окружающей среды; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами Пермского края.

Законодательное Собрание Пермского края в пределах своей компетенции: осуществляет законодательное регулирование в области охраны окружающей среды, экономического стимулирования природоохранной деятельности; осуществляет контроль за исполнением бюджета Пермского края в части средств, направленных на охрану окружающей среды, а также за исполнением законов Пермского края в области охраны окружающей среды.

Правительство в свою очередь, и уполномоченные им исполнительные органы государственной власти Пермского края, осуществляют свою деятельность в области охраны окружающей среды как самостоятельно, так и во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, осуществляющими управление в области охраны окружающей среды. В компетенцию Правительства входят такие важнейшие функции, как утверждение краевых долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств краевого бюджета; определение полномочий исполнительных органов государственной власти Пермского края, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды; заключение соглашения с федеральными органами исполнительной власти о передаче ими части своих полномочий в области охраны окружающей среды исполнительным органам государственной власти Пермского края, осуществление контроля за исполнением переданных полномочий в соответствии с действующим законодательством; заключение соглашения с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, федеральными государственными учреждениями об оказании Пермскому краю государственных услуг в сфере их деятельности; утверждение краевых нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне и т.д.

На органы местного самоуправления законом Пермского края может быть возложено выполнение отдельных государственных полномочий Пермского края в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в порядке, установленном федеральными законами и законами Пермского края.

Исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) и экологической безопасности, государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, а также полномочия Российской Федерации по государственному лесному контролю и надзору на территории Пермского края, переданные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, является Государственная инспекция по экологии и природопользованию Пермского края.

Наряду с инспекцией, Министерство природных ресурсов Пермского края является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере владения и распоряжения всеми видами природных ресурсов, отнесенных к ведению Пермского края федеральным законодательством. Министерство самостоятельно в осуществлении своих полномочий, подотчетно Правительству Пермского края. Целью деятельности Министерства является проведение региональной политики эффективного и рационального использования природных ресурсов в пределах компетенции, определенной губернатором края и Правительством края в соответствии с действующим законодательством.

В полномочия министерства входит: - участие в разработке и реализации федеральных программ по охране, воспроизводству и использованию объектов животного мира и среды их обитания; - участие в разработке и принятии законов и иных правовых актов Пермского края, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, а также контроль за их исполнением; - разработка и организация реализации региональных программ по охране и воспроизводству объектов животного мира и среды их обитания; - участие в выполнении международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира в порядке, согласованном с федеральными органами исполнительной власти, выполняющими обязательства Российской Федерации по указанным договорам; - установление по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, объемы (лимиты) изъятия объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Среди принятых Министерством природных ресурсов Пермского края приказов можно выделить: «О Правилах оформления паспортов и охранных обязательств на памятники природы Пермского края» Приказ Министерства природных ресурсов Пермского края «О Правилах оформления паспортов и охранных обязательств на памятники природы Пермского края» от 24.07.2009 № СЭД-30-001-253/248., «Об утверждении Административного регламента» Приказ Министерства природных ресурсов Пермского края «Об утверждении Административного регламента» от 07.09.2009 № СЭД-30-001-300/295., «Об утверждении Порядка ведения кадастра и мониторинга объектов, занесенных в Красную книгу Пермского края и приложение к ней» Приказ Министерства природных ресурсов Пермского края «Об утверждении Порядка ведения кадастра и мониторинга объектов, занесенных в Красную книгу Пермского края и приложение к ней» от 04.05.2009 № СЭД-30-001-134/131., «Об утверждении Положения о комиссии по редким и находящимся под угрозой исчезновения объектам животного и растительного мира Пермского края» Приказ Министерства природных ресурсов Пермского края «Об утверждении Положения о комиссии по редким и находящимся под угрозой исчезновения объектам животного и растительного мира Пермского края» от 12.11.2009 № СЭД-30-001-367/361..

Подводя итоги первой главы, следует отметить, что на сегодняшний день в системе российского законодательства сложилась относительно самостоятельная отрасль, - экологическое законодательство, под которой следует понимать систему экологизированных нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулирование общественных отношений в области взаимодействия общества и природы.

В целом, действующим законодательством предоставлены обширные полномочия, и необходимо их эффективно использовать.

Вместе с тем не урегулированными остаются вопросы, отнесенные к компетенции субъектов Федерации. В ряде субъектов Федерации органы государственной власти принимают нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции Российской Федерации.

Одной из причин выхода регионов за пределы собственной компетенции является недостаточный учет особенностей природоресурсного и природоохранного законодательства как комплексной отрасли. При обосновании любого регионального нормативного акта о природопользовании или охране окружающей природной среды следует соотнести его не только с одноименным или иным отраслевым федеральным законом (подзаконным актом), но и со всем тем массивом федерального законодательства, сферу регулирования которого, так или иначе, затрагивает разрабатываемый региональный акт. А таковыми сферами могут быть гражданское, бюджетное и иное законодательство.

Поэтому как никогда необходимо четкое взаимодействие на федеральном и региональном уровне по подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды, особенно при их рассмотрении и принятии. В пределах компетенции соответствующих органов, эта работа должна быть организована в плановом режиме и во взаимодействии с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, органами прокуратуры, Минюста России. При этом следует четко придерживаться принципов исключения параллелизма в работе, наличия инициативы, обеспечения сопровождения проектов документов от стадии разработки до принятия.

При этом следует учитывать, что нормы федеральных законов обеспечивают единство, а не единообразие правового регулирования в природоресурсной и природоохранной сфере. Региональные нормативные правовые акты не должны копировать федеральное законодательство, так как в этом случае теряется смысл их принятия.

Кроме того, отдельные вопросы, не нашедшие достаточного развития в федеральных законах, могут находить решение в соглашениях между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей природной среды в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ФЗ «Об общих прин-ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (с изм. от 07.06.2000) (принят ГД ФС РФ 22.09.1999)..

Глава 2. Полномочия субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования

2.1 Изменения полномочий в 1990-2000гг.

Природоресурсная база Российской Федерации является основой отечественной экономики, рациональное использование которой способно на десятилетия обеспечить развитие других производств и непроизводственной сферы. С этих позиций особое значение отводится государственной политике в сфере природопользования и природоохранной деятельности, направленной на создание посредством законодательного регулирования системы эффективного использования природных ресурсов.

Федеральное российское законодательство в области природопользования было в целом сформировано в 90-е годы XX века в условиях необходимости обеспечения перехода к рыночным методам хозяйствования. В этот период были приняты Водный, Земельный, Лесной кодексы, Закон Российской Федерации «О недрах», законы «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «Об экологической экспертизе» и ряд других.

С 2000 года все более наглядной становится необходимость существенного изменения природоресурсного законодательства, обусловленная изменением общей политической ситуации в стране, разрешением политического и экономического кризиса, началом поступательного экономического роста. Таким образом, началась активная работа по обновлению природоресурсного законодательства.

Одним из значимых событий, которое оказывало и будет оказывать в дальнейшем большое влияние на формирование отношений в системе природопользования, стало законодательное установление нового разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены изменения в большинство законодательных актов в сфере природопользования. В соответствии с ними наиболее существенный объем полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами сосредоточен на федеральном уровне, где должны приниматься решения об их использовании в интересах всего государства.

Однако форма одноактного «пакетного» изменения законодательства, охватывающего различные разделы права, не позволила с одинаковой детальностью и эффективностью проработать все статьи закона, а одной из центральных проблем, возникших в связи с его принятием, явилось отстранение органов власти субъектов Российской Федерации от функции управления и контроля на региональном и территориальном уровне. В то же время, механизм делегирования полномочий, а также его принципы и область действия оказались не определены.

В итоге, одобренный закон практически сразу после принятия потребовал внесения корректив, в связи с чем, в срочном порядке был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который позволил частично устранить недоработки предыдущего закона в сфере природопользования и в ряде случаев даже вернуться к исходным положениям природоресурсного законодательства.