Земська та міська реформа 1860–1870-х років її наслідки для України

Важливим джерелом доходу була й експлуатація міської власності земельного фонду та споруд. У 80 - 90-х роках великі міста дедалі більше уваги почали приділяти проектам створення муніципальних підприємств, що задовольняли потреби міського господарства і давали прибуток: різниць, електростанцій, водопроводів тощо.

Міське положення 1870 р. вводилося в Україні поступово. Негайно воно набуло чинності в Києві, Миколаєві, Полтаві, Харкові, Херсоні та Чернігові. У 1872 р. -- в Одесі. Питання про поширення Міського положення на міста Правобережжя було вирішене тільки законом 29 квітня 1875 р. Упродовж 70-х років нове самоврядування поширювалося на всі міста України.

Особливого значення реформа 16 червня 1870 р. набула у великих містах, де загальностанові органи громадського управління мали широке поле для діяльності. У повітових та заштатних містах, що не мали достатніх коштів, жили «по-стародавньому», переваги нового муніципального устрою були не так помітні.

Великі міста мали більше можливостей для формування власної муніципальної господарської політики. Тут були в наявності і нові суспільні сили, здатні успішно вести міське господарство, передусім представники буржуазії та інтелігенції, які відтіснили від керма влади обмежене напівпатріархальне купецтво, яке було міською верхівкою за часів дії катеринівської «жалуваної грамоти». Так у Харкові в 1871 р. першим пореформеним міським головою було обрано відомого громадського діяча, ліберала, професора Є. С. Гордієнка, про якого вже згадувалося. Інтелігенція починала відігравати дедалі вагомішу роль і в інших великих містах України, насамперед в університетських центрах - Києві, Харкові, Одесі.

У період реакції 80-х років відносна самостійність органів міського самоврядування викликала глибоке незадоволення самодержавства і правоконсервативних сил. Міські думи поза традиційною для Російської імперії адміністративною опікою здавалися небезпечним джерелом вільнодумства (насправді муніципальний лібералізм був ще більш обмеженим, ніж земський). Викликала побоювання і боротьба фракцій у думах, що загострювалася. За становою оболонкою часто приховувалися політичні розбіжності - насправді протистояли не стільки купці («давня» міська еліта) і дворяни (еліта «нова»), скільки найконсервативніша частина буржуазії і поміщиків, з одного боку, та інтелігенція, яка активізувалася, і підприємці, які прагнули будувати своє господарство на західний манер, з іншого. В Україні ці суперечності загострювалися на національному ґрунті. Про недовіру самодержавства до «національних окраїн» свідчили і більша жорсткість адміністрації щодо самоврядування міст Правобережжя, закладена в законі від 29 квітня 1875р.

Контрреформи 80 - 90-х років не могли обминути міське самоврядування, якому, на думку правлячої верхівки, у 1870 р. надавалася надто широка самостійність.

Робота спеціально створеної урядом Особливої комісії зі складання проектів місцевого управління, що діяла у 1882 - 1884 рр., припинялася. Комісія, яка розробляла подальші кроки з демократизації самоврядування в імперії, також припинила своє існування.

У відповідях на запит Міністерства внутрішніх справ 40 губернаторів і два градоначальники відстоювали необхідність посилення адміністративного контролю не тільки за законністю, а й за . правильністю дій міських установ. Водночас бюрократія Російської імперії була стурбована тим, що серед міських виборців переважала буржуазія, кількість якої зростала. Слід наголосити, що в органах самоврядування українських губерній питома вага купців була значно нижчою, ніж загалом по Російській імперії. Це свідчить не стільки про менш буржуазний характер органів міського самоврядування в Україні, скільки про те, що станова система тут ще меншою мірою, ніж в усій імперії, відбивала соціальні реалії. Чимало поміщиків перейшло на капіталістичні рейки господарювання, почало займатися підприємницькою діяльністю. В умовах промислового буму в Донецько-криворізькому басейні наприкінці XIX ст. свої підприємства відкривали особи інтелігентських професій, насамперед інженери. Багато з них також були дворянами. Дворянське достоїнство було притаманним і більшості представників міської інтелігенції, яка мала виборчі права.

Уряд не дуже зважав на ці реалії. Метою проведеної 11 червня 1892 р. контрреформи було звуження кола осіб, наділених виборчими правами, зміцнення позицій дворянства, посилення адміністративного контролю (а фактично перетворення його в опіку) над органами міського самоврядування.

Виборча система зазнала кардинальних змін. Майновий ценз був істотно підвищений, він залежав від кількості населення та адміністративного значення міста. Виборчі права здобули громадяни, товариства та установи, що мали на території міського поселення нерухомість, оцінену не нижче визначеної законом суми (так, для губернських міст вона становила 1500 крб.). З власників торговельних і промислових підприємств виборчі права залишилися лише у членів І та II гільдій. Куріальна система скасовувалася.

Для невеликих міст Міське положення 1892 року вводило так зване «спрощене правління». Сходка домогосподарів міста вибирала склад зборів уповноважених (12 - 16 осіб), а останні вибирали міського старосту з одним або двома помічниками.

Значно виріс нагляд за органами «самоуправління» з боку загального для земських і міських органів «самоуправління» - губернського з земських і міських справ присутствія, який очолював губернатор.

Усунення від участі в «самоуправлінні» міст дрібної та частини середньої буржуазії означало посилення ролі і місця крупної буржуазії, в веденні якої знаходились міські думи і управи.

Нове законодавство в кілька разів зменшило і без того невелику частку виборців щодо населення міста. Муніципальна діяльність віддавалася на відкуп вузькому колу найбільш забезпечених власників.

Від неї усувалася практично вся колишня третя курія, що складалася з дрібних власників, які за свідченням сучасника були «... масою міського населення, найбільш заінтересованою в нормальному ході муніципальної справи». Особисті вимоги до кандидатів зберігалися. Подібного обмеження виборчих прав міських жителів в той час не знала жодна європейська країна.

У частині визначення муніципальної компетенції законодавчий акт 1892 р. вирізнявся несистемністю, неясністю, неповнотою. Основні напрями господарської діяльності і джерела формування бюджету зберігалися.

Водночас нічого не говорилося про право міського самоврядування засновувати муніципальні підприємства. Не згадувалося і про таке актуальне для кожного міського поселення питання, як житлове.

Міське положення 1892 р., на відміну від Положення 1870 р., не містило принципового твердження, що міське самоврядування в межах своє компетенції діє самостійно. На практиці це означало спробу повного підпорядкування муніципальної влади державній адміністрації, вихолощення самого поняття самоврядування. Контроль набував форми опіки. Будь-яка постанова міської думи подавалася на розгляд губернатора і могла бути реалізованою тільки в тому разі, коли начальник губернії в двотижневий строк не призупинив її дії. А зробити це губернатор міг, якщо визнавав рішення міської думи незаконним або таким, що виходило за межі муніципальної компетенції, а також не відповідало загальним, державним інтересам та потребам або таким, що порушувало інтереси місцевого населення.

Останній пункт, юридично невизначений, надавав губернаторам право широких тлумачень, суб'єктивізму, а на практиці -- адміністративної сваволі. Це була, по суті, прихильна відповідь царату на прохання губернаторів і градоначальників установити контроль за «правильністю» дій управління.

Нововведенням Міського положення 1892 р., що істотно обмежувало права органів місцевого самоврядування, було обов'язкове адміністративне затвердження не тільки міського голови, а й членів управи, а також муніципальних кошторисів. Ця обставина завдала шкоди самостійній фінансово-економічній діяльності міст. У повній компетенції органів міського самоврядування залишалися переважно другорядні питання.

Усі клопотання, скарги й апеляції до вищих державних структур міські думи могли подавати тільки через губернатора. Скарги розглядалися за традиційною для Російської імперії схемою, до якої були залучені Сенат, Міністерство внутрішніх справ, а також об'єднаний орган нагляду -- губернське з земських та міських справ присутствіє. Останнє складалося з губернатора, «неодмінного члена», губернського предводителя дворянства, представників губернської земської і міської управ. У спірних питаннях між губернатором, з одного боку, і органами місцевого самоврядування, з іншого, присутствіє, як правило, підтримувало начальника губернії.

Відповіді на кожне своє клопотання або скаргу міським думам доводилося чекати довго, інколи роками. Вони мали невеликі шанси довести свою правоту навіть у разі прямого утиску їхніх прав адміністрацією.

Органи міського самоврядування, як і колись, формувалися один раз на чотири роки. Міські голови і члени управ прирівнювалися до державних чиновників відповідних класів. Міське положення 11 червня 1892 р. підвищувало роль міських управ, фактично протиставляло їх думам. Чисельний склад дум дещо зріс (у губернських містах з 72 до 80). Обиралися й кандидати в гласні (до 1/5 від загального числа), які заміщали тих, хто вибув. Положення 1892 р., як і Положення 1870 р., передбачало припинення посадовими особами їхньої діяльності в разі втрати (продажу та ін.) майнового цензу.

Право міських дум віддавати до суду виборних посадових осіб міського самоврядування переходило до губернського з земських та міських справ присутствія, а на практиці у багатьох випадках -- до губернатора. Начальник губернії міг також притягати міських голів і членів управи до дисциплінарної відповідальності.

Незважаючи на численні недоліки і недосконалість Міського положення 1892 р., критику його з боку спеціалістів, самодержавство не поспішало скасовувати контрреформу 1892 р.

Міське положення 1892 р. в більшості міст України вводилося практично відразу - адміністрація прагнула скористатися його перевагами для посилення контролю за думами та управами. Проте переслідувані законодавцем цілі досягнуті не були. Доходило до курйозних випадків -- у Харкові введення Міського положення 1892 р. призвело до результатів, протилежних очікуваним. Тут з 80 гласних -- 62 належали до купців та почесних громадян. Це свідчило, що соціально-економічні і політичні процеси давно вже вийшли за межі станових груп. Розшарування гласних відбувалося переважно за ідейно-політичними ознаками.

На початку XX ст. в думах і управах великих міст почали зосереджуватися ліберально-демократичні сили, які виступали за демократизацію не тільки муніципального, а й усього громадського життя. На політичній арені імперії вони були ще недостатньо окреслені, однак суперечності між губернською адміністрацією і органами міського самоврядування не затухали, а, навпаки, розгорялися. Для повітових і заштатних міст ці процеси були менш характерними.

Органи міського самоврядування зробили вагомий внесок у соціально-економічний і культурний розвиток міст України наприкінці XIX ст., особлива увага приділялася при цьому розвитку охорони здоров'я та народної освіти.

Порівняно із земствами, органи міського самоврядування були менш організованими - навіть міста однієї губернії не об'єднувалися у відстоюванні своїх інтересів, не кажучи вже про регіональні або загальноросійські організації. Втім, з господарських питань думи та управи значних міст налагоджували дедалі тісніші неофіційні контакти між собою.

Як і земські органи, органи міського самоуправління в значній мірі залежали від держаних бюрократичних і поліцейських закладів. «Разом з тим, - вважає Ісаєв І.А., - створення нових органів самоуправління сприяло становленню суспільно-політичного і культурного життя, допомагало торгівельно-промисловому розвитку російських міст».

«Міське положення» 1870 року було введено в 509 містах Росії. Спочатку воно діяло тільки в корінних російських губерніях, а в 1875 - 1877 рр. було розповсюджено на національні окраїни імперії, крім Польщі, Фінляндії, Середньої Азії, де був збережений дореформений міський устрій.

Міська реформа 1870 р., заснована на буржуазній основі майнового цензу, була значним кроком вперед. Вона створювала набагато кращі, ніж зараз, умови для розвитку міст, тому що тепер міська дума і управи керувалися складовими, а загальногромадянськими інтересами жителів міста.

Висновки

Характеристика реформаторської діяльності російського царя Олександра ІІ, який був найбільш відомий реформою по відміні кріпосного права (1861 р.), була б не повною без аналізу змін у місцевому самоврядуванні. Всі вищезгадані реформи безумовно стосувалися і українського народу, оскільки Україна тоді була складовою частиною Російської імперії.

Фактично більшість реформ, проведених за весь час існування людства, мали причиною не прозорливість їх реформаторів, а зовнішні та внутрішні процеси, що спонукали до проведення цих реформ. Не стали виключенням в цьому правилі й реформи, проведені Олександром ІІ.

Серед зовнішньополітичних чинників реформаторського курсу правлячої династії слід виділити поразку Росії в Кримській війні, і, як наслідок, один з головних внутрішніх чинників - дефіцит державного бюджету. Загроза фінансової кризи стимулювала «верхи» до пошуків та перетворень.

Ліквідація кріпосного права, яка була проведена під значним тиском «низів» і призвела до знищення вотчинної влади дворянства мала наслідок і зміну устрою місцевого управління.

Робота над проектом земської реформи, що почалася ще в 1857 р. була закінчена лише в 1864 р. Вона вводила початки всестанового, виборного представництва в масштабах повіту та губернії. Специфікою цієї реформи було те, що селянство вперше отримало місце у всестанових установах. Компетенція земства була обмежена місцевими господарськими турботами (про медицину, статистику, ветеринарію, початкову освіту); не мало воно і реальної виконавчої влади.

Земська реформа була проведена в шести з дев'яти українських губерній. За положенням від 1 січня 1864 р. усі виборці поділялися на три групи (курії), при чому третя курія (селянська) обиралася двохступенево, що робило результат виборів на користь селян (існувало значна перевага поміщиків). Земське самоврядування мало специфічний характер - воно співіснувало з могутнім бюрократичним апаратом державної адміністрації на місцях.

Земська реформа викликала до життя аналогічні перетворення в міському самоуправлінні (1870 р.). Згідно з цим законом вводилися нові всестанові органи міського самоврядування - міські думи (обиралися на 4 роки), які із свого середовища вибирали діючі виконавчі органи - міські управи. Право обирати і бути обраними мали лише власники певного майнового цензу, платники міських податків. Компетенція органів міського самоврядування була обмежена рамками господарських питань, охорони здоров'я, народної освіти.

Незважаючи на певну прогресивність і новизну реформ місцевого самоврядування, все ж таки перемогло намагання зберегти самодержавство. Перемогла “ідея відкупного торгу”, тобто поступок заради самозбереження влади.

Із початком певної реакції за часів царювання Олександра ІІІ і проведенням контрреформ 80-90 -х рр. почався наступ і на місцеве самоврядування. Царизм не зміг обминути земське і міське управління, яким, на думку правлячої верхівки, надавалося надто широка самостійність.

Список використаної літератури

Історія держави і права України. Академічний курс: у 2т. / В.Д. Гончаренко, А.Й. Рогожин, О.Д. Святоцький та ін.; За ред. В.Я. Тація, А.Й. Рогожина. - Т. 1. - К., 2000. - 648 с.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной Росии. - М., 1968. - 368 с.

Хрестоматія з історії держави і права України: Навч. посібник для юрид. вищих навч. закладів і фак.: У 2 Т. / За ред. В.Д. Гончаренко. - 2-е вид., перероб. і доп. - Т. 1: з найдавніших часів до початку ХХ ст. - К., 2000. - 472 с.

История Отечества: люди, идеи, решение. Очерки истории России ІХ - начала ХХ в./Сост.: С.В.Мироненко. - М.: Политиздат, 1991. - 367 с.

Музиченко П.П. Історія держави і права України / Навч. посіб. - К. Знання, 2000. - 662 с.