Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования

Изменения, внесенные Федеральными законами № 122-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 22.08.2004 №122-ФЗ. и № 199-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» от 29.12.2004 №199-ФЗ (ред. от 25.11.2008, с изм. от 24.07.2009) (принят ГД ФС РФ 24.12.2004)., определили вектор дальнейшего развития отраслевых законодательств в сфере природопользования и основные концептуальные положения новых редакций Лесного и Водного кодексов Российской Федерации, а также Закона Российской Федерации «О недрах». При этом данные положения имели как положительные, так и отрицательные стороны.

Федеральным законом № 122-ФЗ были сохранены полномочия субъектов Российской Федерации в части распоряжения участками недр только местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, тогда как по другим участкам недр, содержащим месторождения металлов, угля, нефти, газа и других полезных ископаемых, субъекты Российской Федерации были лишены права не только совместного с Российской Федерацией распоряжения, но даже согласования условий пользования участками недр, находящихся на их территориях. Это привело к фактическому прекращению финансирования субъектами Российской Федерации геологического изучения недр и искусственному дроблению единой государственной геологической службы страны на изолированные друг от друга части. Отсутствие полномочий субъектов Российской Федерации в участии распоряжением участками недр на своей территории создает серьезные помехи в активизации геологического изучения недр и разработки полезных ископаемых.

Что касается законодательства в сфере охраны окружающей среды и экологии, то на протяжении последних лет оно совершенствуется, в основном, путем внесения изменений и дополнений в ранее принятые Федеральные законы. Так, например, в природоохранном и экологическом праве понятийная определенность ключевых категорий до недавнего времени отсутствовала, однако с 1 января 2006 года расширился понятийный аппарат Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», что не допускает субъективного толкования правовых терминов.

В редакции Закона 2002 г. были достаточно четко разграничены полномочия в области охраны окружающей среды между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти ее субъектов, и предоставлена возможность субъектам РФ, развивая нормы Федерального закона, обеспечивать правовое регулирование вопросов в области охраны окружающей среды, отнесенных к их ведению федеральным законодательством.

22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября 2005 г.), который фактически лишил субъекты РФ возможности каким-либо образом осуществлять меры по охране окружающей среды на своей территории.

29 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон № 199, который возвратил субъектам РФ часть полномочий в области управления особо охраняемыми природными территориями, однако полномочия, предусмотренные комментируемым Законом, а также Федеральными законами от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) и иными федеральными законами, не возвращаются, а продлевается лишь срок действия данной статьи до 1 января 2006 г.

В настоящее время в связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ сложилась ситуация, когда на недавно реформированные федеральные природоохранные органы, подвергшиеся к тому же очередному сокращению, были возложены дополнительные задачи, которые последние годы успешно решали региональные власти. Постоянные реорганизации и сокращение численности территориальных органов управления в области охраны окружающей среды не способствовали их эффективной работе.

По информации многих субъектов РФ на территориях субъектов РФ численность специалистов этих органов сократилась в среднем в 10 раз. Кроме того, изменилась система бюджетного финансирования природоохранной деятельности, в большинстве регионов России финансовое обеспечение региональных природоохранных органов было соответствующим образом отражено в бюджетах этих субъектов в отличие от недостаточного финансирования федеральных природоохранных органов.

В соответствии с изменениями законодательства в области охраны окружающей среды, с 2006 г. на субъекты РФ возлагалось осуществление следующих полномочий в этой области:

- выполнение межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, которые по смыслу трудно отличить от ранее осуществляемых региональных природоохранных программ, осложненных межмуниципальным характером, порядок разработки и реализации которых пока не установлены;

- обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ, при этом полномочия по проведению экологического мониторинга как основного источника необходимой информации у субъектов РФ в настоящее время отсутствуют;

- а также создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения, при том, что на федеральном уровне система управления особо охраняемыми природными территориями фактически отсутствует;

- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды, осуществление контроля за их исполнением;

- право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

- участие в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта РФ;

- утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта РФ, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта РФ);

- установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

- ведение Красной книги субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды приведены в соответствие с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Столь значительное увеличение полномочий субъектов РФ и одновременное наделение органов местного самоуправления полномочиями в области охраны окружающей среды, не обеспеченных кадровыми и материальными ресурсами, при полном отсутствии необходимой для этого нормативно-правовой базы, существенно затрудняло природоохранную деятельность как на территориях субъектов РФ, так и на всей территории Российской Федерации Сухова Е.А., Абанина Е.Н., Зенюкова О.В. «Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды". Постатейный»: Ось-89 - 2006г..

Начало функционирования нового механизма наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ повышает степень ответственности указанных должностных лиц за реализацию единой государственной политики в регионах. В связи с этим законодателем обеспечено развитие федерального законодательства, обеспечивающее расширение компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

Лесное законодательство Российской Федерации за последние десятилетие также претерпело серьезные изменения.

Лесной кодекс Российской Федерации был принят Государственной Думой в январе 1997 года. По сравнению с предшественником, Лесным кодексом РСФСР Лесной кодекс РСФСР (в редакции Указов Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 декабря 1979 года, от 18 января 1985 года) (утратил силу с 17 апреля 1993 года на основании постановления Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1993 года N 4616-1)., новый кодекс был изменен в соответствии с новыми экономическими условиями. Впервые была введена норма, устанавливающая приоритет земельного законодательства при определении права пользования участками лесного фонда.

Дальнейшая работа над лесным законодательством ознаменовалась принятием 4 декабря 2006 года новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" от 04.12.2006 N 201-ФЗ (ред. от 27.12.2009) (принят ГД ФС РФ 08.11.2006) (с изм. и доп., вступающими в силу с 31.12.2009)..

Эти два закона фактически изменили все концептуальные подходы в регулировании как лесного хозяйства, так и лесопромышленного производства. К сожалению, при общей положительной направленности Лесного кодекса многие закрепленные в нем положения не были теоретически обоснованы и проверены на практике, в связи с чем внесли дезорганизацию в деятельность органов управления. Основные структурные единицы системы лесоуправления получили новый статус и функции, были переподчинены другим органам.

Поспешное принятие Лесного кодекса привело к тому, что уже через несколько месяцев возникла острейшая необходимость внесения в него изменений и дополнений в части продления сроков действия некоторых положений прежнего лесного законодательства, в связи с чем были приняты Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» от 24.07.2007 N 217-ФЗ (принят ГД ФС РФ 05.07.2007). и Федеральный закон «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введение в действие Лесного кодекса Российской Федерации» ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» от 22.07.2008 N 143-ФЗ (принят ГД ФС РФ 05.07.2008)..

С 1 января 2007 года перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, расширяется за счет полномочий по:

- установлению порядка пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства;

- утверждению правил пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования.

При этом Министерство природных ресурсов РФ, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, наделяется правом принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере передаваемых полномочий, а также издавать методические указания и инструктивные материалы по их осуществлению органами исполнительной власти субъектов РФ, обязательные для исполнения.

Передача субъектам Российской Федерации вопросов распоряжения лесными ресурсами показала неготовность или непрофессиональный подход ряда региональных властей к управлению лесами. Право же изъятия таких полномочий, предусмотренное законодательством, пока не используется.

В сфере водного законодательства в период 1995 - 2006 гг. действовал Водный кодекс Российской Федерации «Водный кодекс Российской Федерации» от 16.11.1995 N 167-ФЗ (принят ГД ФС РФ 18.10.1995) (ред. от 31.12.2005) утратил силу с 1 января 2007 г., однако за более чем десятилетний период, прошедший со дня принятия первого Водного кодекса Российской Федерации, его положения в полной мере так и не были реализованы.

Новый Водный кодекс Российской Федерации «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 N 74-ФЗ (принят ГД ФС РФ 12.04.2006) (ред. от 23.07.2008, с изм. от 24.07.2009). был введен в действие Федеральным законом «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» от 03.06.2006 N 73-ФЗ (ред. от 14.07.2008) (принят ГД ФС РФ 12.04.2006).. Вместе с тем, уже на этапе принятия новой редакции Водного кодекса были видны и очевидны ряд его недостатков, требовавшие внесение изменений. Ни новый Водный кодекс, ни Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 N 166-ФЗ (ред. от 03.12.2008) (принят ГД ФС РФ 26.11.2004). не решили многих проблем, касающихся разграничения полномочий между федеральными органами по управлению и контролю за использованием водных биологических ресурсов и субъектами Российской Федерации. Таким образом, данный Федеральный закон в настоящее время рассматривается как основа для разработки и принятия ряда других законодательных актов, призванных регулировать деятельность рыболовной отрасли. Орлов В.П. «Природоресурсное законодательство Российской федерации:15 лет поступательного развития»\\ Парламентская хроника - 2008г.

С 1 января 2006 года Водный кодекс РФ был дополнен специальной статьей, определяющей сферу полномочий субъектов РФ в области использования и охраны водных объектов. К указанным полномочиям, к примеру, относятся:

- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, регулирующих водные отношения в пределах территории субъекта;

- установление водоохранных зон, прибрежных защитных полос и режимов их использования на водных объектах в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- разработка, утверждение и реализация государственных программ субъектов РФ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования и охраны водного фонда;

- осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов на территории субъекта РФ, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному контролю;

- ограничение, приостановление и запрещение использования обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), находящихся в собственности субъектов РФ;

- участие в организации и ведении государственного мониторинга водных объектов.

В 1990-е годы распространялись соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ. К настоящему времени подобные соглашения потеряли актуальность, а в большинстве случаев и отменены в связи с выстраиванием вертикали власти, проведением административной реформы, созданием федеральных округов, изменением характера отношений между Федерацией и ее субъектами по поводу использования и охраны вод. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов представляло в конце прошлого века серьезную проблему, которая в настоящее время решается и в основном решена.

Объем вопросов местного значения природоохранной направленности менялся по мере изменения подходов к содержанию местного самоуправления. Пожалуй, наиболее значительные полномочия органам местного самоуправления предоставлял первый Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991 N 1550-1 (ред. от 03.12.2008) утратил силу с 1 января 2009 г.. Данный закон, принятый еще Верховным Советом РСФСР, предусматривает достаточно широкие полномочия органов местного самоуправления в области охраны природы и использования земли. В частности, в соответствии со статьей 71 вышеназванного закона, городская администрация - осуществляет управление и контроль в области использования и охраны земель, вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, других природных ресурсов, обеспечивает проведение мероприятий по охране окружающей среды, организует проведение экологической экспертизы, принимает решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде. Большинство перечисленных в нем природоохранных полномочий не нашли подтверждения в принятых позднее названных и других федеральных законах. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) (принят ГД ФС РФ 12.08.1995). к вопросам местного значения отнес: обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организацию утилизации и переработки бытовых отходов; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования. Данный Закон явился важным документом для становления и развития местного самоуправления в России, поскольку именно на основании данного закона принимались уставы, устанавливались финансовые и экономические основы местного самоуправления.

Анализ текста закона дает основание сделать вывод о том, что он далеко не совершенен, и не все нормы, реализовывались на практике. В частности, в законе не было четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Федерации) и органами местного самоуправления. Кроме того, проблема недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов так и не была решена.

В экологической сфере указанным законом установлены основные полномочия муниципалитетов, это: участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования, контроль за использованием земель.

Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) (принят ГД ФС РФ 16.09.2003). от 06.10.2003г., внесены значительные коррективы в правовое регулирование местного самоуправления в РФ. В области охраны окружающей среды, данным законом предоставлены полномочия муниципальным районам и городским округам по вопросам организации мероприятий по охране окружающей среды, организации благоустройства и озеленения территории создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Обращает на себя внимание, что нормы статьей 15 и 16 указанного закона, которые устанавливали компетенцию муниципальных районов и городских округов по вопросам организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения, были вскоре исключены Федеральным законом от 31.12.2005г. № 199-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31.12.2005 N 199-ФЗ (ред. от 25.12.2008) (принят ГД ФС РФ 23.12.2005)..

Анализируя федеральные законы, следует отметить, что Федеральным законом № 131-ФЗ органам местного самоуправления предоставлены более существенные полномочия по «организации мероприятий по охране окружающей среды», чем простое «участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования», или «обеспечение проведения мероприятий по охране окружающей среды», установленные в ранее принятых законах.

В этой связи следует подчеркнуть, что в любом случае перекладывание компетенции по вопросам природопользования и охраны окружающей среды на муниципальный уровень требует, как минимум разработки эффективной системы реализации этого закона, как максимум, передачи финансовых средств для реализации полномочий муниципальным органам.

Необходимость выделения природоохранных полномочий муниципальных органов при осуществлении различных видов деятельности обусловлена вредным воздействием некоторых видов деятельности человека не на один определенный вид природных объектов, а на несколько таких объектов в совокупности.

Таким образом, законодательство Российской Федерации и ее субъектов создало определенную правовую базу для участия органов местного самоуправления в реализации задач по охране окружающей среды. Федеральные законы закрепляют общие положения о полномочиях муниципальных органов в этой сфере, региональные законы либо дублируют эти положения, либо стараются конкретизировать их применительно к природно-климатическим условиям региона.

Представляется обоснованным установление единых (базовых) правовых основ природоохранной деятельности органов местного самоуправления. Такая задача может быть решена двумя путями.

Во-первых, необходимо внести изменения в ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды», предусмотрев соответствующие обязательные полномочия органов местного самоуправления и полномочия, которые могут быть переданы дополнительно в порядке наделения отдельными государственными полномочиями.

Во-вторых, данная задача может решаться посредством упоминания полномочий органов местного самоуправления по конкретным экологическим вопросам (отдельным сферам охраны окружающей среды) посредством выделения в соответствующих федеральных законах отдельных статей. Именно по этому пути ранее развивалось экологическое законодательство в части упоминания полномочий органов местного самоуправления. Представляется наиболее перспективным вариант с комбинированием обоих указанных подходов.

Итак, на наш взгляд, основные изменения в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды в последние годы внес Федеральный закон № 199-ФЗ.

Таким образом, существенно расширена и детализирована компетенция субъектов РФ в области охраны окружающей среды. К полномочиям, которые могут осуществлять региональные органы государственной власти, относятся:

- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды, осуществление контроля за их исполнением;

- право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

- участие в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта РФ;

- утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта РФ, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта РФ);

- установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

- ведение Красной книги субъекта Российской Федерации.

За последние почти 20 лет природоресурсное законодательство Российской Федерации прошло важные этапы становления, обновления и совершенствования в соответствии с новыми задачами социально-экономического развития страны. Несмотря на то, что в его различных областях пока имеются противоречия и несогласованность межотраслевых позиций теоретического и практического характера, эти проблемы, тем не менее, преодолимы.

2.2 Современная компетенция субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования

Современная компетенция субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования представлена в целом ряде Федеральных законов и кодексов, действующих в настоящее время на территории Российской Федерации. Ниже рассмотрим некоторые из них.

Основой нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования является Конституция РФ, которая предоставляет субъектам РФ право регулирования большого числа вопросов, в том числе и в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Объективным основанием предоставления субъектам РФ таких прав является территориальная расположенность России. Регионы государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, вод, лесов и других природных объектов, демографическими, экологическими, экономическими и другими признаками, которые не могут не влиять на специфику управления природопользованием и охраной окружающей среды в республике или области.

Базовым нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим вопросы охраны окружающей среды и предоставляющим полномочия по правовому регулированию вопросов в области охраны окружающей среды субъектам РФ, является Закон «Об охране окружающей среды», который предоставил право субъектам РФ осуществлять разработку и утверждение природоохранных нормативов, содержащих природоохранные требования не ниже установленных на федеральном уровне с учетом природных и иных особенностей регионов. Законодательно за субъектами РФ в настоящее время закреплены существенные полномочия в сфере охраны окружающей среды, в том числе осуществление государственного экологического контроля и мониторинга. Рассмотрим некоторые из них.

К одним из основных полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды отнесены участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации; участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением. Экологическое законодательство входит в совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому субъекты Федерации вправе устанавливать собственное правовое регулирование (ст. 76 Конституции РФ). Оно не должно противоречить законам Российской Федерации; в противном случае действуют законы Российской Федерации.

Одним из важнейших средств реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации является принятие региональных целевых программ, что также отнесено к полномочиям субъектов РФ. Региональные целевые программы, как и федеральные, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития субъекта Российской Федерации.

Еще одной из основных государственных функций в области охраны окружающей среды, осуществляемой по единой государственной системе в РФ, является участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации. Комментируемый закон определяет в ст. 1 мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) как комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, а государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - как мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Одним из важнейших полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды является осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Таким образом, субъекты РФ организуют и осуществляют экологический контроль, который включает в себя деятельность по наблюдению за состоянием окружающей природной среды, ее изменениями под влиянием хозяйственной и иной деятельности, проверке выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению природы, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. Субъекты РФ самостоятельно утверждают перечень должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации). Должностные лица субъектов РФ вправе посещать объекты производственного и социального назначения на территории субъектов РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей; требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации объектов; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства; принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы данных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.

Решения указанных органов обязательны для исполнения и смогут быть обжалованы только в суде.

Еще одной из основных государственных функций субъектов РФ в области охраны окружающей среды является ведение Красной книги субъекта Российской Федерации. Красная книга России включает не все виды животных и растений, которые находятся под угрозой исчезновения. В связи с этим, Книги субъектов РФ призваны более подробно включать те виды животных и растений, которые могут исчезнуть и которые надо охранять на территории того или иного региона. Занесение видов флоры и фауны в Красную книгу субъекта РФ является правовым актом, формализующим признаком, отграничивающим соответствующие виды как объекты правовой охраны от других представителей животного и растительного мира. Именно в отношении видов, занесенных в Красную книгу, действуют организационно-правовые гарантии, повышающие возможности их сохранения и восстановления. Ведение Красной книги - это постоянная работа по мониторингу редких и исчезающих видов, по реализации упомянутых организационно-правовых гарантий.

Большинство субъектов РФ данное полномочие на сегодняшний день реализовали.

Кроме рассмотренных выше полномочий, субъекты РФ также наделены правами:

- организовывать и развивать систему экологического образования и формировать экологическую культуру на территории субъекта Российской Федерации. Реализация данного полномочия возможна посредством принятия на уровне субъектов РФ соответствующих нормативных правовых актов, закрепляющих права и обязанности граждан, определяющих систему управления и регулирования, финансирования, а также порядок осуществления и ответственность участников процесса экологического образования;

- обращаться в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 12 комментируемого Закона общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Таким образом, в спорах, возникающих по основаниям, установленным комментируемой статьей, истцами в суде могут выступать органы государственной власти субъектов РФ, причем как по собственной инициативе, так и в связи с поступившим обращением от соответствующих общественных объединений;

- устанавливать нормативы качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне. То есть органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать нормативы качества окружающей среды, с учетом природно-климатических особенностей региона, повышенной социальной ценности отдельных территорий, природных особенностей территорий и акваторий, назначения природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. При этом нормативы качества окружающее среды не могут быть ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

- предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Таким образом, органы государственной власти вправе выступать по собственной инициативе истцами в суде в целях защиты публичных экологических интересов, связанных с причинением вреда окружающей среде;

- участвовать в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Часть 3 ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность в соответствии с федеральным законом. Ответственность - уголовная, гражданско-правовая, административная - предусмотрена в этих случаях Уголовным, Гражданским кодексами РФ, а также Кодексом РФ об административных правонарушениях. Информирование населения о состоянии окружающей среды должно осуществляться посредством публикации в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов РФ, а также посредством проведения общественных обсуждений (опросов, слушаний, референдумов и т.п.).

- организовывать проведение экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществлять экологическую паспортизацию территории. Обязательность проведения оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду закреплена в качестве основополагающего принципа в ст. 3 комментируемого Закона, также этому посвящена специальная ст. 32, в соответствии с которой ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Она проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.

Что же касается экологической экспертизы, то РФ передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление следующих полномочий:

- принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации;

- организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;

- осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

Также, согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе» ФЗ от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ред. от 08.05.2009, с изм. от 17.12.2009) (принят ГД ФС РФ 19.07.1995). к полномочиям субъектов относится:

- получение от соответствующих органов информации об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

- делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и в случае возможного воздействия на окружающую среду в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другим субъектом Российской Федерации.

К полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами относится:

- проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

- разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами;

- участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

- принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением;

- осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами. ФЗ от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ред. от 30.12.2008) (принят ГД ФС РФ 22.05.1998) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2010).

Также необходимо сказать и о полномочиях субъектов РФ в области земельных отношений, которые регулируются Земельным кодексом РФ «Земельный кодекс РФ» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.09.2001) (ред. от 27.12.2009).. К ним относятся: резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относятся:

1) владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

2) установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядка расчета и взимания такой платы;

3) участие в деятельности бассейновых советов;

4) разработка, утверждение и реализация программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

5) резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

6) осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;

7) утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах;

8) утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах;

9) участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов;

10) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

11) осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

12) утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

13) установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов. «Водный кодекс РФ» от 03.06.2006 № 74-ФЗ (принят ГД ФС РФ 12.04.2006) (ред. от 27.12.2009).

Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации следующие полномочия:

1) предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части 1 статьи 21 настоящего Кодекса;

2) осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

3) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

Передача отдельных полномочий Российской Федерации предусматривается в ч.2 ст.78 Конституции РФ и практикуется в ХХI в. (вместо применявшегося в 1990-х гг. заключения договоров и соглашений между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ (что в принципе не исключает одно другого).

Согласно Лесного кодекса РФ «Лесной кодекс РФ» от 04.12.2006 № 200-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.11.2006) (ред. от 27.12.2009)., К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся следующие полномочия в области лесных отношений:

1) владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

1.1) определение функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установление и изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон;

2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, в целях его аренды;

3) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

4) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд;

5) установление порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд;

6) установление порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд;

7) установление для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд;

8) иные установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами полномочия.

Учитывая сложившееся в Российской Федерации многообразие региональных природных, экономических и социальных особенностей субъектов РФ, в которых приходится строить систему взаимоотношений в области охраны окружающей среды, представляется целесообразным предоставить возможность субъектам РФ и Российской Федерации решать эти вопросы также и путем передачи полномочий друг другу, исходя из финансовых и административных возможностей конкретного региона. Это позволит обеспечить индивидуальный подход к разграничению полномочий в этой области с каждым субъектом РФ и сохранить успешно действующие региональные механизмы управления качеством окружающей среды.

Так как законодательство Пермского края строится в соответствии с федеральным законодательством, то и оно имеет соответствующие недостатки и сегодня не может полностью урегулировать все взаимоотношения природоохранной деятельности, обеспечить предсказуемость и стабильность природоохранительной политики региона. В приложении 1 приведен перечень документов, утвержденных за последние 2 года постановлениями Правительства Пермского края в целях совершенствования регионального политики.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 17.12.2009) (принят ГД ФС РФ 22.09.1999) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2010). к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации; резервирования земель, изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации; осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Статьи 14 - 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 21.07.2007) (принят ГД ФС РФ 16.09.2003). устанавливают вопросы местного значения применительно к видам муниципальных образований. Общими для всех видов муниципальных образований являются организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. К вопросам местного значения поселений и городских округов относится также организация благоустройства и озеленения территорий, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов. Общими для муниципальных районов и городских округов вопросами являются создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на соответствующих территориях, а также организация мероприятий по охране окружающей среды. В сфере обращения с отходами к вопросам местного значения отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (в поселениях), организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (в муниципальном районе); организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (в городском округе). Задачи охраны окружающей среды достигаются также в процессе решения земельных и градостроительных вопросов: при утверждении генеральных планов поселения и городского округа, схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждении местных нормативов градостроительного проектирования, резервировании и изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, осуществлении земельного контроля. Природоохранные мероприятия могут проводиться при решении таких вопросов местного значения, как создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха.

Природоохранная деятельность органов местного самоуправления осуществляется преимущественно в сферах обращения с отходами, охраны зеленых насаждений, создания особо охраняемых природных территорий. Объем вопросов местного значения природоохранной направленности менялся по мере изменения подходов к содержанию местного самоуправления.