Государственный аппарат и бюрократия

33

Курсовая работа

по Теории государства и права

на тему: «Государственный аппарат и бюрократия»

г. Ростов-на-Дону

2008 г.

Введение

Приступая к написанию данной курсовой работы, изучив некоторое количество учебников, научных работ, публикаций в прессе и даже социологические исследования, я обнаружила, что большинство авторов не представляют государственный аппарат без бюрократии и, причем вкладывают в слово бюрократия негативный смысл: «Бюрократия как социальный паразит», «Раковая опухоль, подтачивающая общественный организм» и т.п. Но однако же она существует! Бюрократия демонстрирует впечатляющую способность противостоять, выживать в любых формах, стилях государственного и организационного управления. Передо мной встал вопрос: бюрократия в государственном аппарате это «плохо» или «хорошо»? Для того чтобы ответить на этот вопрос, надо выяснить, что же такое бюрократия, бюрократизм, как она участвует в нашей повседневной жизни, где мы с ним сталкиваемся. А может эти понятия воспринимаются нами так негативно только из-за некомпетентности одного корыстного человека или действительно бюрократия - это абсолютное зло, с которым надо бороться, что предлагают исследователи феномена бюрократии в связи с борьбой, нужна ли эта борьба или невозможна и многое другое.

Актуальность исследования проблем бюрократии с течением времени не только не снижается, а неуклонно растет. Процессы реформирования политической и административной систем социума, требуют повышенного внимания к вопросам государственного управления.

Как разработка, так и воплощение в жизнь решений политического руководства, в значительной степени зависят от бюрократии - особого слоя людей, на профессиональной основе осуществляющих административную деятельность.

Как показывает мировой и отечественный политический опыт, степень политического участия государственных служащих и осознание ими своего места и своих перспектив в меняющемся обществе в периоды общественно-политических трансформаций способны оказать как позитивную, так и негативную роль.

Однако нельзя забывать, что конечная цель проводимых реформ - рост уровня жизни населения и построение зрелого гражданского общества. Это предполагает, помимо прочего, сокращение управленческих расходов и определение пределов участия бюрократии в общественно-политической жизни, оптимизацию количества людей, задействованных в процессах администрирования.

Решение столь комплексных задач невозможно без понимания механизмов политического участия бюрократии, на основе знания которых возможна адаптация ее корпоративных интересов к интересам всего общества.

Государственная бюрократия как объект специализированного исследования появляется в работах обществоведов приблизительно полтора столетия назад. По времени интерес к этой проблематике совпал с ускорением промышленного развития, ставшего новым вызовом для правящих кругов. Более подробно на степени разработанности данной проблемы я остановлюсь в основной части своей курсовой работы, в разделе «Обзор литературы».

Целью моей работы стало рассмотрение истории возникновения и сущность бюрократии в государственном аппарате.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить и проанализировать литературу по данной тематике;

2. Рассмотреть исторические факты возникновения и развития бюрократии;

3. Рассмотреть понятия бюрократия и бюрократизм. Проанализировать отношение россиян к бюрократии.

1. Теоретические основы изучения бюрократии

1.1 Понятия государственного аппарата и бюрократии, структура

Государственный аппарат - система органов, учреждений и организаций, осуществляющих в обществе государственную власть, государственное управление.

Государственный аппарат - это система государственных органов действующих от имени государства, наделенных властными полномочиями, взаимосвязанных общими принципами деятельности и единством конечной цели. Иногда термин «государственный аппарат употребляется в узком смысле и отождествляется с системой органов исполнительной власти. В этом случае синонимом термину «государственный аппарат» будет понятие «бюрократия».

Что же обозначает термин «бюрократия»? Термин «бюрократия» был впервые введён физиократом Винсеном де Гурнаем для уничижительного обозначения исполнительной власти, в этом смысле в общеупотребительной лексике он используется и по сей день.

Словарь иностранных слов дает такое понятие: «Бюрократия [фр. bureaucratie < фр. bureau бюро, канцелярия + гр. kratos власть, господство букв. господство канцелярии] - 1) слой высших чиновников, высшая чиновничья администрация в феодально-абсолютистском и капиталистическом государстве; 2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей» (1).

Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его нередко употребляют как синоним управления, администрирования. Термином «бюрократия» подчас обозначают рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии: законами и другими правилами. Там, где существует государственный аппарат и государственное управление, бюрократия в определенных пределах всегда необходима. Признавая важность государства, невозможно отрицать и нужду в специально подготовленных для управления государственными делами людях. «Бюрократическое управление - это управление, которое должно следовать четко разработанным правилам и предписаниям» (2).

Весьма сложна структура государственного (бюрократического) аппарата. Она определяется функциями государства и зависит от тех конкретных задач, которые призвано решать государство в конкретно-историческую эпоху. Государственный аппарат включает государственные органы, осуществляющие регулятивные (управление делами общества), правоохранительные (поддержание порядка в обществе) и внешнеполитические (развитие отношений с др. государствами) функции. В современном обществе содержание функций, поле ответственности государственного аппарата определяется конституцией и др. законодательными актами.

Бюрократический аппарат состоит, во-первых, из группы руководителей, в которую можно включить следующие категории работников: это - управленцы, в полной мере осуществляющие руководство учреждением, организацией, всеми стадиями управленческого цикла; далее, это - руководители отделов, секторов и т.п., которые также осуществляют полный управленческий цикл, но в меньших масштабах; наконец, это - категория заместителей руководителей, которые в известной степени являются дублерами руководителей. Вторым по значению звеном аппарата являются специалисты. К ним относится большая часть кадров аппарата управления: консультанты, референты, юристы, социологи, политологи, технологи, экономисты и т.п.

Третьим крупным отрядом управленческих кадров является технический персонал аппарата управления (секретари, машинистки, делопроизводители и т.п.). К этой группе кадров аппарата также приложимы некоторые элементы существенных признаков управленческого труда. Технический персонал по поручению руководителей, специалистов и при их контроле выполняет отдельные задачи, относящиеся к управленческой деятельности. Кроме того, работники этой группы обеспечивают общий ритм управленческого цикла, в значительной степени освобождают руководителей, специалистов аппарата управления от рутинных, технических операций и обеспечивают возможность сосредоточиться на решении наиболее сложных управленческих проблем. От технических работников зависит четкое прохождение информации в различных сферах, доведение решения до исполнителей, масса мелких организационных вопросов.

Разделение аппарата управления на три группы нельзя абсолютизировать, поскольку функции трех перечисленных категорий работников управленческого труда неразрывно связаны и переплетаются.

1.2 Обзор литературы

За приблизительно полтора столетия с момента появления первых работ, специальным объектом исследований которых стала бюрократия, было опубликовано значительное количество трудов различных авторов. Бюрократия рассматривалась и рассматривается с различных подходов и точек зрения. Немецкий философ Г. Гегель в работе «Философия права» дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. С точки зрения Гегеля, только государство является носителем всеобщего интереса в отличие от частных и особых интересов отдельных граждан и всех социальных институтов общества. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образование и профессионализм.

В работах А. де Токвиля и Дж. Миля бюрократия сразу же стала объектом критики. (3) Дж. Миль в своих работах противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. Несмотря на преимущество опыта и четко установленных правил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалось возможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности.

К. Маркс также дал критическую оценку бюрократии. Марксистская концепция получила дальнейшую разработку в трудах В.И. Ленина, который характеризует бюрократию как «паразит на теле буржуазного общества, паразит, порожденный внутренними противоречиями, которые это общество раздирают…» (4).

Несомненной заслугой марксистского анализа является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. Однако подход Маркса и его последователей, определяя бюрократию как буржуазно-классовое явление и давая довольно точное описание ее черт, не проясняет глубинной природы бюрократии.

По меткому определению Маркса (в «Критике гегелевской философии права»), бюрократия есть нечто вроде ордена иезуитов - осуществление государственной власти замкнутой корпорацией, основную сущность которой составляет тайна, охраняемая внутри корпорации ее иерархическим устройством (сущность ведущейся государством политики знают только верхи; чем ниже ступень, тем знание ограниченнее, все более и более касается только деталей), а от внешнего мира - недоступностью корпорации для посторонних. Дверь с надписью «без доклада не входить» - самый выразительный символ бюрократии и бюрократизма, какой только можно придумать. Другая черта бюрократии, указываемая Марксом, это ее формализм. Форма государства (и государственные формы, обрядовые формальности текущего государственного обихода) превращается в руках бюрократии в некоторую самостоятельную сущность: цели государства подменяются целями бюрократической корпорации, как таковой. Дела решаются не по существу, не по соображению, с тем, что нужно и полезно государству или народной массе, а с тем, что удобно и выгодно для бюрократии. Эта сторона бюрократии в нашей художественной литературе прекрасно выражена словами Фамусова в «Горе от ума»: «А у меня что дело, что не дело, обычай мой такой: подписано, так с плеч долой».

Традиция позитивной оценки бюрократии связана с именем М. Вебера. М. Вебер впервые представил проблематику бюрократии системно, став основоположником многих современных концепций. М. Вебер выделил основные признаки, которые составляют идеальный, чистый и рациональный тип бюрократии - наилучшей из всех возможных форм организации. Веберовский идеальный тип рациональной бюрократии отличается следующими основными особенностями:

Рациональная бюрократия рассматривается Вебером М. как технически более совершенная и эффективная, чем все предшествующие формы администрации (патриархальная, патерналистская), поскольку она наиболее предсказуема, точна, беспристрастна и быстродействующа. Она пронизывает все основные учреждения капиталистического общества, начиная от государственного управления, экономики и кончая образованием и церковью.

В рамках веберовской парадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подхода можно назвать В. Вильсона, Р. Мертона, П. Блау, Т. Парсонса, и др. (5) Последователи М. Вебера постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой. Оригинальную интерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представил М. Крозье. (6).

Марксистская концепция также оказала влияние на формирование ряда теорий: Дж. Бернхэма, М. Джиласа, М.С. Восленского. (7) Их идеи предполагали, что политическая бюрократия («новый класс», «номенклатура») обладает собственностью на средства производства, которая проявляется в ее исключительном праве распоряжаться национализированным имуществом.

Проблемой политизации бюрократии занимались Ф. Риггс, Ж.-Л. Кермон. (8)

Институциональное направление исследования бюрократии (Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи) в значительной мере сосредотачивает внимание на объяснении неэффективного характера деятельности бюрократии в широком социальном контексте. Бюрократия рассматривается как посредник между технологиями и культурными традициями.

Эффективность государственной бюрократии исследуется в общем русле проблем эффективности государственной власти и государственного управления в связи с возникновением необходимости реформирования государственного аппарата управления и поиска эффективных технологий социального управления. Наиболее весомый вклад в исследования данных проблем внесен: Г.В. Атаманчуком, С.А. Кислициным, О.А. Крыштановской (9). Несмотря на это, вопросы формирования эффективности государственной власти и бюрократии, их функционирования по-прежнему остаются в центре внимания исследователей и работников государственной службы. Они всегда весьма актуальны и значимы, нуждаются в творческой разработке.

Современный этап становления государственной службы, ключевым звеном которого является государственная бюрократия, характер и перспективы ее развития объективно требуют обстоятельных социологических исследований, раскрывающих ее внутреннюю сущность, основные признаки и характерные черты.

1.3 История возникновения и развития бюрократии

Как отмечалось ранее, все черты бюрократии - иерархичность, замкнутость, формализм - предполагают как социальную базу доводим " сложный общественный строй: ни патриархальная демократия, ни даже патриархальная деспотия не дают почвы для бюрократии - там все вершится непосредственно, без всяких формальностей, и власть, будет ли это власть веча или власть патриархального владыки, действует совершенно открыто и прямо, ничем не маскируясь. Бюрократия предполагает уже - довольно значительную оторванность власти от массы, предполагает, - по крайней мере, в зачатке, - классовое общество. Образчиком зачаточной формы бюрократии может служить крепостное имение в России XVIII - первой половины XIX века. Во главе такого имения, если оно было небольшое, стоял обыкновенно приказчик - грамотный крепостной, умевший читать и считать, а если имение было большое, - целая группа таких грамотных холопов, контора, которая даже одному народническому историку напомнила учреждение бюрократического государства.

Торгово-феодальное государство с закрепощенной массой, но уже с денежным хозяйством, и с зачатками кое-какой «образованности», служившей прежде всего средством усовершенствования эксплуатации, увеличения выжимаемого из крепостных прибавочного продукта, и было настоящей родиной бюрократии. С полным правом можно сказать, что бюрократия по своему происхождению была аппаратом абсолютизма.

В качестве такого аппарата бюрократия появляется исторически чрезвычайно рано. В Египте уже Древнее царство было «не феодальным государством, а бюрократическим государством». Древнее же царство египетской истории приходится на конец четвертого и начало третьего тысячелетия до христианской эры. По этой хронологии бюрократии не меньше 5 000 лет от роду. Поскольку в древнем Египте мы встречаем слоящую иерархию должностей и очень развитое письменное делопроизводство, внешнее сходство с бюрократическим государством получается, в самом деле, очень полное.

Но об этой древнейшей в мире бюрократии мы знаем слишком мало (главным образом номенклатуру должностей), гораздо меньше, чем о подлинной, несомненной бюрократии конца античного мира, эпохи Римской империи, во многом являющейся прототипом бюрократии позднейшей. Римская империя и в центре и на местах создала очень сложную систему канцелярий, со всеми чертами бюрократического режима - тайной, иерархичностью и формализмом. Рядом с уцелевшими формально учреждениями республиканского Рима эти канцелярии представляли собой настоящее чужеродное тело, понемногу обескровливавшее весь организм.

Эта бюрократия вызывала страшное озлобление со стороны остатков старой земельной знати, обиженной главным образом низким происхождением новых господ положения: большая часть бюрократов императорского Рима были из отпущенных на волю рабов. По сути дела «вольноотпущенники» были первыми министрами нового государства, опиравшегося на торговый капитал. Они уже составляли нечто вроде постоянной корпорации, фактически державшей в руках все текущее управление: император определял только общий курс политики, если это был крупный человек, вроде Траяна или Марка Аврелия; или же отравлял существование своих придворных, если он был ничтожеством; правили «вольноотпущенники». Один из них, Клавдий Этруск, служивший десяти императорам, занимал посты сразу четырех министров: торговли, общественных работ, финансов и императорского двора; другой был министром почт. Их канцелярский персонал состоял уже не из вольноотпущенных, а прямо из рабов, карьера которых состояла в том, что они долгой и усердной службой приобретали свободу, а более удачливые становились министрами.

Это противоположение низкого происхождения бюрократов, наделенных огромной властью, и земельной знати, формально высоко поставленной, но на деле трепещущей перед бюрократией и в тайне ее ненавидящей, встречает нас на всех ступенях развития бюрократии, во все эпохи: в средневековой Франции, в Германии XVIII в., в московском государстве, в империи Романовых так же, как в Риме и Византии.

Последняя интересна как первый и едва ли не самый совершенный в истории образчик чрезвычайно тонко разработанной и широко разветвленной бюрократической иерархии. Византия дает нам первый пример табели о рангах (Notitia dignitatum), подобно изданной впоследствии в России Петром I, но гораздо более сложной. В Византии складывается уже, характерная для бюрократического режима впоследствии, двойная иерархия: должностей и чинов. Должность давала право на «чин» (с титул лгу рой, весьма точно соответствовавшей нашим дореволюционным «сиятельство», «превосходительство», «высокородие» и т.д.), но «чин» сам но себе не давал никакой власти, и Византия уже знала «тайных советников», с которыми никто не советуется, и «асессоров», которые нигде не заседают. Отставленного чиновника утешали высоким чином с пышным титулом, а скромные на вид «столоначальники» в действительности правили всем. Византия была настоящей родиной «чиновничества» - понятие в русском языке, ставшее синонимом бюрократии.

Средневековые государства Западной Европы начинали со ступеньки, гораздо более низкой, чем на какой стояла Византия V-VI вв. Управление французских королей XI-XII вв., мало отличалось от управления большой крепостной вотчины. Тем легче мы можем наблюдать на истории французской бюрократии тесную связь ее возникновения с вотчинным хозяйством с одной стороны, и ростом купеческого капитала - с другой. Первые чиновники неотделимы от управляющего и приказчиков королевского домена. Королевский духовник, капеллан, заведовавший домашней церковью короля, подписывал жалованные грамоты, и иногда на первом месте после короля. Как единственный вполне грамотный человек в королевской усадьбе, он же эти грамоты и составлял - и он же облекал их в окончательную законную форму, прикладывая к ним печать. От этого заключительного акта всей процедуры, самого важного в глазах внешнего мира (без печати грамота была недействительна), он получил звание «печатника», канцлера. Чиновниками его канцелярии были отчасти дьячки и пономари, отчасти - грамотные дворовые люди. Постепенно писать грамоты стали уже эти последние: канцлер только подписывал; позже и подписывать стали секретари (название, перешедшее из византийской табели о рангах); один из французских королей XVI в., Карл IX, предоставил секретарям даже право подписывать вместо него, так как, говорил он, «я все равно не читаю того, что подписываю». Вместе с этим из дьячка или грамотного холопа «государственный секретарь» превращается в знатную персону, начинает одеваться, как дворянин, а жена его начинает ездить в карете: как и в Римской империи, это изменение в социальном положении бюрократии особенно дразнило феодальную знать. В то же время внешняя обстановка, в которой работает бюрократия, долго еще напоминает о ее вотчинном происхождении: еще в начале XVII в. у французских министров нет министерств, они работают каждый у себя дома, из личных средств (точнее на получаемые «безгрешные доходы», которые были так велики, что один государственный секретарь просил 30 тыс. ливров ежегодной ренты за уступку своего места другому лицу), нанимают писцов и т.д.

К концу XVII в., одновременно с торжеством торгового капитализма и абсолютизма, бюрократический режим стал нормой для всего континента Европы. Лишь в Англии и абсолютизм, и бюрократический режим - первый в лице короля Карла I, второй в лице его министра Страффорда - потерпели поражение, стоившее жизни их представителям. Во Франции, родине континентальной бюрократии, она дольше всего сохранила средневековые вотчинные формы.

Классической страной новой бюрократии стала центральная Европа, особенно Пруссия и Австрия. Здесь, более чем где бы то ни было, бюрократический режим прокладывал дорогу зарождавшемуся капитализму и был его орудием. При помощи бюрократии капитализм ломал последние остатки средневековья - местные вольности, феодальные привилегии, «обычное право», под конец (в Пруссии в начале XIX в., в Австрии еще позже) и крепостное хозяйство. Здесь же сложилась и теория бюрократического государства, нашедшая свой апофеоз в философии права Гегеля, но совершенно правильному замечанию Меринга, отразившей прусскую действительность 1821 г. - эпохи наивысшего расцвета прусского бюрократизма. XVIII век был героическим периодом бюрократии. Под именем «просвещенного деспотизма» бюрократический режим прославлялся буржуазными историками как эпоха разумного и гуманного управления, благодетельного для масс. Предполагалось, что счастье народа прямо зависит от разумности и целесообразности устройства правительственного механизма. На деле благосостояние масс стояло на последнем плане. Правительства «просвещенных деспотов» больше всего заботилось об увеличении податей.

Лучшей стороной режима бюрократии была борьба, наряду с другими остатками средневековья, против нетерпимости католической церкви, но церковь давно уже перестала быть главным врагом масс и сама обратилась в подсобное орудие бюрократического государства.

Во Франции остатки средневековья были сметены не чиновничьим реформами, а массовым движением, поэтому сметены гораздо более чисто, чем в Центральной Европе, хотя и немного позже. Но так как, после короткого периода якобинской диктатуры власть ушла из рук масс и созданное на развалинах революционной Франции государство было все же государством классового угнетения, только в пользу другого класса, не помещиков, а буржуазии, то бюрократия опять понадобилась. Но бюрократическая система, созданная Наполеоном I и с чисто военной прямолинейностью проведенная сверху донизу, была свободна от тех пережитков вотчинного строя, которыми была переполнена Франция «старого порядка» и убрать которые окончательно был бессилен «просвещенный деспотизм» Пруссии и Австрии. Франция вошла в XIX в. с наиболее законченной и рационализированной системой бюрократического управления, какую только знала какая-либо страна. Классовая диктатура буржуазии ни в одной стране мира не выступает в таком обнаженном виде.

В России ход развития бюрократии отражал те же социально-экономические перемены, что и на Западе, и представляет поэтому множество даже внешне сходных черт с историей французской, например, бюрократии. Наши первые чиновники, дьяки XV-XVI вв., как показывает самое название, брались из низшего духовенства («дьяк», «дьячок» - низший служитель культа православной церкви), а по своему социальному положению были близки к холопам: в княжеских завещаниях мы встречаем дьяков в числе отпускаемых на волю. Как это было и на Западе, роль бюрократии росла по мере роста денежного хозяйства и появления торгового капитала. Как и там, бюрократию ненавидела феодальная знать, рассказывавшая уже при Грозном, как у московского вел. князя появились новые доверенные люди-дьяки, которые «половиною (своих доходов) его кормят, а половину себе берут».

Расцвет московского торгового капитализма в XVII в. должен был сильно толкнуть вперед рост московской бюрократии. Жалобы земского собора 1642 г. на засилье дьяков, построивших себе «хоромы каменные такие, что неудобь сказаемые» (образчик таких хором до сих пор стоит на Берсеневской набережной реки Москвы: это дом, занимаемый теперь Институтом этнических культур народов Востока; раньше здесь помещалось Московское археологическое общество, а в XVII в. дом был построен дьяком Меркуловым; хотя и надстроенный в XVIII в., он является по теперешним понятиям довольно скромным зданием), и появление среди московских приказов одного, чисто бюрократического, приказа тайных дел, где все было в руках дьяков и куда бояре, управлявшие другими приказами, «не ходили и дел там не ведали» (Котошихин), намечают этот рост, - особенно, если принять в расчет, что и в других приказах фактическими хозяевами часто бывали дьяки.

О настоящей бюрократии в России можно говорить лишь с эпохи Петра, который был и первым представителем здесь абсолютизма в западноевропейском смысле слова, т.е. представителем личной власти, не связанной традициями феодального общества. Первым настоящим бюрократическим учреждением у нас был сенат Петра (1711), сменивший боярскую думу. Та была собранием крупнейших вассалов московского царя, - людей, предки которых сами когда-то были государями; и хотя к концу XVII в. в эту аристократическую группу влилось много новых людей, а потомки прежних удельных князей были в ней уже в меньшинстве, все же дума оставалась собранием крупных землевладельцев, имевших социальное значение и независимо от своего «чина».

Постоянно обуреваемый мыслью, что сенаторы ленятся, лодырничают и воруют, Петр сначала вводит в сенат для надзора гвардейских офицеров, а потом создает специальную должность «око царево», в лице генерал-прокурора, обязанного следить за тем, «дабы сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал», и, чтобы там «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени». А для надзора за всей администрацией вообще были созданы фискалы, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать».

Институт фискалов снова возвращает нас к социальному смыслу бюрократии. Новые петровские учреждения не только не считались ни с каким «отечеством», но определенно носили буржуазный характер.

Бюрократия XVIII в. больше таким образом походила на свою предшественницу XVII в., чем на то, что рисовалось Петру. Остановка в ее развитии была точным отражением остановки в развитии русского капитализма в первые десятилетия после Петра. Как только экономика начинает двигаться вперед более ускоренным темпом, это сейчас же сказывается новым подъемом бюрократии. Таких подъемов послепетровская бюрократия знает два. Первый - как раз в конце XVIII и в начале XIX вв., в эпоху Павла - Александра I, отмеченную новым размахом русского торгового капитализма и возникновением крупной машинной индустрии. Наиболее видная фигура русской бюрократии этой эпохи, Сперанский, снова выдвинувший ряд проектов осчастливления России путем переделки административного механизма и очень осторожно поставивший вопрос о ликвидации крепостного права, вращался в кругу крупной петербургской буржуазии, считал управление «мануфактурами», т.е. министерство промышленности, одним из основных государственных ведомств и был во внешней политике, сторонником Франции и противником Англии, главного конкурента нарождавшегося русского промышленного капитала, что и послужило основной причиной опалы Сперанского перед войной 1812 г.

Царствование Николая I было почти таким же расцветом русской бюрократии, как и петровское, что тесно связано с расцветом русской промышленности, в это время отчасти начавшей уже определять своими интересами внешнюю политику царизма. Довереннейший статс-секретарь Николая, Корф, был учеником и почитателем Сперанского; «начальник штаба по крестьянской части» Николая, Киселев, весьма напоминает прусских бюрократических реформаторов предшествующего периода. Через николаевскую бюрократию идет, таким образом, непрерывная нить от эпохи Сперанского к новому подъему русской бюрократии - знаменитым «реформам 60-х годов», когда и ликвидация крепостного права, и земское «самоуправление», и новые суды были проведены чисто бюрократическим путем, к чрезвычайному озлоблению помещиков, находивших, что «чиновник-бюрократ и член общества суть два совершенно противоположные существа». Оживление бюрократической работы опять-таки точно соответствовало новому подъему капитализма, созданному расширением внутреннего рынка, благодаря частичному раскрепощению крестьян, постройке ж.-д. сети и т.д. Надо прибавить, что все реформы остались недоконченными и половинчатыми и все не ослабили, а усилили гнет, тяготевший над массами.

После эпохи «реформ» бюрократия понемногу превращается в прямой аппарат капитализма. Министры Александра II были, несомненно, «левее» своего царя и на совещании после 1 марта 1881 г. крупным большинством высказались за конституцию. Победила временно феодальная реакция, но по линии экономики и финансов она должна была пойти на крупные уступки.

Наиболее бюрократический характер сохранила полиция во всех ее видах, центральная и местная (губернаторы, министерство внутренних дел и особенно департамент полиции, ставший настоящим центром всемогущей бюрократии), подчеркивая этим, что и в России «государственная власть все в большей степени приобретала характер общественной силы, служащей для порабощения рабочего класса».

Пролетарская революция должна была таким образом в одну из первых очередей разбить бюрократическую машину. «Рабочие, - писал Ленин в августе-сентябре 1917 г., - завоевав политическую власть, разобьют старый бюрократический аппарат, сломают его до основания, не оставят от него камня на камне, заменят его новым, состоящим из тех же самых рабочих и служащих, против превращения коих в бюрократов будут приняты тотчас меры, подробно разработанные Марксом и Энгельсом: 1) не только выборность, но и сменяемость в любое время; 2) плата не выше платы рабочего; 3) переход немедленный к тому чтобы все исполняли функции контроля и надзора, чтобы все на время становились «бюрократами» и чтобы, поэтому никто не мог стать «бюрократом».

Политические ошибки большевиков вытекали из их представления о государстве и месте бюрократии в системе властей, выраженном в ленинской концепции слома государственной машины и преодоления бюрократии. Ещё один важный аспект возрождения бюрократии сразу же после революции, по Троцкому, связан с отсталостью России по многим параметрам общественной жизни. Экономическая, социальная и политическая отсталость стала той существенной причиной, которая привела к появлению бюрократии в её самых примитивных и грубых формах. В отличие от Троцкого, М. Джилас оказался ближе к истине в характеристике бюрократии «нового» общества. Суть его классовой теории заключается в том, что после победы пролетарской революции коммунистический партийный аппарат превращается в новый правящий класс - класс партийной бюрократии.

Становление, развитие и трансформация советской формы бюрократии представляет собой поучительный пример эволюции политико-бюрократической системы управления. Как всякое социальное явление, бюрократия имеет как внешние, так и внутренние причины развития.

Вызванная условиями гражданской войны, система повышенного вознаграждения старых специалистов, а затем и остальных советских служащих, начинала выделять новый слой управленцев в привилегированное сословие, но были и другие причины возникновения советской бюрократии. Одна из них - это стремление переделать всю жизнь общества.

Лишь внешняя сторона исполнения приказа, особенно партийного, стала нормой общественной жизни и вызвала количественный рост партийно-государственной бюрократии. Формировался всё более и более обособленный слой общества. Все сложные социальные проблемы решались с помощью создания каких-либо новых организаций и преобразования старых. Если в 1913 г. на 15 рабочих приходился 1 чиновник, то в советской стране в 1920 г. - уже 1 на 7 пролетариев, т.е. за 7 лет количество чиновников увеличилось вдвое.

С началом в СССР индустриализации и коллективизации сельского хозяйства происходило расширение партийных рядов, в том числе и партбюрократии. Таким образом, новый толчок в своём развитии бюрократическая система правления получила в 30-е гг. Сталин стал опираться на бюрократию, как на основной инструмент построения социализма. В советах была сведена на нет самостоятельность, где главную роль играли партийные комитеты. Партийные органы тем временем фактически уже осуществляли властные функции, абсолютно не неся никакой ответственности за свои действия. Система партийного контроля охватывала все органы власти и управления, как и все общественные организации, что в совокупности с подчинением силовых структур исключительно Политбюро и лично генеральному секретарю дало возможность Сталину и его окружению создать бюрократический режим, в ряде своих черт сравнимый с тем, что появился в то же время в Германии.

Можно сказать, что созданная советским режимом система льгот и привилегий для высшего и среднего чиновничества, которая предоставляла чётко определённые блага в зависимости от места, занимаемого в иерархии власти, стала неотъемлемой частью советского образа жизни. Такая бюрократическая система правления обеспечивала с переменным успехом выполнение поставленных перед нею задач на многие годы.

Основанный в 50-е гг. наиболее развитой в своей форме советский тип политической системы напоминал прежние бюрократические империи: государство стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная бюрократия превратилась, по существу, в единственное привилегированное сословие. В обществе советского типа образ жизни и уровни доходов различались по группам, но ни одна из них не являлась автономной и не могла противопоставить себя другим.

И вот, приблизительно в 60-х гг. XX в. внешне незаметное, но активное внутреннее разложение явилось неизбежным логическим следствием эволюции советской бюрократической системы правления. Она показала как недостатки всех бюрократических систем мира, так и специфику российского пути развития данной системы.

Власть же по-российски в условиях радикальных изменений 90-х гг. - это, в определённой степени, малоэффективный процесс политического участия «масс», сопоставимый с советским периодом влияния граждан на систему власти. Сегодня такое положение дел в нашем обществе объясняется скачкообразными и быстрыми изменениями последних лет в социальной сфере, быстрым вовлечением разных общественных сил в политику, в то время как медленно развиваются такие политические институты, которые адекватны этим силам. Социальные отношения стали более сложными, но недостаточно связанными между собой.

1.4 Бюрократия и бюрократизм. Эффективность современной бюрократии в России

Бюрократия сама по себе ни хороша, ни плоха. Бюрократия - это особая технология, метод, который может быть применен в различных сферах человеческой деятельности. Имеется область, где бюрократические методы необходимы. Это деятельность государственного аппарата. Пока будет аппарат управления, будет и бюрократия. Рациональная бюрократия - имманентное свойство любой системы государственного управления. Организация работы государственного аппарата неизбежно должна быть формалистичной, то есть бюрократической. Бюрократическая модель - это жесткая организационная структура, где все обязанности носят технологический характер, а управление осуществляется путем приказов и распоряжений, идущих сверху вниз, и информации о выполнении принятых решений - снизу вверх.

Что касается бюрократизма, то это замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества. Эта власть превращена в самодовлеющую организацию, функционирующую исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению интересы общества. Основными свойствами бюрократизма являются отчуждение аппарата от народа, социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.

Существует аллегорическая композиция из трех обезьянок: одна закрыла руками глаза, другая - рот, третья - уши. «Ничего не вижу, ничего не слышу, ничего не скажу» - вот что означает эта композиция. Однако фигурки выражают куда более серьезный смысл, чем слова популярной песни. Композиция вполне может служить символом бюрократизма, выражать его идеологию и психологию. Закрыть глаза - чтобы не видеть жизнь с ее противоречиями и сложностями. Закрыть рот - чтобы не вырвалась правдивая оценка этой жизни, не выскочило «крамольное» слово. Закрыть уши - не слышать всего, чем озабочены люди.

Бюрократизм многолик, изменчив, противоречив, приспособляем к любым изменениям конъюнктуры.

В отличие от бюрократического способа управления бюрократизм - болезнь, причем застарелая и общемировая. В буквальном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола, конторы, «конторовластие», а по сути дела - власть оторванного от народа аппарата. Главный ресурс бюрократов - именно власть и возможность ею злоупотреблять, извлекать выгоду из должности, из службы. В руках бюрократа этот ресурс конвертируется в другие виды капитала, материальных благ.

Можно сказать, что бюрократизм - это коллективный эгоизм работников аппарата, проявляющийся в доминировании их специфических интересов над интересами представляемых ими социальных групп, государств, общества в целом.

Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом бюрократизм представляет собой явление динамическое, он подвержен трансформации, т.е. во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Причем, чем больше в системе бюрократизма, тем меньше в ней демократизма, и наоборот. Следовательно, борьба с бюрократизмом возможна и необходима.

Антиподом и самым действенным способом борьбы с бюрократизмом служит демократия. Постоянный демократический контроль за всеми звеньями государственного механизма, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность и критика - надежное лекарство против этой болезни.

Отношение населения к тому или иному общественному либо государственному институту во многом определяется тем, насколько эффективна в глазах общества его деятельность, справляется ли он, по мнению граждан, с возложенными на него задачами и функциями или нет.

Проанализировав социологические исследования, можно сказать, что большинство опрошенных респондентов, репрезентирующих население в целом, заявили, что считают деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). Причем почти половина из них придерживаются крайне негативной оценки, считая ее «совершенно неэффективной» (24,5%). И лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%). (10)

Утверждение о том, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой константы общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений в большинстве своем дают негативную оценку работе российской бюрократии. Притом, что представители некоторых групп придерживаются несколько менее критичной позиции.

Показательно, что оценки деятельности бюрократии мало зависят от того, насколько люди знакомы с работой чиновников, выносят ли они свои оценки исходя из собственного опыта взаимодействия с бюрократической системой, либо знают о ней понаслышке и, соответственно, оценивают ее работу «на глазок». Те респонденты, которые лично сталкиваются с работой чиновников, и те, кто знает о ней только со слов знакомых либо из СМИ, оценивают ее примерно одинаково - 10% считают ее эффективной, а большинство (от 56,6 до 66,5%) характеризуют ее как неэффективную. Причем более критично настроены те, кто сталкивался с работой чиновников лично (66,5%). Любопытно, что больше половины респондентов, которые признались в том, что практически ничего не знают о работе бюрократии в России, тем не менее, тоже дают оценку ее работе, преимущественно негативную - 6,3% считают ее эффективной, а 49,3% неэффективной.

Более того, оценки работы бюрократии мало зависят и от того, насколько эффективны были личные контакты человека с бюрократической машиной. Мнение о работе чиновников, высказанное теми россиянами, которые обращались за помощью в местные либо федеральные органы власти и чьи проблемы там были полностью решены, лишь немногим лучше мнения тех, чьи проблемы были решены частично, либо кому вовсе ничего добиться не удалось. Если среди опрошенных с отрицательным опытом общения с чиновниками неэффективной их работу считают 69,6%, то среди тех, чьи проблемы были чиновниками решены, негативной оценки придерживаются 55,3%. Положительные же отзывы о работе бюрократии даже среди тех, кто имеет позитивный опыт взаимодействия с ней, не превышают 17%.

Имея в виду, что оценки деятельности бюрократии не меняются внутри различных социальных групп и не зависят от личного опыта граждан, можно было бы предположить, что они стоятся исходя из более общего представления о бюрократии как о неком институте, действие которого проявляется не столько на микроуровне, который человек может «потрогать» и проверить на себе сам, сколько на макроуровне, который предполагает вовлеченность и влияние бюрократии на те или иные процессы в масштабе всей страны. К тому же делание из чиновников «козлов отпущения» по любому поводу является традиционным для российского массового сознания - исследования различных социологических центров подтверждают, что, например, многие неудачи социальных реформ списываются гражданами в первую очередь на нерасторопность чиновников. Некоторая связь между оценками деятельности бюрократии и оценками того, как идут дела в стране, прежде всего в социальной сфере и в экономике, действительно существует, но выражена она довольно слабо. Так, среди россиян, полагающих, что ситуация в социальной сфере в последние годы ухудшилась, 61% считают деятельность бюрократии неэффективной, а среди тех, кто оценивает развитие экономики более оптимистично, таких 45,9%. Позитивные же оценки бюрократии в этих группах составляют 7,8% к 18,4% соответственно.

Так или иначе, но сегодня можно утверждать, что среди большинства простых граждан сформирован устойчивый образ российской бюрократии как малоэффективного института, причем образ этот не нарушается ни собственным благополучием людей, ни позитивными сдвигами в экономике, ни даже личным положительным опытом взаимодействия граждан с этой самой бюрократией. Другими словами, неэффективность бюрократии для населения - это аксиома, не нуждающаяся в доказательствах «за» и не приемлющая никаких доказательств «против».

Что касается самих представителей бюрократического сословия - чиновников-то они, судя по данным исследования, не столь критичны в своих суждениях и в целом оценивают деятельность российского чиновничества скорее положительно. Однако и среди них существует достаточно многочисленная «фронда», весьма критично оценивающая деятельность чиновничьего «цеха» - при 42,4% тех, кто считают ее эффективной, 33,1% характеризуют ее как неэффективную.

Положительные оценки деятельности бюрократии, даваемые самими чиновниками, лишь на первый взгляд выглядят как проявление некой корпоративной солидарности и стремление защитить «честь мундира». На самом деле во многом они обусловлены уверенностью чиновников в том, что российская бюрократия действительно выполняет свои функции и способствует развитию экономики. Напомним, что респонденты из числа государственных служащих позитивно оценивают то, как в последние годы меняется работа федеральных органов власти (40,1% считают, что она улучшилась, 37,4% что не изменилась и только 8,9 отметили ее ухудшение), местных органов власти (41,2; 44,4 и 8,2% соответственно), а также общее состояние российской экономики (60,3; 28,0 и 8,6% соответственно). И именно те, кто отмечает эти отдельные успехи в работе российской бюрократии, считают эффективной и деятельность бюрократии в целом.

В то же время оценки деятельности бюрократии рядовыми чиновниками во многом зависят от того, смогли ли они сами добиться жизненного и профессионального успеха, работая в бюрократической системе, или нет. В частности, низкий уровень материальной обеспеченности, жилищная неустроенность, и, особенно, невозможность реализовать себя в профессии и получить необходимые знания и образование, приводят к росту негативных оценок работы своей «корпорации» до максимально высоких значений - 57-73% таких чиновников - «неудачников» считают, что деятельность российской бюрократии сегодня неэффективна.

Иначе говоря, в отличие от большинства простых граждан, сами чиновники оценивают работу бюрократии скорее положительно, опираясь при этом, во-первых, на свое видение конкретных позитивных изменений в ее работе и, во-вторых, воспринимая бюрократическую систему через призму собственного положения в ней, своей жизненной и профессиональной успешности.

Различия в оценках простыми гражданами и чиновниками того, насколько эффективно сегодня работает российская бюрократия, находят свое продолжение и в разном видении населением и чиновниками причин неэффективности бюрократии.

Почему простым гражданам бюрократия представляется неэффективной в любом случае - что и как бы она ни делала, и кем бы ни были они сами? Как выяснилось в ходе опроса, население имеет здесь особую, и весьма характерную точку отсчета - главным критерием эффективности (или неэффективности) работы бюрократии для простых граждан являются моральные качества ее служащих. Основными причинами того, почему они считают деятельность бюрократии неэффективной, участники опроса назвали отсутствие страха перед наказанием (56,9%), а также недобросовестность и низкий моральный уровень чиновников (41%). Кроме того, 22,6% респондентов упомянули их низкий профессиональный уровень. Показательно, что в число основных причин неэффективности бюрократии вошла только одна причина объективного характера - несовершенство законодательства (36%). Остальные факторы (давление со стороны капитала и вышестоящих органов, отсутствие правовой культуры у граждан, низкая зарплата чиновников и т.д.), по мнению россиян, с точки зрения эффективности менее важны.

Таким образом, феномен «хронической» неэффективности бюрократии, отраженный в сознании большинства наших сограждан, тесно связан с образом непорядочного, испорченного властью чиновника.

Сами же чиновники расставляют акценты в этом вопросе совсем по-иному. С их точки зрения ключевой проблемой в вопросе эффективности работы бюрократической системы является несовершенство законодательства (об этом говорили 35,4% опрошенных чиновников), большая загруженность работой и низкая заработная плата государственных служащих (23,7 и 23,3%). Хотя следует отдать должное самокритичности этой группы опрошенных - 20,6% признали, что важную роль в неэффективности бюрократической работы играет безнаказанность чиновников.

Весьма наглядно отношение к работе бюрократии выглядит, например, в оценках того, как федеральные чиновники распоряжаются финансовыми ресурсами, поступающими от регионов в форме налогов. Большинство опрошенных, репрезентирующих население в целом (52%), полагают, что эти средства попросту разворовываются. Еще четверть (24,4%) считают, что чиновники, распределяя средства, намеренно ставят некоторые регионы в привилегированное положение (нетрудно понять, какие мотивы угадываются за таким «перераспределением»). И только ничтожно малое число респондентов из числа «простых» граждан» (2,5%) полагают, что распределение налоговых поступлений ведется в соответствии с законом. Респонденты из числа государственных служащих, ответы которых в данном случае правомерно считать «информированным мнением», чаще заявляют, что перераспределение средств создает намеренные преференции ряду регионов (38,1%). Еще 19,5% придерживаются версии банального разворовывания средств. Версии же честного, законного обращения с налоговыми поступлениями придерживается лишь каждый пятый опрошенный чиновник (20,6%).

Актуальность мотива порядочности и профессионализма бюрократии особенно наглядно представлена в ответах респондентов на вопрос о том, кто, по их мнению, мог бы наиболее эффективно управлять их регионом. Безусловное лидерство и «простыми» гражданами и респондентами-чиновниками было отдано «неважно кому, главное, чтобы это были честные и компетентные люди» (эту позицию выбрали 74,1% опрошенных, представляющих население в целом, и 62,3% респондентов-чиновников). Все другие возможные критерии кандидатур в структуры управления регионом (профессиональное занятие политикой, крупным бизнесом, работа в правозащитных, общественных организациях, руководство крупным государственным предприятием) оказались в разы менее значимы.