Земська та міська реформа 1860–1870-х років її наслідки для України

39

Курсова робота

З історії держави та права

Земська та міська реформа 60 - 70-х років ХІХ століття в Російській імперії

Зміст

Вступ

Розділ І. Причини проведення реформ

Розділ ІІ. Земська реформа 1864 р.

Розділ ІІІ. Міська реформа 1870 р.

Висновки

Список використаної літератури

Вступ

Актуальність дослідження

Приступаючи до висвітлення даної теми слід зауважити, що розкриття і характеристика земської на міської реформ 60 - 70-х років ХІХ століття в Російській імперії має неабияке значення при вивченні історії держави і права України. Ця тема має важливе наукове методологічне значення, отримуючи як основне завдання описання, вивчення, пояснення і співставлення реформ 60 - 70-х років ХІХ століття, які були проведені в Російській імперії (і в Україні) і мали досить велике значення для населення тогочасної України. Варто сказати, що вивчення даної проблеми в курсі історії держави і права України на сучасному етапі актуальне в кількох напрямках.

По-перше, реформаторський курс Олександра ІІ відносно місцевого управління в Російській імперії стосувався й України, оскільки остання входила в склад вищезгаданої держави. В цьому плані актуальність роботи вбачається у більш глибокому вивченні історії держави і права України через призму історії Росії, що дає змогу більш змістовно і вірно проаналізувати історію українських земель під владою Російської імперії в другій половині ХІХ століття.

По-друге, дослідження і аналіз реформ, що проводилися в Російській імперії відносно місцевих органів управління взагалі цікаве у розумінні реформаторської діяльності як такої. Слід зауважити, що ці реформи є прикладом чи не найкращої реформаторської діяльності російського царизму в галузі місцевого управління. В цьому розрізі можна сказати, що актуальність даної роботи вбачається також в можливості не тільки дослідити процес реформ, а й взяти певні досягнення і здобутки міської і земської реформ в Російській імперії при розбудові правових підвалин суверенної України та, базуючись на досвіді попередніх поколінь, уникнути помилок і розчарувань у сьогоденні.

По-третє, глибоке вивчення історії українського народу на будь-якому етапі його існування спонукає теперішнє і прийдешнє покоління до поваги, любові і наслідування найкращих здобутків рідної нації.

Все вищеокреслене дає можливість вважати розкриття проблеми прийняття та проведення земської та міської реформ в Російській імперії актуальним, потрібним і необхідним при вивченні історії держави і права України.

Мета роботи - з'ясувати сутність і наслідки земської та міської реформ в Російській імперії в другій половині ХІХ століття.

Цим зумовлюються такі завдання:

- Через призму соціально-економічної та політичної ситуації в країні схарактеризувати зовнішні та внутрішні чинники, що стали причинами та передумовами проведення реформаторської діяльності царизму в галузі місцевого управління.

- Розкрити характер, сутність, основні напрямки і завдання земської та міської реформи.

- Дати характеристику земським і міським установам, проаналізувати їх компетенцію.

- Розглянути причини, що спонукали до обмеження царизмом прав земельних і міських установ.

- Дати характеристику взаємовідносинам органів міського і земського самоврядування з органами влади на місцях.

- Дослідити різницю в порядку утворення органів міського і земського самоврядування.

Предметом дослідження є законодавча база земської та міської реформ в Російській імперії другої половини ХІХ століття.

Об'єктом дослідження виступає роль вищезгаданих реформ в процесі перебудови державного життя на місцевому рівні.

Теоретичну цінність роботи складає синтез всіх джерел, присвячених реформаторській діяльності царизму в галузі місцевого управління. проведення дослідження може бути використане як матеріал з проблемних питань історії держави і права України другої половини ХІХ століття, що складає його практичну цінність.

Логічне обґрунтування структури роботи.

Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку розкриваються соціально-економічні та політичні фактори передумов і причин проведення реформ земського і міського управління.

Характеристиці земської реформи 1864 р., висвітленню головних напрямків її здійснення та результатів присвячений розділ другий.

Розділ третій висвітлює головні напрямки і здобутки міської реформи 1870 р., розкриває її особливості.

Завершується робота висновками в яких акумулюються причини та передумови реформ в галузі місцевого самоврядування, висвітлюються головні особливості і специфіка проведених реформ.

Розділ І. Причини проведення реформ

Олександр ІІ зійшов на престол в лютому 1855 року: 18-го - маніфест про сходження, в день смерті Миколи І; 19-го - присяга Державної ради новому імператорові і його спадкоємцю. Зміна царювання, на відміну від 1825 року, пройшла мирно. Проте із смертю Миколи І співпала і оголилася криза військово-поліцейської системи, яка проіснувала 30 років, як противага декабризму, прогресу.

Перший глобальний удар миколаївській системі був нанесений ззовні. Поразка в Кримській війні (1853 - 1856 рр.) показала дійсний стан кріпосницької Росії. Вона не тільки вийшла з війни переможеною, але й опинилась в міжнародній ізоляції. Реакційний Священний союз Росії, Прусії та Австрії, створений під час завершення епохи наполеонівських воїн, фактично розпався. Миколаївській зовнішній політичний курс виявився не життєздатним. Пройде небагато часу і новому самодержцю і його уряду стане зрозумілим те, що вихід може бути знайдений тільки в радикальному перегляді всієї політики. Серед ряду стимулів, які штовхали до зміни курсу, фактори престижу були могутньою рушійною силою.

І не випадково, що перша заявка уряду на майбутні реформи, хоч і дуже не певна, не визначена, вже знайшла своє відображення в маніфесті 19-го березня 1856 року, який проголосив безславні для Росії умови Паризького миру: “Хай стверджується та вдосконалюється її, Росії, внутрішній благоустрій; правда і милосердя хай царствують в судах її; хай розвивається скрізь і з новою силою прагнення до просвітництва і до всілякої корисної діяльності, і кожен рік під знаменами законів, для всіх однаково справедливих, хай насолоджується у мирі плодами трудів безвинних”. Через кілька днів, відповідаючи на чутки і страхи, які розповсюдилися серед дворянства з приводу саме цих слів маніфесту, Олександр ІІ проголосив відому промову перед предводителями дворянства в Москві 30-го березня 1856 року, в якій сказав про звільнення селян: “на багато краще, щоб це відбулося зверху, ніж знизу”.

Незадоволення охопило всі прошарки суспільства і викликало до життя потік звинувачувальних рукописних записок і проектів реформ, “підземної літератури”. Здавалося, що вся мисляча Росія взялася за перо. Заборона, яка була накладена Миколою І на друковане слово, доведена в 1848 - 1855 рр. до “цензурного терору”, була знесена пристрасною, нестримною необхідністю суспільства виговоритися.

Гласність виникла стихійно, знизу. Уряд ішов в хвості подій, відмовившись від надзвичайних цензурних заборон, але в подальшому взяв гласність на озброєння.

Діяв і велетенський економічний стимул. Розуміння того, що вільнонаймана праця більш вигідна ніж кріпосна, що кріпосництво, як було відомо уряду і раніше, гальмує розвиток землеробства і товарного виробництва хліба, примушувало до відміни кріпосного права.

Особистий секретар великого князя Костянтина Миколайовича А.В.Головнін закликав звернути увагу на Центральну Росію. Уряд “тільки тоді буде міцним на окраїнах імперії та впливовим закордоном, коли середня Росія, дійсний центр держави, буде багатою і спокійною”.

Вже на січень 1857 р. правлячим верхам, Олександру ІІ відкрилося дійсне, вкрай тяжке, загрозливе становище фінансів. За час війни, з 1853 по 1856 роки, дефіцит бюджету на звичайні витрати виріс майже в 7 разів (з 9 млн. рублів сріблом майже до 61 млн.) а загальна дефіциту - в 6 разів (з 52 млн. до 37 млн. крб.). Більш ніж на 50% зменшилася золота забезпеченість паперових грошей. Серед статей прибутку виріс питома вага винних відкупів - з 1/3 в 1845 р. до 43% в 1853 - 1856 рр. відомий економіст Л.В. Тенгоборський в записці на ім'я царя прийшов до висновку: “ не обхідно прийняти невідкладно найрішучіші заходи на скорочення витрат… або в протилежному випадку державне банкрутство обов'язкове”. Загроза фінансової кризи стимулювала “верхи” до пошуків та перетворень і особливо хвилювала Олександра ІІ.

“Попередня система віджила свій вік” - такий був вирок одного з її ідеологів, М.П.Погодіна, проголошений ним через 3 місяці після смерті Миколи І.

Вступивши на престол в момент кризи старої системи, пробудження суспільного думки, яка вимагала реформ, Олександр ІІ зумів це зрозуміти і почав шукати нові рішення і нових людей.

Спочатку, особливо в 1856 р., новизна нової політики відобразилася в знятті багатьох заборон: наступили відміна утисків, ведених в університетах після 1848 р., знищення військових поселень, генерал-губернаторств у Харкові та Вітебську, дозвіл вільного видання закордонних паспортів (виїзд збільшився з чотирьох з лишком разів з 1856 по 1859 рік - з 6 тис. до 26 тис. чол.), послаблення цензурного гніту, надання можливості “укріпити торгівельні наші зв'язки з іноземними державами і запозичити звідти зроблені останнім час в Європі вдосконалення в науці”, скорочення армії, прощення недоїмок і звільнення на три роки податкових прошарків від рекрутських наборів тощо. Найбільш важливим є те, що до коронації в серпні 1856 р. була об'явлена амністія політичним в'язням - тим декабристам, які ще залишилися живими (про пом'якшення їх долі Олександр просив батька ще в 1837 р., коли побачив їх в Сибіру), петрашевцям, учасникам польського повстання 1831 року; 9 тис. чоловік звільнялися від адміністративно - поліцейського нагляду.

18 лютого 1861 року останній раз зібралася Державна рада для підписання журналів, а наступного дня, на 6 - ту річницю свого сходження на престол, Олександр ІІ підписав “Положення 19-го лютого”.

Селянська реформа була прийнята. Кріпосницьке право впало. Переворот в соціально-економічних відносинах був приречений. Такий історичний акт потяг за собою більшість перетворень в різних сферах життя.

С ліквідацією вотчинної влади дворянства не міг залишитися попереднім і устрій місцевого управління. Ще в 1857 р. в Міністерстві внутрішніх справ поступово почалася робота над проектом земської реформи, яка була покладена на нового чиновника особливих доручень М.Є.Салтикова-Щедрина. Комісія М.А.Милютіна, створена при Міністерстві, розробила основні положення земської реформи, яка була прийнята, все ж таки, тільки в 1864 р. Ця комісія була тісна пов'зана з Редакційними комісіями, і утворювалися вони одночасно. Земська реформа вводила початки всестанового, виборного представництва в масштабах повіту та губернії. І хоч дворянство відігравало в земстві провідну роль. а в губернських земствах було і абсолютно переважаючою більшістю, все ж таки селянство вперше отримало місце у всестанових установах. Компетенція земства була обмежена місцевими господарськими турботами (про медицину, статистику, ветеринарію, початкову освіту); справами загальнодержавного масштабу воно, на відміну від губернських дворянських комітетів під час підготовки селянської реформи, не займалось, не мало воно і реальної виконавчої влади.

Земська реформа викликала до життя аналогічні перетворення в міському самоуправлінні (1870 р.), які також були підготовлені в Міністерстві внутрішніх справ. По цьому закону в 509 містах Росії вводились нові всестанові органи міського самоуправління - міські думи, що обиралися на 4 роки, які із свого середовища вибирали діючі виконавчі органи - міські управи. Право вибирати і бути обраним в міську думу мали власники певного майнового цензу, платники міських податків, не виключаючи і дрібних платників податків. Робітники, службовці інтелігенція, які не платили міські податки виключалися з рядів виборців. Державна дума підпорядковувалася безпосередньо Сенату, а не місцевій адміністрації, проте губернатор слідкував за законністю її постанов. Компетенція органів міського самоврядування, як і земського, була обмежена рамками господарських питань, охорони здоров'я, народної освіти.

В зв'язку з відміною кріпосного права, залученням до цивільного життя селянства, яке складало переважну масу населення, проводиться і судова реформа. Судові устави 20 листопада 1864 року були розроблені прогресивними юристами у відповідності з тодішніми досягненнями науки та судової практики передових країн Європи. Серед них - С.І. Зарудний, Д.А.Ровинський, Н.А. Буцковський. Росія отримала новий суд: без становий, гласний, змагальний, з адвокатурою, з виборністю мирового суду, з беззмінністю суддів коронних, незалежних від адміністрації, з загальними для всіх станів судовими органами: окружним судом і судовою палатою. Найбільшим досягненням судовою реформи був суд присяжних, який противники перетворень тоді ж охрестили “судом вулиці”. Суд присяжних виносив вердикт про вину чи невинуватість. Склад його був виборним із зрізних прошарків населення з невеликим майновим цензом або без цензу, як, наприклад, для селян. але тільки для певної категорії - посадових осіб, вибраних селянським самоуправлінням. В 20-ти губерніях (без столиці) в 1883 р. серед присяжних було: дворян і чиновників - 14,9 %, купців - 9,4%, міщан - 18,3%, селян - 57%. “Судові устави” були самою послідовною і радикальною із реформ 60-х років ХІХ ст. в Росії. Вони не тільки створили новий, буржуазний суд, але й встановленням норм правового порядку в юридичній сфері до певної міри обмежували самодержавну монархію.

Були прийняті і інші реформи: народної освіти у всіх ланках, цензури, військові, фінансів (суди можна віднести і дуже важливу акцизну реформу 1863 р., яка замінила винні викупи), статистики, державного контролю (тобто обліку та публікації витрат і прибутків) тощо. Тільки вищі органи державної влади , центральна адміністрація, влада монарха та всевладність бюрократії залишалися поза процесом перебудови. У цих всіх реформах намагання зберегти самодержавство перемогло, що і відрізняло офіційну політику від курсу ліберальної бюрократії. Перемогла “ідея відкупного торгу” (вираз Валуєва), тобто поступок заради самозбереження влади. І в цьому полягала загроза самим реформам.

Розділ ІІ. Земська реформа 1864 р.

За Положенням про губернські та повітові земські установи 1864 р. в Україні створювалися органи земського самоврядування.

Положення пропонувалося вести в 33-х губерніях, а в подальшому розповсюдити його дію на Архангельску і Астраханську губернії, 9 західних губерній, Прибалтійську, Бесарабську області, Царство Польське.

Царизм здійснив спробу організації місцевого самоврядування в умовах адміністративної сваволі і бюрократичної регламентації діяльності місцевих структур. Земства організовувалися за територіальною ознакою. Земська реформа торкалася широких питань і економічного життя, суспільних і політичних відносин, культури, і побуту. Намагаючись організувати місцеве самоврядування у вигляді земств, самодержавство водночас прагнуло нічим не послабити свою адміністративну владу на рівні губернії і повіту.

Земська реформа була проведена тільки в шести з дев'яти українських губерній (Харківській, Полтавській, Чернігівській, Херсонській, Катеринославській та Таврійській). У Правобережній Україні земства були введені тільки в 1912 році.

Три західні губернії Правобережжя не були охоплені земською реформою. Це стало наслідком того, що Російська імперія як державне утворення продовжувала і в умовах зростання капіталістичних відносин залишатися абсолютистською і спиралася на дворянство як основну соціальну опору. Дворянству заздалегідь відводилася провідна роль в органах земського самоврядування, що передбачалися. Тому в губерніях Правобережжя, де серед поміщиків було чимало осіб польського походження, яких підозрювали у співчутті до польського національно-визвольного руху, самодержавство не ризикнуло ввести земське самоврядування. Земства з'явилися тут лише у 1911 р.

Органами земського самоврядування згідно з Положенням були губернські та повітові земські збори та їх виконавчі структури - губернські та повітові земські управи. Обрані різними станами суспільства, земські установи принципово відрізнялися від дореформених корпоративно-станових організацій. Поміщики обурювалися тим, що на лавці у земських зборах «сидить колишній раб поряд зі своїм недавнім господарем». Станова за своїм соціальним устроєм імперія обрала куріальний спосіб формування розпорядчих органів земського самоврядування.

За Положенням від 1 січня 1864 р. усі виборці поділялися на три групи (курії). Основною ознакою її був характерний для класичного буржуазного суспільства майновий ценз. Творці реформи підкреслювали: «... для визначення більшого чи меншого ступеня участі кожного в господарських інтересах повіту... не вбачалося іншої видимої ознаки, як кількість майна, яким володіє в повіті та чи інша особа».

До першої виборчої курії входили повітові поміщики, які володіли землею певних розмірів (вони встановлювалися залежно від місцевості -- від 200 до 3000 десятин), а також промисловці та торговці, які мали підприємства вартістю не менш як 15 тис. крб. або торговий обіг у 6 тис. крб., чи більше. До числа виборців першої курії входили також уповноважені від дрібних землевласників (передусім, найбідніших з поміщиків), які мали понад 1/20 повного майнового цензу, а також від духовенства.

Друга курія мала назву міської і складалася з власників майна у губернських і прирівнених до них центрах, повітових і заштатних містах. До неї входили власники міських «торговельно-промислових закладів» з річним обігом у 6 тис. крб. і більше, купці І та II гільдій, а також жителі міст, які володіли в межах міста нерухомою власністю, що залежно від чисельності населення мусила мати мінімальну оцінку від 500 до 3 тис. крб. Отже, більшість міських жителів, які не мали необхідного майнового цензу, в тому числі численні квартиронаймачі у великих містах, усувалися від земського життя.

Своєрідною даниною стереотипу про однорідність селянства, що склався у середовищі правлячої в Росії еліти (насправді селянство розшаровувалося під впливом соціально-економічних чинників) була відсутність майнового цензу в третій - селянській - курії. Вибори тут були двоступеневі.

Спочатку на волосних сходах обиралися представники повіту, які потім обирали гласних повітових земських зборів. Хоча третя курія була найбільш численною, кінцевий результат виборів виявлявся не на користь селян. Вибори гласних від кожної курії відбувалися окремо. Склад губернських земських зборів формувався гласними повітових зборів.

Єдиний із трьох з'їздів - селянський носив чисто становий характер, що надавало можливість брати участь в ньому осіб, що не входять у склад сільської громади, перш за все сільської інтелігенції.

На з'їздах повітових землевласників і міських виборчих з'їздах могли вибирати гласних тільки від “своїх”, в той час як сільським виборцям дозволялося вибирати від себе як гласних так і землевласників, що не брали участі в цій курії, і місцевих священнослужителів. Позбавлені були виборчого права особи, молодші 25 років; особи, що знаходилися під карним слідством і судом; заплямованих судом або громадським вироком; іноземці, які не присягнули на підданство Росії.

Наслідком запровадження системи нерівних виборів стало значне переважання в земствах дворян-поміщиків. Навіть у тих випадках, коли перемогу на виборах здобували селяни, вони не мали можливості нею скористатися. Характерним є такий приклад. У Бобринецькому повіті Херсонської губернії через відмову дворян балотуватися в земську управу були обрані тільки селяни. Але у зв'язку з неписьменністю вони були вимушені визнати, що вести і діловодство не зможуть. Це стало підставою для призначення нових виборів.

Вже під час виборів повітових земських зборів у 1865 - 1667рр. у середньому по Російській імперії дворяни здобули 41,64% місць, а в губернських земських зборах їм випало майже 3/4 крісел гласних (74,2 %). Водночас в окремих повітах України перевага поміщиків не була такою великою. Так, у Бердянському повіті Таврійської губернії, де не було великого поміщицького землевласництва, в земських зборах мали перевагу селяни.

Отже, земства, створені на підставі Положення 1864 р., були цензовими установами. Вибори гласних були куріальними, нерівними. Поміщики за розрахунком на кількість землі отримували значно більше місць, ніж селяни.

Земські вибори проводилися раз в три роки. Повітові земські збори відбувалися здебільшого восени. Скликалися й надзвичайні збори. Земські збори, як правило, відбувалися під головуванням повітових предводителів дворянства. На зборах формувалися виконавчі органи земства -- повітові земські управи, які й займалися вирішенням поточних питань. Станова належність голови повітової земської управи не обмежувалась законодавством. У губернські земські збори гласні обиралися за квотою: від шести повітових - один губернський гласний.

Губернські збори також скликалися раз на рік, допускалися і надзвичайні (позачергові) збори. Головував на земських зборах губернський предводитель дворянства.

Такого роду частота обов'язкового скликання земських зборів не передбачала особливої активності гласних у роботі з місцевого самоврядування. Основне навантаження лягало на земські управи, що складалися з трьох чоловік: голови і двох членів. В окремих випадках дозволялося збільшувати повітові управи до чотирьох осіб, а губернські -- до шести. Голови губернських земських управ затверджувалися міністром внутрішніх справ, а повітових -- губернатором. У разі незатвердження вказаних посадових осіб призначалися повторні вибори. Гласний, чия кандидатура не була затвердженою, до балотування не допускався. Отже, адміністрація мала досить вагомі засоби для контролю за персональним складом виконавчих земських органів.

Земське самоврядування мало специфічний характер -- воно співіснувало з могутнім бюрократичним апаратом державної адміністрації на місцях. Незважаючи на загальностановий характер, у земського самоврядування було дуже мало важелів впливу на губернську та повітову адміністрацію. Водночас воно не було створене ні на нижчому волосному рівні, ні на рівні загальнодержавному.

Сучасники називали земство будівлею «без фундаменту і даху». Адміністративний контроль з боку агентів уряду на місцях нерідко набував характеру опіки. Стаття 7 Положення 1864 р. надавала губернаторам право зупиняти виконання будь-якої земської постанови, яка, на їхню думку, суперечила «законам і загальнодержавній користі».

Функції земських установ обмежувалися місцевими господарськими та деякими культурними питаннями: вони доглядали за станом шляхів сполучення (ремонтом доріг і мостів місцевого значення), займалися організацією медичного обслуговування населення, будівництвом і матеріальним забезпеченням шкіл, налагодженням поштового зв'язку тощо. Земські установи були корисними для суспільства. Але повному розгортанню їхньої діяльності заважало те, що земства перебували під жорстким контролем урядових органів в особі губернаторів і місцевої поліції. Губернатор міг припинити будь-яку постанову земства з мотивів порушення законів або невідповідності її державним інтересам (ці підстави тлумачилися по-різному). Не маючи адміністративних прав і відповідного апарату, земські установи реалізовували свої рішення через державні органи, здебільшого через поліцію.

Водночас навіть за такої обмеженої компетенції жорсткий контроль з боку губернської адміністрації і поліції не давав використовувати сповна ті можливості, що мали земства.

Багато які питання місцевого життя земські установи не могли вирішувати самостійно і були вимушені виносити їх на розгляд чиновної бюрократії шляхом численних клопотань. Чимало цих питань не вирішувалися або взагалі залишалися без відповіді.

Розв'язання завдань, віднесених Положенням 1864 р. до компетенції земського самоврядування, вимагало формування земствами власного бюджету. Закон надавав їм право оподатковувати земськими зборами майно на підвідомчій території. В умовах відсутності скільки-небудь вірогідних відомостей про дохідність нерухомого майна земські установи взялися за винятково трудомістку роботу з його оцінки. Наслідком цього став потік скарг з боку представників буржуазії. Уряд скористався ними для подальшого урізання й без того недостатніх прав земських установ -- вони втратили можливість оподатковувати доходи від торгівлі і промислів. Земські бюджети формувалися переважно з відрахувань від доходів з нерухомості: земель, лісів, дохідних будинків, фабрик, заводів.

Земська реформа здійснювалася в Україні не одночасна. Уряд прагнув вводити нове самоврядування передусім у губерніях, де було найрозвинутіше поміщицьке землеволодіння і, відповідно, особливо міцними виявилися позиції дворянства.

У Полтавській, Харківській, Херсонській, Чернігівській губерніях земські установи розпочали свою діяльність у 1865 р., а в Катеринославській і Таврійській -- на рік пізніше.

Відразу ж після виникнення земства приступили до активної діяльності. Закон поділяв функції земського самоврядування на: обов'язкові (утримання арештантських приміщень, квартир для працівників поліції, «етапна повинність», прокладання і ремонт значних шляхів, забезпечення транспортних потреб поліції, жандармерії та інших державних структур, а також утримання мирових посередників і суддів) і необов'язкові, тобто факультативні (утримання міських лікарень та богаділень, ремонт мостів і доріг, продовольча допомога населенню, страхування сільськогосподарських будівель від вогню тощо).

Обов'язкові «повинності» земських установ свідчили, що уряд відразу ж переклав на органи місцевого самоврядування чимало обтяжливих для скарбниці витрат, що явно не мали місцевого характеру.

Незважаючи на обмеженість можливостей органів земського самоврядування, вони поступово почали відігравати дедалі значнішу роль у місцевому житті. Земська статистика фактично дозволила вперше створити фундамент для соціально-економічних досліджень та узагальнень.

Великою галуззю діяльності земств була освіта. Земства організували школи: чотирирічні, початкові, гімназії, професійні, технічні, курси для підвищення освіти вчителів, курси українознавства. Земські школи користувалися доброю справою. Земства поставили своїм завданням - повністю охопили освітню молодь, і в багатьох повітах це було досягнете напередодні революції. Треба додати, що в справі шкільної освіти з фінансової допомогою земству приходило міністерство освіти, яке властиво передало земству все шкільництво на селі.

За визнанням міністра освіти, до введення земства сільських шкіл у Росії майже не було.

Наприкінці XIX ст. дедалі більшого значення в діяльності і земств набуває охорона здоров'я.1

Земства дбали про санітарію та гігієну, утримували шпиталі, лікарів, фельдшерів, - акушерок. Медична допомога була безплатною: для всієї людності, незалежно від того, чи пацієнт платив земські податки, чи ні. протягом майже 50-літнього існування земства зразково поставили справу медичної обслуги в українських губерніях.

Зростання нагальних для місцевого населення витрат примушувало земства збільшувати ставки земських зборів. Законодавство не регулювало належним чином цей процес -- оподаткування нерухомого майна було необмеженим. Цим завдавалася певна шкода органам самоврядування міст, що існували на території тих чи інших земств. Оскільки земські кошториси затверджувалися губернаторами, останні дістали можливість активно втручатися в господарське життя земських установ. Нерідко чиновники-самодури використовували свої адміністративні права для тиску на неугодні їм земства. Бюрократія вправно зіштовхувала між собою органи земського і міського самоврядування. Повітовим земствам, на території яких були розташовані губернські та інші великі міста, було вельми складно уникнути спокуси активно збільшувати свій бюджет за рахунок оподаткування міських нерухомостей. Чимало міст України неодноразово зверталися до уряду з клопотаннями про відділення з повітових земств. У Харкові міська дума безуспішно клопотала ) про відділення з повітового земства протягом довгих 35 років. Ці самі процеси відбувалися і в інших містах. Уряд же впродовж багатьох років відповідав обіцянками розглянути це назріле питання.

Взагалі, земства навіть до того, коли вони стали пристанищем, інтелігентського лібералізму, були вельми нелюбимим дитям самодержавства. Вже у 1866 р. воно почало законодавчий наступ на й без того обмежені права земських установ.

До 1866 року матеріали зборів і управ друкувалися без попередньої цензури за винятком постанов, що потребували затвердження губернатором.

Закон 21 листопада 1866 р. про оподаткування торговельно-промислових закладів істотно обмежував компетенцію земських установ, звужував фінансову базу їхньої діяльності. Закон 13 червня 1867 р. забороняв зносини земських органів різних губерній між собою, утруднював діяльність земських зборів, вводив губернаторську цензуру над земськими виданнями. Істотно обмежувалася і участь земств у розвитку народної освіти з введенням нового Положення про народні училища 1874 р.

Реакційне дворянство вимагало ліквідації земств, що перетворювалися в центри ліберальної опозиції уряду. Початок політичної діяльності земств, не передбаченої законодавством, припадає на кінець 70-х років. Саме в цей час намітилися основні напрями перетворень, що пропонувалися ліберальними земськими діячами: передача земствам адміністративно-політичних функцій на місцях (цим значно розширювалася компетенція земського самоврядування), поширення засад самоврядування (тобто парламентаризму) на центральному, загальнодержавному рівні, а також введення в абсолютистській Росії елементарних громадських свобод -- особи, зборів, слова, друку. Провідну роль не тільки в Україні, й в усій Російській імперії відіграло в цей період Харківське губернське земство. У грудні 1879 р. гласний губернських земських зборів Є. С. Гордієнко подав записку, в якій успішність боротьби з революціонерами-терористами пов'язував з необхідністю центрального земського представництва (тобто фактично елементів парламентаризму). Оскільки в офіційній адресі Харківського губернського земства уряду ця думка була пом'якшена і спотворена, Є. С. Гордієнко опублікував від імені земства адресу в емігрантській та іноземній пресі, в якій говорилося про необхідність конституції. В адресі Полтавського губернського земства наголошувалося, що «остаточно побороти пропаганду, розпочату ворогами уряду і суспільства, можливо лише сукупними силами уряду й усього земства». У 70-х роках у Чернігівській губернії сформувався своєрідний гурток земських діячів, які ставили перед собою мету «земські установи перетворити в школу самоврядування і цим шляхом підготувати країну до конституційного устрою».

В адресі Чернігівського губернського земства послідовно проводилася думка про зв'язок зростання революційного руху та посилення політичної реакції в країні, доводилося, що урядовий курс сприяв «процвітанню ідей, супротивних державному ладу, супротивних бажанням уряду і людей, які визнають, що міцним і надійним є лише мирний розвиток громадських установ». Як висновок, в адресі прямо виражалася відмова у підтримці уряду і містився натяк на необхідність конституційної урядової політики.

Незадоволення самодержавства земствами вилилось в земську контрреформу 1890 р. Основний зміст Положення 1890 р. полягав у перегляді земської виборчої системи -- в обмеженні прав торговельно-промислової і нової землевласницької буржуазії, в забезпеченні дворянству панівного становища в земських установах.

Про відсотковий ріст числа дворян у земстві дає уявлення наступна таблиця.

Для вирішення цього завдання було знижено земельний ценз щодо дворян-землевласників. Так, з шести українських губерній колишній ценз зберігся лише в Катеринославській, в решті губерній його було знижено. В першій курії право обирати й бути обраними мали тільки дворяни. Втрачали активне і пасивне виборче право «шеститисячники», купці першої і другої гільдій. У містах підвищувався майновий ценз, внаслідок чого більшість виборців цієї категорії перейшли до розряду дрібних власників з правом вибору тільки уповноважених. Обмежувалися і права товариств, компаній тощо.

З цієї категорії могли брати участь у виборах тільки установи, що мали повний ценз, тоді як за Положенням 1864 р. це право поширювалося також і на компанії та товариства, що мали 1/20 земельного цензу. Незважаючи на те, що майновий принцип формування списків виборців до земських установ зберігався, істотно зростала роль станового чинника. Ступінь користування виборчими правами ставився у безпосередню залежність від належності до того чи іншого стану. На правах гласних до губернських зборів вводилися всі повітові предводителі дворянства, що ще більше підтверджувало панування дворян.

Положення 1890 р. значно посилювало нерівномірність представництва різних класів. Ценз дворян зменшився вдвічі. Позиції дворянства зміцнилися не тільки в земських зборах, а й у виконавчих органах. Водночас спроби забезпечити домінування дворянства в земських установах шляхом зміни законодавства демонстрували відірваність самодержавства від реалій життя. Дворянство значною мірою набувало буржуазного забарвлення. У багатьох випадках до дворянського стану належали представники інтелігенції, які увійшли до «благородного стану» за «Табелем про ранги» завдяки власним силам, знанням та праці. Унаслідок цього багато хто з гласних земських зборів, які формально належали до дворянського стану, дотримувалися більш-менш поміркованих ліберально-демократичних поглядів.

Закон 1890 р. значно посилював нагляд адміністрації за діяльністю земських виконавчих органів. Губернатори і міністр внутрішніх справ отримували право затверджувати або не затверджувати кандидатури не тільки голів, а й членів земських управ. Водночас голови і члени управ вважалися такими, що перебували на державній службі. Відтак законодавство прагнуло вихолостити саме поняття самоврядування в діяльності земств, зробити їх не більше, ніж додатком до державної машини.

Помітно звужувалися і межі самостійності земських установ. До раніше існуючих понять «порушення закону» і менш конкретного -- «зачіпання державного інтересу» як причин адміністративного втручання в діяльність земств додалося розпливчасте і юридичне некоректне -- «істотна шкода інтересам населення». Таке формулювання надавало губернаторам широкі можливості для сваволі і грубого втручання в земські справи.

Постанови земських зборів, призупинені губернатором, передавалися на розгляд в губернське з земських (після міської контрреформи 1892 р. з земських і міських) справ присутствіє, що очолювалося знову-таки губернатором. До складу присутствія входили від земських установ голова земської управи та ще один представник. Рішення присутствія могли оскаржуватися земством до Сенату. Губернатори широко користувалися наданими їм можливостями. Після контрреформи 1890 р. кількість незатверджених кандидатур представників земської виконавчої влади зросла по імперії в 17 разів.

Якщо за Положенням 1864 р. земські установи мали можливість реалізувати свої постанови відразу ж після їх прийняття, то Після 1890 р. вони мусили вичікувати двотижневий строк, протягом якого губернатор міг зупинити виконання постанови земських установ.

Коло питань, щодо яких вимагалося обов'язкове затвердження адміністрації, порівняно з 1864 р. не розширилося. Водночас, якщо до реформи губернатор повинен був винести рішення в семиденний, а міністр внутрішніх справ -- у двомісячний строк, то після 1890 р. такі обмеження взагалі знімалися. Земські збори зберігали право оскаржити рішення присутствія в Сенат, але при цьому не могли вдруге виносити на обговорення опротестовані адміністрацією питання. Губернатор отримував можливість пропонувати для внесення до порядку денного земських зборів різні питання.

Губернатор і присутствіє дістали ширші права і щодо виконавчих земських органів. Якщо за Положенням 1864 р. управи в усій своїй діяльності підпорядковувалися земським зборам, перед якими несли повну відповідальність, то після 1890 р. губернатор мав право здійснювати ревізії управ. У разі незгоди земських управ з їхніми висновками остаточне рішення виносило присутствіє. Збори могли оскаржити вердикт губернського присутствія тільки в Сенат. Справи про відповідальність членів управ порушувалися за ініціативою не тільки земських зборів, а й губернатора. Рішення виносили присутствіє або Рада Міністрів із затвердженням міністра.

Втім, незважаючи на такі явні реакційні зміни в законодавстві про земське самоврядування, уряд не досягнув своєї мети. Анахронічний становий принцип вже не працював.

Тенденції до розвитку земського лібералізму збереглися і після здійснення контрреформи 1890 р. Отже, основне завдання, що ставилося під час підготовки закону 12 червня 1890 р., -- ліквідувати опозиційність земств--досягнуто не було.

Протягом 50-ти років діяльності земств у різних їх установах влаштувались люди, які з причини політичної не благонадійності” не могли знайти праці і державних установах: лікарі, вчителі, статистики; ветеринари і т.п. Земства були тісно пов'язані з українськими громадами Видатними земськими діячами були: проф. Т. Лучицький; родина Дорошенків, В. Тарновський, О. Русов (земський статистик), І. Піраг, Б. Грінченко; В. Самійленко; М. Коцюбинський. О. Лашкевич та сотні інших. Земську роботу головним чином вели середні землевласники-дворяни серед яких наприкінці ХІХ ст. було багато революційне настроєних свідомих українців. Кращий історик земств Б. Веселовський, підкреслив, що “тут не було місця для злісної боротьби кляс”.

Не можна випускати з поля зору, що найбільші податки на земство платили великі землевласники, бо податки, як згадано вище, йшли з десятини, але користь від земських установ мали передусім селяни та дрібні землевласники.

Була ще важлива заслуга земств: вони сприяли піднесенню національної свідомості, а з другого боку -- стали тією школою, яка привчала людність до самоуправління. З початком революції це виразно виявилося, бо саме і земських установ вийшло багато громадських і політичних діячів.

Розділ ІІІ. Міська реформа 1870 р.

Міська реформа розпочалася після затвердження Олександром II 16 червня 1870 р. нового Міського положення. До її проведення в Російській імперії діяла анахронічна у правовому відношенні «Жалувана грамота містам» Катерини II (1785 р.). Станова організація міського самоврядування, заплутане і невизначене законодавство не відповідали рівню соціально-економічного розвитку міст, стали гальмом в організації муніципальної діяльності і міського господарства.

Вже починаючи з 40-х років. XIX ст. навіть консервативні громадські кола почали усвідомлювати необхідність реформування застарілої системи міського самоврядування. У 1859 р. новоросійський і бессарабський генерал-губернатор граф А. Г. Строганов виступив з клопотанням про поширення на Одесу нового Міського положення, введеного у 1846 р. лише для Санкт-Петербургу. Клопотання у 1863 р. було задоволене. Зміни в організації самоврядування зберегли становий принцип. Основним нововведенням стало залучення до міських справ дворянства, яке раніше ігнорувало їх. Важливе значення мало чіткіше розмежування обов'язків між загальною і розпорядчою думами. Загальна дума обиралася за станами і налічувала 250 осіб. Розпорядча дума складалася з міського і голови, який обирався з числа дворян, почесних громадян і купців 1-ої гільдії, які досягли 30 років, 12 обраних членів і «члена від корони» (особи, яка призначалася урядом).

Ясність у питання компетенції міського громадського управління, втім, так і не була внесена. Межі його самостійності також не були істотно розширені.

Половинчастість і недостатність Міського положення 1846 р. були очевидними. Наприкінці 50-х років питання про міську реформу обговорювалося на шпальтах газет і сторінках журналів, піднімалося в низці,

клопотань з місць на ім'я міністра внутрішніх справ. Ініціаторами нововведень були представники різних станів, насамперед дворянства, яке раніше було байдужим до муніципальних справ.

Проект положення розроблявся в Міністерстві внутрішніх справ. Міністр П.А. Вобуєв для виконання Височайшого наказу розіслав губернаторам циркуляри, за якими вони зобов'язувалися утворити особливі комісії для вироблення пропозицій з питань міського самоуправління. В 1864 році проект реформи був підготовлений і в 1866 році винесений на Державну Раду. Однак ще до обговорення відбувся замах на вбивство царя і проект був відкладений. Про нього знову згадали в 1868 році і перед обговоренням в Державній Раді передали новому міністрові внутрішній справ А. Р. Тимашову. Міністр повернув проект без змін, але Державна рада не задовольнилася таким формальним ставленням до справи і повернула проект в Міністерство внутрішній справ. Повторно проект розглядався з залученням представників державного самоуправління, яким було запропоновано підсилити вимоги до порядку виборів шляхом введення так званої пруської системи, у відповідності з якою рівне число гласних набирали платники податків, що сплачували рівну суму податку. списки платників податку складалися за принципом спадання, починаючи з тих, хто платив найбільші податки, і закінчуючи найменшими платниками.

Міське положення 1870 р. було значним кроком у напрямі розширення самостійності органів міського самоврядування, підвищення їх ролі. Виборчі права громадян будувалися на нових, загальностанових підставах.

До виборців належали жителі міста чоловічої статі, російські піддані, майновий стан яких відповідав вимогам майнового цензу. Він полягав у володінні на території міста нерухомим майном або торговельними та промисловими підприємствами. Іноземці, злочинці, ув'язнені, особи, виключені зі станових товариств, позбавлені прав за вироком суду, а також керівники органів державної адміністрації, чини прокуратури і поліції виборчих прав не мали. Жінки -- власники майнового цензу, а також неповнолітні могли передавати свій голос за дорученням іншій особі, наділеній виборчим правом. Отже, до виборців не належала більшість мешканців міст: наймані робітники, переважна частина інтелігенції, особи, які наймали квартири або кімнати, а також більшість жінок.

У зв'язку з тим, що серед виборців більшість була дрібними власниками майна, «торговельно-промислових закладів», прикажчиків та ін., законодавство піддавало їх дискримінації за майновою ознакою. Виборці поділялися на три нерівномірні курії, кожна з яких вносила третину міських зборів з нерухомості, торговельних і промислових підприємств і обирала третину гласних нового розпорядчого органу міського громадського самоврядування -- міської думи. Залежно від розмірів і адміністративного значення міст України кількість гласних у них коливалася від 30 до 72 осіб.

Установлений порядок створював переваги для найбільш забезпеченої частини населення міст, бо перші дві курії, які давали думі 2/3 гласних, охоплювали лише близько 14% виборців. Міські вибори проводилися один раз на чотири роки.

Половина складу управи повинна була оновлюватися через кожні два роки. Міський голова міг призупинити рішення управи. Протиріччя між думою і управою вирішував губернатор.

Установлювалося граничне число осіб нехристиянського віросповідання, що допускалося у склад управи, - воно не могло перевищувати однієї третини. Міським головою не могла бути особа єврейської національності.

Міськими думами формувалися виконавчі органи -- міські управи. Ключовою фігурою самоврядування був міський голова, який обирався поміж власників виборчого цензу (причому не обов'язково тих, які входили до складу міської думи). Голова губернського міста затверджувався міністром внутрішніх справ, а повітового -- губернатором. Міський голова мав достатньо широкі повноваження, керував роботою як думи, так і управи. Він віддавав розпорядження про скликання думи і визначав порядок денний її засідань, представляв інтереси міста у відносинах з адміністративними органами та іншими установами.

Міська управа мала постійну канцелярію, яка розділялася на ряд відділів, що відповідали функціям міського «самоуправління»; тут же створювалися різні постійні тимчасові виконавчі комісії.

Згідно зі ст. 60 Міського положення 1870 р. будь-який гласний мусив повідомити міського голову про внесену ним на розгляд думи пропозицію за три дні до засідання. Усвідомлюючи особливу роль великих міст у соціально-економічному і політичному житті країни, самодержавство велику увагу приділяло благонадійності міських голів, все активніше використовуючи незатвердження їх на посаді, часто без вказівки формальних причин. Відразу ж після обрання усі документи передавалися губернатору для затвердження або пересилання з відповідною характеристикою до Міністерства внутрішніх справ. Одночасно з головою обиралися і члени міської управи, кожному з яких дума доручала керувати тією чи іншою галуззю міського господарства. Кількість членів управи законодавством не обмежувалася і залежала, як правило, від розміру міста. На відміну від міських голів, кандидатури членів управи не підлягали адміністративному затвердженню.

Міське положення 16 червня 1870 р. вводило в містах України, як і в усій Російській імперії, складну і незвичну процедуру «балотування» -- таємного голосування. Для обрання гласних, а також міського голови і членів управи кандидатам треба було набрати більше «виборчих» голосів, ніж «невиборчих».

Гласні міських дум працювали на громадських засадах, члени управ -- на постійній основі. У дрібних містах дума могла не обирати управу, а покласти усі виконавчі функції на міського голову.

Міське положення 1870 р. оцінювалося сучасниками позитивно, передусім у питаннях муніципальної компетенції. А вона була в умовах самодержавної напівфеодальної Росії незвично широкою. Міські думи й управи здобували досить широку самостійність у вирішенні місцевих, насамперед господарських питань. Досить зазначити, що міські кошториси приймалися без адміністративного затвердження. Губернатори не мали права необмеженого втручання у муніципальні справи, здійснюючи лише нагляд за законністю постанов та рішень міських дум і управ.

Закон надавав органам міського самоврядування певні можливості для власної нормотворчої діяльності. Йдеться про право міських дум видавати з санкції губернаторів (котрі пильнували, як вже зазначалося, за законністю діяльності міських органів) обов'язкові постанови для мешканців підвідомчих міст. Водночас органи міського самоврядування не могли клопотати про зміну існуючого законодавства, будь-яка власна суспільно-політична позиція муніципальних установ не передбачалась і вважалася в усіх випадках «крамольною».

Незважаючи на те, що ст. 5 Міського положення 1870 р. передбачала самостійність міського громадського управління «в межах наданої йому влади», губернатори зберігали важелі впливу на муніципальні установи. Зокрема, начальник губернії міг опротестувати внесення тих чи інших питань до порядку денного засідання, з яким міський голова мусив ознайомити його заздалегідь, призупинити виконання постанов органів міського самоврядування на строк до одного місяця. У цьому разі питання передавалося на розгляд губернського з міських справ присутствія, очолюваного губернатором. Дума мала право оскаржити рішення присутствія в Сенат, однак до винесення останнім вердикту міське самоврядування повинно було виконувати постанову губернського з міських справ присутствія. Водночас не тільки губернатор, а й присутствіє не могли порушувати господарську самостійність міського самоврядування. Різноманітність покладених на міське громадське управління функцій вимагало від них наявності серйозної фінансової бази. Особливо актуальним це було для великих міст: Києва, Одеси, Харкова, Катеринослава.

Про напрями діяльності міського самоврядування можна судити за визначеним Міським положенням 1870 р. переліком муніципальних витрат. Як і для земств, вони поділялися на обов'язкові і необов'язкові (факультативні). До першої групи належали: витрати на утримання власне місцевого самоврядування, міських громадських «будівель» і пам'ятників; утримання міських вулиць і площ тощо; витрати за зобов'язаннями міста, допомога на утримання навчальних, благодійних та інших «загальнокорисних» закладів, затверджена в законодавчому порядку.

Вводячи нове міське самоврядування, держава, як і у випадку із земствами, поклала на нього вантаж власних витрат, що не мали безпосереднього відношення до «місцевих користі та потреб». Йдеться про асигнування на військові потреби, утримання поліції та пожежних команд, опалення та освітлення в'язниць тощо. Слабка навіть у великих містах фінансова база ледь витримувала такий вантаж, зростала заборгованість міського самоврядування державній скарбниці. Повітові і заштатні міста у багатьох випадках взагалі в економічному відношенні ледве животіли. Витрати міського самоврядування в Україні на загальноімперські потреби поглинали в середньому до третини коштів.

З «необов'язкових» витрат, які насправді були найактуальнішими для населення, особливо важливим було фінансування народної освіти та охорони здоров'я. Однак через обмеженість коштів, думи й управи багатьох міст так і не змогли скористатися наданими їм можливостями щодо міського благоустрою, освіти та медицини. Навіть у такому великому центрі України, як Харків, за час дії Міського положення 1870 р. було відкрито лише п'ять міських народних училищ (з них два -- на пожертвування приватних осіб). Міста зростали, а отже, збільшувались і витрати муніципальних органів. Водночас законодавство не надавало містам джерел доходів, достатніх для покриття як обов'язкових, так і необов'язкових витрат.

Міська скарбниця поповнювалася за рахунок різних місцевих податків і зборів, розміри яких були законодавче обмеженими. Провідне місце серед них посідав так званий «оціночний збір» з нерухомого майна, що належало приватним особам, компаніям, товариствам тощо, а також збір за видачу органами міського самоврядування приватним особам, компаніям і товариствам свідоцтв «на зайняття торгівлею та промислами». На користь міста стягували й інші збори, що не відігравали вирішальної ролі у формуванні бюджету: з нотаріальних актів, таврування мір та вагів, з візництва, збори з аукціонних продажів майна та ін. Правом установлення нових, не передбачених Міським положенням, податків та зборів, а також правом перевищення встановлених норм оподаткування, міські думи не були наділені. В умовах, що склалися, міське самоврядування великих міст виявляло ініціативу, створювало міські банки і ломбарди, що вели власну кредитно-фінансову діяльність і відраховували частину прибутку місту. В Україні перший міський банк виник у Харкові в 1866 р., перший ломбард -- у 1891 р. (також у Харкові).