Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

11

1. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основано на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации. Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве. Ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно лишь при наличии соответствующих оснований и только в случаях, предусмотренных законом.

Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и, что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе органов прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального Прокурора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов Федерации.

Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции РФ, которое имеет прямое действие. Иные права и свободы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Обязательно соблюдение прав и свобод, предписываемое общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, которые рассматриваются в качестве составной части ее правовой системы.

Различаются три группы прав и свобод человека и гражданина:

1. Личные права и свободы человека и гражданина.

2. Социально-экономические права человека и гражданина.

3. Политические права человека и гражданина.[3. с. 115]

К личным правам и свободам относятся: право на жизнь, свободу и неприкосновенность, право на охрану достоинства личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, право на неприкосновенность жилища, право на свободу определения национальной принадлежности, право на свободу передвижения и др. Перечень личных прав и свобод содержится в Конституции РФ и является исчерпывающим.

В группе политических прав и свобод представлены такие права и свободы: право на объединение, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествие и пикетирование, право на участие в управлении делами государства, избирательные права, право на равный доступ к государственной службе и т.д. Перечень политических прав и свобод также является исчерпывающим.

В совокупность социально-экономических прав и свобод входят: право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на жилище, право частной собственности, право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование и т.п.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина составляет предмет не только рассматриваемого направления прокурорского надзора. Значительный объем работы по защите прав и свобод личности выполняется прокуратурой в процессе надзора за исполнением законов. В этой связи необходимо иметь в виду, что в предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входит соблюдение только тех прав и свобод, которые не охватываются предметом других отраслей и направлений прокурорского надзора.

Перечень органов и должностных лиц, надзор за соблюдением прав и свобод которых осуществляет прокуратура, охватывает федеральные министерства и ведомства, представительные (законодательные) и исполнительные органы местного самоуправления Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностных лиц, а также органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Интересы максимально полного обеспечения самостоятельности указанных организаций в осуществлении своей деятельности, проводимая ныне линия на ограничение возможностей воздействия на них государственных структур не являются препятствием для выполнения прокуратурой, надзорных функций в их отношении в тех случаях, если это касается соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Такой подход продиктован конституционным положением о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью, об обязанности государства по защите прав и свобод человека и гражданина. Включение в перечень поднадзорных прокуратуре объектов органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций еще раз подчеркивает, что в новой редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» надзорные функции прокуратуры не ослабли, не исключены из сферы ее надзора ее низовые звенья - предприятия, общества, объединения и др.

Хорошо налаженный, действенный надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, может обеспечить эффективное решение задач обеспечения законности применительно ко всей содержащейся в законах системы правовых предписаний на всех уровнях их применения.[4. с. 231]

Общее правило о недопустимости подмены органами прокуратуры иных государственных органов и должностных лиц действует в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина без каких-либо изъятий. Прокуроры должны постоянно видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не переходить ее. В этих целях им, также как и в иных случаях, целесообразно иметь достаточное представление о системе этих органов, их задачах и полномочиях. Характер действий прокуроров должен определяться исключительно их компетенцией и не распространяться пусть на близкую в известной мере пограничную, но, тем не менее, не свойственную им область контрольной деятельности.

Исключая подмену государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры одновременно должны в полной мере использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для воздействия на указанные органы и лица с тем, чтобы они обеспечивали неуклонное и качественное выполнение возложенных на них обязанностей. Существенную роль в этом плане могут сыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующими органами, принципиальное реагирование на нарушения закона в их деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Закон не случайно указывает на недопустимость вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина граница, определяющая правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности далеко не всегда бывает очевидной. Поэтому здесь особенно важна точность правового анализа имеющихся в распоряжении прокурора фактических данных.[8. с. 73]

Прокурор имеет дело с той сферой деятельности, которой свойственна законодательная урегулированность. Оперативно-хозяйственная деятельность, как известно, таким признаком не обладает. В тех же случаях, когда для решения правовых вопросов требуется характеристика оперативно-хозяйственной деятельности, имеет смысл прибегнуть к помощи соответствующих специалистов.

Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор:

- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон и возмещению причиненного ущерба;

- использует полномочия, предусмотренные статьей 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ».

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в органы или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших[3. с. 117].

Содержание полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина во многом идентично полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов. Вместе с этим они имеют определенные отличия.

Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека. Заявления и жалобы служат той отправной точкой, которая определяет необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, различных организаций. Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод человека позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформулировать мнение о характере реагирования на него. В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержат всех необходимых для принятия решения данных либо когда представленные доказательства вызывают сомнения, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения выступают поводом для проведения проверок. Помимо поводов должны быть также и основания для проведения проверок. Проверка может проводиться лишь при наличии в поступившей к прокурору информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина. В ходе проверки, как правило, устанавливаются следующие обстоятельства:

- имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина;

- в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод;

- какие правовые нормы при этом были нарушены, каким органом, организацией и конкретно кем из руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека;

- какие обстоятельства способствовали нарушению.

Характерным для данной сферы надзора является полномочие прокурора, выражающееся в разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. Потребность в этом возникает в основном тогда, когда требуется, во-первых, личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в компетентный орган и, во-вторых, когда иные варианты восстановления нарушенных прав могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу.

Прежде всего, прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы, в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган.

Конституцией Российской Федерации установлен всеобщий порядок судебной защиты прав и свобод (ст. 46). Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав, о чем также сообщается пострадавшему. Кроме того, прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права.

Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. По смыслу закона круг лиц, которым прокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается только пострадавшими, то есть теми, кому непосредственно причинен вред нарушением их прав и свобод. Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит.

Закон обязывает прокурора не только рассматривать и проводить проверку жалобы, заявления и иных сообщений о нарушении прав и свобод, но и вести активную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики.[6. с. 217]

В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина принимает наиболее общественно-опасные - преступные формы, к нарушителям должны применяться меры уголовно-правового воздействия. Исполнение данного требования приобрело высокую актуальность в условиях, когда нарушения прав личности получили распространенность. Опасность нарушений прав и свобод человека и гражданина не всегда получает принципиальную оценку со стороны правоохранительных органов. Уголовный закон пока еще явно в недостаточной степени используется в целях борьбы с грубейшими посягательствами на права и свободы граждан.

Рассматривая конкретные материалы, прокурорам следует обращать особое внимание на выявление признаков преступлений в действиях должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и предприятий, нарушивших права и свободы человека и гражданина. Особенно тщательно в этом плане должны анализироваться данные о нарушениях имущественных, жилищных, трудовых, экологических прав граждан. При установлении оснований для возбуждения уголовного дела оно должно немедленно возбуждаться.

Возбудив уголовное дело, прокурор должен принять реальные меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В этой связи целесообразно, чтобы на момент принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор располагал достаточной для уголовного преследования информацией об обстоятельствах конкретных нарушений прав и свобод человека и гражданина, лицах, допустивших данные нарушения. Сказанное не означает, что он должен обеспечить сбор всех данных, характеризующих состав преступления. В таком случае проверка прокурора представляла бы суррогат, что в последующем, несомненно, оказало бы отрицательное воздействие на результаты подлинного, осуществленного на законной процессуальной основе расследования. Речь в данном случае идет о том, чтобы прокурорские материалы создали необходимые предпосылки для обеспечения оптимальной направленности хода расследования преступления. Прокурору следует установить действенный надзор за законностью процессуальных решений следователя по делу с тем, чтобы исключить возможность его незаконного или необоснованного прекращения. Существенное значение для реализации функции уголовного преследования, вынесения обоснованного и законного приговора по делу имеет участие прокурора в рассмотрении дела судом.[3. с. 119]

Реагирование прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина, которое имеет характер административного правонарушения в части возбуждения производства об административном правонарушении, основывается на правилах, изложенных в ст. 22 п. 2 и ст. 25 п. 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ».

Кроме возбуждения производства об административном правонарушении, прокурор при осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина наделен правом передачи сообщения о правонарушении, материалов проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Решение о том, возбудить производство об административном правонарушении или передать материалы полномочным органам принимается исходя из обстоятельств совершенного правонарушения, личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В последнем случае во внимание также принимаются соображения о возможности оперативного рассмотрения сообщений и материалов органами, которым принадлежит право принятия решения по делам об административных правонарушениях.

Сообщения и материалы проверок передаются прокурором незамедлительно: сообщение передается в день его поступления, а материалы проверок - сразу же после их завершения.

В предоставленном прокурору праве активно использовать для защиты прав и свобод лиц, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, обращения в суд наиболее наглядно проявляется правозащитная роль прокуратуры. Ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, либо обладают особым характером нарушения, вследствие чего приобретают особое общественное значение, либо связаны с защитой так называемого безгласного интереса (несовершеннолетние, престарелые, инвалиды и другие), либо с защитой не персонифицированного интереса (значительное число граждан - вкладчики, беженцы и другие).

Иски предъявляются в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд. Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исков принимаются также меры по обеспечению возмещения причиненного правонарушителями вреда.

2. Роль прокуратуры в соблюдении прав и свобод человека и гражданина

Преобразования, происходящие в России в настоящее время, провозглашение приоритета личности создают предпосылки для повышения роли прокуратуры как федерального централизованного надзорного органа в укреплении законности и правопорядка в стране.

В настоящее время правозащитная деятельность прокуратуры выходит на первый план, и здесь у нее "огромное поле для деятельности.

Выделение в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры - наглядное подтверждение существенного усиления в современных условиях ее правозащитной роли.

Нормы Закона в этой части обеспечивают развитие и подкрепление Конституции Российской Федерации, норм и принципов международного права, закрепивших значение соблюдения прав и свобод человека и гражданина как фундаментальной основы жизни демократического правового государства, каким ныне провозглашена Россия. Уровень решения в Федеральном законе вопросов о роли и организации деятельности прокуратуры по соблюдению прав и свобод человека и гражданина позволяет характеризовать его как акт, полностью соответствующий международным стандартам, в том числе стандартам Совета Европы.

Впервые вопросам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Законе посвящена специальная глава, в которой четко определены предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, полномочия прокурора в этой жизненно важной сфере, средства и формы прокурорского реагирования на нарушение личной неприкосновенности, политических, социально-экономических прав и свобод граждан.

На прокуратуру возлагается надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, так и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, что особенно актуально в настоящее время.

Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор - его в первую очередь интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И сели они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурор выступает одной из гарантий реального поведения прав и свобод человека и гражданина.

Не может быть исключением и деятельность прокурора, поддерживающего государственное обвинение в суде, которая имеет также правозащитный аспект. Именно в целях обеспечения законности правосудия, прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства прокурор участвует в рассмотрении уголовных дел судами. Прокурор идет в суд, чтобы способствовать справедливому наказанию виновного и не допустить неоправданного осуждения подсудимого. Как государственный обвинитель, прокурор является именно тем должностным лицом, которое способно надлежащим исполнением возложенных на него уголовно-процессуальным законом полномочий непосредственно обеспечить законные права и свободы человека и гражданина.

Правозащитная функция прокуратуры в ее полном объеме выделилась сравнительно недавно. И многое на этом направлении прокурорского надзора нуждается в дальнейшем осмыслении, анализе, изучении, научном обосновании. Возможны и разумные корректировки, связанные с совершенствованием самого предмета надзора. Прокурорский надзор и вся многогранная правоохранительная деятельность российской прокуратуры являются одной из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан Поэтому государство, общество заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной, приводила к реальному укреплению законности и правопорядка.

Задание 1

Ответ: В соответствии в едином прокурорском надзоре согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуроре РФ» выделяются основные направления (отрасли) прокурорской деятельности. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является одним из таких направлений прокурорской деятельности.

Задание 2

В систему полномочий прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входит:

А. Расследование уголовных дел.

Б. Рассмотрение жалоб и заявлений граждан.

В. Борьба с преступностью

Ответ: В систему полномочий прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре РФ» входит рассмотрение жалоб, заявлений и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина.