Система територіальної організації державного управління та місцевого самоврядування

Децентралізація та деконцентрація влади надзвичайно схожі за формою, але відмінні за змістом. Через децентралізацію та деконцентрацію між територіальними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування розподіляються повноваження центру, які все більше передаються на місця. У цьому полягає головний принцип, магістральний напрямок адміністративної реформи, яка здійснюється зараз в більшості розвинутих країн Європи, до числа яких намагається увійти Україна.

Врахування всіх зазначених особливостей дозволяє дати визначення централізації, децентралізації та іншим термінам. Як вже наголошувалося, визначальною є категорія "'принцип", через що давати визначення централізації та децентралізації треба як принципам:

- централізація - це принцип володіння владними повноваженнями, згідно з яким територіальні органи влади підпорядковані центральним органам державного управління, єдиній центральній владі;

- децентралізація - це принцип володіння владними повноваженнями, згідно з яким територіальні органи влади є незалежними чи автономними від центральних органів державного управління.

Аналогічно можна дати визначення деконцентрації:

- деконцентрація - це один з видів централізації, який передбачає наявність владних повноважень у територіальних органів державного управління. Деконцентрація не є самодостатньою категорією, оскільки сама є підвидом взаємин в територіальній організації державного управління. Територіальні органи державного управління підпорядковані центру та мають джерелом своєї влади уряд, оскільки вони не є виборними.

Особлива ситуація щодо цих термінів у випадку, коли вони означають процеси в територіальній організації. В українському законодавстві існує ще й термін "делегування повноважень", який має певні відмінності від всіх вже згаданих. Цей процес передбачає передачу владних повноважень від одного органу влади до іншого зі збереженням контролю з боку передавального органу за виконанням цих повноважень. Особливістю цього процесу є те, що орган влади, який наділяє повноваженнями інший, має право будь-коли повернути ці повноваження собі”.

Таким чином, основні принципи територіальної організації державного управління втілюються в наступних процесах:

централізація - це процес передачі владних повноважень від органів місцевого самоврядування до органів державної (виконавчої) влади. Оскільки, як вже зазначалося, передача влади безпосередньо до центральних органів виконавчої влади недоцільна, то ці повноваження передаються до територіальних органів виконавчої влади;

децентралізація - це процес передачі владних повноважень від органів державної (виконавчої) влади до органів місцевого самоврядування;

декощентрація - це процес передачі владних повноважень від центральних органів виконавчої влади до місцевих органів державного управління. За цього процесу завдяки ієрархії виконавчої влади зберігається вплив центральних органів влади на прийняття рішень;

делегування - це процес передачі владних повноважень від одногооргану влади до іншого зі збереженням контролю з боку передавальногооргану за виконанням цих повноважень. Цей процес може здійснюватисяяк за централізації, так і за децентралізації та між будь-якими органами.Деконцентрацію можна вважати делегуванням повноважень від центральних органів виконавчої влади до територіальних.

Централізація, децентралізація та де концентрація е основними, але далеко не єдиними принципами територіальної організації державного управління. Ці принципи тільки визначають головні пріоритети розподілу повноважень між "центром" га "територіями"'. Але ж адміністративно-територіальний устрій містить в собі певну кількість адміністративних рівнів. На кожному з них є органи влади, при чому на більшості - одночасно органи державної (виконавчої) влади та органи місцевого самоврядування. Тобто для розподілу повноважень між цими конкретними органами влади необхідно використання більшої кількості ''правил" - принципів територіальної організації влади. Таким принципом взаємин між центральними та територіальними органами влади є субсидіарність.

Субсидіарність - це принцип розподілу владних повноважень, за яким надання управлінської послуги максимально наближується до її безпосереднього споживача із врахуванням повноти надання послуги.

Ситуація стосовно цього принципу с ще більш своєрідною, ніж інші. Йо)о розуміння різниться включно до протилежного: в федеративних державах він сприймається як один з видів централізації (адже суверенні члени союзу віддають свої повноваження до центру), а в унітарних державах - як один з видів децентралізації (адже адміністративно-територіальні одиниці наділяються значними повноваження). Фактично саме про цей принцип йдеться в Засадах адміністративної реформи в Україні.

Проте тут має місце вельми суперечлива ситуація, оскільки реалізація цього принципу різною мірою може привести до утворення зовсім протилежних систем. Якщо принцип субсидіарності застосовується у федеративній країні, то це відбувається у вигляді централізації, коли повноваження передаються до федерального центру. Якщо ж цей принцип реалізовуватиметься в унітарних країнах, коли центр передає певні свої повноваження адміністративно-територіальним одиницям, то тут матиме місце децентралізація чи деконцентрація. А залежно від обсягу переданих повноважень, може утворитися як централізована, так з децентралізована система.

Усю цю багатозначність термінів треба враховувати при дослідженні та реформуванні територіальної організації державного управління. Безперечно, централізація, децентралізація та деконцентрація є принципами, які втілюються в конкретних адміністративних системах. Залежно від ступеню їхньої реалізації, системи можуть бути переважно централізованими чи переважно децентралізованими.

Таким чином, проголошене в Конституції України поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади необхідно реалізовувати, беручи до уваги багатозначність цих понять та існування поняття "деконцентрація". Використання цих понять саме в таких значеннях буде найдоцільнішим та допоможе уникнути багатьох термінологічних непорозумінь.

4. Система місцевого самоврядування

4.1 Системність місцевого самоврядування

Система місцевого самоврядування є важливим складником територіальної організації влади будь-якої демократичної за своїм розвитком країни. Сама ж система місцевого самоврядування як така в Україні де-факто, ще не склалася, оскільки механізм місцевої влади ще не працює в самоврядному режимі, остаточно не сформована територіальна організація влади, не створено фінансово-економічного підґрунтя. Однак елементи цієї системи присутні та продовжують розвиватись за умов:

наявних політичних традицій та історичного досвіду;

фінансово-економічної кризи;

особливостей політично-правового розвитку держави, нестабільного конституційного та законодавчого регулювання;

подолання психологічних стереотипів патерналістського мислення.

У новітній історії України науковці виділяють декілька етапів зміни системи організації влади, а саме:

перебудову або руйнацію партійно-олігархічного керівництва; законодав-чого наближення до сучасних форм організації влади, декларованого проголошення суверенітету, запровадження принципів політичної демократії;

державотворення, розбудова державного механізму в умовах проголошення й утвердження незалежності України;

дезорганізація влади й управління, як наслідок політичного протистояння, політичної та економічної кризи у суспільстві.

В Україні є три основні ланки адміністративного поділу на територіальному рівні: область, район (сільський), район (міський). До цього додаються 5 ланок на муніципальному рівні, серед яких одна - сільрада, тяжіє до територіального рівня, селище, інша ланка - до муніципального. Решта ланок - міські: міста районного, обласного та державного значення. Окреме місце займає адміністративно-територіальна одиниця у складі України - Автономна Республіка Крим.

4.2 Елементи системи місцевого самоврядування

До елементів системи місцевого самоврядування, що формують систему, належать:

територіальна громада;

сільська, селищна, міська рада;

сільський, селищний, міський голова;

виконавчі органи сільської, селищної, міської рад;

районні (в місті) ради, які створюються у містах із районним поділом, за рішенням територіальної громад и міста або міської ради;

районні та обласні ради, що представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

інституції самоорганізації населення.

4.2.1. Територіальна громада

За останні поняття «територіальна громада», «громада» вийшло на новий ступінь свого розвитку, до того ж, воно все частіше використовується у різного рівня нормативних документах: від місцевих актів до Конституції України. Необхідність як теоретичного, так і практичного осмислення поняття, сутності територіальних громад зумовлена не відкладними потребами розвитку суспільства. Концепція громади, що безпосередньо пов'язана з місцевим самоврядуванням була також предметом уваги вітчизняних правників, політиків і громадських діячів XIX ст., зокрема М. Драгоманова, М. Гру-шевського, Р. Лащенко, С. Шелухіна та інших. Дж. Хілер у 1955 р., дослідивши 94 визначення громад, зробив висновок, що, незважаючи на розбіжності, більшості з них властиві такі ознаки:

соціальна взаємодія;

площа;

загальний зв'язок.

Значний вплив на формування територіальних громад та розвиток стійких внутрішніх зв'язків їх членів здійснюють і політико-адміністративні чинники. Політична влада перетворює звичайну сукупність жителів, потенційну громаду - у реальну. До того ж необхідно зауважити, що роль політичної влади у створенні територіальних громад настільки велика, що вона не тільки може створювати, але і руйнувати, роз'єднувати реальні громади на кілька, або ж своєю діяльністю чи її ж відсутністю призводити до послаблення зв'язків як з нею, так і між людьми, занепаду самої громади.

Тому, мабуть, не випадково перелік термінів ст. 1 Закону

«Про місцеве самоврядування в Україні» розпочинається із визначення територіальної громади як первинного та провідного суб'єкта системи місцевого самоврядування.

Отже, територіальна громада - жителі, об'єднані постійним прожи-ванням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Під цим визначенням законодавець розуміє:

жителів, об'єднаних постійним місцем проживання;

територіальна основа місцевого самоврядування - село, селище та місто.

Іншими словами, до територіальної громади можуть належати не лише громадяни України, а й іноземці та особи без громадянства, що постійно проживають у межах села, селища, міста і користуються, відповідно до ст. 26 Конституції України, такими ж правами і свободами, а також виконують такі ж обов'язки, як і громадяни України, за винятком, встановленим чинним законодавством.

У пункті 1 ст. 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі просто Закону) чітко закріплено принципове положення про статус територіальної громади. Зокрема, зазначається, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальна громада наділена конкретною правовою суб'єктністю, а саме:

правом формування відповідних органів;

правом проведення місцевих референдумів;

правом управління місцевими бюджетами та комунальною власністю тощо.

Пункти ст. 6 Закону, на законодавчому рівні, регулюють питання про об'єднання - роз'єднання територіальних громад.

Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.

Добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна.

Вихід із складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади.

4.2.2 Представницькі органи місцевого самоврядування

Представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і, відповідно до закону, наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення.

Враховуючи особливості адміністративно-територіального устрою нашої держави, система представницьких органів місцевого самоврядування складається з двох рівнів:

сільські, селищні, міські ради - місцеві ради;

районні та обласні ради.

Наявність таких двох рівнів аж ніяк не дає підстав підпорядковувати органи першого рівня - другому. Відповідно до положень ст. 10 Закону, можна зробити висновок про те, що саме місцеві ради - єдині представницькі органи територіальних громад. Саме цим радам належить провідна роль і, окрім цього, - це ті інституції, які безпосередньо працюють із людьми та представляють найближчий до громадян рівень управління. Отже, місцеві ради як представницькі органи:

це - виборні органи, що складаються з депутатів, обраних безпосередньо територіальною громадою;

акумулюють інтереси територіальних громад і володіють правом представляти їх;

мають виняткове право приймати рішення від імені територіальної громади.

Обласні та районні ради не виступають представницькими органами обласних і районних громад, оскільки Конституція України не визнає таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єкт місцевого самоврядування.

Обласні та районні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ, міст у межах повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до п. 2 ст. 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», у містах із районним поділом, за рішенням територіальної громади міста або міської ради, можуть утворюватися районні в місті ради, які, відповідно, формують виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є головою її виконавчого комітету.

Органи самоорганізації населення - це також представницькі

органи і є природним доповненням та елементом системи місцевого самоврядування.

Органи самоорганізації - представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених Законом «Про органи самоорганізації населення».

Органами самоорганізації громадян є:

будинкові, вуличні, квартальні комітети;

комітети мікрорайонів;

комітети районів у містах;

сільські, селищні комітети.

Одним із прикладів створення таких органів самоорганізації є кондомініуми.

Так, у Чернігові, де лише житлофонд міської ради (без врахування кооперативного і відомчого житла) нараховує понад 1500 будинків загальною площею 3,7 млн. м2, - це проблема першочергова.

Першим кардинальним кроком до впровадження нової форми утримання багатоповерхових будинків було рішення виконавчого комітету міської ради №142 від 17 червня 1997 року «Про порядок створення та реєстрацію об'єднань співвласників багатоповерхових будинків у м. Чернігові».

Найвагоміший результат -- психологічний. Адже, насамперед, це усвідомлення всіма членами ОСББ тих переваг, які має новий підхід щодо утримання житлового фонду перед традиційним -- державно-комунальним, а саме:

ідеальна чистота і порядок у під'їзді, на сходових майданчиках,у ліфтах;

створення комфортних і безпечних умов проживання (цілодобове чергування вахтерів, поквартирні домофоии - переговорні пристрої);

значне підвищення вартості квартир у будинку;

налагодження добросусідських взаємин між мешканцями;

можливість формування будинкового бюджету (квартплата і кошти за оренду технічних приміщень, плата за настінну рекламу тощо);

економія коштів за надання житлово-комунальних послуг;

економія енергоносіїв (газ, тепло);

утвердження принципів самоуправління (рада ОСББ, до якої входять 14 членів і голова правління об'єднання).

ОСББ «Добробут» має власний банківський розрахунковий рахунок, який відкрито у найближчому до будинку філіалі місцевого «Полікомбанку». Саме сюди квартиронаймачі перераховують кошти за житлово-комунальні послуги, а орендонаймачі - за найняті в кондомініумі технічні приміщення.

Завдяки цим надходженням утримується штат необхідних працівників (голова правління ОСББ, бухгалтер, сантехніки і вахтери), оплачується виконання укладених договорів.

Власний будинковий бюджет дозволив провести закупівлю і встановлення 24-х кранів для протравлювання повітря в системі теплозабезпечення, що позитивно впливає на збереження інженерно-комунікаційних систем.

Окрім того, у будинку встановлено лічильники подачі тепла та газу і навіть - по обліку енергозатрат від експлуатації ліфтів та загального внутрішньобудинкового освітлення.

Серед вигідних послуг для мешканців будинку -- постійний контроль за станом сантехніки та електрообладнання у квартирах: записи на їх обслуговування ведуться вахтерами у спеціальному щоденнику, а ремонт відбувається у зручний для квартиронаймачів час.

Важливо, що нова форма утримання житла дає суттєвий економічний результат.

На сьогодні правління ОСББ «Добробут», на чолі з ініціатором і його створення Артеменко Н.В., планує передати в оренду підвальні та інші технологічні приміщення будинку, а також використовувати його фасад для розміщення реклами.

Всі ці та інші організаційні заходи сприятимуть поповненню бюджету кондомініуму і подальшому його успішному розвитку.

4.2.3 Виконавчі органи місцевого самоврядування

Виконавчі органи місцевого самоврядування -- органи, які, відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у випадку їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування, реалізації рішень, ухвалених територіальними громадами, відповідними радами у межах, визначених цими та іншими законами.

Виконавчий комітет ради є одним із найважливіших її виконавчих органів, який утворюється на термін повноважень відповідної ради. Для організації своєї роботи виконавчий комітет приймає, як і рада, регламент.

Таким чином, система місцевого самоврядування в Україні поступово формується, набуває досвіду, здійснює своє становлення.