Обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности в особых условиях

Специфика проявления полномочий органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности обусловливается функциями, которые они осуществляют. Функции, в свою очередь, определяются характером чрезвычайных ситуаций, особенностями процесса их развития, а также экономико-географическими, социально-демографическими и другими условиями возникновения чрезвычайной ситуации.

Чтобы получить достаточно полное представление о функционировании органов внутренних дел в данных условиях, важно прежде всего определить содержание их работы, ибо это поможет понять все многообразие организационно-структурных форм и их развитие

Поэтому, как совершенно справедливо отмечается и в юридической литературе, вряд ли обоснованно видеть в организации только структурные моменты, отождествлять ее по существу с организационной структурой и изолировать от функционирования других структур. Организационные отношения возникают на почве объединения людей в социальные коллективы, предназначенные для осуществления совместным трудом различных задач, но эти коллективы функционируют, стремясь достичь намеченных целей

Таким образом, нужно организовать деятельность органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях в соответствии с намеченными целями, поскольку одна структура обеспечить решение данной задачи не сможет, несмотря на свою несомненную важность в организационном смысле Ибо в связи с этим необходимо не только организационно оформить органы внутренних дел для работы в данных условиях, но и задать основные направления их деятельности. Отсюда в целях их реализации важно наделить органы внутренних дел соответствующим набором полномочий, т. е. определить компетенцию.

Изучение опыта деятельности ОВД во время различного вида чрезвычайных ситуаций обращает внимание на две проявляющиеся при этом закономерности: наряду с обычными, повседневными, ОВД выполняют дополнительные, качественно новые обязанности по охране общественного порядка и обеспечению безопасности. Они направлены на восстановление нарушенного порядка и его поддержание в чрезвычайных условиях; спасение людей и имущества, защиту населения от возникшей опасности, предупреждение и ликвидацию кризисных и конфликтных ситуаций, чреватых паникой, массовыми беспорядками; недопущение случаев использования преступниками резко осложнившейся оперативной обстановки, охрану государственного, общественного и личного имущества, оставшегося без присмотра, а также оказание необходимой помощи пострадавшим.

Отсюда можно сделать вывод, что ОВД имеют общую и специальную компетенцию: первая означает возможность осуществлять свои задачи и функции в повседневной деятельности, а вторая -- осуществлять задачи и функции, несвойственные для обычных условий (например, при возникновении стихийных бедствий, аварий и катастроф, при введении чрезвычайного положения)

Причем применительно к специальной компетенции можно говорить о правоспособности ОВД, так как законодательные и другие нормативные акты определяют не только те полномочия, которыми они уже обладают, но и те, которые ОВД могут получить или «автоматически» приобретают при наступлении заранее предусмотренных условий. Подобные полномочия требуют для их реализации наличия юридических фактов и в этом аспекте весьма похожи на правоспособность.

Таким образом, повседневная оперативно-служебная деятельность ОВД существенно осложняется при возникновении на обслуживаемой территории чрезвычайных ситуаций, что связано с необходимостью осуществлять объемный комплекс специальных мероприятий. Их осуществление в свою очередь достигается выполнением возложенных обязанностей и реализацией предоставленных прав

Компетенцию ОВД в данных условиях можно раскрыть применительно к основным направлениям деятельности. Так, по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности ОВД вменено в обязанности: а) оказывать содействие должностным лицам в привлечении населения, транспортных средств для проведения спасательных и других неотложных мероприятий в зоне бедствия, участвовать в спасении людей и оказывать помощь пострадавшим; б) охранять общественный порядок при рассредоточении рабочих и служащих, эвакуации населения; в) осуществлять надзор за соблюдением должностными лицами и населением правил карантина; г) организовывать и проводить надзорно-профилактические, оперативно-розыскные, режимные и иные мероприятия по предупреждению и пресечению паники, возможных массовых беспорядков, предупреждению и раскрытию иных преступлений, характерных для чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; д) усиливать охрану повседневно охраняемых объектов, а также взять под охрану специальные объекты по заблаговременно определенному в установленном порядке перечню; е) выявлять и пресекать факты умышленного списания продуктов питания в целях последующего хищения под предлогом их якобы химического, бактериологического или радиационного заражения; ж) охранять общественный порядок в местах расселения эвакуированного населения, организовывать временную прописку там эвакуированных граждан и адресно-справочную работу; з) осуществлять надзор за соблюдением должностными лицами и населением режима допуска в зону бедствия, выполнением установленных правил поведения в этих зонах; и) эвакуировать из опасных зон задержанных, арестованных и осужденных; к) вывозить, в необходимых случаях, в безопасные места оперативную и криминалистическую технику, оружие, боеприпасы, специальные средства, ценное имущество и служебные документы

По обеспечению регулирования дорожного движения обязанности будут следующие: а) организовывать регулирование и бесперебойное движение на улицах и автомобильных дорогах при ликвидации последствий СБАК; б) обеспечивать безопасное дорожное движение при эвакуации населения, при движении транспорта с материальными ценностями, а также с особо важными грузами и спасателями в район чрезвычайных ситуаций; в) выдавать специальные пропуска для беспрепятственного проезда определенных категорий автотранспортных средств; г) развертывать контрольно-пропускные пункты для обеспечения пропускного режима в закрытых для посещения граждан зонах; д) мобили-зовывать транспорт для эвакуации населения и использования в неотложных аварийных работах; е) организовывать и охранять стоянки задержанного транспорта; ж) проводить на автотранспортных предприятиях, автостоянках разъяснительные беседы об особенностях организации режима движения, оптимальных маршрутах следования, планируемых ОВД мероприятиях по укреплению правопорядка в сфере дорожного движения.

Обязанности по учету потерь населения: а) разрабатывать и осуществлять мероприятия по участию сил милиции в массовых захоронениях погибших граждан; б) осуществлять персональный учет погибших граждан и связанную с этим справочную и розыскную работу.

На ОВД возлагают также обязанность оповещать население об аварии, возможной эвакуации и т. п. Для этого назначаются оповестители населения, проживающего в отдельно стоящих хуторах, деревнях, аулах, также в этих целях используются автомобили ГАИ с громкоговорящими установками.

Во время ликвидации социального конфликта в Москве в сентябре 1993 года на ОВД была возложена обязанность обеспечить питание и охрану аварийных бригад, созданных для устранения препятствий движению транспорта.

В целях выполнения возложенных на ОВД обязанностей им предоставляются соответствующие права. Работники ОВД обладают полномочиями по применению государственно-властных принудительных мер, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений или обстоятельств, угрожающих личности либо общественной безопасности.

В рассматриваемых условиях работники ОВД используют прежде всего свои основные права, которые реализуются и в повседневной деятельности, а также дополнительные полномочия, предоставляемые при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Вместе с тем у них появляются новые полномочия или существенно изменяются повседневные вследствие расширения оснований их применения.

Так, работники ОВД вправе требовать от граждан и должностных лиц соблюдения не только существующего общественного порядка, но и специально установленных правил. К ним, в частности, относятся карантинные мероприятия, режим радиационной безопасности.

Причем практика идет по такому пути, что в условиях стихийных бедствий, аварий, катастроф, а также эпидемий и эпизоотии нормативными актами исполнительных органов власти для граждан вводятся различные ограничения, которые не характерны для повседневной жизни общества.

В рассматриваемых условиях право требовать предъявления паспорта и иных документов, удостоверяющих личность, связано не с совершением правонарушения, а в связи с ограничением въезда (выезда) граждан в зону бедствия, а также при обеспечении иных режимных мероприятий.

В этих условиях наличие паспорта не всегда является достаточным основанием для реализации гражданами своих прав. Например, при установлении карантина для того, чтобы выехать за пределы карантинной зоны, необходимо иметь справку о прохождении обсервации, а на въезд в зону -- пропуск.

Законодательные акты разрешают работникам милиции входить в жилые помещения граждан для обеспечения их личной безопасности и общественной безопасности при стихийных бедствиях, авариях, катастрофах, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках.

Для проезда к месту стихийного бедствия сотрудникам милиции предоставлено право использовать транспортные средства, принадлежащие как государственным и общественным организациям, так и отдельным гражданам.

Однако в правовом регулировании этого полномочия обращает на себя внимание определенная непоследовательность. Если право вхождения в жилые помещения связано не только со стихийными бедствиями, но и авариями, катастрофами, то ограничение права милиции пользоваться беспрепятственно транспортным средством только в условиях одной из возможных чрезвычайных ситуаций является просто нелогичным и противоречащим здравому смыслу. Поэтому следовало бы п. 28 ст. 11 Закона Российской Федерации «О милиции» после слов «для проезда к месту стихийного бедствия» дополнить словами «и других чрезвычайных ситуаций»

В обычных условиях работники милиции в целях пресечения административных правонарушений, составления протоколов, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях имеют право производить личный досмотр, досмотр вещей и изъятие соответствующих вещей и документов.

Единственным основанием для реализации данных мер административно-процессуального обеспечения является административное правонарушение или наличие данных о том, что у граждан имеется оружие, или в условиях чрезвычайных ситуаций досмотр применяется в отношении транспортных средств.

Однако опыт показывает, что во всех случаях создания специальных режимных зон без введения чрезвычайного положения (карантинные -- при эпидемиях; специально отграниченные радиационно зараженные местности -- при авариях на АЭС) при входе (въезде) в эти зоны и выходе (выезде) наряды ОВД в интересах безопасности граждан, охраны здоровья, на КПП осуществляют перечисленные меры в отношении всех граждан.

В связи с этим, чтобы в условиях чрезвычайных ситуаций без введения чрезвычайного положения не допускать нарушения законности, следовало бы в законодательном порядке урегулировать и данный вопрос. К тому же подобная практика уже имеется например, на воздушном транспорте в целях обеспечения безопасности полетов, охраны жизни и здоровья пассажиров и членов экипажей гражданских воздушных судов работники милиции (наряду с представителями органов гражданской авиации, таможенных учреждений и пограничных войск) вправе производить досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов как на внутренних, так и на международных линиях. Аналогичные права нормативными актами предоставлены и личному составу подразделений охраны на территории объектов, которые они охраняют.

Как свидетельствует практика ликвидации чрезвычайных ситуаций, весьма важно то обстоятельство в характеристике компетенции органов внутренних дел, что, исходя из реально складывающейся оперативной обстановки в этих условиях, которую заранее трудно прогнозировать, органы внутренних дел выполняют и ряд несвойственных им в обычных условиях функций Эти функции, требующие быстроты и четкости действий в чрезвычайных ситуациях, высокой организованности и профессиональной подготовки, возлагаются на органы внутренних дел органами представительной и исполнительной власти. В то же время практика показывает, что в этих ситуациях органам внутренних дел свойственно усиление внимания к отдельным элементам и сторонам осуществляемых функций. Так, в этот период возникает необходимость: усиления охраны государственных банков и других особо важных объектов; обеспечения усиленного патрулирования зоны бедствия; усиления административного надзора за соблюдением требований специальных административно-правовых режимов зон бедствия; увеличения объема работы по обеспечению паспортной системы; срочной организации охраны всех видов собственности, оставшейся без присмотра, и др.

Суммируя изложенное, можно констатировать, что усложнение функций, появление дополнительных в сфере обеспечения внутренней безопасности органам внутренних дел требуется соответствующий набор полномочий.

Органы внутренних дел в системе органов государства, работающих в данных условиях, занимают особое место, обусловленное содержанием задач рассматриваемого периода деятельности. От эффективности их работы в решающей степени зависит непосредственное обеспечение внутренней безопасности. Именно в этих целях и необходимо уточнить компетенцию органов внутренних дел, ибо только наличие уточненных полномочий дает юридически обоснованные гарантии законности реализации практически обоснованных функций служб и подразделений органов внутренних дел Необходимость ее уточнения можно объяснить следующими обстоятельствами.

Во-первых, появлением новых обязанностей, связанных с последствиями чрезвычайных ситуаций, и установлением специального административно-правового режима в зонах бедствия.

Во-вторых, делегированием иных обязанностей как фактов реагирования на быстроизменяющуюся общую оперативную обстановку

Несомненно, что для успешного выполнения задач, поставленных перед органами внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций, их обязанности и права должны соответствовать основному принципу -- новые обязанности корреспондируются новым правам

Представляется чрезвычайно важным и то обстоятельство, что уточнение компетенции органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях необходимо и в системе мер принуждения. Органам внутренних дел разрешены только те методы принудительного воздействия на поведение людей, которые прямо дозволены. Работники органов внутренних дел не могут переступить границ дозволенного в методах и средствах своей деятельности по обеспечению внутренней безопасности. Их круг в этих условиях должен быть расширен, ибо применение их не всегда связано с правонарушениями, а может быть результатом оценки складывающейся обстановки. В то же время сегодня отсутствует правовая основа возможности использования мер принуждения в чрезвычайных ситуациях без объявления чрезвычайного положения

Усложнение компетенции органов внутренних дел проявляется и во «внутреннем» управлении каждым из них. Это те полномочия, которые реализуются в отношениях внутриорганизационного характера, т. е с помощью которых осуществляется руководство своей системой и которые не выходят за ее рамки. Полномочия во «внутреннем» управлении обеспечивают готовность и устойчивость функционирования органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях. Эти полномочия приобретают особую актуальность в настоящее время.

В заключение рассмотрения компетенции органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях следует отметить, что она определяется путем издания правовых норм. Дополнение компетенции изложенными видами полномочий послужит эффективному функционированию органов внутренних дел для выполнения основных задач в целях обеспечения внутренней безопасности. В то же время точное и четкое определение, формулирование и нормативное закрепление круга подведомственных вопросов, границы деятельности органов внутреннних дел в чрезвычайных ситуациях имеет важное значение и для совершенствования организации и тактики их деятельности по обеспечению внутренней безопасности в данных ситуациях.

3. Обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий

В настоящее время различные массовые мероприятия являются одной из популярных форм общественной активности и досуга населения и удовлетворяют потребности личности в непосредственном приобщении к политической жизни, достижениям спорта, культуры, искусства. Реализация конституционных прав и свобод граждан в условиях демократии в значительной мере связана с их активным участием в различных массовых мероприятиях, проводимых государственными органами, политическими партиями и движениями, а также различными профсоюзными, спортивными, культурными, религиозными и иными организациями.

Массовые мероприятия, как правило, доступны большому количеству граждан и проводятся на улицах, площадях, в общественных зданиях, концертных залах, на спортивно-зрелищных сооружениях, специальных трассах и в других общественных местах городов и населенных пунктов.

На практике все массовые мероприятия условно подразделяются на общественно-политические, культурно-массовые, спортивно-зрелищные и религиозные обряды. Они различаются по целям их организации, характеру и количеству участников и зрителей, местам проведения, по степени влияния на охраняемые общественные отношения и другим факторам. Рассмотрим особенности их организации и проведения.

К общественно-политическим мероприятиям относятся демонстрации, митинги, шествия, съезды политических партий и общественных организаций, выборы депутатов различных уровней, президента страны и др. Этому виду массовых мероприятий присущи, как правило, высокий уровень организации, качественная однородность состава участников, необходимое финансирование и техническая и рекламная поддержка. Для граждан, поддерживающих различные партии, движения и принимающих участие в подобных мероприятиях, характерны общность интересов в достижении поставленных целей, а также относительная схожесть мотивов и стереотипов поведения. В подобных мероприятиях участвуют представители различных государственных органов и общественных организаций, их совместная деятельность опосредствуется устойчивыми коллективными интересами и межличностными взаимосвязями. Они, как правило, лояльно относятся к действующему законодательству и установленным правилам поведения в общественных местах, хотя имеются и исключения.

В Москве существует несколько популярных мест проведения указанных массовых мероприятий, где могут собираться представители различных политических партий, течений и общественных организаций. По данным ГУВД Москвы, при проведении различных митингов, исходя из плотности толпы 2--3 человека на квадратный метр, около Парка культуры могут собираться 7-8 тыс., на Пушкинской площади -- 2--3 тыс., на Манежной площади до ее реконструкции собиралось более 50 тыс. человек.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования», принятым с целью урегулирования рассматриваемых общественных отношений, в настоящее время предусмотрен уведомительный порядок информирования властей о намерениях организаторов провести то или иное массовое мероприятие (вместо существовавшего ранее разрешительного порядка). Соответствующий орган исполнительной власти местного самоуправления после рассмотрения поданного в официальном порядке уведомления может санкционировать проведение подобных мероприятий либо отклонить его, обосновав мотивы отказа, а также предложить альтернативные варианты.

Особую группу общественно-политических мероприятий, серьезно осложняющих охрану общественного порядка, составляют несанкционированные собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации. Они образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ст.166¹ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. А в некоторых случаях указанные правонарушения трансформируются в преступления, за которые предусмотрена уголовная ответственность.

В соответствии со ст.31 действующей Конституции Российской Федерации граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия и пикетирование. Одновременно в ст. 13 Основного Закона прямо запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В современных условиях резкого ухудшения социального климата в стране, на фоне повсеместного игнорирования существующих правовых норм, надлежащий государственный контроль за проведением подобных массовых акций приобретает особое значение.

В соответствии со ст.166¹ Кодекса об административных правонарушениях в РСФСР административная ответственность предусматривается за воспрепятствование организации или проведению собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования либо иного публичного мероприятия, проводимого в соответствии с законом. Кроме того, ответственность предусматривается еще по двум составам указанной статьи. Остановимся на них более подробно. Во-первых, -- это нарушение порядка организации собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Во-вторых, -- это нарушение порядка проведения указанных мероприятий. Объектом посягательства данных правонарушений являются общественный порядок и безопасность, права и законные интересы граждан, нормальная деятельность предприятий, учреждений и организаций.

Порядок организации собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в Российской Федерации заключается в следующем.

1. В обязательном предварительном обращении (не менее чем за 10 дней) в соответствующий орган исполнительной власти с письменным уведомлением о проведении того или иного политического акта. При этом должны быть соблюдены два условия. Лица, подписывающие заявление, должны достигнуть 18-летнего возраста и выступать от имени официально зарегистрированной партии, общественного движения или организации.

2. В получении письменного согласия соответствующего органа исполнительной власти (администрации) местного самоуправления на проведение мероприятия, указанного в заявлении.

3. В случае официального мотивированного отказа соответствующего органа на проведение мероприятия -- в обращении в вышестоящий орган исполнительной власти либо в суд.

К организаторской деятельности могут быть отнесены также разработка программы мероприятия, назначение выступающих, подготовка листовок, плакатов лозунгов и другой печатной продукции, принятие мер по техническому обеспечению мероприятия, организация сбора участников, письменное обращение в компетентную инстанцию с просьбой санкционировать проведение соответствующего массового мероприятия.

Организаторами признаются лица как уполномоченные зарегистрированными в установленном порядке партиями, общественными движениями и коллективами на организацию проведения того или иного мероприятия, от имени которых они обращаются в компетентный орган, так и лица, представляющие интересы объединений и организаций, но не вступающие в официальные отношения с органами власти. Следовательно, организаторы привлекаются к ответственности не только за игнорирование запрета на проведение конкретного общественно-политического мероприятия, но и в тех случаях, когда они, вообще не информируя орган местного самоуправления, предпринимают организационные меры по подготовке и проведению указанных мероприятий.

Вторым составом рассматриваемого правонарушения является нарушение порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Данный проступок может быть совершен путем несоблюдения обозначенных в заявлении цели, формы и места проведения, времени начала и окончания, количества участников мероприятия, нарушения общественного порядка и безопасности в ходе проведения мероприятия, злостного неповиновения участниками мероприятия законным распоряжениям представителей органов государственной власти, а также ношения участниками мероприятия оружия и иных предметов, могущих причинить ущерб людям и собственности.

Активными участниками несанкционированных массовых мероприятий, как правило, совершаются публичные выступления, выкрикивание и демонстрация лозунгов, распространение листовок и иных информационных материалов, проведение пропагандистской работы среди собравшихся, документирование при помощи фото- и видеосъемки действий милиции и представителей других правоохранительных органов, противодействие их законным требованиям.

К административной ответственности за нарушение порядка проведения массовых политических мероприятий могут привлекаться только непосредственные участники указанных акций. Обязательным условием отнесения их к субъектам данного правонарушения является факт игнорирования ими неоднократных требований милиции покинуть место проведения мероприятия.

Распространенной ошибкой милиции, на которую обращают внимание прокуратура и суды путем вынесения протестов и частных определений, является, например, привлечение к административной ответственности по ст.166¹ КоАП РСФСР отдельных граждан, хотя и пикетирующих с плакатами в общественных местах, но выражающих свои личные требования, так как подобные действия не охватываются диспозицией указанной статьи. Неправомерным будет и задержание группы граждан, идущих на несанкционированное массовое мероприятие на подступах к месту его проведения.

Следующим распространенным видом массовых мероприятий являются культурно-массовые мероприятия. К ним относятся: выставки, вернисажи, народные гулянья, театрализованные представления, фестивали, ярмарки, концерты и др. С точки зрения охраны общественного порядка, для указанных мероприятий присущи различные формы поведения людей, складывающиеся в условиях произвольно формирующихся общностей граждан, стремящихся удовлетворить свои культурные, эмоциональные и духовные потребности. Однако несмотря на неоднородность состава, различия в образовании, возрасте, наличие различных интересов и устремлений, в целом поведение лиц, посещающих упомянутые мероприятия, укладывается в общепринятые нормы.

Вместе с тем следует отметить, что на поведение отдельных групп граждан, посещающих некоторые культурно-массовые мероприятия, влияют факторы фанатической любви к своим эстрадным кумирам, доходящей до экстаза, а также условия анонимности в толпе, что снижает степень ответственности за совершенные поступки. Особенно ярко это проявляется в манере поведения подростков -- поклонников рок-музыки на концертах звезд отечественной и зарубежной эстрады, проводимых в больших концертных залах и на спортивно-зрелищных сооружениях. Правонарушения, совершаемые рок-фанатами в указанных общественных местах, часто носят групповой характер и негативно влияют на состояние общественного порядка.

Спортивно-зрелищные мероприятия традиционно являются одной из популярных форм массового досуга населения в нашей стране. В зависимости от масштаба и степени значимости они классифицируются как международные, всероссийские, областные, городские и местные. По массовости посещения и степени влияния на состояние общественного порядка наибольшую сложность для его охраны представляет проведение спортивных игр, таких, как футбол, хоккей и др. Зги спортивно-зрелищные мероприятия проводятся, как правило, на стадионах и других спортивных сооружениях. Характерной чертой рассматриваемых массовых мероприятий является присутствие на футбольных и хоккейных матчах определенного контингента спортивных болельщиков, так называемых фанатов, принадлежащих к различным спортивным клубам. Как правило, их поведение характеризуется пристрастным отношением к своей команде, доходящим до фанатизма. В Москве, например, существуют спортивные общества болельщиков команд «Спартак», «Динамо», ЦСКА, «Торпедо» и других популярных клубов. К сожалению, отдельные противоборствующие группировки болельщиков в ходе проведения спортивных матчей совершают серьезные правонарушения, создают конфликтные ситуации, нарушают правила поведения посетителей спортивных сооружений. Иногда это приводит к трагедиям.

В качестве примера можно привести трагический случай, который произошел в октябре 1982 г. на стадионе Лужники в Москве во время футбольного матча на кубок Европейских Чемпионов между командами «Спартак» (Москва) и «Харлем» (Голландия) в результате давки, возникшей при активном участии фанатов «Спартака», погибло 67 человек и более 300 получили различные серьезные травмы. Это чрезвычайное происшествие произошло, как показало проведенное расследование, из-за нескольких причин. Во-первых, по вине администрации стадиона, которая нарушила действующие правила проведения подобных мероприятий, а во-вторых, -- из-за нераспорядительности милиции, а также из-за хулиганского поведения болельщиков, многие из которых были в нетрезвом состоянии, грубо нарушали общественный порядок и вели себя агрессивно.

Подобные случаи как у нас в стране, так и за рубежом носят не единичный характер. Поэтому организаторы различных зрелищных массовых мероприятий совместно с милицией обязаны усиливать меры по охране общественного порядка и безопасности во время их проведения с целью контроля за соблюдением болельщиками установленных правил поведения.

Нормы поведения посетителей спортивно-зрелищных сооружений во время различных спортивных состязаний, рок-концертов и других массовых мероприятий регламентируются типовыми правилами, которые действуют на спортсооружениях Москвы и других городов.

Так, посетители имеют право:

-- входить на территорию и помещения спортсооружений при проведении платных зрелищных мероприятий только при наличии билетов или документов, дающих право на вход;

-- занимать места, указанные в билетах и пропусках;

-- приносить и использовать спортивную и иную атрибутику, не представляющую опасности и не мешающую остальным зрителям;

-- посещать с детьми до 16 лет спортивные и иные зрелищные мероприятия, заканчивающиеся не позднее 20 час. 30 мин., а в дни школьных каникул -- 21 час. 30 мин.

Посетители обязаны:

-- вести себя уважительно по отношению к участникам соревнований и иных зрелищных мероприятий, зрителям, судьям, тренерам, администрации и другим должностным лицам, ответственным за поддержание общественного порядка и безопасности на спортивно-зрелищных мероприятиях;

-- не допускать действий, могущих создать опасность для окружающих и привести к созданию экстремальных ситуаций;

-- проявлять организованность при выходе со спортивно-зрелищных сооружений по окончании массового мероприятия;

-- подчиняться предупреждениям и требованиям администрации спортсооружений, милиции и иных лиц, ответственных за поддержание порядка.

Посетителям запрещается:

-- проносить огнестрельное и холодное оружие, взрывчатые, ядовитые, сильно пахнущие и наркотические вещества, а также колющие и режущие предметы, чемоданы, большие портфели, сумки и иные предметы, мешающие нормальному проведению мероприятия;

-- находиться во время проведения спортивных и иных зрелищных мероприятий на лестницах или люках, выбегать на поле или сцену, а также создавать помехи передвижению зрителей либо участникам;

-- распивать спиртные напитки или появляться на стадионах в пьяном виде;

-- допускать выкрики, скандировать лозунги, унижающие человеческое достоинство;

-- выбрасывать на поле или трибуны различные предметы, могущие причинить ущерб жизни и здоровью других людей.

Лица, не соблюдающие установленные правила, на спортсооружения не допускаются либо удаляются с них. В зависимости от характера правонарушения администрация спортсооружения может ограничиться предупреждением или передать нарушителя в милицию для принятия мер административного воздействия. Материальный ущерб, причиненный спортсооружению, взыскивается с виновных через суд в установленном законом порядке.

В последние годы значительно возрос интерес населения к религии. Это стало возможным благодаря демократическим преобразованиям в стране. Массовые религиозные мероприятия, к которым относятся всевозможные праздники различных церковных конфессий, обряды и богослужения, проводятся, как правило, в соответствующих храмах в условиях большого скопления верующих и просто любопытных. В настоящее время в связи с изменением государственной политики по отношению к церкви строятся новые и возрождаются старые храмы, и ряды верующих постоянно пополняются. Среди них имеются секты, деятельность которых носит антиобщественный характер и представляет опасность для окружающих. К таким сектам относятся известные «Белое братство», «Аум Сенрике», сектанты «Муна» и др. Они вербуют свою паству среди молодежи, растлевающе действуют на души людей, проповедуют сатанизм, а иногда и прямо совершают преступления и террористические акты.

Это нередко влияет на состояние общественного порядка в местах проведения подобных мероприятий и осложняет оперативную обстановку, что в свою очередь требует от органов внутренних дел принятия специальных мер по надлежащей охране общественного порядка и безопасности, умения действовать в специфических условиях быстро и эффективно, нейтрализовать возникающие эксцессы.

В ходе проведения различных массовых мероприятий между их участниками, зрителями и субъектами охраны общественного порядка складываются специфические общественные отношения, которые, будучи урегулированы правовыми нормами, составляют содержание общественного порядка в местах их организации в обычных условиях. В тех случаях, когда нормальный ход проведения массового мероприятия нарушается наступлением какого-либо чрезвычайного происшествия или обстоятельства, охрана общественного порядка и безопасности трансформируется в режим условий охраны при чрезвычайных ситуациях.

Иными словами, общественный порядок при нормальном ходе массовых мероприятий характеризуется как совокупность качественно определенных общественных отношений, складывающихся в местах их проведения, установление и развитие которых создает гражданам возможности для реализации своих конституционных прав и свобод, с одной стороны, и обеспечения внешних условий для гармонического сочетания государственных, групповых и личных интересов при соблюдении требований безопасности, уважения чести и достоинства личности, -- с другой.

Под возникновением экстремальных ситуаций в ходе проведения массовых мероприятий, применительно к общественному порядку, следует понимать резкое изменение качественного состояния охраняемых общественных отношений, носящее, как правило, локальный и краткосрочный характер, что требует от органов внутренних дел и других субъектов правовой охраны принятия экстремальных мер по устранению возникшей чрезвычайной обстановки.

Правовой основой, регламентирующей порядок проведения массовых мероприятий в нашей стране, являются Конституция Российской Федерации, Декларация прав и свобод человека и гражданина, законы «О милиции», «О чрезвычайном положении», «О безопасности», а также иные законодательные и подзаконные акты, определяющие порядок проведения митингов, уличных шествий и демонстраций, спортивно-зрелищных и других мероприятий. Ответственность за совершение административных правонарушений, составляющих наибольший удельный вес среди всех деликтов, совершаемых при проведении массовых мероприятий, предусмотрена в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях.

Одним из основных требований, предъявляемых к проведению массовых мероприятий, является обеспечение безопасности людей, соблюдение их прав и законных интересов, поддержание надежного общественного порядка в местах, где они проводятся. Главным субъектом, ответственным за организацию и поддержание общественного порядка при проведении массовых мероприятий, в соответствии с действующим законодательством являются органы внутренних дел.

Именно на них возложены задачи по разработке плана охраны общественного порядка и безопасности при проведении конкретного массового мероприятия, подготовка и расстановка необходимых сил и средств, организация и координация взаимодействия со всеми государственными органами и общественными организациями, участвующими в охране общественного порядка и непосредственно в проведении массового мероприятия, контроль за обстановкой, осуществление административного надзора, предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений со стороны участников и зрителей, а также привлечение виновных к ответственности.

Особенности охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий характеризуются рядом специфических черт. К основным из них относятся:

-- характер проводимого мероприятия;

-- скопление большого количества людей на ограниченной территории (условия толпы);

-- динамика и скоротечность происходящих событий;

-- быстрое изменение оперативной обстановки;

-- специфический контингент присутствующих лиц (представители оппозиционных партий либо соперничающих блоков, агрессивно настроенные группировки болельщиков, принадлежащих к различным командам, рок-фэны, лица в нетрезвом состоянии и др.);

-- особенности расположения спортивно-зрелищных и иных объектов проведения массовых мероприятий;

-- необходимость приостанавливать работу некоторых предприятий и изменять движение городского транспорта на время проведения массового мероприятия;

-- обязательный учет погодных условий на момент проведения мероприятия и др.

Вышеперечисленные факторы учитываются при организации охраны общественного порядка в рассматриваемых условиях и в конечном счете обусловливают выбор приемов и методов деятельности милиции, включая конкретные меры воздействия на поведение участников и зрителей массовых мероприятий с целью приведения его в соответствие с требованиями правовых и иных социальных норм.

Так, при проведении массовых шествий, демонстраций и митингов различными партиями, движениями и другими организациями работники милиции обязаны проверить, имеется ли у организаторов санкция органов власти на проведение конкретной акции, согласованы ли цели, место и время проведения мероприятия с администрацией района (города) или иной инстанцией, не нарушается ли порядок их проведения. В случае нарушения установленных правил проведения подобных мероприятий, а также совершения серьезных правонарушений со стороны их участников милиция имеет право прекратить проведение мероприятия, а виновных привлечь к установленной ответственности.

На правонарушителей по ст.166¹ КоАП РСФСР уполномоченные должностные лица милиции (дежурный, участковый инспектор и др.) составляют административный протокол. К протоколу должны быть приобщены вещественные доказательства из числа атрибутов проводившегося мероприятия, например лозунги, листовки, рукописные списки участников, другие документы, а также использовавшиеся технические средства.

В случаях, когда организаторы либо участники совершили несколько административных правонарушений, рассмотрение которых относится к компетенции различных органов, по каждому факту совершенного проступка милиция составляет отдельный протокол и направляет их для рассмотрения по подведомственности.

Дела о правонарушениях, предусмотренных указанной статьей, рассматриваются народным судьей единолично в течение трех суток с момента совершения правонарушения.

При проведении спортивно-зрелищных мероприятий, особенно футбольных и хоккейных матчей, основные силы и средства милиции, задействованные на охрану общественного порядка, главным образом направлены на регулирование поведения болельщиков и обеспечение безопасности зрителей. Проводится общая и индивидуальная профилактическая и разъяснительная работа среди зрителей, устанавливается особый административный надзор за активными фанатами, принимаются меры по разобщению соперничающих группировок болельщиков, применяется комплекс мер по обеспечению безопасности присутствующих, таких, как проверка надежности конструкций и систем жизнеобеспечения спортсооружений, организуется посадка массы людей на общественный транспорт и т.д.

В ходе проведения культурно-массовых мероприятий, особенно на рок-концертах, повышенное внимание при охране общественного порядка уделяется предотвращению беспорядочного скопления зрителей в проходах, на лестницах концертного зала или спортивного сооружения, где проводится выступление артистов; милиция следит также за тем, чтобы зрители не вскакивали со своих мест, и пресекает попытки отдельных групп музыкальных фанатов прорваться на сцену или за кулисы. Повышенное внимание на подобных концертах уделяется соблюдению противопожарной безопасности, так как в среде музыкальных фанатов модно в темном зале зажигать открытый огонь (зажигалки, свечи, бенгальские огни и др.) и размахивать в такт музыке.

Специфика охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий в отличие от обычных условий требует введения определенного режима ограничений, поскольку обычными методами обеспечить надлежащий порядок невозможно. В некоторых случаях приходится проводить оцепление зоны проведения мероприятия, удалять из нее лиц, не имеющих отношения к проводимому мероприятию, например, при проведении футбольного матча на стадионе, спортивной эстафеты на улицах города. В зону оцепления не допускаются лица, имеющие громоздкий багаж. Перекрывается движение транспорта или изменяется направление его маршрутов. В необходимых случаях приостанавливается проведение дорожных и некоторых других видов работ.

Названные виды ограничений вводятся органами внутренних дел по согласованию с органами местного самоуправления. Введение ограничений должно быть обоснованным, соразмерным и вызываться их действительной необходимостью.

Важной особенностью деятельности органов внутренних дел в рассматриваемых условиях является их тесное взаимодействие с организаторами проведения массовых мероприятий. Таковыми обычно выступают государственные и общественные организации, политические партии, спортивные, культурные, профсоюзные и другие организации, по плану которых проводятся различные массовые мероприятия. При проведении крупных комплексных мероприятий, таких, как Олимпийские игры, спартакиады, фестивали, создаются организационные комитеты и оперативные штабы для разработки планов охраны общественного порядка и безопасности, координации деятельности всех заинтересованных участников и контроля за исполнением.

В состав оперативного штаба обычно входят: начальник и его заместители; оперативный дежурный; группа управления силами и средствами; группа информации и анализа; оперативно-следственная группа; представители ОМОН, ГИБДД приглашаются представители скорой помощи и местной администрации.

Взаимодействие органов внутренних дел с другими заинтересованными организациями заключается в согласовании совместной деятельности по времени, месту и цели. Такое взаимодействие включает в себя обмен информацией о характере планируемого мероприятия, о предлагаемом количестве участников и зрителей, о месте и времени его проведения, изучение психологического климата среди участников массового мероприятия (агрессивные установки, конфликтные намерения и т.п.). Также совместно обследуются сооружения и иные объекты, где планируется проведение массового мероприятия, производится рекогносцировка местности.

Взаимодействие при проведении массовых мероприятий носит не только внешний характер, но и осуществляется непосредственно внутри органов внутренних дел. Оно координируется и контролируется штабом милиции и в целом заключается в следующем:

-- в едином понимании всеми нарядами и службами, задействованными в обеспечении общественного порядка, общей задачи и своих функциональных обязанностей по ее реализации;

-- постоянном знании оперативной обстановки и ее изменений;

-- наличии бесперебойной связи и постоянном обмене оперативной информацией;

-- знании и правильном применении установленных команд и сигналов;

-- своевременном оказании взаимной помощи;

-- эффективном осуществлении маневра силами и средствами;

-- корректном осуществлении правоприменительной деятельности.

Главными задачами органов внутренних дел при проведении массовых мероприятий являются: создание нормальных условий для организации массовых мероприятий в местах их проведения; обеспечение безопасности для участников и зрителей; предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений; оказание необходимого содействия организаторам проведения массовых мероприятий в рамках предоставленной компетенции; поддержание надлежащего порядка на прилегающей территории.

Охрана общественного порядка и безопасности при проведении массового мероприятия осуществляется при помощи обычных и специальных нарядов. К первым относятся посты, патрули, автопатрули, патрульные группы; ко вторым - милицейские цепочки (коридоры), посты охраны объектов, группы сопровождения, контрольно-пропускные пункты, посты наблюдения, заслоны, посты по надзору за движением, резерв.

Тактика деятельности, задачи и основные функции нарядов органов внутренних дел в условиях проведения массовых мероприятий наиболее полно определены в Уставе патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности.

Охрану общественного порядка и безопасности при проведении различных массовых мероприятий в зависимости от их масштаба и значения организуют МВД России, ГУВД Москвы и Санкт-Петербурга, МВД республик в составе Российской Федерации, УВД краев, областей, а также районные и городские органы внутренних дел.

К участию в этой ответственной работе привлекаются практически все основные службы органов внутренних дел. К ним относятся: служба охраны общественного порядка, службы уголовного розыска и борьбы с экономическими преступлениями, служба по делам несовершеннолетних, ГИБДЦ, Госпожнадзора, спецмед-служба и др. Каждая из упомянутых служб призвана решать специфические, присущие ей одной задачи, однако решение главной задачи -- охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий -- возлагается на службу охраны общественного порядка. Все остальные службы на период проведения массового мероприятия находятся в ее оперативном подчинении.

Важнейшим условием успешного проведения любого массового мероприятия является разработка планов охраны общественного порядка и безопасности. Для проведения различных массовых мероприятий службой охраны общественного порядка разрабатываются типовые и индивидуальные планы. При систематически повторяющихся мероприятиях, таких, как футбол, хоккей, проводимых на определенных стадионах и во дворцах спорта, демонстрациях и митингах, организуемых различными партиями и общественными организациями (например, Пушкинская площадь в Москве), как правило, составляются типовые планы охраны общественного порядка. Для массового мероприятия, носящего разовый характер, разрабатывается индивидуальный план.

Разработка плана начинается с получения исходной информации, ее анализа с учетом опыта проведения аналогичных мероприятий, рекогносцировки местности, обследования объектов проведения мероприятия, изучение маршрутов движения и путей подхода к остановкам общественного транспорта, установления рабочих контактов с организаторами массового мероприятия и представителями местной власти.

Как уже отмечалось, в охране общественного порядка и безопасности принимают участие многие службы и подразделения внутренних дел. Основная нагрузка и ответственность ложится на службы охраны общественного порядка, ГИБДД и Госпожнадзора. На практике это нашло отражение в структуре рассматриваемых планов. Первый раздел посвящен мероприятиям по линии службы ООП, второй -- по линии службы ГИБДД, а третий отводится мероприятиям по линии пожарной безопасности. Кроме того, в плане обязательно предусматривается постановка оперативных задач для других задействованных служб и подразделений ОВД.

В целом план должен предусматривать: содержание мероприятий, время и место его проведения, состав и количество участников и зрителей, оптимальный расчет сил и средств ОВД, т.е. количество и виды нарядов, а также иных сил и средств, задействованных на мероприятии, границы оцепления, количество зон, секторов, участков, расположение пунктов управления, нормы выделения сил и средств от соответствующих подразделений, закрепление ответственных лиц за конкретными участками и объектами и постановку задач перед ними, порядок введения режимов ограничений, организацию пропускного режима, маневр силами и средствами, порядок организации связи и взаимодействия, проведение комплекса противопожарных мероприятий, организацию материально-технического и медицинского обеспечения.

После утверждения плана охраны общественного порядка и безопасности по проведению конкретного массового мероприятия соответствующим начальником органа внутренних дел он приобретает силу приказа и является обязательным для исполнения всеми задействованными службами и подразделениями.

Деятельность органов внутренних дел по непосредственному обеспечению порядка и безопасности при проведении массового мероприятия условно подразделяется на три основных этапа: подготовительный, исполнительный я заключительный.

На подготовительном этапе организуется подготовка личного состава и технических средств к несению службы, проводится окончательное обследование территории и объектов совместно с организаторами и соответствующей администрацией и устраняются выявленные недостатки; проводится служебный инструктаж нарядов и должностных лиц, уточняются их задачи и обязанности при проведении мероприятия, осуществляются тренировки и репетиции действий нарядов в экстремальных условиях на закрепленных за ними участках, организуется надежное взаимодействие всех заинтересованных служб и организаций.

Исполнительный этап охватывает время с момента начала осуществления задействованными силами и средствами своих обязанностей по охране общественного порядка и безопасности при проведении массового мероприятия и продолжается до его окончания. В указанный период организуется служба и управление нарядами, производится удаление из зоны оцепления лиц, не имеющих отношения к проводимому мероприятию, вводятся предусмотренные планом ограничения движения транспорта и пешеходов, организуется пропускной режим на КПП и турникетах, реализуются меры административного предупреждения пресечения и взыскания, предусмотренные действующим законодательством, задерживаются или удаляются граждане, нарушившие установленные правила, производится разбор правонарушений в комнатах для задержанных, осуществляется маневр силами и средствами, используется резерв, штабом постоянно контролируется исполнение приказов и команд, осуществляется взаимодействие всех заинтересованных представителей.