Правовые аспекты разграничения государственной собственности

49

37

МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ДНЕВНОЙ ФАКУЛЬТЕТ

Курсовая работа

«ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ»

ПЛАН

Введение

Глава 1. Развитие законодательства о праве собственности государства

1. Союз ССР как единый и единственный собственник имущества, принадлежащего государству

2. Раздел государственного имущества между Союзом ССР и союзными республиками

3. Раздел имущества между РСФСР, ее субъектами и муниципальными образованиями

Глава II. Правовые вопросы отнесения государственного имущества к собственности публичных образований

1. Публичные образования как субъекты права собственности

2. Определение пообъектного состава государственного имущества, подлежащего передаче в собственность публичных образований

3. Порядок оформления права собственности на объекты, подлежащие передаче

Заключение

Введение

Происходящие в нашей стране перемены во всех сферах общественной жизни со всей очевидностью выдвинули на первое место вопрос реформирования отношений собственности. За послереволюционные годы в нашей стране исследованию проблем собственности были посвящены работы многих ученых-юристов, но на сегодня все они сильно устарели и не отражают процессов, происходящих в стране. Это связано не только с тем, что изменилась правовая база собственности, но и с тем, что коренным образом поменялись отношения собственности. На смену идее главенства государственной собственности пришла идея приоритета частной собственности. В стране более пяти лет идет процесс разгосударствления и приватизации имущества, принадлежащего государству, который не возможен без решения вопросов о собственнике имущества, о разделе единого фонда государственной собственности между различными субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

В работе не ставится цель дать ответ на все вопросы, связанные с правом государственной собственности. На это ушли бы годы исследований. Будет затронут лишь один вопрос, лежащий в основе многих процессов, связанных с государственной собственностью - вопрос о разграничении имущества, принадлежащего государству на праве собственности. Без ответа на него, как показывает практика, нельзя правильно решить многие спорные вопросы, связанные с приватизацией и арендой, передачей в хозяйственное ведение или оперативное управление государственного имущества.

Для того чтобы решить вопрос о разграничении государственной собственности, необходимо, прежде всего, выяснить вопрос о собственнике имущества, об объектах собственности и, наконец, вопрос о самом порядке раздела имущества.

Но прежде чем приступать к раскрытию данной темы, необходимо немного сказать о терминологии, которая будет использована в данной работе.

Мне бы не хотелось повторять ошибки нашего законодательства, часто отождествляющего различные понятия и не всегда четко оперирующего языковыми формами. На протяжении всего существования советского государства учеными-юристами и законодателями используется смешанная экономико-правовая конструкция собственности. Во многом это связано с идеологией, господствовавшей в науке тех лет. Но это не означает, что нынешнее законодательство должно бездумно копировать формулировки старых актов без достаточного теоретического осмысления. Необходимо четко различать предмет юридической науки и предмет экономики. В работе будет затронута только правовая сторона отношений собственности.

Еще один момент требует особого упоминания. Затрагивая вопросы государственной собственности, ее разграничения невозможно рассматривать данную тему лишь с позиций гражданского права. В данной теме тесно переплетаются нормы различных отраслей права (государственного, гражданского, административного и других). Вопрос о месте института права собственности в правовой науке был спорным в течение длительного времени. Большинство авторов придерживается мнения о комплексном характере этого института. В представленной работе также будет отражен комплексный характер правового регулирования отношений собственности, хотя акцент бесспорно сделан на гражданско-правовые аспекты рассматриваемых отношений.

Глава 1. Развитие законодательства оправе собственности государства

1.1 Союз ССР как единый и единственный собственник имущества, принадлежащего государству

Долгое время в нашей стране обосновывалась и главенствовала закрепленная на конституционном уровне идея о том, что единым и единственным собственником всего государственного имущества является советское государство (имеется в виду субъект права, а не экономических отношений собственности, коим признавались трудящиеся, весь народ, население данной территории), а так как Союз ССР - это союз республик, то все имущество признавалось совместно принадлежащим всем советским республикам, "Все, что принадлежит Союзу, не может не быть достоянием его членов - республик. Государственное имущество, находящееся на территории любой республики, принадлежит всем республикам - их союзу. Поэтому при передаче имущества от одной союзной республики другой юридически собственник не меняется. Равным образом не меняется собственник имущества и в случаях передачи имущества из веления Союза в ведение союзной республики и, наоборот".[1] При такой передаче происходило лишь распределение компетенции между Союзом ССР и республиками. Эта позиция нашла свое отражение и в

Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года, согласно которым государство признается единым и единственным собственником всего государственного имущества в целом и каждого отдельного объекта (ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик).[2]

Такая упрощенная позиция встречается во всех старых учебниках по гражданскому праву. Большинство ученых оправдывало необходимость сосредоточения всего фонда государственной социалистической собственности в руках государства как единого и единственного собственника. Во многом это связано с выходом в свет работы А. В. Бенедиктова, долгое время считавшейся, единственной авторитетной работой по вопросам государственной социалистической собственности.[3] Многие авторы не видели либо не хотели видеть неоднозначность ст. 21 Основ гражданского законодательства, закрепившей все государственное имущество за государством, не уточняя, что понимается под таковым. Имеется ли в виду весь Советский союз как единое государство, или же отдельные союзные республики, которые также являются суверенными государствами (ст. 76 Конституции СССР 1977 г.). Законодательство не давало ответа на этот вопрос, что обусловило появление в литературе всевозможных точек зрения по вопросу о субъекте права государственной собственности. Наиболее полно эти теории рассмотрены в работе С.М. Корнеева "Право государственной социалистической собственности в СССР".

Параллельно с главенствовавшей в то время теорией о едином собственнике государственного имущества в литературе появляется идея так называемой "расщепленной собственности", согласно которой субъектом права государственной собственности являются одновременно Союз ССР и союзные республики. Она не получила достаточного распространения.

Наличие единого собственника в лице всего Союза ССР в то время было необходимым и обуславливалось спецификой советской экономики, с ее жесткой централизацией управления. Но при этом необходимо учитывать, как писал С.М. Корнеев, - "что Союз ССР - союзное (федеративное) государство, это союз государств, союзных республик. Если что-либо принадлежит республикам, входящим в Союз, то тем самым это принадлежит, им всем вместе, то есть принадлежит союзу республик".[4]

В собственности государства могло находиться любое имущество. Наиболее важные объекты государственной собственности перечислялись в Конституциях СССР (начиная с Конституции СССР 1936 года), в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года, в Гражданском. Кодексе РСФСР .[5] К ним относились: земля, ее недра, воды, леса, являвшиеся исключительной собственностью государства- Также к государственной собственности были отнесены основные средства производства в сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имущество организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий, основной городской жилищный фонд и другое имущество, необходимое для осуществления задач государства.

Часть имущества, принадлежавшего государству, закреплялась за государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями. Действовавшее законодательство разрешало передачу объектов государственной собственности (за исключением объектов, находившихся в исключительной собственности государства) из ведения одних государственных органов в ведение других.[6] Порядок передачи зависел от того, от какого органа и к какому передается имущество. Причем передача от одних государственных органов к другим осуществлялась безвозмездно.

Постепенно в стране усиливались процессы децентрализации, которые, в конечном счете, привели к суверенизации. и постановке вопроса о разделе объектов права собственности, принадлежащих Союзу ССР.

1.2 Раздел государственного имущества между Союзом ССР и союзными республиками

С конца 80-х годов в стране начались перемены, направленные. на децентрализацию экономики, на суверенизацию республик и наделение административно-территориальных образований большей самостоятельностью, что отразилось на содержании юридической литературы, посвященной проблемам государственной собственности. Если в литературе прежних лет делались попытки сгладить, разрешить противоречия, возникающие по поводу неоднородности государственной собственности, то литература конца 80-х годов наоборот, еще больше запутывала исследуемый вопрос. Авторы еще не могли отойти от старых концепций государственной собственности, да и новой нормативной базы пока еще не существовало. Возрождалась старая идея, согласно которой "одно и то же имущество может принадлежать нескольким собственникам с различными правами на него",[7] делалась попытка признать в качестве собственника государственного имущества государственные предприятия, появилась концепция гражданской собственности.

Выходом из сложившегося юридического тупика явилось, на наш взгляд, решение о выделении в. качестве самостоятельных субъектов государственной собственности союзных республик, других национально-государственных и административно-территориальных образований и раздел единого фонда государственного имущества между этими субъектами. Основу такого разграничения заложил Закон СССР "0 собственности в СССР[8]", применивший единое понятие "государственная собственность", включавшее в себя три уровня (ст. 19):

- общесоюзную собственность,

- собственность союзных республик, автономных республик, автономных областей, автономных округов и собственность административно-территориальных образований (коммунальную собственность).

Как видно из ст. 19 Закона "О собственности в СССР" в нем еще не была выделена в самостоятельный вид собственности муниципальная или, если пользоваться терминологией союзного закона, коммунальная собственность.

В качестве особого субъекта государственной собственности по данному Закону выступал Союз ССР как выразитель общих интересов союзных республик и других образований, входящих в него, и как выразитель интересов каждой составляющей его части в отдельности. Помимо Союза самостоятельными, независимыми собственниками признавались союзные республики, автономные республики, автономные области, автономные округа и административно-территориальные образования. Но они все еще не были равноправными субъектами, так как на конституционном уровне сохранялась их зависимость друг от друга.

В разделе о государственной собственности перечислялись объекты, которые могли находиться в собственности указанных субъектов. Причем данные положения должны были вступать в силу постепенно по мере разграничения имущества между указанными видами собственности".[9] Однако ни Закон, ни Постановление о введении в действие Закона СССР "0 собственности в СССР" не устанавливали порядка разграничения собственности, хотя постановление наметило некоторые принципы такого разграничения. Согласно п. 4 постановления разграничение имущества между общесоюзной собственностью и собственностью союзных республик осуществляет Совет Министров СССР совместно с правительствами союзных республик с участием автономных республик.

Имущество, которое должно было составить имущественный фонд республики, подразделялось как бы на два вида: во-первых, на имущество предприятий, учреждений и организаций республиканского подчинения, которое автоматически переходило в собственность республики, то есть при разделе имущества закон предписывал исходить из существовавшей системы подчиненности предприятий. Такой принцип был не совсем обоснован и никак не учитывал вклада других республик и административно-территориальных единиц в данное имущество. Вторую группу составляло союзное имущество, передаваемое в собственность союзной республики.

Дальнейшее разграничение имущества между союзной республикой и входящими в нее автономными республиками, автономными областями, автономными округами и административно-территориальными образованиями регулируется законодательными актами самих союзных и автономных республик, которые также должны были придерживаться аналогичных принципов при последующем разделе имущества.

При таком подходе к разделу союзного имущества в собственности СССР, помимо объектов, перечисленных в ст. ст. 19 и 21 Закона СССР «О собственности в СССР", по-прежнему сохранялись предприятия, учреждения и организации союзного подчинения.

В законе устанавливается особый правовой режим земли и других природных ресурсов.

Вслед за принятием Закона СССР "0 собственности в СССР" был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР",[10] в п. 1 ст. 10 которого содержались источники формирования фонда коммунальной собственности, и впервые был сформулирован критерий, согласно которому имущество могло быть передано в собственность коммунального образования - это особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, функционирования местного хозяйства (п. 2, ст. 10).

Принятие Закона СССР "0 собственности в СССР" явилось начальным этапом в процессе раздела единого фонда государственного имущества, кончившимся еще не успев начаться. Согласно части 3 статьи 4 Закона от 31 октября 1990 года "06 обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР"[11] "до принятия законов РСФСР о собственности, приватизации и заключения нового Союзного договора не подлежат исполнению на территории РСФСР любые акты органов государственной власти и управления СССР, связанные с изъятием материальных, финансовых, валютных и денежных ценностей, другого имущества", принадлежащего собственникам, включая и новых собственников государственного имущества, перечисленных в Законе "О собственности в СССР". Таким образом, дальнейшее разграничение имущества между входящими в РСФСР национально-государственными и административно-территориальными образованиями было приостановлено до принятия соответствующих актов.

3. Раздел имущества между РСФСР, ее субъектами и муниципальными образованиями

12 июня 1990 года РСФСР провозгласила себя суверенным государством.[12] Согласно Декларации "О государственном суверенитете РСФСР", РСФСР принадлежит вся полнота власти при решении всех вопросов государственной и общественной жизни (за исключением тех вопросов, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР), исключительное право народов на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России (п. 5).

Во исполнение идей, заложенных в декларации, был принят целый ряд актов, которые тем или иным образом касались вопросов имущества Союза ССР и РСФСР. Среди этих актов особо необходимо выделить Закон РСФСР от 31 октября 1990 года "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР", который полностью изменил порядок отнесения объектов государственной собственности к тем или иным субъектам этого права. К объектам права собственности РСФСР были отнесены объекты государственной собственности, расположенные на территории РСФСР, имущество государственных предприятий, учреждений, организаций союзного подчинения, их основные производственные и непроизводственные фонды, иные общесоюзные фонды, имущество, находящееся в управлении общесоюзных органов (ст. 1), основные производственные и непроизводственные фонды, иное имущество и ресурсы государственных предприятий, учреждений, организаций и органов РСФСР, расположенных на территориях других союзных республик (ст. 3). Помимо этого за РСФСР закреплялась доля в золотом запасе, алмазном и валютном фондах СССР.

Таким образом, имущество, ранее принадлежавшее СССР в соответствии с союзным Законом "О собственности в СССР", как бы трансформировалось в собственность РСФСР (за редким исключением). Союзу же имущество могло передаваться только в управление на условиях и в порядке, устанавливаемых законами РСФСР и Союзным договором. [13]

Закон также ввел еще одну особенность: наравне с государственной собственностью закрепил собственность муниципальных образований. Можно сказать, появилось как бы два уровня публичной собственности: государственный и муниципальный уровни. Благодаря такому изменению в субъектном составе наметился совершенно иной подход при разделе государственной собственности. Параллельно разделу государственного имущества между составными частями федерации происходит процесс выделения муниципальной собственности, которая, в свою очередь, также делится между различными уровнями муниципальных образований. Если по союзному Закону "О собственности в СССР" при разделе имущества соблюдался иерархический порядок, то есть имущество переходило к коммунальным образованиям лишь пройдя через несколько этапов (от союзной республики, автономной республики и так далее ),[14] то по новому Закону наравне со старым порядком передачи имущества муниципальным образованиям наметился иной - передача ряда объектов непосредственно муниципальным образованиям.

Принятый 24 декабря 1990 года Закон РСФСР "0 собственности в РСФСР"[15] также подтвердил существование двух независимых друг от друга разновидностей субъектов права собственности; государственных и муниципальных образований (п. 3, ст. 2).

Закон закрепил в качестве равноправных собственников государственного имущества РСФСР, республики, входящие в РФ, автономные области, автономные округа, края и области. Впоследствии к этим субъектам прибавилась еще одна категория: города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург.

Таким образом, законодательство подготовило базу для дальнейшего процесса разграничения собственности РФ между конкретными субъектами.

Глава II. Правовые вопросы отнесения государственного имущества к собственности публичных образований

2.1 Публичные образования как субъекты права собственности

С изменением структуры государства, с появлением новых независимых субъектов права собственности вновь встал вопрос о разделе государственного имущества между бывшими национально-государственными и административно-территориальными единицами, а теперь самостоятельными субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Но прежде чем перейти к вопросам разграничения имущества необходимо выяснить вопрос о субъектах права собственности - публичных образованиях, то есть о том, кому передаются соответствующие объекты собственности государства.

Важность этого вопроса заключается в том, что все последующие операции с объектами права собственности (приватизация, купля-продажа, аренда, закрепление имущества за предприятиями или учреждениями и так далее) возможны только после определения собственника имущества, да и сама возможность проведения таких операций зависит от того, в чьей собственности находятся конкретные объекты, кто правомочен осуществлять операции с объектами права собственности и какое законодательство следует применять. Не достаточно полное исследование вопроса о субъекте права собственности на государственное или муниципальное имущество приводит к появлению на практике довольно странных ситуаций, когда одним и тем же имуществом распоряжаются органы власти различных уровней. Одно и то же имущество становится предметом различных гражданско-правовых договоров. В итоге возникают конфликтные ситуации, которых можно было бы избежать, если был бы изначально определен истинный собственник имущества.

Выше уже было сказано, что законодатель закрепил множественность субъектов права собственности публичных образований, отнеся к ним не только государственные, но и муниципальные образования.

В соответствии сост. 212 ГК на сегодня субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа). Причем все субъекты Федерации наделяются Конституцией РФ статусом государственных образований и признаются равноправными как собственники. От имени РФ и ее субъектов права собственника осуществляют органы государственной. власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Так согласно п. 11 ст. 114 Конституции РФ, ст. 21 Закона РФ "0 Совете Министров - Правительстве РФ"[16] управление объектами федеральной собственности поручено Правительству РФ.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (п. 5 ст. 125 FK). Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 года часть полномочий Правительства РФ по управлению федеральной собственностью была передана

Государственному комитету РФ по управлению государсвтенным имуществом[17]. Аналогичные акты были приняты на уровне субъектов федерации.

Сложность в определении субъекта права собственности публичных образований заключается в абстрактности, бестелесности государства, часто отождествляемого с его аппаратом управления. Смешение государства и его органов видно не только в литературе, [18] но и в нормативных актах, в которых встречаются фразы о том, что определенное имущество передается в собственность Правительства, местных органов власти и тому подобное. Так в названии постановления Правительства Москвы от 12 мая 1992 года № 293 "0 ходе передачи ведомственного жилищного фонда в собственность Правительства Москвы" налицо грубейшая ошибка. Правительство не может иметь своего имущества. Это не коммерческая или иная организация. Правительство является представителем государства, его органом, составной частью и уполномочено представлять интересы государства, а не свои личные. Именно для работы в качестве представителя государства Правительство наделяется определенным имуществом.

Несмотря на такие неточности в законодательстве в литературе последних лет утвердилось единое мнение по поводу субъектов права собственности на государственное имущество: в качестве таковых признаются государственные образования, то есть Российская Федерация и субъекты Федерации. Причем каждый из них независим как собственник и не отвечает по долгам других собственников - публичных образований.

В качестве субъектов права собственности ГК называет не только Российскую Федерацию и ее субъекты, но и другие публичные образования - городские и сельские поселения и другие муниципальные образования (п. 1 ст. 215 ГК). Однако ГК не уточняет, что понимается под другими муниципальными образованиями. Ответ на этот вопрос дается в Федеральном Законе РФ "об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[19]. Исходя из определения "муниципальное образование", данного в ст. 1 Закона, муниципальным образованием можно признать любую населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Это может быть и городское или сельское поселение, и несколько поселений, объединенных общей территорией, и часть поселения, и поселки, станицы, районы (уезды) и так далее.

Таким образом, к моменту разграничения фонда государственной собственности в Российской Федерации сложилась двухуровневая система публичных образований - самостоятельных субъектов права собственности, первый уровень которых представлен государственными образованиями (РФ и субъекты РФ) и второй уровень - муниципальными образованиями. Именно об этих субъектах права собственности, между которыми должно производиться разделение государственного имущества, речь пойдет ниже.

2. Определение пообъектного состава государственного имущества, подлежащего передаче в собственность публичных образований

С появлением множества субъектов государственной имущество возникла проблема, какие объекты должны быть закреплены за каждым из субъектов, включая и муниципальные образования, какие критерии отнесения имущества и иных объектов принять за основу разграничения?

Согласно Постановлению Верховного совета "0 разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"[20] (далее Постановление Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. № 3020-1) весь массив имущества РФ в целях его разграничения и закрепления за конкретными субъектами можно разделить на две категории: это имущество, которое остается государственной собственностью (меняется лишь собственник - государственно подобное образование) и имущество, которое из государственного должно перейти в муниципальное.

В свою очередь имущество, остающееся в государственной собственности, также делится на несколько видов в зависимости от субъекта права собственности на:

а) имущество, принадлежащее РФ в целом;

б) имущество, принадлежащее республике в составе РФ, краю, области, городу федерального значения, автономной области или автономному округу, то есть субъектам РФ.

Весь фонд объектов государственной собственности, независимо от ведомственной подчиненности отдельных его объектов, как бы временно до момента осуществления процедуры разграничения, то есть установления собственника, признается собственностью Российской Федерации. Исключений составляют объекты, ранее переданные в соответствии с законодательством в государственную собственность субъектов Федерации или в собственность муниципальных образований. Именно из этих объектов формируются перечни объектов, подлежащих передаче в собственность соответствующих субъектов. Для целей разграничения объектов собственности государства

Постановление от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 дает еще одну классификацию государственного имущества в зависимости от возможности его передачи в собственность публичных образований. В соответствии с этим критерием выделяются:

а) объекты, находящиеся в исключительной собственности РФ и не подлежащие передаче в собственность иных субъектов;

б) объекты, находящиеся в собственности РФ, но которые могут быть переданы в собственность республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономной области или автономного округа;

в) объекты, которые могут быть переданы в собственность муниципальных образований.

Остановимся более подробно на этой классификации объектов права собственности.

К первой группе объектов были отнесены объекты, которые принадлежат исключительно Российской Федерации.

Никем не оспаривается тот факт, что Федерация в целом является, несмотря на независимость и суверенитет ее субъектов, особым субъектом - выразителем интересов всех составляющих ее частей. Поэтому состав объектов, включенных в фонд собственности Федерации, всегда отличается от объектов, находящихся в собственности иных субъектов Федерации и муниципальных образований. В него входят (с определенной долей условности) объекты, которые "по чисто объективным признакам, изначально не могут находиться в чьей-либо частной собственности, а напротив, могут пребывать только в общественном пользовании".[21] К таковым можно отнести воздушное пространство над территорией государства, континентальный шельф, дно и недра территориального моря, другие природные ресурсы, некоторые виды имущества.

К объектам, находящимся в исключительной собственности федерации, следует отнести те из них, которые в силу своей значимости, ценности, редкости или по иным критериям не могут находиться в собственности иных субъектов (как субъектов Федерации и муниципальных образований, так и физических и юридических лиц). Так, например, объекты, представляющие собой материальные, интеллектуальные и художественные ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, науки и искусства, отнесенные в установленном законодательством порядке к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской

Федерации и включенные в Государственный свод особо ценных объектов, являются исключительной федеральной собственностью. [22]

Частично перечень объектов, составляющих исключительную собственность Российской Федерации, дан в Приложении 1 к Постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 года № 3020-1, которое выделяет пять больших групп таких объектов. В первую группу входят объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ, охраняемые или особым образом используемые природные объекты и так далее). Вторую группу составляют объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач (государственная казна РФ, имущество вооруженных сил, высшие учебные заведения и так далее). К третьей группе отнесены объекты оборонного производства. Четвертая группа - это объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства. И, наконец, пятую группу объектов составляют прочие объекты, круг которых ограничен всего двумя разновидностями. Это предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов и предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции). В Приложении не дается полный перечень объектов, составляющих собственность РФ. Помимо этого постановления существует большое количество нормативных актов, в которых специально перечисляются объекты, относящиеся к исключительной собственности Российской Федерации. Например, Водный кодекс (ст. 36)[23], ст. 5 Федерального Закона РФ "06 использовании атомной энергии"[24] и ряд других законов. В последнее время, как свидетельствует законодательство, субъекты федерации все больше проявляют свою инициативу в вопросе передачи ряда объектов, принадлежащих им на праве собственности, в исключительную собственность Федерации. В основном это пока касается объектов, имеющих особое историческое и культурное значение для населения всей Российской Федерации. Но это уже выходит за рамки данной работы.

Во второй группе объектов были названы объекты, находящиеся в федеральной собственности, которые могут быть переданы в собственность республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Перечень таких объектов содержится в Приложении 2 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1.

И, наконец, третью группу объектов составляют объекты, подлежащие передаче в собственность муниципальных образований. Они перечислены в Приложении 3 к Постановлению от 27 декабря 1991 года № 3020-1.

Только объекты из этого Приложения могут непосредственно передаваться в муниципальную собственность. Иные объекты могут быть переданы в собственность муниципальных образований по решению субъектов Федерации из имущества, принадлежащего им на праве собственности.

Однако, несмотря на существование трех Приложений, в которых перечисляются группы объектов, подлежащих передаче соответствующим субъектам, остается целая группа объектов, которые не включены в указанные

Приложения. Их можно выделить в особую группу объектов государственной собственности - в группу объектов, которые временно, до момента определения соответствующего собственника (до момента передачи в собственность соответствующих публичных образований) находятся в федеральной собственности (п. 3 Постановления Верховного Совета от 27 декабря 199.1 г. № 3020-1).

Выделение этой группы объектов не случайно, так как именно из их числа в основном происходит формирование перечней объектов, подлежащих передаче в собственность субъектов федерации.

Особое внимание законодатель уделяет разграничению объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых федеральных предприятий. При приватизации предприятий федеральной собственности ряд объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения подлежит не приватизации, а передаче в собственность соответствующих публичных образований. К таким объектам, в частности, относятся здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, в том числе встроенно-пристроенные (за исключением находящихся в границах территории предприятия), используемые предприятиями торговли, общественного питания, бытового обслуживания, для нужд организаций и учреждений социальной защиты населения, детских домов, домов ребенка, объектов транспортного и энергетического обеспечения данного региона, жилищного фонда и обслуживающих его жилищно-эксплуотационных и ремонтно-строительных подразделений и так далее. Полный перечень таких объектов дан в п. 1 указа Президента РФ "06 использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий"[25] и в п. 2 Положения о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.[26]

Итак, на момент разграничения государственной собственности весь фонд объектов государственной собственности можно условно подразделить на четыре категории:

1) на объекты, являющиеся исключительно федеральной собственностью;

2) на объекты, находящиеся в федеральной собственности с возможностью их передачи в собственность субъектов федерации;

3) на объекты, находящиеся в федеральной собственности, но подлежащие передаче в собственность муниципальных образований;

4) на объекты, находящиеся в федеральной собственности временно, до момента разграничения. Нетрудно заметить некоторую схожесть второй и четвертой групп объектов, однако их следует различать, так как для каждой из них предусмотрен различный порядок передачи в собственность публичных образований.

2.2 Порядок оформления права собственности на объекты, подлежащие передаче

Разграничение объектов права собственности государства - это сложный, многоэтапный процесс, лежащий в основе всех последующих операций с этими объектами. Разграничение собственности можно определить как ряд действий, направленных на установление субъекта права собственности в отношении отдельных объектов права собственности государства, принадлежавших ранее всему государству как единственному собственнику. Раздел имущества - это не приватизация, в результате которой также происходит смена собственника, это не передача имущества по договору купли-продажи, хотя на практике эти явления часто подменяются. Передача объектов права собственности в собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется безвозмездно. Необходимо помнить, что и приватизация, и купля-продажа возможны только после установления субъекта права собственности, определения пообъектного состава имущества и закрепления его за ним, то есть после осуществления процедуры разграничения имущества.

Выше уже говорилось о том, что процесс разграничения государственного имущества между Российской Федерацией и ее субъектами был приостановлен до принятия соответствующего законодательства, а постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 декабря 1990 года . "0 введении в действие Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" на период до проведения разграничения имущества между различными уровнями государственной и муниципальной собственности устанавливалось управление и распоряжение имуществом предприятий и учреждений, находящихся в подчинении РСФСР, республик, входящих в РФ, автономных округов, краев, областей, городов, районов и сел, а также иным, находящимся в их ведении имуществом. Осуществление этих функций было поручено соответствующим Советам народных депутатов. Советы наделялись такими правомочиями только до момента разграничения имущества. Но это не означает, что имущество было автоматически отнесено к собственности субъектов различных уровней в зависимости от подчиненности соответствующих предприятий, учреждений и организаций, как это было воспринято многими местными органами власти. Так, например, указом Президента РСФСР от 31 августа 1991 года "О нарушении законодательства РФ в вопросах передачи государственного имущества организаций и предприятий строительного комплекса РСФСР в муниципальную собственность"[27] были отмечены серьезные злоупотребления в вопросах передачи имущества в муниципальную собственность. В указе особо подчеркивается, что "впредь до разграничения государственной собственности считать государственное имущество организаций и предприятий строительного комплекса РСФСР находящимися в составе федеральной собственности, не допускать передачи указанного имущества в состав муниципальной собственности.

Нормативным актом, впервые комплексно осветившим вопросы разграничения государственной собственности, стало Постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных Округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", которое в трех приложениях перечисляло объекты, относящиеся к различным видам права собственности. Постановление в корне изменило принципы дифференциации имущества в зависимости от субъекта права собственности. Если союзный Закон "О собственности в СССР" исходил из принципа подчиненности имущества, то Постановление решило этот вопрос по-иному. При отнесении имущества к собственности того или иного субъекта не имеет значения, на чьем балансе оно находится, так же как не имеет значения и ведомственная подчиненность предприятий.

Однако Постановление, как и Закон "О собственности в РСФСР", лишь перечислило объекты, которые могут быть переданы в собственность субъектов Федерации и муниципальных образований. Никаких прав собственности и других гражданских прав его нормы не породили. Для возникновения же права собственности на перечисленные в Приложениях объекты у субъектов РФ и муниципальных образований необходимо выполнить целый ряд действий по передаче и закреплению имущества в их собственность.

На практике данное Постановление было воспринято по-иному. Если объекты подпадают под категории, указанные в Приложениях 2 или 3, то они соответственно автоматически являются собственностью субъекта Федерации или муниципального образования и никакие процедуры по передаче данного имущества не нужны. Из этой неправильной трактовки данного Постановления до сих пор возникает большое количество споров.

Ярким примером несоблюдения установленного порядка разграничения объектов государственной собственности является дело № 51-35, рассматривавшееся в Московском областном арбитражном суде. Истец просил суд признать недействительным решение Малого Совета Московского областного Совета народных депутатов от 18 ноября 1992 г. "0 муниципальной собственности городов и районов Московской области". Этим решением в муниципальную собственность ряда районов передавалось имущество, в числе которого оказалась Торгово-закупочная база управления рабочего снабжения, являвшаяся на момент передачи обособленным подразделением Центральной торгово-закупочной базы рабочего снабжения.

Малым Советом не был учтен тот факт, что имущество Торгово-закупочной базы находилось в федеральной собственности и что сама база являлась всего лишь подразделением федерального предприятия, и не входила в перечень объектов, перечисленных в Приложении 3 к постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. № 3020-1. Это обстоятельство сделало невозможным непосредственную передачу базы - объекта федеральной собственности в собственность муниципального образования. Однако, несмотря на это местные органы власти посчитали имущество, расположенное на их территории, своей собственностью и передали его муниципальному образованию - Раменскому району, который в свою очередь закрепил это имущество за муниципальным предприятием.

Еще один пример неправильной трактовки законодательства о разграничении государственного имущества - дело № 28-412 К, рассмотренное в Арбитражном суде г. Москвы, о признании незаконной приватизации имущества. Спор касался приватизации подвального помещения в здании, отнесенном к объектам федеральной собственности, арендованного предприятием службы быта. Главным аргументом, приводимым Москомимуществом в защиту итогов приватизации, была ссылка на то, что объекты бытового обслуживания населения включены в Приложение 3 к Постановлению Верховного Совета № 3020-1. Следовательно, автоматически являются муниципальной собственностью.

Аргумент из приведенного примера является наиболее распространенной ошибкой. Однако в Постановлении нигде не сказано, что объекты, перечисленные в Приложениях 2 и 3 являются государственной или муниципальной собственностью республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга или муниципальной собственностью городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Наоборот, в отношении объектов из. Приложения 2 сказано, что "отдельные объекты из их числа могут передаваться в государственную собственность...", а в отношении объектов, перечисленных в Приложении 3 - "передаются в муниципальную собственность". Но "передаются в муниципальную собственность" не означает "закрепляются в муниципальной собственности".

Что же касается объектов, не вошедших в Приложения 1-3, то они "до момента определения соответствующего собственника относятся к федеральной собственности"

Исключением из этого правила являются:

а) объекты, ранее переданные в собственность субъектов федерации и муниципальных образований в порядке, установленном Законом РФ "0 дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям"[28];

б) объекты, ранее находившиеся в государственной собственности и отчужденные в законодательном порядке в собственность граждан и юридических лиц;

в) объекты, находящиеся в собственности иностранных государств;

г) земля, ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир. Отношения, связанные с этими объектами, их раздел регулируются специальным законодательством.

Законодатель в Постановлении поручил Правительству РФ разработать и утвердить Положение об определении пообъектного состава федеральной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности (п. 11). Такое Положение было утверждено распоряжением

Президента РФ от 18 марта 1992 года.[29] В нем устанавливается четкая процедура передачи объектов государственной собственности в собственность субъектов федерации и муниципальных образований, которую можно разбить на несколько этапов.

Первый этап заключается в разработке соответствующим комитетом по управлению имуществом перечня объектов, которые должны быть переданы в собственность соответствующего субъекта. Согласно п. 3 распоряжения Президента РФ в перечни включаются объекты, не отнесенные к федеральной и муниципальной собственности в соответствии с приложениями 1, 2 и 3 к постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 года, то есть перечни формируются из объектов, которые временно отнесены к федеральной собственности (до момента определения собственника).

Особым образом формируется перечень объектов, входящих в Приложение 2, то есть объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Федерации. Для составления перечня таких объектов установлен критерий, соблюдение которого необходимо для данной группы объектов. Им является необходимость сохранения технологического единства инженерных, учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем), централизованного управления ими, обеспечения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации, а также недопущения выведения из их состава объектов, не являющихся автономными по характеру их функционирования. Вторая особенность - это необходимость согласования перечней объектов с органами государственного управления, в велении которых находятся указанные объекты.

Вторым этапом в разграничении объектов государственной собственности является передача сформированных перечней объектов соответствующим органам представительной власти субъектов Федерации и их утверждение.

Утвержденные перечни объектов направляются в Государственный комитет по управлению имуществом, где они проходят регистрацию и проверку. В случае зачисления в перечни объектов, не подлежащих передаче в государственную собственность субъектов РФ (объектов, отнесенных к федеральной или муниципальной собственности), комитет исключает их из зарегистрированного перечня, о чем уведомляет в недельный срок со дня регистрации орган, утвердивший перечень. По. таким объектам подготавливается отдельное решение Правительства РФ.

Заключительной стадией для прошедших проверку перечней является их направление в трехнедельный срок со дня регистрации в Правительство РФ и принятие Правительством РФ решения (в течение трех месяцев с момента регистрации) о передаче объектов, содержащихся в перечне в собственность соответствующих субъектов.

В особом порядке утверждаются перечни, содержащие объекты, занимающие доминирующее положение на республиканском (РФ) или местном рынке товаров (работ, услуг). В их утверждении принимает участие Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур.

С принятием постановления Правительства РФ о передаче объектов, объекты, включенные в перечни, являются собственностью субъекта Федерации. Если же такое постановление не принято в течение установленного срока, то объекты, не исключенные из перечня, также считаются переданными в государственную собственность субъекта РФ. В этом случае документом, подтверждающим право собственности на указанные объекты до момента их внесения в соответствующий реестр, является зарегистрированный перечень с учетом внесенных в него изменений.

Аналогичный порядок установлен и для передачи объектов государственной собственности в собственность муниципальных образований (с учетом ряда особенностей, предусмотренных распоряжением Президента РФ и указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.[30]). Основной особенностью передачи объектов в собственность муниципальных образований является то, что перечни объектов формируются исключительно из объектов, перечисленных в Приложении 3 к постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 года. Иные объекты, не вошедшие в приложение, могут быть переданы в муниципальную собственность лишь после передачи их в государственную собственность субъектов федерации. Вторая особенность - это сокращенные, по сравнению с передачей в собственность субъектов Федерации, сроки разграничения имущества. Третья особенность - это право местных органов власти самостоятельно утверждать перечни объектов, подлежащих передаче в муниципальную собственность. И четвертая особенность - это органы, правомочные принимать решение о передаче объектов в муниципальную собственность (представительные органы власти соответствующего субъекта РФ).

В настоящее время в соответствии с п. 5, ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов федерации осуществляется в порядке, установленном законом. К сожалению, в России такой закон пока не принят. Следовательно, в этом случае применима статья 4 Федерального Закона РФ "О введении в действие части первой ГК РФ",[31] согласно которой "изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ и применяемые на территории РФ постановления Правительства СССР по вопросам, которые согласно части первой Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов.

Таким образом, на территории РФ процесс отнесения государственной собственности к различным субъектам Федерации и муниципальным образованиям регулируется двумя основными нормативными актами: Постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года № 30201 и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 года № 114-рп. Помимо этого принято большое количество нормативных актов на уровне федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований, касающихся раздела отдельных видов имущества.

Особо регулируется порядок передачи в государственную собственность субъектов РФ и муниципальных образований объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, не вошедшей в состав приватизируемых предприятий.

Ранее в 1993 году указом Президента РФ от 10 января 1993 года[32] данные объекты могли быть приватизированы вместе с другим имуществом федеральных предприятий. Однако в этом же указе содержался ряд объектов, которые не подпадали под приватизацию и оставались в федеральной собственности до проведения процедуры разграничения.