Система територіальної організації державного управління та місцевого самоврядування

2

Тема «Система територіальної організації державного управління та місцевого самоврядування»

Науково-методична розробка

Тема Лекція: Система територіальної організації державного управління та місцевого самоврядування - 2 год.

2.1.1 Програма теми:

Системність територіальної організації державного управління. Термін «територіальна організація державного управління”. Державне управління та територіальна організація влади. Система територіальної організації державного управління та її структура. Державне управління та місцеве самоврядування. Теоретичні концепції самоврядування.

Моделі територіальної організації влади та самоврядування. Еволюція сприйняття територіальної організації управління в державно-управлінській думці.

Принцип територіальної організації державного управління. Централізація, децентралізація, делегування, субсидіарність.

Сучасна система місцевого самоврядування в Україні.

2.1.2 Література для підготовки до проведення занять

1. Лазор О. Д. Основи місцевого самоврядування: Навч. посіб. - 3-е вид. (доп. і перер.) - К.: Центр навч. літ., 2003. - 432 с. (див.: С. 46 - 72).

2. Сахненко С. Є. Територіальна організація влади в Україні. - Х.: Магістр. - 2004. - 136 с.

3. Система територіальної організації державного управління та місцевого самоврядування (додаток)

2.1.3 Перелік контрольних питань

1. Охарактеризуйте системність територіальної організації державного управління.

2. Охарактеризуйте структуру системи територіальної організації державного управління.

3. Проаналізуйте принципи територіальної організації державного управління.

4. Здійсніть інтерпретацію теоретичних концепцій самоврядування.

5. Місцеве самоврядування та його особлива роль у державному управлінні.

6. Місцеві державні адміністрації та їх місце в системі територіальної організації державного управління.

7. Питання територіальної організації державного управління в працях М. Драгоманова.

Тести для формування тестових завдань при перевірці тестових знань теми

Специфічність територіальної організації державного управління обумовлена:

а) діяльністю територіальних органів державної виконавчої влади;

б) діяльністю органів місцевого самоврядування;

в) характером і масштабом території як об'єкту територіальної організації державного управління;

г) діяльністю територіальних органів державної влади і органів місцевого самоврядування.

2. Базовими принципами територіальної організації влади є:

а) принципи зв'язку та розвитку;

б) принципи ієрархії та спеціалізації;

в) принципи цілеспрямованості та організованості;

г) принципи централізації, децентралізації.

3. Структурою системи державного управління являється:

а) спосіб упорядкування державного управління;

б) організація головних правил утворення зв'язків між елементами системи державного управління на територіальному рівні;

в) механізм взаємодії між територіальними органами державного управління;

г) сукупність зв'язків між територіальними органами державного управління.

4. Існує дві концепції самоврядування:

а) лібералізму і демократії;

б) демократії і свободи;

в) свободи вибору і народної волі;

г) громадівська (суспільна) і державницька.

5. Реалізація концепції самоврядування здійснюється в основних моделях організації влади:

а) американської та японської;

б) континентальної та морської;

в) континентально-європейської та англо-саксонської;

г) іберійської та радянської.

6. Кому належить розробка теорії трьох елементів:

а) М. Веберу;

б) Г. Еллінек;

в) К. Марксу;

г) Г. Андрузькому.

7. Хто з українських мислителів розвив ідею про місцеве самоврядування як основу політичної свободи:

а) Т. Шевченко;

б) М. Грушевський;

в) М. Драгоманов;

г) М. Коцюбинський.

8. Основні принципи територіальної організації державного управління втілюється в наступних процесах:

а) ієрархія та субсидіарність;

б) централізація, децентралізація, деконцентрація;

в) делегування, субсидіарність;

г) розподіл влади та стримувань і противаг.

9. До елементів системи місцевого самоврядування, що формулюють систему до ст. 5 Закону України “Про державну службу” належать - (зробити письмовий перелік).

10. До основних принципів місцевого самоврядування в Україні відповідно до ст. 4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” належать - (зробити письмовий перелік).

Рекомендована література

1. Конституція України (із змінами і доп.) - К.: Атіка, 2006. - 64 с.

2. Закон України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" // Відомості Верховної Ради (далі - ВВР) України. - 2003. - № 30.

3. Закон України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" від 23 лютого 2000 р. № 1602-ІІІ // ВВР України. - 2000. - № 25. - Ст. 195.

4. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. № 280 / 97-ВР // ВВР України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

5. Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 4 лютого 1998 р. № 74/89-ВР // Офіц. вісн. України. - 1999. - № 8.

6. Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. № 586-Х1У // ВВР України. - 1999. - № 20-21. - Ст. 190.

7. Закон України "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 р. № 2460-ХІІ // ВВР України. - 1992. - № 34. - Ст. 504.

8. Закон України "Про органи самоорганізації населення" від 11 липня 2001 р. № 2625-Ш // ВВР України. - 2001. - № 48. - Ст. 254.

9. Закон України "Про державний бюджет України на 2003 рік" від 16 грудня 2002 р. № 380-ІУ // ВВР України. - 2003. - № 10-11. - Ст. 86.

10. Указ Президента України "Концепція державної регіональної політики від 25 травня 2002 р. № 341 / 2001 // Офіц. вісн. України. - 2001. - № 22. - (15 лип.).

11. Указ Президента України "Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні" (з додатком) від 14 квітня 2000 р. № 599 / 2000. - К., 2000.

12. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження методики розподілу обсягу між бюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами міст районного значення, сіл, селищ" від 24 грудня 2003 р. № 1994 II Офіц. вісн. України. - 2003. - № 52. - С. 178 - 186.

13. Адміністративно-територіальна реформа на Україні // Українська радянська енциклопедія. - К., 1959. - Т. 1. - С. 95-96.

14. Алаев Э. Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. - М.: Мысль, 1983. - 350 с.

15. Антология мировой философии: В 4 т. - Т. 1: Философия древности и средневе-ковья. - М.: Мысль, 1969. - Ч. 1. - 576 с.

16. Антонов В. Методологічні підходи щодо оцінки рівня соціально-економічного розвитку регіонів України // Управління сучасним містом. - 2003.-№7-9(ІІ).-С. 51-60.

17. Атлас. Географія України / За ред. С. В. Капустенко, Н. О. Крижової; Відп. ред. Л. М. Веклич. - К.: НВП "Картографія", 2001. - 50 с.

18. Аудит адміністративної діяльності: теорія та практика / Пер. з англ. В. Шульга. - К.: Основи, 2000. - 190 с.

19. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методологїї, практики. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - С. 92.

20. Батанов О. В. Функції територіальних громад як специфічних суб'єктів конституційного права // Право України. - 1998. - № 8. - С. 23.

21. Баштанник В. Адміністративна реформа в умовах регіональної структуризації влади // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 4. - С. 126 - 133.

22. Беляцкий Н. П. Интеллектуальная техника менеджмента. - Мн.: Новое знание, 2001.-320 с.

23. Березінська Н. Децентралізащія: поняття, види та доцільність її реалізації // Вісн. УАДУ.- 1999.- № 1.- С. 117- 126.

24. Бєлєнький П., Мікула Н. Формування та розвиток системи міжрегіонального та транскордонного сшвробітництва в Україні // Регіональна економіка. - 2001. - № 3. - С. 61 - 73.

25. Биренберг Б. М. Организация управления народным хозяйством в регионе / АН УССР. Ин-т экономики промышленности; Отв. ред. Чумаченко. - К.: Наук, думка, 1989. - 212 с.

26. Біленчук П. Д., Кравченко В. В., Підмогипьний М.В. Місцеве самовпрядування в Україні: Муніципальне право.- К.: Атіка, 2000.- 304 с.

27. Большой словарь иностранных слов. - М.: ЮНВЕС, 1998.- 784 с.

28. Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. - К.; Ірпінь: ВТФ “Перун», 2001.

29. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. - Обнинск, 1995. - С.114.

30. Государственное управление: основы теории и организации. - Учебник / Под ред. В. А. Козбаненко.- М.: Статут, 2000. - 912 с.

31. Державне управління в Україні: Навч. посіб. / Заг. ред. д-ра юрид. н., проф. В. Б. Авер'янова.- К., 1999. - 266 с.

32. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посіб. / за заг. ред. Н. Р. Нижник, В. М. Олуйка.- Л.: Вид-во Національного ун-ту “Львівська політехніка”, 2002.

33. Державне управління в Україні: централізація та децентралізація. / За ред.

34. Н. Р. Нижник.- К.: Вид-во УАДУ.- 1998.- 488 с.

35. Дмитренко Г., Гошко А. Підвищення ефективності державної служби в Україні: методологічний підхід // Вісн. держ. служби України. - 2000. - С. 384.

36. Європейська хартія про місцеве самоврядування. // Місцеве самоврядування. - 1997. - № 1-2.

37. Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки. Послання Президента України до Верховної Ради України // Уряд. кур'єр. - 2002.- № 100. - (4 черв.).

38. Збірник досліджень з ефективності роботи державних оргашзацій України / Шведське нац. бюро аудит; Шведський ін-т держ. упр. - К., 2001. - 156 с.

39. 3віт про результати роботи інформащйно-аналітичного відділу за 2000 р. - X.: УАДУ (ХФ), 2000; Звіт за 2002 р. - Розділ 4.4. - С. 79.

40. Зуб А.Г., Локтионов М.В. Системный стратегический менеджмент: теория и практика. - М.: Генезис, 2001. - С. 88 - 126.

41. История философии в кратком изложении / Под ред. Е. С. Дыха. - М.: Мысль, 1991. - 590 с.

42. Icтopiя держави i права України / За ред. В. Г. Гончаренка. - К.: Вентypi, 1996. - 288 с.

43. Історія держави i права України: У 2 ч. / За ред. А. Й. Рогожина. - К.: Ін Юре, 1996. - Ч.2.

44. Карпенко В. В. Досвід регіонального планування у Францп (приклад з perioнy Луари) // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 1. - С. 289 - 293.

45. Карташова Л .В., Никонова Т. В., Соломанидина Т. О. Поведение в организации: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 1999.

46. Кін Д. Громадянське суспільство. Cтapi образи, нове бачення / Пер. з англ. О. Гриценко. - К.: K.I.C, 2000. - 192 с.

47. Ковальчук Т., Тулуб С . Biд областей до країв. Реформа територіального устрою як необхідний крок демократичного розвитку // Уряд. кур'єр.- 2002.- №181.-С.11-12.

48. Кожурин Ф.Д. Совершенствование регионального управления.- М.: Знание, 1990.-64с.

49. Коноплъов С. Чорне море стало регіоном, який має геополітичне значения // Уряд, кур'єр. - 2004. - № 114. - С. 11.

50. Концепція адміністративної реформи в Україні. - К.: Комісія з проведения в Україні адміністративної реформи, 1998. - 64 с.

51. Концепція адміністративної реформи в Україні. - К.: Центр політико-правових реформ, Центр розвитку українського законодавства, 1998. -61с.

52. Концепція економічної безпеки України / Ін-т екон. прогнозування; Кер. проекту В. М. Геєць.

53. Корженко В. В. Напруга раціональності в процесі державотворення // Актуальні проблеми державного управления: Наук. зб. - X.: ХФ УАДУ, 1998. - № 2. - С. 27 - 34.

54. Корженко В. В. Філософія виховання: зміна opiєнтaцій: Моногр. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - 304 с.

55. Коротич О. Б. Адміністративно-територіальне реформування // Актуальні проблеми державного управлшня: 36. наук, праць: У 2 ч. - X.: Вид-во ХарРІ УАДУ "Maricrp", 2003. - № 2 (16). - Ч. 1. - С 74 - 81.

55. Лазор О. Д. Основи місцевого самоврядування: Навч. посіб. 3-е вид. доп. і перер. - К.: Центр навч. літ-ри, 2003. - 432 с.

56. Мамонова В. В. Місцеве самоврядування в системі управління розвитком території // Актуальні проблеми державного управління : Зб. наук. праць: У 2-х ч. - Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ "Maricrp", 2003. - № 2 (16). - Ч. 1. - С 138 - 145.

57. Нудельман В. Вдосконалення адміністративно-територіального устрою України // Регіональна економіка. - 2001. - №3.- С. 126 - 130.

58. Оболенський О. Ю. Державна служба України: реалізація системних поглядів щодо організації та реформування: Моногр. - Хмельницький: Поділля, 1998.

59. Програма Україна - “2010”: Проект. - К., 1999. - 92 с.

60. Пухтинський М. Проблеми розвитку місцевого самоврядування в контексты адміністративної реформи та здійснення державної регіональної політики. - К.: Логос, 2001. - С. 65 - 69.

61. Регіональна політика: методологія, методи, практика / НАН України. Ін-т регіональних досліджень; Відп. ред. акад. НАН України М. І. Долішній. - Львів, 2001. - 700 с.

62. Сахненко С. Є. Адміністративно-територіальний та муніципально-територіальний устрій: проблеми, співвідношення та реформування // Управління сучасним містом. - 2001. - № 4 - 6. - С. 45 - 53.

63. Сахненко С. Є. Організація влади в Україні. - Х.: Магістр. - 2004. - 136 с.

Слісаренко А. Г., Томенко М. В. Історія української конституції. - К.: Тов “Знання України”, 1993. - 192 с.

65. Судак Є. Про політичні протиріччя та регіональні застереження // Укр. регіон. вісн. - 2000. - №2. - С. 3.

66. Телешун С. Структурні елементи вертикалі політичної влади і державного управління та органи місцевого самоврядування // Право України. - 2001. - № 6. - С. 28 - 31.

67. Територіальна організація влади в Україні: статус і повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування / За заг. ред. А. П. Зайця. - К.: ВД “Ін Юре”, 2002.

68. Швидко Г. К., Романов В. Є. Державне управління та місцеве самоврядування в Україні: Історичний нарис. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - Ч.1. - 1999. 140 с.

69. Яцуба В. Визначитися поетапно і рухатися вперед // Уряд. кур'єр. - 2003. - № 65. - С. 5.

70. Walsh K. Marketing and Public Sector Management // European Journal of Marketing. - 1994. - № 28 (3). - Р. 65 - 67.

Лекція: СИСТЕМА ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

ПЛАН:

Системність територіальної організації державного управління

Еволюція сприйняття територіальної організації управління в державно-управлінській думці

Принципи територіальної організації державного управління

Система місцевого самоврядування

1. Системність територіальної організації державного управління

Найважливішим завданням адміністративної реформи є формування в Україні ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і місцевому рівнях управління. Тільки трансформація територіальної організації влади дозволить сформувати систему державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Для цього необхідно здійснити перехід до нової ідеології функціонування територіальних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування як діяльності із забезпечення прав і свобод громадян та надання державних і громадських послуг. Це зумовлює актуальність створення доцільної системи територіальної організації влади, яка сприяла б становленню України як правової європейської держави з високим рівнем демократії. Таким чином, дослідження територіальної організації влади та визначення теоретичних основ трансформаційних процесів територіальної організації влади є актуальним науковим питанням, яке потребує невідкладного вирішення.

Першочерговим етапом для будь-якого аналізу с визначення базової термінології. Передусім необхідно осмислити поняття самої територіальної організації державного управління, яке активно використовується в науковій літературі разом з поняттями "територіальний устрій" чи "територіальна організація влади", але ще не отримало остаточного визначення. Проте таке активне використання та ототожнення з іншими ще менш чітко визначеними термінами свідчить, що навіть сприйняття територіальної організації влади як системи є неоднозначним.

Термін “територіальна організація державного управління” використовується для позначення системи організації процесу державного управління на територіальному рівні, тобто слово "організація" в цьому випадку означає систему, а не процес. Для з'ясування ж природи та сутності ціп організації, повнішого розуміння призначення та особливостей функціонування цієї системи треба визначити її роль в процесі державного управління.

Дефініція останнього в науковій літературі теж достатньо проблематична. Офіційне тлумачення державного управління як явища подане в Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженій Указом Президента України. Згідно з цією Концепцією, державне управління - це "вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого, впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади". Проте не можна обмежувати державне управління тільки сферою діяльності виконавчої влади та виключати з нього діяльність законодавчої та судової гілок державної влади. Регламентуючо-організаційна та контролююча діяльність відповідно законодавчої та судової влад теж є організуючим впливом держави на суспільство та процеси в ньому. Тому така дефініція непридатна для визначення ролі та місця територіальної організації державного управління в системі "державне управління".

Деякі науковці ототожнюють державне управління з усім обсягом діяльності держави щодо організації упорядкування різних соціальних процесів у суспільстві. Таке визначення державного управління вбачається більш придатним для наукового вжитку.

Таким чином, державне управління як процес має місце у взаєминах між суспільством та державою, при цьому об'єктом управління тут є суспільство, а суб'єктом - сама держава (органи державного управління). А оскільки громадяни розселені на всій території держави, то реалізовуватися цей вплив на суспільство може виключно через територіальні органи державного управління (рис. 1).

Рис. 1. Місце системи територіальної організації державного управління в процесі державного управління

Таким чином, територіальна організація державного управління - це система органів державної влади, яка забезпечує організуючий вплив держави на суспільство по всій території країни.

Відмінною рисою територіальної організації державного управління як системи управління є те, що внаслідок існування владної ієрархії територіальні органи державного управління можуть бути не тільки суб'єктами, але й об'єктами управління. Відповідно, управлінський вплив може здійснюватися не тільки на суспільство, але й на самі територіальні органи державного управління. У будь-якому випадку основним завданням територіальних органів державного управління є здійснення впливу держави на суспільство.

Після визначення місця системи територіальної організації державного управління в процесі державного управління виникає можливість її осмислення. Будь-яка система являє собою сукупність елементів, між якими існує взаємодія. Елементами системи державного управління на територіальному рівні є територіальні органи державного управління.

Визначальною для характеристики будь-якої системи є її структура. Оскільки структура - це сукупність зв'язків між елементами системи (адже саме порядок цих зв'язків визначає внутрішню будову системи), то структурою системи державного управління на територіальному рівні є сукупність зв'язків між територіальними органами державного управління.

Головні правила утворення зв'язків між елементами, основоположні ідеї її внутрішнього порядку с принципами її побудови. Тому, в першу чергу, повинні бути розглянуті принципи територіальної організації державного управління.

Територіальні органи державного управління об'єднані в єдину систему за принципом єдності дій - всі вони здійснюють процес управління. Основними зв'язками між елементами цієї системи (зв'язками будови) є вертикальні - між різними ієрархічними рівнями - та горизонтальні - всередині одного ієрархічного рівня. Тому базовими принципами системи державного управління на територіальному рівні є принцип ієрархії (тобто групування територіальних органів державного управління за критерієм їхнього розпорядчо-виконавчого положення відносно один одного) та принцип спеціалізації (тобто групування за критерієм виконуваних функцій).

Таким чином, визначальною характеристикою територіальної організації державного управління є ієрархічні відносини між територіальними органами державного управління, які проявляються в повноваженнях останніх. Такі повноваження спрямовані на здійснення функцій державного управління, що реалізуються на територіальному рівні. При цьому остаточною реалізацією цих функцій є безпосередній вплив територіальних органів державного управління на суспільство. А повноваження територіальних органів державного управління у відносинах між собою є забезпеченням реалізації цього впливу. Таким чином, повноваження територіальних органів державного управління у відносинах між собою не можуть розглядатися окремо від функцій державного управління на територіальному рівні, оскільки перші визначаються способом реалізації останніх.

Реалізація функцій державного управління на територіальному рівні пов'язана як з усією системою державного управління, так і з системою місцевого самоврядування. Повноваження територіальних органів державного управління обмежені, з одного боку, повноваженнями органів місцевого самоврядування, а з іншого - повноваженнями центральних органів державного управління. У той же час відносини територіальних органів державного управління з іншими органами влади та управління (центральними органами державної влади та органами місцевого самоврядування) входять до складу територіальної організації державного управління, оскільки вони є реалізацією функцій цієї системи.

Таким чином, територіальна організація державного управління - це система, елементами якої є територіальні органи державного управління, а її структуру складають відносини між цими органами. При розгляді цієї системи необхідно, в першу чергу, дослідити принципи побудови таких відносин (при чому важливість мають також принципи побудови відносин і з іншими органами влади - центральними та місцевого самоврядування).

Територіальна організація державного управління кожної окремої країни с унікальною та, певною мірою, неповторною. Ця система формується впродовж багатьох років (а іноді й століть) і зазнає впливів традицій, суспільних вподобань, історичних передумов і політичних подій кожної окремої країни. Проте дослідження теоретичних питань територіальної організації влади дозволяє визначити певні спільні моменти, а при достатньо глибокому теоретизуванні може дати значно більше структуроване та цілісне уявлення про це явище.

Для з'ясування цих питань, перш за все, необхідно дослідити теоретичний аспект територіальної організації влади стосовно відносин державного управління та місцевого самоврядування. Існують дві теоретичні концепції самоврядування, в основі яких лежить уявлення про співвідношення державного управління та місцевого самоврядування:

“Громадівська (суспільна) теорія”, відповідно до якої місцеве самоврядування утворилося внаслідок реалізації волі місцевих жителів самостійно вирішувати свої проблеми. Згідно з такою концепцією, самоврядування повинно забезпечувати місцевому суспільству задоволення місцевих інтересів, а державні справи відносяться до сфери компетенції органів виконавчої влади.

“Державницька теорія”, згідно з якою місцеве самоврядування утворилося внаслідок надання державою повноважень вирішувати деякі питання місцевого значення місцевим жителям та організованим для цього органам влади. Відповідно до такої теорії, через механізм самоврядування здійснюється служіння місцевого суспільства державним інтересам.

Останнім часом набуває поширення третя концепція, комбінована, яка передбачає поєднання в територіальній організації влади інтересів держави та громади. Ця концепція переводить протиріччя перших двох до площини постановки проблеми розподілу повноважень між різними територіальними органами влади та адміністративними рівнями.

З цими теоріями тісно пов'язаний розподіл адміністративно-територіальних одиниць на "природні" (населені пункти, де люди природним шляхом групуються для спільного життя) та "штучні" (вторинні територіальні громади, утворені в результаті адміністративного поділу території держави). Згідно з цим розподілом, природні адміністративно-територіальні одиниці формуються їхніми мешканцями для задоволення своїх потреб та вирішення власних проблем за бажанням та з власної ініціативи цих мешканців. Такими одиницями зазвичай є населені пункти та спільноти, які об'єднуються у федерацію (кантони, штати, землі тощо). Штучні адміністративно-територіальні одиниці формуються центральними органами державної влади для зручності управління територіями. Через це органи влади таких адміністративно-територіальних одиниць обмежені державною владою, яка визначає обсяг повноважень цих органів.

Громадівська (суспільна) та комбінована концепції самоврядування реалізовані в двох основних моделях територіальної організації влади; англо-саксонській та континентально-європейській відповідно. Особливістю англо-саксонської моделі с відсутність представників центральних органів виконавчої влади на місцях та автономність місцевих представницьких органів, їхня незалежність від центральної влади. Адже, згідно з суспільною теорією, можливість протилежності суспільних і державних інтересів є основою для повної самостійності органів місцевого самоврядування. Ця система склалася історично: свого часу монарх поступово віддавав владу в двох напрямках: у центрі - представницькому органу (Парламенту, який формував Уряд) та на місцях - органам самоврядування. Внаслідок цього утворилися дві формально незалежні одна від одної системи: центральні органи державної влади та місцеве самоврядування. Потім цю модель територіальної організації влади запровадили й демократичні країни, переважно федеративні.

Деякі науковці виділяють ще дві моделі територіальної організації влади: "іберійську" та "радянську". Цим варіантам притаманна спільна особливість - відсутність територіальних представництв центральних органів державного управління. Відмінною рисою іберійської моделі є залучення органів місцевого самоврядування до системи територіальної організації державного управління. Зазвичай це реалізується у вигляді прийняття обраного територіальною громадою керівника органа місцевого самоврядування на державну службу (найчастіше - на посаду керівника територіального органа державного управління в цій адміністративно-територіальної одиниці). Та, незважаючи на це, вплив уряду на діяльність керівників територіальних органів влади дуже обмежений. Це доволі розповсюджено в Латинській Америці, тому, на наш погляд, більш вдалою назвою цієї моделі є не "іберійська", а "латиноамериканська".

Відмінною рисою радянського варіанту є двоїста роль територіальних органів влади ("рад"): вони одночасно є органами місцевого самоврядування та територіальними органами державного управління, їхні виконавчі підрозділи (комітети, "виконкоми") мають подвійне підпорядкування: "своїй" раді та виконкому вищого адміністративного рівня. Внаслідок цього між виконавчими органами рад всіх рівнів існує ієрархія. У той же час декларується абсолютна влада рад на своїх територіях, а ці Ради формально не є місцевими представництвами центральних органів виконавчої влади. Таким чином, начебто формується територіальна організація законодавчої влади ради утворюють владну вертикаль з головною ("Верховною") радою на чолі.

Зовсім інша картина має місце за континентально-європейською (французькою) моделлю територіальної організації влади. Вона базується на поєднанні безпосереднього державного управління на місцях та місцевого самоврядування. У країнах, що мають таку модель територіальної організації влади, на місцях присутні представники центральних органів державної влади (у Франції - префекти, в Україні - голови місцевих державних адміністрацій).

Таким чином, на сьогодні все розмаїття конкретних способів просторової організації державного управління в різних країнах можна звести до двох основних моделей територіальної організації влади: англосаксонській та континентально-європейській.

2. Еволюція сприйняття територіальної організації управління в державно-управлінській думці

Аналіз будь-якого явища не буде повним без попереднього огляду історії цього питання в ході еволюції наукової думки. Тривалий час дослідження науковців обминали проблему територіальної організації державного управління. Хоча дослідники зрідка (можливо, несвідомо) торкалися територіального аспекту державного управління та приділяли певну увагу території держави як невід'ємному компоненту останньої.

Так, ще Арістотель у творі "Політика" опосередковано висловлюється стосовно цієї теми: "Спільноти повністю довершені, що складаються з кількох поселень, утворюють державу". Але далі він сам усувається від подальших розмірковувань щодо територіальної організації державного управління, зазначаючи неможливість будь-яких теоретичних основ: "Більшість вважає, що щаслива держава повинна бути обов'язково великою за своїми розмірами.

Але якщо навіть ця думка правильна, все ж є незрозумілість, яку державу треба вважати великою, а яку невеликою. Розміри держави вимірюють кількістю її населення. Досвід показує, проте, як важко, якщо не сказати неможливо, дати правильну закономірну організацію занадто багатонаселеній державі; в усякому разі ми бачимо, що всі ті держави, які славні своєю організацією, не припускають надмірного збільшення їх народонаселення... а чи до надмірної кількості може бути внесений хоч який-небудь порядок? Це було б справою божої сили".

Тільки в добу Відродження Н. Мак'явеллі частково торкнувся теми територіальної організації влади. Певною мірою можна стверджувати, що у трактаті "Князь" він веде мову про потребу наближення органів влади до об'єкта управління. Значно пізніше це було сформульовано як принцип субсидіарності.

За Нового часу територіальна організація державного управління почала привертати більшу увагу науковців. Намітилася тенденція до виокремлення територіального аспекту державного управління у фундаментальних теоріях державного управління. Так, у XVII ст. англійський філософ Дж. Локк у роботі "Два трактати про управління державою" вперше висловив ідею про розподіл влад: крім двох загальновідомих гілок державної влади визначав і третю - "федеративну". Але у XVIII ст. Ш. Монтеск'є у дослідженні "Про дух законів" остаточно сформулював теорію розподілу влад, визначив як третю гілку державної влади судову. Унаслідок цього тема територіальної організації державного управління знову втратила привабливість для дослідників.

Лише у XIX ст. німецький учений-державознавець Г. Еллінек розробив "теорію трьох елементів", згідно з якою держава складається з території, народу та влади. З цього часу територіальна організація влади стала визнаватися невід'ємним компонентом держави та важливим аспектом державного управління. Так, згідно з марксистським вченням, яке стало одним із домінуючих у ХІХ-ХХ ст., наявність певної території, на яку розповсюджується юрисдикція держави, разом із механізмом, що здійснює функції влади, та системою правових норм є однією з ознак держави.

Деякі дослідження територіальної організації державного управління мани місце також і в Україні. Ще члени Кирило-Мефодіївського товариства розробляли проекти оптимальної територіальної організації влади, хоча і без обґрунтування. Так, Г. Андрузький склав "Начерки конституції республіки" (1846 - 1850 pp.), в яких доволі детально визначив оптимальну (як на його погляд та умови тогочасної Росії) структуру територіальної організації влади: адміністративні рівні (громада, область, округ, штат, держава), територіальні органи влади в них (управи, правління, думи, ради, комітети тощо), порядок їхнього формування та діяльності. У проекті особливу увагу приділено особливостям функціонування громади як основи ідеального суспільства. Цей проект започаткував тенденцію, яка зберігає панівне становище в українській державно-управлінській думці понад півтора століття - визначення місцевого самоврядування основою територіальної організації влади.

Наступною розробкою питання територіальної організації державного управління стали пропозиції М. Драгоманова щодо конституційних перетворень Російської імперії - "Проэктъ основаній устава украинскаго общества "Вольный союзъ" - "Вільна спілка" (1884 p.).

М. Драгоманов розвинув ідею про місцеве самоврядування як основу політичної свободи, руху до досягнення соціальної справедливості. У цьому проекті, як і в "Начерках" Г. Андрузького, також було запропоновано систему територіальної організації державного управління, хоча вже на конкретному прикладі Російської імперії та зі значно меншою долею радикалізму. Так, адміністративні рівні пропонувалося залишити без змін, тільки замість губерній запровадити області з врахуванням "сукупності географічних, економічних та етнографічних умов" [Пропонувалося значно спростити класифікацію населених пунктів - поділити їх на міста та села з наданням обом типам одного статусу - громади. Різниця повинна була полягати в порядку формування територіальних органів влади у них: у селі всезагальні збори обирали управу та її старшину, а в місті - думу, яка призначала управу. На відміну від "Начерків" Г. Андрузького, "Проэктъ" М. Драгоманова мав детальний розпис порядку функціонування та розподілу сфер компетенції ( вперше в науковій думці України). Крім того, "Проэктъ" передбачав участь органів місцевого самоврядування в розподілі коштів, тобто децентралізацію фінансової сфери.

Питанням територіальної організації державного управління було приділено увагу і в науково-політичній діяльності М. Грушевського. У його статті "Конституційне питання і українство в Росії" (1905 р.) пропонувався механізм національно-територіальної децентралізації. За М. Грушевським, самоврядні області в межах однієї держави повинні управлятися обласними (національними) сеймами, які формуються шляхом прямих виборів. Депутати цих сеймів мали б формувати загальнодержавний парламент як орган представницької влади, який, у свою чергу, повинен був би сформувати репрезентативний уряд. Цим проектом М. Грушевський започаткував федеративний напрямок у державно-управлінській думці України, який набув найбільшої популярності.

Після проголошення незалежності України увага до проблем територіальної організації державного управління значно підвищилася - з'явилися теоретичні дослідження, присвячені адміністративному реформуванню на територіальному рівні. Так, одним із широко досліджуваних (але недостатньо визначених) є питання державного устрою. Саме державний устрій найчастіше ставав об'єктом уваги як при дослідженні територіальної організації влади, так і при адміністративних реформах.

26-27 листопада 1992 р. в Києві було проведено науково-практичну конференцію "Актуальні проблеми управління територіями в Україні".

Вона стала однією з перших спроб дослідити цю проблему з наукових позицій, хоча в конференції брали участь й офіційні особи (зокрема, Президент України Л. М. Кравчук та голова Верховної Ради І. С. Плющ).

На конференції відбулася полеміка з приводу побудови оптимального територіального устрою молодої незалежної держави. На той час науковці (переважно політологи) успадкували від радянських часів триелементне сприйняття класифікації державного устрою: унітарний, федеративний та конфедеративний типи. На початку 1990 pp. у зв'язку зі зникненням конфедерацій визначення останнього типу поступово зникло з обігу. У той же час розвиток державного управління як науки примусив диференціювати різно-варіативність унітарного типу. Тому прибічники унітаризму України використали на конференції в листопаді 1992 р. розширений (відносно системи "унітарність-федералізм") категорійний апарат класифікації типів державного устрою. Тогочасний Президент України Л. М. Кравчук, виступаючи на конференції, назвав трьома можливими типами державного устрою федеративний, унітарно-децентралізований та унітарно-централізований. Типологія державного устрою після цього знов стала трьохелементною: федеративний тип (із конфедеративним підтипом) та два типи унітарного устрою - централізований та децентралізований.

Становище відносно інших теоретичних аспектів територіальної організації державного управління не є набагато кращим. На відміну від питання державного устрою, ці питання не ставали об'єктом такої ретельної уваги з боку науковців. Переважна більшість літератури з проблем територіальної організації влади присвячена місцевому самоврядуванню. Значну кількість досліджень з цієї теми представлено в наукових статтях у фахових виданнях зі спеціальності "державне управління". Так, питання розподілу повноважень між територіальними органами влади, яке, в основному, тільки висвітлюється на сторінках наукових журналів досі залишається значною проблемою розбудови незалежної України. Більшість цих публікацій у періодичній науковій літературі носять констатаційний та проблемно-постановчий характер і містять переважно аналіз законодавства та коментар до нього; вони не містять конкретних пропозицій щодо вирішення питання. Те ж саме можна сказати про публікації, предметом аналізу яких є іноземний досвід територіальної організації влади: в них тільки пропонується використовувати цей досвід під час проведення адміністративної реформи в Україні. Конкретні пропозиції відносно реформування територіальної організації державного управління висуваються дослідниками тільки у зв'язку з ідеєю створення адміністративної юстиції.

Більшого успіху сучасні українські науковці досягли у дослідженні конкретних питань - децентралізації та регіоналізму. При цьому, тема децентралізації є однією з ключових в теорії територіальної організації державного управління. Дослідження регіоналізації здійснюється за двома основними напрямками: визначення поняття самого регіону та здійснення регіоналізації в різних сферах. Але позиції науковців відносно цих питань потребують систематизації та узгодження.

Після набуття Україною незалежності науковці почали досліджувати історію територіальної організації державного управління України. Останнім часом у зв'язку з проведенням адміністративної реформи історії організації системи державного управління стала приділятися більша увага. Прикладом цього є історичний нарис Г. Швидько та В. Романова "Державне управління і самоврядування в України. Але значно більше інформації про територіальну організацію влади містять загальні роботи з історії України, ніж спеціальні праці з історії державного управління на територіальному рівні. Деякі українські науковці приділяють увагу історії територіальної організації державного управління України XX ст.

В інших країнах в питаннях теорії територіальної організації державного управління спостерігається ситуація зовсім протилежна українській. Так, науковці США та Західної Європи (перш за все - Франції) вже давно досліджують територіальну організацію державного управління. Зокрема, французькими науковцями серед головних проблем державного управління на територіальному рівні особливо активно досліджуються децентралізація, деконцентрація, регіоналізація тощо. Але особливою рисою французьких теоретиків державного управління є те, що всі їхні роботи з територіальної організації влади стосуються тільки Франції.

Таким чином, вже з давніх часів в теорії державного управління мали місце дослідження деяких питань територіальної організації державного управління. Давньогрецькі та середньовічні філософи (Арістотель, Мак'явеллі) у своїй діяльності торкалися проблеми оптимальної територіальної організації влади, хоча й не завжди усвідомлювали її. Тривалий час після цього дослідження науковців обминали проблему розповсюдження державної влади в просторі.

У ХІХ ст. дослідники почали більше усвідомлювати важливість територіальної організації влади та приділяти певну увагу території держави як невід'ємному компоненту останньої Частково питання територіальної організації влади розглядали фундатори українського державобудівництва: М. Драгоманов, М. Грушевський та ін.

На сьогодні питання територіальної організації державного управління активно досліджуються українськими науковцями. Проте в цих дослідженнях не вистачає термінологічної узгодженості.

На підставі проведеного узагальнення можна зробити наступні висновки: по-перше, невідповідність територіальної організації влади сучасній демократизації суспільних відносин усвідомлена науковою громадськістю України як важлива наукова проблема; по-друге, до цього часу наукові дослідження не містять комплексного вирішення цієї проблеми, системного узагальнення її теоретичних аспектів та конкретних пропозицій щодо реформування у цій сфері. Тобто не вироблено науково обгрунтованої концепції трансформації територіальної організації влади. Таке становище особливо небезпечне, оскільки адміністративна реформа, яка зараз триває, одним з головних напрямків передбачає кардинальні зміни саме в системі державного управління на територіальному рівні.

3. Принципи територіальної організації державного управління

Як вже зазначалося, принципи, як основоположні ідеї внутрішнього порядку системи, є головними правилами утворення зв'язків між її елементами. Тому ці тривалі закономірності утворення (побудови) системи є визначальними моментами її функціонування й тому повинні бути розглянуті особливо.

Найголовнішими принципами територіальної організації влади, про які навіть йдеться в Основному Законі України, є централізація та децентралізація. Як видно з самої назви, ці принципи визначають тип відносин між центральнім і та територіальними органами влади. При чому, не тільки в системі виконавчої влади (наприклад, між міністерствами та місцевими держадміністраціями), але й у відносинах з місцевим самоврядуванням.

Твердження про поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади породило багато незрозумілостей в термінології державного управління взагалі та територіальної організації влади зокрема. Поняття "централізація" та "децентралізація" стали настільки звичними, що певний час сама потреба з'ясувати їхній зміст перестала усвідомлюватися. Навіть у статтях, що містилися в фахових періодичних виданнях зі спеціальності "Державне управління" в 90-ті pp. XX ст., визначення цих термінів так і не дістало гідної уваги. При цьому мала місце певна нечіткість в термінології та недостатнє розуміння сутності понять, внаслідок чого децентралізацією називали досить специфічний процес, який не можна позначати цим терміном.

Неоднозначність в трактуванні цих термінів була породжена різницею в моделях територіальної організації влади. Проте безпосередньо перед з'ясуванням термінології треба ще визначити характер термінів. Передусім слід визнати, що централізація та децентралізація є двома рівнозначними категоріями. У науковій літературі найбільше уваги приділено другій з них, що пояснюється відсутністю достатнього її дослідження до недавнього часу. Стверджується, що децентралізація є одночасно властивістю, принципом та елементом державного управління, а також системою та процесом. Використання таких категорій у визначенні може бути пояснене поглядом авторів на різні аспекти децентралізації. Дійсно, реформування органів влади є процесом - сукупністю подій, станів, змін, яка мас певну цілісність та спрямованість. Адміністративне реформування, яке перманентно здійснюється в Україні протягом всіх років незалежності, у кінцевому результаті теж веде до утворення певної адміністративної системи. Адже найважливішою характеристикою управління, як і будь-якої усвідомленої діяльності, є мета - не можна вважати управлінням безцільні перетворення, оскільки вони є беззмістовними. А в основі будь-якої системи завжди лежить якийсь принцип, основоположна ідея. Отже, під час реформування територіальної організації державного управління процес веде до утворення системи, що базується на принципі (чи на кількох принципах). Якщо в основу територіальної організації влади покладений принцип децентралізації, тоді ця система буде децентралізованою. Процес адміністративної реформи, що веде до ствердження децентралізованої територіальної організації влади, теж буде децентралізацією. Отже, децентралізацію, як і централізацію, можна вважати одночасно принципом і процесом, при цьому, категорія "принцип" є визначальною.

Значно складнішим є саме визначення цих термінів - в 90-ті pp. XX ст. в державно-управлінській науковій думці України мала місце тенденція до переваги у використанні англійської термінології. Так, після укладення "Англійсько-українського словника термінів і понять з державного управ-ління" був введений до обігу термін "адміністративна децентралізація", який активно стали використовувати в сучасній українській науковій літературі. За англосаксонської моделі процеси централізації та децентралізації протилежно спрямовані та однозначні (рис. 2).

А в умовах континентально-європейської моделі вся специфіка тери-торіальної організації влади, що притаманна їй, не відбивається в системі понять "централізація-децентралізація". Адже влада може розподілятися не тільки між урядом та місцевими самокерованими громадами, але й передаватися територіальним органам державного управління чи перерозподілятися між ними та органами місцевого самоврядування.

Рис. 2. Напрямки здійснення процесів централізації та децентралізації за англосаксонської моделі територіальної організації влади

У зв'язку зі згаданим необхідно враховувати відмінності процесів централізації та децентралізації при розгляді їх за французької та англосаксонської моделей територіальної організації влади. У Франції, яка дала назву самій моделі, за головний критерій при визначенні змісту передачі влади використовують ступінь автономії органу влади. Натомість в Україні, як і в англосаксонських країнах, головний критерій - просторово-географічний. У Франції в основу термінології покладено чіткий розподіл носіїв влади на юридичні особи - на державу та місцеві громади. Через це зосередження владних повноважень у органів місцевого самоврядування вважається децентралізацією, а у будь-яких органів державної влади" -централізацією. Для позначення процесу передачі владних повноважень від центральних органів державного управління до територіальних використовують термін "деконцентрація".

Французи, які здійснюють адміністративну реформу протягом останніх двадцяти років, під деконцентрацією розуміють "один зі способів централізації, який полягає в наданні нецентральним органам обмеженого права прийняття рішень за умови, що ці органи підпорядковані ієрархічній владі центрального компетентного органа". "Адміністративна деконцентрація передбачає, передусім, передачу повноважень центральної влади не представницьким органам влади (наприклад, генеральним і муніципальним радам у Франції), а представникам центральної виконавчої влади на місцях (префектам)".

Французькі дослідники з державного управління створили розгалужену понятійну систему. Вони виділяють три можливі "ситуації" в територіальній організації влади:

повна залежність територіальних органів влади від центральних, яка виявляється як у призначенні, так і у звільненні керівництва;

напівзалежність (чи часткова незалежність), яка виявляється лише у призначенні керівництва, ця ситуація має й такий варіант, коли територіальний орган влади є незалежним від центральної влади у призначенні, але залежним у звільненні:

повна незалежність, яка виключає будь-яку підпорядкованістьцентральній владі як у призначенні, так і у звільненні.

Перша ситуація, згідно з французькою теорією державного управління, характеризує деконцентрацію та проявляється в ієрархічному зв'язку, який встановлює командно-наказові відносини між керівником та підлеглим. Друга ситуація у своїй класичній версії поєднує першопочаткову залежність з подальшою незалежністю, оскільки одного разу призначений керівник користується певною автономією, що дозволяє йому вільно діяти у межах встановлених правді без побоювань втратити свою посаду. Ця ситуація називається "недовершеною децентралізацією". Але існує інша версія цієї ситуації, за якої початкова незалежність територіального органа влади нівелюється подальшою залежністю, яка дозволяє центральній владі скасовувати рішення нецентрального органу. За цієї другої версії незалежність нецентрального органа більш зменшена. Третя ситуація виключає найменшу залежність територіальних органів державного управління від центральних. В умовах формальної відсутності відносин підпорядкування, що часто має місце в територіальній організації влади Франції, тільки така класифікація дозволяє визначати ступінь децентралізованості.

Отже, за децентралізації владні повноваження передаються місцевим самовряднім спільнотам (в Україні - територіальним громадам). За централізації деякі з повноважень передаються від територіальних громад органам державної влади. Цей момент заслуговує підвищеної уваги, оскільки центральні органи державного управління не можуть достатньою мірою врахувати специфіку територій, через що стикаються зі значними складностями при вирішенні місцевих справ. Тому повноваження, які були в органів місцевого самоврядування, при цьому передаються не центральному уряду, а територіальним органам виконавчої влади. Передача повноважень територіальним органам виконавчої влади безпосередньо від Уряду, як вже зазначалося, є деконцентрацією. Передача повноважень від місцевих представників виконавчої влади до її центральних органів суперечить самій потребі існування територіальних органів виконавчої влади, спеціально створених через складність для Уряду безпосередньо займатися місцевими справами. Абсолютна централізація можлива тільки в мікродержавах, де будь-які місцеві справи є загальнодержавними (Монако, Ватикан тощо).

Таким чином, децентралізація передбачає передачу влади місцевому самоврядуванню, незалежно від того, звідки передається ця влада (від центральних органів влади чи їхніх представників на місцях). Коли ж влада передається місцевим представництвам центральних органів виконавчої влади, то це або централізація (якщо повноваження передаються від органів місцевого самоврядування), або деконцентрація (якщо влада передається від центральних органів) (рис. 3).

Рис. 3. Напрямки здійснення процесів централізації, децентралізації та деконцентрації за французької моделі територіальної організації влади

За континентально-європейської моделі централізація може здійсню-ватися лише разом з процесом деконцентрації, коли органи державного управління отримують все більше повноважень, одночасно надаючи додаткової компетенції своїм представникам на місцях. Саме це явище мас місце в Україні в останні роки, і саме його називають "адміністративною децентралізацією" (на відміну від "демократичної").