Обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности в особых условиях

77

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РФ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Курсовая работа

По предмету: «Административная деятельность ОВД»

На тему: «Обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности в особых условиях»

Москва 2008

План

Введение

1. Система правового регулирования обеспечения общественной безопасности и общественного порядка в чрезвычайных ситуациях

2. Особенности проявления компетенции органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях

3. Обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий

4. Обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в условиях стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий и техногенных катастроф

Список литературы

Введение

Проблеме обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях наше государство придает решающее значение, ибо на современном этапе характерной особенностью развития человеческого общества является повышение риска его существования. Это выражается в нарастании частоты и масштабов ущерба от чрезвычайных ситуаций: военных и социальных конфликтов, крупномасштабных аварий и катастроф, стихийных бедствий и т. п.

Названные деструктивные события сопровождаются повреждениями материальных ценностей, гибелью людей и иными тяжкими последствиями.

По данным Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, на территории Российской Федерации только в 1993 году число чрезвычайных ситуаций составило 1192, при этом количество пострадавших было 9827, погибших -- 1319, а сумма материального ущерба -- 14865411 тыс. рублей.

В дополнение к отмеченному происходит опасный процесс накладывания разнотипных экстремальных ситуаций, которые взаимно дополняют и усиливают друг друга.

Так, из-за обострения социально-политической обстановки в стране (например, в Северо-Кавказском регионе) складывается ситуация, при которой многие потенциально опасные для граждан и окружающей природной среды предприятия промышленности и энергетики могут оказаться в зонах национальных конфликтов и стать объектами преступных посягательств со стороны экстремистов. В то же время низкая технология и производственная дисциплина, отклонения от проектной документации при установке и эксплуатации оборудования и технических средств, несвоевременные ремонтные и регламентные работы на производственных объектах, транспорте, низкое качество их технического обслуживания, эксплуатация изношенного и неисправного оборудования и техники, нарушение правил хранения и транспортировки радиоактивных, химических и иных опасных веществ и другие действия на различных уровнях организаторской и производственной деятельности -- свидетельствуют о высокой вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций и угрозе безопасности.

К числу факторов, повышающих интенсивность вредного воздействия чрезвычайных ситуаций на объекты общественной безопасности, относятся: паника, распространение ложных и провокационных слухов, злостное неповиновение должностным лицам при исполнении ими своих служебных обязанностей, благоприятные условия для совершения специфических преступлений, побеги осужденных, содержащихся под стражей в исправительно-трудовых учреждениях, массовые беспорядки, групповые правонарушения.

Ликвидация последствий чезвычайных ситуаций включает совокупность специальных мероприятий, проводимых в кратчайшие сроки в целях обеспечения общественной безопасности, оказания помощи пострадавшему населению в зонах бедствия, предупреждения и предотвращения специфических правонарушений, восстановления жизнедеятельности в зонах бедствия, обеспечение при этом правопорядка. Иными словами, чрезвычайные ситуации носят массовый характер, а ликвидация их последствий требует значительного привлечения сил и средств системы обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

В этой связи любое административно-территориальное образование в настоящее время с определенной долей условности можно рассматривать как объект, функционирующий в чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, складывающаяся социально-политическая, экономическая обстановка в Российской Федерации приобретает новые формы трудно разрешимых проблем и противоречий. Прежде всего это связано с определением Российской государственности, ее целостности, роли и места граждан Российской Федерации в государстве, обществе, негативными националистическими проявлениями, а также эффективным функционированием системы обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

К сожалению, Россия пока не располагает эффективной системой обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. К формированию этой системы государство приступило только на рубеже 1980--1990 годов, в том числе -- к созданию правовой базы такой системы. В настоящее время действующее в Российской Федерации законодательство обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях все еще не отвечает общественным потребностям. В этой связи юридическая наука призвана способствовать становлению такого законодательства с учетом осмысления собственного опыта и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира, а также внести вклад в разработку научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, сочетающей стратегию и тактику, действия длительного характера и быстрого реагирования.

Основой внимания к проблеме обеспечения общественной безопасности Российского государства является механизм формирования и реализации стратегии национальной безопасности, призванной обеспечить защиту национальных интересов страны от внешних и внутренних угроз за счет политических, экономических, военных, правовых, научно-технических и иных возможностей государства, а также рационального использования природных ресурсов, нравственного и духовного потенциала народа.

Все это не оставляет никаких сомнений в том, что проблема обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях принадлежит к числу остроактуальных в настоящее время.

Поэтому научный анализ проблем общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, характеристика правового регулирования совокупности отношений в сфере обеспечения общественной безопасности, а с этих позиций и объективная оценка их назначения чрезвычайно важны и направлены в итоге на совершенствование деятельности субъектов обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел решают возложенные на них задачи как в обычных, так и в особых условиях. Особые условия охраны общественного порядка и безопасности представляют собой возникающую при определенных обстоятельствах повышенную по степени опасности для жизни и здоровья людей, сохранности материальных и культурных ценностей обстановку, которая требует от органов внутренних дел принятия специальных мер правового и организационного характера. Указанные обстоятельства детерминируются возникновением различных чрезвычайных ситуаций. В условиях мирного времени к ним относятся: стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, техногенные и экологические катастрофы, социальные конфликты, а также проведение крупных массовых мероприятий.

1. Система правового регулирования обеспечения общественной безопасности и общественного порядка в чрезвычайных ситуациях

Социально-экономическая, политическая нестабильность последних лет в России невольно заставляет задуматься о формировании правового механизма предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций социально-политического, природно-техногенного и иного характера. Противодействие чрезвычайным ситуациям является неординарным делом. В этой связи существенную роль в решении этой проблемы и должно сыграть правовое обеспечение общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. Основной целью такого обеспечения должно стать, главным образом, законодательное закрепление безопасности личности над всеми иными соображениями и интересами.

Правовое регулирование обеспечения общественной безопасности (общественного порядка) в чрезвычайных ситуациях является составной частью правового регулирования обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Российское законотворчество только приступило к формированию законодательной базы этой области.

В то же время в экономически развитых странах в настоящее время имеется обширный массив нормативно-правовых актов, регламентирующих разнообразные общественные отношения по поводу обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. Этот массив имеет значительный удельный вес в национальных системах чрезвычайного законодательства. Так, уже с конца XIX века в наиболее развитых странах принимаются нормативные акты, направленные на урегулирование общественной безопасности при возникновении и ликвидации последствий стихийных бедствий. Процесс правового регулирования общественной безопасности заметно ускорился в 70-е годы XX столетия. Этот процесс разворачивается первоначально в США, а несколько позднее -- в Западной Европе, Японии, а также в международных организациях, в том числе системы ООН'. Формирование законодательной базы в этих странах вытекает из Конституции зарубежных государств, которые определяют лишь общие начала законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

В США, Франции, Германии и иных развитых странах при формировании законодательной базы в основном используется один и тот же принципиальный подход. Обеспечивая общественную безопасность в чрезвычайных ситуациях нормативно-правовые акты этих стран концентрируют внимание на источниках риска (источниках повышенной опасности), подготовке к действиям в чрезвычайных ситуациях и сведении к минимуму последствий чрезвычайных ситуаций. В то же время в законодательстве зарубежных стран сохраняется определенная фрагментарность, которая объясняется неоднородностью чрезвычайных ситуаций -- с одной стороны, а с другой, -- сложившимся подходом, связанным с тем, что тон всей деятельности в рассматриваемой сфере задавали ведомства гражданской обороны, выполняющие функции подготовки и реагирования на чрезвычайные ситуации. Эта тенденция в настоящее время характерна и для Российской Федерации. Однако в зарубежных странах, пересмотрев взгляды на эти проблемы, происходит процесс создания единой правовой базы, регламентирующей комплексное обеспечение общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

Следует также обратить внимание и на такой зарубежный опыт организационного и функционального обеспечения общественной безопасности, как механизм естественного «продолжения» функций многих государственных органов, не специализирующихся непосредственно на проблемах общественной безопасности на период чрезвычайных ситуаций. Ибо этот механизм предусматривается законодательством США, Великобритании и иных стран Порфирьев Б.Н. Государственная система управления в чрезвычайных ситуациях в США: правовая база, организационная структура и механизм Функционирования на рубеже 80--90-х годов. М., 1991. С. 3; Lexa Hiliar. Local Government, Givil Defence and Emergency Planing: Hiading for Disaster?//The Modern Law Pevew. London. 1986. V. 49. N 4. P. 476--488..

Таким образом, краткий анализ правового регулирования проблем обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях в США, странах ЕЭС и Японии показывает, что они эволюционно шли от создания частных законов .по отдельным видам опасностей к формированию в 70--80-х годах законов общего, концептуального действия, которые сегодня и определяют национальную .политику в этой области. В этой связи зарубежный опыт позволяет более рельефно показать мировой уровень развития национального законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также использовать его в практике создания механизма правового регулирования этой проблемы в Российской Федерации.

В современных политико-правовых реалиях Российской Федерации правовое регулирование обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях нуждается в комплексном переосмыслении, причем одновременно в нескольких направлениях.

Одним из наиболее актуальных направлений при выработке научно обоснованной и последовательной стратегии дальнейшего регулирования правоотношений в сфере общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях является обеспечение приоритета закона.

Юридической базой правового регулирования этой сферы выступает Основной Закон -- Конституция Российской Федерации.

Именно на основе норм и принципов Конституции необходимо строить систему законодательства, которая призвана обеспечить юридическими нормами условия развития и защиту жизни личности, начиная со статей, провозглашающих права человека на безопасные условия жизнедеятельности.

В Конституции Российской Федерации определены цели использования чрезвычайных мер, которые имеют существенные пределы вмешательства 'государства в сферу прав и свобод граждан. Использование государством этих мер имеет целью как обеспечение общественной безопасности, так и защиту конституционного строя. Последнее положение, представляется, дает политическим лидерам защищать соответствующие их интересам органы государственной власти, политика которых не разделяется большинством населения страны. Таким образом, это создает для государства конституционную возможность в целях «защиты конституционного строя» использовать в качестве крайней меры для борьбы с экстремистскими проявлениями сепаратизма институт чрезвычайного положения Грязнов А. В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения//Государство и право. 1994, № 6. С. 40.. В этой связи необходимо подчеркнуть, что в основополагающих международных документах термин «защита конституционного строя» не употребляется. В этих случаях используются категории «'национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность».

Анализ ст. 56 Конституции показывает, что чрезвычайное положение может вводиться «на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях». Однако этот подход международным обществом критикуется. Так, Э-И. А. Даес считает, что «чрезвычайная ситуация по своим последствиям должна затрагивать всю страну в целом, иначе, несмотря на возможную остроту чрезвычайной ситуации в какой-либо одной части страны, она не может считаться чрезвычайной ситуацией в государстве в смысле п. 1 ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах» Daes E-I. A. Freedom of the Individul under Law Uninted N. V. 1990 P. 191--204..

В свою очередь А. Н. Домрин подчеркивает, что «далеко не всегда введение чрезвычайного положения в какой-то отдельной провинции или районе страны является нарушением норм международного права» Домрин А. Н. Режим чрезвычайного положения, опыт правового регулирования в зарубежных странах. М., 1992. С. 14.. И с этим можно согласиться, ибо введение чрезвычайного положения на части страны должно быть оправдано и в тех случаях, когда общенациональный характер угрозы проявляется локально, существует опосредованно. В то же время здесь есть проблема в разграничении чрезвычайных ситуаций, имеющих общенациональный характер или локальный. И эту четкую грань их разграничения не дает законодательство России.

Нормы Конституции наглядно свидетельствуют и о реализации в ней общепризнанного принципа: исполнительная власть не может быть стеснена в возможности быстрого реагирования на возникшие чрезвычайные ситуации, а законодательная власть должна четко 'регулировать объем исполнительных полномочий главы исполнительной власти. Так, в соответствии со ст. 88 Конституции право введения чрезвычайного положения отнесено к компетенции Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. К ведению Совета Федерации относится утверждение Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (ст. 102). Дополнительной гарантией сохранения баланса властей в период действия на всей территории Российской Федерации чрезвычайного положения служит запрет на роспуск Государственной Думы (ст. 109).

Определяемый Конституцией Российской Федерации перечень прав и свобод в чрезвычайных ситуациях может быть ограничен в соответствии со ст. 56 Конституции, но этот перечень ограничений соответствует международным стандартам. Абсолютные права и свободы граждан, предусмотренные ст. 45--54 Конституции, обеспеченные конституционно-процессуальными гарантиями ограничению не подлежат. Более того, в соответствии со ст. 118 Конституции создание в этих ситуациях чрезвычайных судов не допускается.

И, наконец, если принять во внимание положение, о том, что гарантом обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях является государство, то эти проблемы должны решаться законодательно на федеральном уровне.

Кроме рассмотренных положений, ст. 56 Конституции определяет, что обстоятельства, обусловливающие введение чрезвычайного положения, устанавливаются федеральным конституционным законом.

Закон РСФСР «О чрезвычайном положении», принятый в 1991 году, впервые закрепил государственную политику в области управления при чрезвычайных ситуациях, когда требуется введение чрезвычайного положения. Однако в нем не урегулированы вопросы управления силами и средствами органов общественной безопасности на территориальном уровне и когда введение чрезвычайного положения законом не предусматривается.

Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» регламентирует обстоятельства, которые обусловливают введение чрезвычайного положения, предусматривая две группы оснований для введения чрезвычайного положения: социально-политические и природно-техногенные (ст. 4). Применительно к указанной конструкции в законе предпринята попытка дифференцированного подхода к определению ограничительных мер (ст. 22--24).

Первая группа оснований требует принятия жестких ;мер по наведению правопорядка, применению санкций, существенных ограничений социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан и организаций.

Вторая -- характеризуется тем, что оказывает пострадавшим гражданам эффективную и быструю помощь, организует аварийно-спасательные, восстановительные и иные работы, обеспечивает правопорядок, прибегая с этой целью к минимальным ограничениям и санкциям. Здесь необходимо подчеркнуть, что практики объявления 'чрезвычайного положения по данному основанию и" было. Да и нет необходимости в таких жестких мерах реагировать на данные чрезвычайные ситуации, ибо они требуют иной реакции от государства, чем чрезвычайные ситуации социально-политического характера. В то же время использование института чрезвычайного положения при чрезвычайных ситуациях природно-техногенного характера может создать опасность неоправданных отступлений в области прав и свобод граждан. Это подтверждается и тем, что современное общество вступает в эру технологического риска. А технологический риск -- явление новое. Поэтому аварии и катастрофы могут превратиться в процесс, а не в события. В этой связи идея реагирования на чрезвычайные ситуации с помощью мер, предусмотренных законом о чрезвычайном положении, явно искусственна.

Дополнительным подтверждением здесь служит принятый закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характерам/Сборник законодательства Российской Федерации. 1994, № 35. Ст. 3648.. В нем ничего не говорится о защите населения от чрезвычайных ситуаций социально-политического характера. В данном случае сам законодатель показывает, что нельзя реагировать на те или иные чрезвычайные ситуации одними и теми же формами и методами.

Таким образом, нет необходимости соединения в одном законодательном акте принципиально разных оснований объявления чрезвычайного положения, требующих от общества и государства далеко не одинаковой реакции. Поэтому, представляется, возникла необходимость разработки двух законов, позволяющих адекватно реагировать как на чрезвычайные ситуации социально-политического характера, так и природно-техногенного Данные предложения уже предлагались учеными. См.: Петрухин И. Л. Правоохранительные органы в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными и биологическими факторами. Право и чрезвычайные ситуации. М., 1992. С. 120.. Либо, используя зарубежный опыт, выделить в федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении соответствующую главу. Как, например, это сделано в законе Испании 1981 года «О состоянии угрозы, чрезвычайном и осадном положении», где глаза 2 определяет содержание режима «состояние угрозы», вводимого в случаях чрезвычайных ситуаций природного, биологического и техногенкого характера. В свою очередь, глава 3 данного закона регулирует порядок введения чрезвычайного положения в случае, «когда свободное осуществление прав и свобод граждан, нормальное функционирование демократических институтов и основных общественных служб или другой аспект общественного порядка нарушается в такой 'большой степени, что права обычных властей оказываются Недостаточными для их восстановления и поддержки».

Анализ современной социально-политической обстановки в России дает основание и для пересмотра процедуры введения чрезвычайного положения в условиях обострения центропериферийных конфликтов при невозможности или нежелании субъектов федерации обеспечить общественную безопасность. Положение Федерального договора, предусматривающее обязательное согласие субъектов федерации на введение чрезвычайного положения, но сути, свело на нет права центра на самостоятельное решение этого вопроса. В этой связи представляется, что в федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении эта проблема должна быть решена в пользу центра и никакие интерпретации в толковании принципа суверенитета не могут дать право политикам распоряжаться судьбами людей как им заблагорассудится. Однако положение о согласовании введения чрезвычайного положения при чрезвычайных ситуациях природно-техногенного характера можно оставить то же, что и в действующем законе.

Принятый в 1992 году Верховным Советом РСФСР Закон «О безопасности» трактует безопасность очень широко. Это безопасность общества и граждан от преступности, чрезвычайных ситуаций, безопасность границ и территории, защищенность работников правоохранительных органов, охрана окружающей среды и т.п. Закол предусматривает также систему мер безопасности на всех уровнях: человек, государство и общество. Для решения этих задач в России создан Совет безопасности, а также разрабатываются программы мер безопасности во всех сферах: экономической, политической, оборонной, экологической, социальной и т.д. К силам безопасности отнесены Вооруженные Силы, органы федеральной безопасности и внутренних дел, внутренние войска и другие.

Таким образом, этот краткий анализ закона показывает, что такой подход к проблеме безопасности не имеет четких границ, ибо меры государственной безопасности не имеют ничего общего с обеспечением информационной безопасности. Эти меры осуществляются разными министерствами и совсем неодинаковыми методами. В этой связи закон состоит из деклараций, классификаций и перечней, а также содержит довольно мало конкретных правовых мер. В то же время в этом законе нарушен принцип разделения властей, провозглашенный Конституцией Российской Федерации. Ибо в нем судебные органы включены в систему безопасности, а общее руководство этой системой осуществляет Президент который в соответствии со ст. 11 Закона контролирует и координирует ее деятельность. А правительство в свою очередь обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности. В соответствии с Конституцией суды независимы и подчиняются только закону. Поэтому в этом законе необходимо устранить противоречия и несоответствия основному Закону в государстве. Анализ иных законодательных актов показывает определенные пробелы в данной сфере. Так, возникает объективная необходимость в настоящее время на законодательном уровне определить статус, функции и ответственность органов управления в чрезвычайных ситуациях, ибо сегодня из-за отсутствия законов, регулирующих эти отношения, сохраняется ведомственная разобщенность в решении проблем и приоритет ведомственных интересов над интересами общества.

Отсюда можно констатировать, что закон, а не подзаконный акт становится основным источником правового регулирования обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, ибо, во-первых, в этой сфере затрагиваются фундаментальные права и конституционные свободы граждан, а во-вторых, сложная законодательная процедура служит действенным гарантом обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. В то же время закон не принимается в угоду заинтересованных структур исполнительной власти, а также в большей мере, чем подзаконный акт, застрахован от непродуманных решений. Сказанное, наряду с другими аргументами, позволяет согласиться с мнением Н. И. Разумовича о том, что «законодательство есть приоритетная норма осуществления государственной власти и правотворчества» Разумович Н. И. Источники и форма права//Сов. государство и право. 1988, № 3. С. 20..

В этой связи законы принципиально невозможно заменить никакими указами и постановлениями. Все государственные органы, общественные и частные организации, предприятия, граждане, должностные лица обязаны строго и последовательно соблюдать законы, в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций. А все подзаконные акты, начиная с указов Президента и правительственных постановлений и кончая актами низовых звеньев администрации и должностных лиц, могут приниматься только в соответствии с законом. Обеспечению общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях не должно быть места для субъективизма, порождаемого местническими или ведомственными интересами, игнорирования действующих правовых норм или их произвольного ужесточения.

Применительно к российскому государству можно констатировать, что идея гражданского общества, в котором господствовал бы закон, не реализовалась еще в полном объеме. Поэтому в чеченском социально-политическом конфликте ни одна из противоборствующих сторон не использует право для его ликвидации, а скорее ссылается на право для достижения собственных целей, игнорируя интересы народа.

Для реализации приоритета закона в правовом регулировании обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях требуется строго ограничить понятие закона его собственным. Это ни в коей мере не противоречит взглядам некоторых ученых на объединение законов и подзаконных актов в одно понятие нормативных актов", а также о целесообразности терминологического разделения актов представительных и исполнительных органов власти и управления на правовые акты и акты управления Петров С. М.., Туманов Г. А. Категория интереса в теории советского государственного управления / Сов. государство и право. 1990, № 8. С. 18..

В то же время при раскрытии понятия закона в собственном смысле необходимо остановиться на термине «законодательство», который в юридической литературе трактуется неоднозначно.

Например, С. В. Поленина считает, что законодательство есть совокупность законов и иных нормативных актов, связанных иерархией и соподчиненностью, а также взаимодействующих между собой как в целом, так и в своих структурных частях и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления. Другие полагают, что следует различать два понятия: «система юридических нормативных актов» и «законодательство» Система советского законодательства. М., 1980. С. 8--9.. Последнее понятие характеризует лишь юридические нормативные акты высших органов государственной власти и управления государства. Поэтому система законодательства ими рассматривается как «представитель» системы нормативных актов государства в целом. Третьи понятие «законодательство» ограничивают только рамками нормативных актов высших органов власти и управления. С этим положением можно согласиться. Поэтому нормативные акты высших, центральных и местных органов рассматривают как единую систему. Но поскольку компетенция -- явление индивидуальное, акты органов управления относительно обособлены и самостоятельны. Каждый из них чем-то дополняет систему законодательства, влияет на ее содержательную характеристику. Другое дело, что в этой системе следует выделять ведущие акты, которые обладают высшей юридической силой по отношению к другим Ими как раз и являются акты представительных органов государственной власти.

Иными словами, термин «законодательство» целесообразно использовать исключительно для обозначения нормативных актов представительных органов государственной власти, причем на всех уровнях

Сказанное не означает, что для обеспечения приоритета закона в сфере общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях необходимо полностью упразднить подзаконное нормотворчество. Реально гарантировать верховенство закона в правовом регулировании обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях можно лишь при условии глубокого переосмысления той роли, которую играет в этой сфере подзаконный нормативный комплекс.

Попытка обойтись в правовом регулировании без подзаконных актов объективно невозможна.

Во-первых, это повлекло бы чрезмерную нагрузку на законодательные органы.

Во-вторых, законодатель не имеет возможности предусматривать и регламентировать всю совокупность общественных отношении в сфере общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

В-третьих, подзаконные акты способны оперативнее закона реагировать на изменение в объекте правового регулирования и в силу этого позволяют с наименьшими потерями преодолеть пробел в законе. Это особенно характерно для чрезвычайных ситуаций, исходя из их неординарности.

Задача состоит в том, чтобы четко разграничить те сферы правового воздействия, куда закрыт доступ подзаконным актам. В этой связи некоторые авторы отмечают, что юридической наукой еще не выработаны критерии разграничения общественных отношений, с помощью которых они регулировались бы на законодательном и подзаконном уровнях Толтик В.А. Законодательство Российской Федерации теоретические вопросы, проблемы и перспективы//Государство и право 1992, № 10 С 20 Маков Г.Н. Социалистическое правовое государство проблемы и перспективы//Сов государство и право 1989, № 6 С 5.

Другие отмечают, что вопросы, затрагивающие права, свободы и ответственность граждан, недопустимо регулировать посредством подзаконных актов. Несомненно, исключительной сферой действия закона должно быть установление всех элементов правового статуса физических и юридических лиц.

В сферу же компетенции субъектов подзаконного нормотворчества должны войти лишь конкретизация и детализация законодательных предписаний, а также регламентация организации их исполнения, при этом не изменяя объема правового регулирования.

В результате подзаконного нормоустановления органы обеспечения общественной безопасности не должны приобретать новые и лишаться уже предусмотренных законодательными актами полномочий, недопустимо также расширение или сужение в сравнении с законом оснований их применения

К сожалению, анализ действующего правового регулирования деятельности отдельных субъектов обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях показывает, что сохраняются прежние негативные тенденции, хотя и в меньшей степени, чем ранее

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа»²⁰ на МВД, ФСБ России возлагается осуществление комплекса мер (п 3 постановления), которые предусмотрены при введении чрезвычайного положения. Однако в соответствии с действующим законодгтельством на территории Чеченской Республики чрезвычайное положение объявлено не было. Но коль в данной ситуации эти полномочия МВД, ФСБ России необходимы для их нормального функционирования, тогда этот вопрос должен решаться в соответствии с Законом РСФСР «О чрезвычайном положении»

Таким образом, необходимо создать юридические гарантии, чтобы подзаконные акты не умоляли или не ограничивали законные права и свободы человека и гражданина А если они вступают в противоречие с законом, то не имеют юридической силы Следовательно, для устранения этой пробельное в праве органы исполнительной власти должны чаще пользоваться правом законодательной инициативы.

Реализация этого предложения в Конституции Российской Федерации явилась бы идеальным гарантом приоритета закона в правовом регулировании общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. В то же время существенной гарантией приоритета закона в правовом регулировании деятельности исполнительной власти в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях явилось бы принятие закона Российской Федерации «О нормативно-правовых актах Российской Федерации». Об этом нормативном акте в юридической литературе уже давно высказываются мнения Пиголкин А. С, Казьмин И Ф , Рахманина Т. П. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации»//Государство и право. 1992, № 7. С. 76--86.,

Право нормально функционирует, если обладает признаками системности. В юридической литературе вопрос о системе правового регулирования отношений в сфере управления традиционно связывают с характеристикой юридических источников административного права. Иногда при анализе системы административного законодательства используют принцип единства и дифференциации норм в зависимости от отраслей государственного управления, выделяя общую и особенную части. Критикуя данные подходы, ибо они не раскрывают сложного механизма отношений между элементами и блоками административного законодательства, другие ученые предприняли попытку осуществить многоплановый структурно-функциональный анализ системы законодательства.

Системность применительно к правовому регулированию обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях осложняется рядом объективных обстоятельств.

Во-первых, множественностью источников правового регулирования обеспечения общественной безопасности: Конституция России, Федеральные законы, постановления Правительства и другие.

Во-вторых, разноотраслевой принадлежностью источников правового регулирования обеспечения общественной безопасности, ибо эти отношения регулируются нормами конституционного, административного, уголовного, гражданского и других отраслей права.

В-третьих, особенностью формирования структуры обеспечения общественной безопасности, а также порядком построения и механизма функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

В то же время на систему правового регулирования обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях непосредственное влияние оказывает компетенция государственных органов. В этой связи именно компетенция определяет федеральный, ведомственный и межведомственный уровни системы правового регулирования обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

Федеральная структура формируется под воздействием компетенции органов власти и управления. К ним относятся представительные и исполнительные органы всех ступеней. Эти органы правомочны принимать юридические акты в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях. Но среди всего многообразия актов можно констатировать, что они носят, главным образом, комплексный характер, закрепляя наиболее общие функции и основные принципы.

Межведомственная структура объединяет комплекс норм, регулирующих организационные отношения в нескольких ведомствах. Так, в условиях чрезвычайного положения правовые нормы, имеющие межведомственный характер, издаются главой временной администрации района чрезвычайного положения, ибо этот субъект наделяется специальными полномочиями по обеспечению координационной деятельности других ведомств исполнительной власти. Например, МВД, ФСБ, МО России.

Ведомственная структура складывается из актов внутриведомственного применения, издаваемых министерствами, комитетами и другими ведомствами. Например, МВД России этому вопроса последнее время уделяет существенное внимание.

Большая роль в системе правового регулирования обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях принадлежит функциональной структуре, которая отражает регулирование основных этапов управленческой деятельности: прогнозирование чрезвычайных ситуаций; предотвращение, предупреждение чрезвычайных ситуаций на различных стадиях их развития; организация, координация действий в чрезвычайных ситуациях, в том числе деятельности по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; контроль и надзор; ответственность и возмещение ущерба, причиненного чрезвычайной ситуацией, а также восстановление нарушенного состояния.

Однако эта структура пока достаточно полно не урегулирована. Нет необходимой четкости в распределении функций и задач между министерствами и иными ведомствами, особенно при решении проблем предупреждения чрезвычайных ситуаций, не отработан еще механизм управления силами и средствами системы обеспечения общественной безопасности в центре и на местах Не определены полностью сферы ответственности и порядок взаимодействия, координации при предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не достаточно полно разработана схема действий министерств и иных ведомств по основным направлениям планирование, взаимодействие, надзор и контроль. Для этого необходимо создать нормативно-правовую базу, регулирующую деятельности органов власти и управления, руководителей организаций независимо от форм собственности в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, выработка научно обоснованной и последовательной стратегии дальнейшего регулирования указанных общественных отношений требует решения существенных и противоречивых проблем.

в структуризации самого понятия общественной безопасности и его соотношения с иными категориями и явлениями;

в выделении значимых и системообразующих законов концептуального характера;

в выявлении «пробелов», несоответствий в законодательстве;

в обеспечении целостного восприятия законов, через них -- систему управления и ответственность в данной сфере;

в показе преемственности и взаимоотношений между отраслями Российского права.

Это разрешение могло бы найти в разработке нового законе дательного акта -- Основ законодательства по обеспечению общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. Этот акт должен иметь кодифицированный характер в данной сфере отношений и быть рассчитанным на длительное применение. Преимущества этого предложения выражаются в том, что данный основополагающий закон позволит сконцентрировать правовое обеспечение в государственной политике и стратегии в этой области, придать необходимый статус государственным органам системы обеспечения общественной безопасности, а также конкретизировать обязанности и ответственность физических и юридических лиц в сфере предотвращения и действий в условиях чрезвычайных ситуаций, сформулировать основные принципы правового и экономического регулирования системы обеспечения общественной безопасности, на которых будут базироваться остальные нормативные акты.

Таким образом, разработка данного закона позволит более точно определить границы правосубъектности в такой неординарной обстановке, как чрезвычайные ситуации.

2. Особенности проявления компетенции органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях

Постановка и решение проблемы повышения эффективности деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях прежде всего связана с уточнением проявления особенностей компетенции органов внутренних дел и ее научным обоснованием в этих условиях. Ибо именно компетенция в своем единстве определяет совокупность основных направлений деятельности, возлагаемых на систему органов внутренних дел, а следовательно, содержание и объем их работы.

Кроме этого, компетенция является решающим фактором при определении характера взаимоотношений между участниками правоотношений.

Опыт свидетельствует, что подчас полезные и необходимые мероприятия не доводились до завершения именно потому, что они не сопровождались соответствующей организаторской работой в силу нечеткости разграничения компетенции между органами.

Именно поэтому проблема четкого определения и разграничения компетенции органов внутренних дел и должностных лиц на всех уровнях управления в современных условиях Российской государственности приобретает особую значимость. Успешное ее решение, во-первых, позволит устранить раздробленность и многоступенчатость управления силами и средствами органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях, во-вторых, найти оптимальное сочетание централизации с расширением прав и повышением ответственности его субъектов.

Именно с установлением компетенции органы внутренних дел по своему правовому положению в системе органов исполнительной власти приобретают возможность либо требовать от объектов управления известного поведения, либо сами, по возложенным на них обязанностям, должны действовать согласно предписаниям нормативных актов. Вся последующая деятельность органов внутренних дел, включая организационные мероприятия и правоотношения, выступает как результат осуществления их компетенции. Именно в компетенции органов внутренних дел более всего проявляется волевое содержание их управленческого решения. Известно, что, определяя компетенцию органов управления путем издания правовых норм, государство устанавливает границы действия органов управления в любой сфере их деятельности.

Опыт ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций показывает, что органы внутренних дел еще недостаточно готовы к реализации полномочий в области обеспечения внутренней безопасности, т. е. по охране общественного порядка, прав и законных интересов граждан, по предупреждению, своевременному пресечению, расследованию и раскрытию правонарушений. Да и сами полномочия органов внутренних дел в различных чрезвычайных ситуациях не нашли четкого закрепления в нормативных актах, а ряд компетенционных норм сформулирован так, что требуется их конкретизация применительно к различным чрезвычайным ситуациям. Поэтому представляется необходимым рассмотреть особенности проявления компетенции органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях с целью их уточнения нормами права.

Представители административно-правовой науки понятие компетенции государственного органа относят к числу дискуссионных как по форме, так и по содержанию. Одни ученые под компетенцией органа государства понимают круг правоотношений, в которые может и должен вступать орган при наличии фактических обстоятельств, указанных в нормах права Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 89.. Другие ученые убеждены, что компетенция органа государства -- это совокупность прав и обязанностей Мамутов В. К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М., 1964. С. 10.. Б. М. Лазарев, например, отмечает, что компетенция органа государственного управления, если характеризовать ее в самом общем виде, есть система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972 С. 101-- 102.. Третьи трактуют компетенцию органа государства не только как совокупность прав и обязанностей, но и включают в ее содержание задачи и функции Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1985. С. 52; Пронина В. С. Конституционный статус органа межотраслевого управления. М., 1981. С. 59..

Имеется точка зрения, согласно которой компетенция государственного органа рассматривается как совокупность предметов ведения и полномочий Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления в СССР. М., 1969. С. 19--20; Ананов И П Министерства в СССР. М., 1960. С. 114.. Эти авторы предметы ведения считают первым необходимым элементом компетенции, вторым же ее элементом названы властные полномочия. Под предметами ведения имеются в виду области и сферы общественной жизни, взятые в их юридически значимом отражении в законодательстве, т. е. те общественные отношения, в которых орган юридически компетентен Кутафин О. Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов М., 1980. С. 31--36..

Б. М. Лазарев в число элементов компетенции включает указание на пространственные, а иногда и временные пределы полномочий органов Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 40 и далее.. В. М. Манохин еще более расширяет число элементов, включаемых в содержание компетенции: совокупность задач, функций, прав и обязанностей, форм и методов работы Советское строительство/Под ред. В. М. Манохина. Саратов, 1982. С. 85..

Оценивая эти понятия, хотелось бы прежде всего отметить, что все-таки распространенной точкой зрения является мнение, что элементами компетенции выступают не сами функции как таковые, а, во-первых, общее право (по отношению к управляемому объекту) и обязанность (перед государством) выполнять определенные функции и, во-вторых, комплекс конкретных полномочий (прав и обязанностей), необходимых для реализации этих функций Марксистско-ленинская общая теория государства и права (основные институты и понятия)/Ред. совет: В. М. Чхиквадзе и др. М., 1970; Караханов В. Е. Внутрисистемное управление в МВД, УВД. М., 1982.

Всеми в структуре компетенции выделяются полномочия, которые определяются «сердцевиной компетенции» Розин Л. М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел. М., 1974. С. 18: Шеремет К. Ф. Вопросы компетенции местных Советов//Сов. государство и право. 1965, № 4. С. 23.. Их необходимость не вызывает сомнения. Что касается включения В. М. Манохиным в компетенцию форм и методов, то следует отметить, что такое расширительное толкование компетенции недостаточно обосновано, ибо формы и методы деятельности являются средствами и способами реализации компетенции при практическом решении данным органом возложенных на него задач. И к элементам самой компетенции их, на наш взгляд, относить нельзя.

Представляется, что включение в компетенцию, наряду с полномочиями, предметов ведения имеет право на существование. В связи с этим в литературе справедливо отмечается, что выявление двух элементов (пределов ведения и полномочий) компетенции имеет несомненно важное не только теоретическое, но и прежде всего практическое значение. Это, во-первых, позволяет установить то, что в компетенции органов, действующих в одной и той же сфере, является общим, а что индивидуальным, свойственным только данному органу; во-вторых, выявление двух элементов компетенции дает возможность обосновать необходимость более углубленной разработки норм компетенции как в той их части, где устанавливаются пределы ведения, так и (особенно) в той, где определяются конкретные полномочия органов, т. е. Их права и обязанности.

Применительно к данному исследованию необходимо отметить, что полномочия органов внутренних дел в сфере обеспечения внутренней безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций имеют пространственные и временные пределы. Ибо при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций органы внутренних дел действуют на специально отграниченной территории и в пределах определенного времени.

Таким образом, компетенцию органов внутренних при чрезвычайных ситуациях можно рассматривать как совокупность предметов ведения и полномочий, которые в данных условиях имеют пространственные |И временные пределы.

Компетенция органов внутренних дел в рассматриваемых условиях определяется как известной совокупностью нормативных актов, так и юридическими актами, которые могут приниматься непосредственно при введении чрезвычайного положения или наступлении чрезвычайных ситуаций.

К первому виду относятся акты, которые можно объединить R две группы:

акты, определяющие правовое положение органов внутренних дел в целом;

ведомственные нормативные акты, издаваемые непосредственно органами органов внутренних дел и регламентирующие их деятельность в сфере обеспечения общественной безопасности,

Ими очерчивается компетенция системы органов внутренних дел, определяются полномочия структурных подразделений, их организация и деятельность по отдельным направлениям.

Ко второму виду актов можно отнести:

указ о введении чрезвычайного положения, в котором должны быть указаны государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов;

акты органов исполнительной власти общей компетенции, которые принимаются в целях наделения государственных органов, осуществляющих управление в условиях чрезвычайного положения, чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для «скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан», а также в условиях чрезвычайных ситуаций, без введения чрезвычайного положения. Практика показывает, что эти акты могут принимать Правительство Российской Федерации Постановление Совета Министров -- Правительства Российской Федерации от 03.10.94 «Об особом порядке управления предприятиями энергетики, транспорта, связи в период чрезвычайного положения в г. Москве» (к МВД РФ относится п. 2 ч. 2)//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993, № 40. Ст. 3762. и исполнительные органы субъектов Российской Федерации Распоряжение мэра Москвы от 30.09.93 «О создании аварийных бригад по обеспечению нормального движения транспорта в городе». (К ГУВД Москвы относятся п. 2; 4.2; 4.3; 5.1 и 5.2.).

Компетенция органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях, проявление ее особенностей характеризуется и обусловливается средой функционирования и иными объективными факторами,