Нормативная база Российского самоуправления
Конституционно-правовые основы местного самоуправления, структурная организация, практика исполнения полномочий. Экономика, бюджетно-финансовое состояние муниципальных образований. Проблемы правового регулирования современной системы местного управления.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 01.09.2009 |
| Размер файла | 55,8 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
56
Содержание
Введение
Глава I. Нормативная база российского местного самоуправления
1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
2. Структурная организация и практика исполнения полномочий местного самоуправления
3. Экономика и бюджетно-финансовое состояние муниципальных образований
4. Контроль и ответственность в деятельности органов местного самоуправления
Глава II. Проблемы правового регулирования современной системы местного управления
1. Реформирование правовой основы и реальной практики народного управления
2. Приоритеты развития местного самоуправления в России
Заключение
Список используемых источников
Введение
За последнее десятилетие XX столетия нашей страной пройден путь от принципиального отрицания идеи местного самоуправления, характерного для ленинской теории советов, до его конституционного признания и гарантирования. За указанный период сменились три концепции организации местной власти: от единой жестко централизованной системы органов законодательной власти к попытке компромиссного приспособления этой системы к новым социально-политическим и экономическим условиям См., напр.: Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. //Ведомости СССР, 1990, № 16. Ст. 267; Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. //Ведомости РСФСР, 1991, № 29. Ст. 1010., и, наконец, построение местного самоуправления на основе принципов организационной самостоятельности и относительной независимости институтов местного самоуправления от государства. Конституция РФ рассматривает местное самоуправление в качестве основ конституционного строя (ст.ст. 3, 12), права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, в качестве одной из форм народовластия (ст. 3). Выше указанные положения Конституции РФ нашли свое всестороннее развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ (в редакции от 21.07.2005 N 97-ФЗ) См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 40. Ст. 3822., иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. «Местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И, безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия. И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами. Только при таком подходе можно говорить об эффективности других составляющих местного самоуправления - законодательной, финансовой, административной». Путин В.В. Местное самоуправление - основа гражданственности и народовластия //Журнал российского права, 2004, № 12. С. 3.
Изменения, внесенные в порядке законодательной инициативы Президентом РФ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 21.07.2005 г., направлены на укрепление административной вертикали и усиление государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, означают новый этап в реформировании местного самоуправления. Актуальность темы данной выпускной квалификационной работы очевидна.
Объектом исследования являются правовые основы местного самоуправления, под которыми согласно устоявшейся терминологии Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. М., 1997, с. 41-82; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 1999, с. 62-112. следует понимать основные теории местного самоуправления, а также организационные формы его деятельности.
Цель выпускной квалификационной работы состоит в том, чтобы, проследить основные тенденции в процессе становления и развития местного самоуправления в России на рубеже XX и XXI вв., выявив его основные исторические тенденции, разработать пути оптимизации организационной структуры и деятельности местного самоуправления в интересах прогрессивного развития РФ в общем русле современной мировой цивилизации.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
- исходя из особенностей геополитического фактора и социально-административной структуры России, определить изначальные причины дисгармонии взаимоотношений государства и самоуправляющихся общностей в современных условиях;
- вскрыть организационные недостатки современной модели местного самоуправления и дать оценку Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ";
- представить рекомендации к реформированию местного самоуправления современной России.
Предметом исследования является историческая эволюция организационных структур, форм и принципов функционирования местного самоуправления в России.
Развитие института местного самоуправления в контексте всей истории России рассматривается в трудах классиков отечественной историографии: С.М. Соловьева, В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, С.Ф. Платонова, Н.А. Рожкова, а также в трудах советских и современных историков: В.Л. Янина, Д.П. Калистова, М.М. Горинова, Л.М. Ляшенко, Л.Г. Косулиной, А.С. Ахиезера и др.
В процессе выполнения поставленных задач использованы законодательные акты, иные юридические источники, определяющие контуры организации и функционирования системы органов местного управления как в историческом прошлом, так и в настоящем.
Практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления, повышении эффективности государственной политики в сфере реформирования данного института.
Глава I. Нормативная база российского местного самоуправления
§ 1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества. См.: Мокрый В.С. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования. Самара: ФГУП «Самарский Дом печати», 2003. С. 77.
Право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.
При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа. Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу.
Следует присоединиться к точке зрения А.С.Автономова о том, что под правовыми основами местного самоуправления следует понимать совокупность норм права, регулирующих порядок формирования и функционирования местного самоуправления, его взаимоотношения с обществом и государством. См.: Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: МЗ ПРЕСС, 2002. С. 8. Тем не менее, существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.
Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, для правового обеспечения нормального функционирования местного самоуправления на федеральном уровне должно появиться около десятка законов, на втором уровне - акты субъектов Федерации, вопросы местного самоуправления должны регулироваться в уставах субъектов и законах о местном самоуправлении, а вдобавок в каждом субъекте появится 30-40 отраслевых законов, определяющих компетенцию, в том числе и местного самоуправления. См.: Авакьян С.А. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: вопросы реализации //Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Материалы научно-практической конференции. М., 1996. С. 15.
Наряду с правовыми основами организации и деятельности органов местного самоуправления можно специально выделить его конституционные основы «Конституция» - слово латинское, изначально означающее устройство, установление. Общеизвестно, что конституция - это основной закон государства, обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормативным актам, составляющим правовую систему государства. Конституция закрепляет основы общественного и экономического строя государства, форму правления и форму государственного устройства, правовое положение личности и др. Одним из основных положений конституции любого государства, при любой форме правления является закрепление порядка организации и компетенции органов власти и управления в центре и на местах.
С этой точки зрения наиболее интересным представляется определение конституции, которое дал в свое время Т. Пейн: «Это - свод положений. На его принципах должны зиждиться государственная власть, характер ее структуры и полномочий, способ избрания и продолжительность существования парламентов или других подобных органов, как бы их ни называли, которыми будет облечена исполнительная власть в государстве, - словом, все, то, что касается полной организации гражданского управления и принципов, которые лягут в основу ее действий и которыми она будет связана». Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. М., «Республика», 1992. С. 161.
Все советские конституции строились на базе основополагающих принципов, вытекающих из господствовавшей в обществе марксистско-ленинской теории социалистического государства.
Первая российская Конституция, принятая V-м Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года, провозгласила Россию республикой Советов, законодательно закрепив рождение созданного Октябрьской революцией государства, диктатуры пролетариата.
Однако сама Конституция несколько иначе закрепила роль и полномочия местных властных органов. Ленин писал: «Пролетариату необходима государственная власть, централизованная организация силы, организация насилия и для подавления сопротивления эксплуататоров, и для руководства громадной массой населения...» Первая российская Конституция в полном соответствии с ленинскими указаниями учредила принцип полновластия Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов как основы всей государственной власти, всего государственного аппарата, сосредоточила в их руках как законодательство, так и исполнительно-распорядительную деятельность. Верховная власть в России по Конституции принадлежала Всероссийскому съезду Советов (ст.ст. 12,24), а в период между съездами - Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету, который был определен Конституцией как «высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган» (ст.31 Конст.).
Органами власти на местах были Советы - областные, губернские (окружные), уездные (районные), волостные. В границах своего ведения съезды Советов представляли высшие органы власти на территории, а между съездами - избираемые или исполнительные комитеты (глава 10 Конст.).
«В границах своего ведения, - говорилось в статье 56, - Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между Съездами такой властью является Исполнительный комитет».
Глава девятая Конституции определяла предметы ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК, в числе которых были и такие вопросы, как установление границ и компетенции областных союзов, входящих в состав РСФСР, общее административное разделение территории РСФСР и утверждение областных объединений, и др.
Круг вопросов, которые могли самостоятельно решать органы советской власти на местах, был весьма ограничен - к предметам их ведения главой двенадцатой Конституции было отнесено проведение в жизнь всех постановлений высших органов Советской власти, принятие мер к развитию культурных и хозяйственных отношений на вверенной территории, разрешение вопросов, имеющих чисто местное значение.
Таким образом, налицо полная централизация власти в республике, и совершенно очевидно, что в условиях господства диктатуры пролетариата говорить о разделении властей не приходилось.
Принятая 31.01.1924 года первая Конституция Союза ССР основывалась на Декларации об образовании Союза ССР и Договоре об образовании Союза ССР, принятых за год до того 1-м съездом Советов СССР. Этот основной Закон явился новым этапом в истории советского конституционного строительства. СССР вслед за РСФСР создавался как федеративное государство. Однако нельзя не заметить, что РСФСР оформлялась как государство с автономными образованиями, а СССР - как союзное государство.
Здесь необходимо иметь в виду так называемый «народный» аспект суверенитета, который наряду с двумя другими - национальным и государственным - составляет его сущность. «Народный суверенитет» означает народовластие, то есть возможность для народа осуществлять свою волю.
Таким образом, Конституция СССР 1924 года «решила две крупные группы вопросов: установила соотношение суверенитета Союза и его членов и определила систему государственных органов нового государства. Всем этим она завершила юридическое оформление образования нового союзного государства - СССР».
Конституция 1936 года впервые зафиксировала место коммунистической партии в политической системе советского общества. Статья 126 Конституции определяла коммунистическую партию как «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». То есть КПСС в соответствии с Конституцией выступала в качестве руководящей силы советского государства и общества. Ещё одной особенностью Конституции 1936 г. стало введение всеобщего избирательного права (ст. 134).
Принятая 7 октября 1977 г. четвертая советская Конституция исходила из основных принципов и идей, выработанных предшествующими советскими Конституциями. В статье 2 Конституции записано, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющих политическую основу СССР. Советским представительным органам посвящено почти целиком три раздела Конституции (4-6). Статья 89 подчеркивает, что Советы народных депутатов составляют единую систему - от Верховного Совета СССР до сельских советов.
Местным органам государственной власти и управления посвящена глава 19 Конституции. К функциям этих органов отнесены были решение всех вопросов местного значения, проведение в жизнь решений вышестоящих органов, руководство деятельностью нижестоящих советов народных депутатов.
Таким образом, налицо, подобно предыдущим Конституциям, установление принципа демократического централизма, а, соответственно, полной зависимости местных органов власти от центральных.
Следует присоединиться к точке зрения В.С Мокрого, что и в правоприменительной практике присутствует значительное количество нерешенных проблем. Они порождены, прежде всего, опережающим характером формирования системы местного самоуправления в России (да и российской демократии в целом), когда нормы и институты зачастую возникали не столько в результате органического движения снизу, сколько в результате инициативы сверху, и при этом были выражены в самом общем виде. Но именно в сфере самоуправления его последствия оказались особенно негативными и подлежат устранению.
Имеющиеся проблемы можно систематизировать следующим образом:
- Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики. Так, в 1994 -1995 гг., когда создавались нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», было объективно трудно выработать оптимальные подходы к определению территории муниципального образования, описать функции, полномочия, принципы организации органов местного самоуправления.
- Несогласованность с рядом базовых законов, принятых позднее. Существующее законодательное обеспечение деятельности органов местного самоуправления формировалось в середине 90-х годов в условиях отсутствия целостной системы законодательства, регулирующего государственное устройство федерального и регионального уровня, экономическую и гражданско-правовую сферы. Принятые позже федеральные законы фактически отменили некоторые статьи ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, так произошло со статьями, определяющими финансово-экономические основы местного самоуправления, в особенности с введением в действие Бюджетного и Налогового кодексов.
- Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, а нередко - и юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству. В результате муниципальные образования оказываются не в состоянии пройти стадию государственной регистрации.
- Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не смогла исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они часто дублируются. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.
- Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие регулирующие эти вопросы правовые нормы содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство таких законов отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием.
- Недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля - как со стороны граждан, так и со стороны государства - за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство практически не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица. Ситуация была несколько исправлена в ходе принятия поправок к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определивших процедуру прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления и отстранения глав муниципальных образований, а также введением в действие Бюджетного кодекса, создавшего формы финансового контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако работа в этом направлении должна быть продолжена.
В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.
При этом нельзя считать обоснованным и радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением. См.: Мокрый В.С. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования. Самара: ФГУП «Самарский Дом печати», 2003. С. 78-83.
§ 2. Структурная организация и практика исполнения полномочий местного самоуправления
Как уже было отмечено, в силу очевидных исторических причин процесс формирования системы местного самоуправления в современной России отличался высокой степенью хаотичности и стихийности.
Выбор территориальной модели в значительной мере предопределяет и форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной власти. До начала реформы местного уровня власти на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрации более крупных, на территории которых они были расположены. Возникшие в последнее десятилетие муниципальные образования в разных регионах формировались на разных уровнях прежней административно-территориальной иерархии. В некоторых регионах бывшие районные органы власти были преобразованы в территориальные подразделения региональной администрации, образуя второй уровень государственной власти субъекта Федерации (регион - районы и города), в других регионах бывшие районы превратились в муниципальные образования, нередко с двухуровневой структурой (города, районы - поселки, сельские округа). Встречаются и ситуации, когда на районном уровне одновременно представлены и органы государственной власти субъекта Федерации, и органы местного самоуправления.
Можно выделить следующие варианты структуры местной публичной власти, действующие до настоящего времени в разных регионах Российской Федерации:
- Одноуровневая территориальная организация государственной власти субъекта Федерации и одноуровневая структура муниципальных органов власти (на уровне крупных городов и районов). Исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации не имеют территориально-административных подразделений, расположенных в районах и городах. Местные органы самоуправления формируются главным образом на базе крупных городов и районов в соответствии с традиционным административно-территориальным делением. Они обладают бюджетными правами в рамках, определенных федеральным законодательством. Их финансовые взаимоотношения с органами власти субъекта Федерации (объемы предоставляемой им финансовой помощи и нормативы отчислений от регулирующих налогов) в соответствии с законодательством определяются непосредственно последними. На уровне ниже районного при этой структуре обычно формируются исполнительные органы субмуниципального управления. Эти органы управления находятся на смете, определяемой муниципальными властями.
- Двухуровневая территориальная организация государственной власти субъекта Федерации и одноуровневая структура муниципальных органов власти, обладающих полным спектром прав. Исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации, помимо функциональных подразделений на местном уровне, включают в себя территориально-административные подразделения, расположенные в районах (а иногда и в городах). Местные органы самоуправления сформированы на базе городов, волостей, поселков, сельских округов (сельских советов) по поселенческому признаку. В функции территориально-административных подразделений государственной власти входит содержание объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей все население данной территории, а также (в большинстве случаев) организация финансовых взаимоотношений с муниципалитетами, расположенными на территории, которую курирует данное территориально-административное подразделение.
- Двухуровневая территориальная организация государственной власти субъекта Федерации и одноуровневая структура органов местного самоуправления, сопряженная с изъятием ряда прав, гарантированных федеральным законодательством. Эта структура аналогична предыдущей, за исключением того, что муниципальные образования, сформированные по поселенческому принципу на уровне ниже районного, лишены ряда прав и полномочий, установленных для них федеральным законодательством, прежде всего бюджетных. Местные налоги устанавливаются территориальными подразделениями региональной администрации. Бюджеты муниципальных образований включены в бюджет субъекта Федерации.
- Одноуровневая территориальная организация государственной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура органов местного самоуправления, предполагающая в нарушение федерального законодательства подчинение одних органов местного самоуправления другим. К первому уровню органов власти местного самоуправления относятся органы власти, образованные на базе крупных городов и районов в соответствии с традиционным административно-территориальным делением, ко второму - органы власти, сформированные внутри закрепленной за местным органом власти первого уровня территории (города районного значения, более мелкие населенные пункты или их объединения). Проживающее на территории население в этом случае одновременно принимает участие в выборах, как органов власти первого уровня, так и второго уровня. Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления первого уровня с региональными властями носят прямой характер. Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления второго уровня с региональными властями определяются опосредованно, через органы местного самоуправления первого уровня. В частности, в функции органов местного самоуправления первого уровня входит распределение финансовой помощи между бюджетами органов местного самоуправления второго уровня, назначение нормативов отчислений от регулирующих налогов, полученных из регионального бюджета. Таким образом, органы местного самоуправления первого уровня фактически исполняют полномочия субъекта Федерации. В случае если органы местного самоуправления второго уровня полностью покрывают территорию органов местного самоуправления первого уровня, в функции органа местного самоуправления первого уровня входит также содержание объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей жителей его территории. Такая структура получила название «матрешечной».
Совершенно необходимой представляется более четкая регламентация вариантов организации местного самоуправления, обусловленная необходимостью закрепления различного объема полномочий за муниципальными образованиями, в значительной степени отличающимися друг от друга по количеству жителей и инфраструктуре при обязательном сохранении равенства прав граждан на осуществление местного самоуправления в независимости от места жительства, что находит свое отражение в полномочиях органов местного самоуправления.
В экономической сфере местная власть способна мобилизовать «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы (финансовые, природные, человеческие, географические, иные). При незначительности таких ресурсов в каждом отдельном случае в целом по стране они составляют весьма существенную величину, но этот резерв экономического роста используется пока в явно недостаточной степени.
Вопросы местного значения, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, можно условно разделить на пять основных групп:
- Организация местного самоуправления на соответствующей территории и его правовое закрепление в уставе и иных нормативных правовых актах муниципального образования - принятие и изменение уставов муниципальных образований, установление норм, обязательных к исполнению на территории муниципального образования, в том числе введение налогов, регулирование социально-экономического развития муниципального образования, установление порядка природопользования и т.д.;
- Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, обеспечение социально-экономического развития муниципального образования - от имени населения органы муниципального образования осуществляют права собственника в отношении: средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, имущества органов местного самоуправления, муниципальных земель и других природных ресурсов, находящихся в муниципальной собственности, муниципальных предприятий и организаций, муниципальных банков, других финансово-кредитных организаций, муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, другого движимого и недвижимого имущества;
- Организация, содержание и развитие муниципальных служб, предприятий и организаций, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах;
- Осуществление международных связей, направленных на решение вопросов местного значения в пределах своей компетенции;
- Осуществление контроля за соблюдением нормативных правовых актов, действующих на территории муниципального образования, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления -организация и осуществление контроля представительного органа местного самоуправления за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц, внутренний контроль в исполнительно-распорядительной сфере, контроль со стороны населения.
В целом ряде случаев практикуется либо распределение полномочий между органами местного самоуправления и вышестоящими звеньями управленческой иерархии, либо полная передача некоторых государственных полномочий на уровень местного самоуправления. Первый подход сам по себе, безусловно, неизбежен и рационально мотивирован, однако реальная практика его реализации далека от совершенства. Во втором случае при передаче на местный уровень полномочий без подкрепления их необходимой ресурсной поддержкой исполнение органами местного самоуправления вмененных им функций блокируется, что негативно сказывается на народном доверии к власти как таковой.
Законодательно не установлена такая форма взаимоотношений государства и местного самоуправления, как замещение государством отдельных полномочий местного самоуправления, которые по тем или иным причинам не могут быть надлежащим образом исполнены органами муниципального образования. В целях обеспечения прав граждан представляется возможным в соответствии с Конституцией РФ закрепить в федеральном законе случаи и порядок передачи на определенный срок отдельных полномочий местного самоуправления для исполнения органам государственной власти.
К числу важнейших сфер ответственности местного самоуправления относятся:
- Образование. В области образования к вопросам местного значения отнесены организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. На практике эта норма вылилась в практически повсеместную передачу полной ответственности за всю сеть образовательных учреждений органам местного самоуправления. Сегодня 71,5% расходов на образование в целом осуществляется из местных бюджетов. При этом муниципальные образования в подавляющем большинстве случаев лишены необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов.
На общегосударственном уровне должны устанавливаться федеральные образовательные стандарты, а также приниматься меры контроля за их соблюдением. Непосредственное осуществление расходов следует возложить на органы местного самоуправления. Это распределение полномочий в наибольшей мере удовлетворяет жесткому требованию сохранения единства образовательного пространства.
- Здравоохранение. Аналогичная ситуация сложилась и в области здравоохранения. Местное самоуправление ответственно не за предоставление населению медицинских услуг, а за организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения. Практика передачи медицинских учреждений в ведение органов местного самоуправления привела к возникновению серьезных проблем. Отсутствие четкого определения функций местного самоуправления в области здравоохранения, отсутствие заинтересованности в оптимизации структуры медицинского обслуживания, дублирование функций повсеместно приводит к неэффективному расходованию средств в этой сфере.
- Обеспечение общественного порядка. За последние годы были утрачены многие позитивные формы и методы деятельности, прежде всего, связанные с привлечением широких слоев общественности к охране правопорядка; профилактике правонарушений. Мировая практика свидетельствует, что действенная охрана общественного порядка возможна, лишь при деятельном участии местного самоуправления как наиболее близкого к гражданам уровня публичной власти. В то же время реализация органами местного самоуправления этой важнейшей функции натолкнулась на серьезное препятствие в виде неопределенности статуса муниципальных органов охраны порядка.
- Жилищно-коммунальное хозяйство. Ответственность за положение дел в этой сфере практически полностью, без какого-либо расщепления возложена на органы местного самоуправления. Неэффективность системы управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований, монопольное положение большинства предприятий, предоставляющих услуги по содержанию и обслуживанию жилищного фонда, одновременное исполнение одним субъектом функций управления жилищным фондом и обслуживания его, бесправное и зависимое положение граждан как потребителей жилищно-коммунальных услуг - наличие всех этих проблем не раз констатировалось. Все это приводит к постоянному росту задолженности муниципальных образований перед коммунальными предприятиями, несмотря на то, что фактический объем финансирования этой сферы из бюджетов субъектов Федерации также увеличивается с каждым годом.
В то же время реформа жилищно-коммунального хозяйства на местном уровне часто ограничивается постоянным ростом стоимости жилищных услуг без улучшения их качества, что создает ситуацию деградации капитальной части семейных бюджетов. Люди вынуждены жить в постоянно ветшающем жилом фонде и при этом оплачивать в возрастающих объемах бесхозяйственность обслуживающих организаций и устаревшие, ресурсоемкие коммунальные технологии.
Именно в сфере жилищно-коммунального хозяйства особенно четко видна недопустимость разрыва между объемом возложенных на орган местного самоуправления функций и объемом находящихся в его распоряжении ресурсов. Именно при анализе положения в этой отрасли становится очевидно и то, что устранение этого разрыва возможно лишь в рамках комплексного подхода. Законодательство, прежде всего в налогово-бюджетной сфере, должно создать заинтересованность муниципальных руководителей в эффективном хозяйствовании. Подлежат пересмотру и конкретные объемы ответственности органов местного самоуправления, и объемы необходимых им ресурсов.
- Международные связи органов местного самоуправления. Ныне действующее законодательство в этой области носит фрагментарный и недостаточно полный характер. В этой связи местное самоуправление не может полноценно использовать потенциал международного сотрудничества. Между тем, многолетний опыт показывает, что взаимодействие органов местного самоуправления с зарубежными партнерами способствует решению многих социально-экономических проблем местного населения, наращиванию хозяйственного потенциала территорий, укреплению демократической стабильности. Особую роль в этом плане играет приграничное сотрудничество территориальных сообществ и властей.
3. Экономика и бюджетно-финансовое состояние муниципальных образований
Среди симптомов тяжелого положения российского местного самоуправления преобладают финансово-экономические. Тема «бедности» местного самоуправления непрерывно звучит во всех дискуссиях.
Органы местного самоуправления формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета. Между тем органы местного самоуправления не обладают достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны их обязанностям, установленным Конституцией и законодательством.
Отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты или даже их части (в которых, как правило, присутствует один крупный налогоплательщик) получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию - без всякого учета степени реальной заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление. В более широкой формулировке проблема состоит в том, что гарантированные Конституцией и законодательством права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.
Складывавшаяся десятилетиями районная инфраструктура представляет собой тот уровень системы территориального управления, где объективно сосредоточены основные финансовые, экономические, кадровые и информационные ресурсы публичной власти, где исторически обеспечивалось комплексное развитие территорий. Сохранение районной инфраструктуры обеспечивает прозрачность доходов и расходов органов власти всех уровней, представленных на этой территории - федерального, регионального и местного. Концентрация финансовых потоков исключительно на более низких, чем районный уровнях может привести к разрушению районной инфраструктуры, уничтожит прозрачность расходов и потребует дополнительных средств на формирование новой инфраструктуры.
При этом конечно, возможно и необходимо существование органов местного самоуправления более низкого уровня - поселковых, сельских и т.д. В конечном счете обе тенденции - укрупнения структур местного самоуправления и приближения их к населению с целью более полного и гибкого удовлетворения их потребностей - порождены стремлением к росту эффективности, снижению затрат, повышению качества жизни.
Группа острых проблем связана с огромными расходными обязательствами местных бюджетов. Эти обязательства складываются из трех источников:
- Расходы по исполнению обязательств, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными властями;
- Расходы, подлежащие совместному финансированию бюджетами различных уровней;
- Расходы, отнесенные к исключительному ведению местных органов власти.
Следует констатировать, что все эти расходы существенно превышают доходную базу местного самоуправления. При этом большая часть расходов предопределена федеральным законодательством. Законодательство, регламентирующее расходную деятельность местных бюджетов, обладает теми же чертами, что и законодательная база российского бюджетного федерализма в целом - неразвитость, противоречивость, неточность изложения, слабость стимулирующих норм и т.д.
На местные бюджеты возложена основная нагрузка по содержанию социальной сферы, но на муниципальном уровне не сформирован адекватный механизм финансирования капитальных вложений в объекты жилищно-коммунальной сферы, образования, здравоохранения и др. Доходы местных бюджетов обычно недостаточны даже для покрытия текущих расходов, не говоря уже о капиталовложениях. Расходов направляются на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и физической культуры и мероприятий социальной политики.
Из местных бюджетов в настоящее время финансируется расходы на среднее образование, на здравоохранение, - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно органы местного самоуправления прежде всего ответственны за наполнение конкретным содержанием конституционной нормы, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством.
Казалось бы, возможность введения местных налогов должна была обеспечить муниципальным образованиям прочную доходную базу. Однако этого не происходит, поскольку ставки по этим налогам устанавливаются федеральным законодательством, а список местных налогов является исчерпывающим. Объем поступлений из этих источников в местные бюджеты регулируется законодательством субъектов РФ. Таким образом, доходы местных бюджетов находятся в серьезной зависимости от решений региональных и федеральных властей.
ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» предусматривает, что «органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации». Однако в подавляющем большинстве случаев местным органам власти не удается доказать недостаточность переданных им «в качестве компенсации» средств, поскольку для этого необходимо, чтобы средства передавались целевым образом и на основе подушевых нормативов. На практике объем необходимых для компенсации средств обычно лишь «учитывается» при определении нормативов отчислений от регулирующих налогов или при определении общей суммы дотаций. Наконец, еще одной проблемой является огромный разрыв между муниципальными образованиями по показателям бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Нерешенность вопросов четкого закрепления функций, полномочий и распределения ресурсов по уровням власти провоцирует данное противостояние.
4. Контроль и ответственность в деятельности органов местного самоуправления
В последнее время возникло ясное осознание того, что одной из главных причин, препятствующих позитивному развитию и социально-экономическому процветанию России, является острая проблема безответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим особенно актуальными становятся вопросы организации и осуществления контроля за деятельностью (бездеятельностью) органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности. Нерешенность этих вопросов также является источником серьезнейших политических рисков.
В действующем законодательстве о местном самоуправлении вопросы подконтрольности органов местного самоуправления решены трояким образом:
- Внутренний контроль. В соответствии со статьей 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. В случае возникновения конфликта между представительным и иными органами местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между контролирующими и контролируемыми органами по поводу отмены тех или иных решений. При этом самостоятельное право отменить незаконное решение исполнительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления у представительного органа местного самоуправления отсутствует. Последний имеет право лишь предложить исполнительной власти принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении - обратиться в суд. Полномочия представительного органа местного самоуправления, таким образом, явно недостаточны для осуществления действенных контрольных функций.
- Контроль со стороны населения. В ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В частности, предусмотрен такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований. Но практическая сторона регулирования ответственности в виде утраты доверия совершенно неясна. Речь, очевидно, идет о голосовании населения по вопросу о доверии органу или должностному лицу местного самоуправления. Но кто должен организовать такое голосование? Каковы его последствия? Фактически население лишено возможности решить вопрос о выражении доверия либо недоверия главе муниципального образования либо представительному органу.
Таким образом, возникает дисбаланс между правом населения избрать органы (должностных лиц) местного самоуправления и правом населения привлечь органы и должностные лица местного самоуправления к ответственности. Это существенно ограничивает реальные возможности граждан по осуществлению контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
- Контроль со стороны государства. Соответствующие нормы закреплены в статье 49 ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае признания судом несоответствия решений органов местного самоуправления Конституции, федеральному или региональному законодательству Президент Российской Федерации или глава субъекта Федерации получают право распускать представительный орган местного самоуправления и снимать с должности главу муниципального образования. Это механизм, безусловно, более эффективен, чем действовавший до августа 2000 г. Однако он также достаточно громоздок и сложен на практике, что подтверждается фактом отсутствия правоприменительной практики такого рода. Вообще во взаимоотношениях органов государственной власти, в особенности исполнительной власти и органов местного самоуправления, только надзора за законностью явно недостаточно. Государственные органы должны также располагать и возможностью контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Органы государственной власти вынуждены работать с органами местного самоуправления по финансовым вопросам практически вслепую, что совершенно недопустимо. Муниципальные бюджеты не могут быть тайной для государственных органов.
Явный недостаток действенных контрольных инструментов в сфере местного самоуправления возник закономерно. Российское местное самоуправление в силу специфики обстоятельств своего формирования оказалось выведено как из-под гражданского контроля снизу, так и из-под политического контроля сверху. На первом плане обычно находится проблема слабости местного самоуправления, отсутствия у него достаточных ресурсов для исполнения вмененных ему функций. Но это - лишь следствие ситуации, когда целые сферы жизнеобеспечения и удовлетворения повседневных нужд граждан, формально переданные местному самоуправлению, на самом деле тем самым выведены из-под государственного контроля и не поставлены ни под какой другой.
Контроль и ответственность не являются самоцелью. Они - лишь инструмент повышения значимости органов местного самоуправления, укрепления их престижа в глазах населения муниципальных образований, повышения доверия населения к публичной власти в целом.
Приоритетные направления усиления контрольного потенциала граждан и государства в сфере местного самоуправления таковы:
Закрепление за органами государственной власти федерального и регионального уровня права введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и, в частности, право учреждения временной финансовой администрации - при наступлении законных оснований. К таким основаниям следует отнести: наличие значительных объемов просроченной задолженности муниципального образования, факты нецелевого расходования субвенций, полученных муниципальным образованием для осуществления отдельных государственных полномочий, действия (бездействия) органов местного самоуправления, создающие угрозу массового нарушения гражданских прав и свобод, а также угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан. Исчерпывающий перечень оснований и детально проработанный механизм такого «внешнего управления» должны быть установлены Федеральным законом. Особенно необходим эффективный контроль со стороны государственных органов за функционированием тех муниципальных образований, бюджеты которых признаны в установленном Федеральным законом порядке высоко дотационными или имеющими признаки неплатежеспособности. Представляется целесообразным установление обязательного исполнения местных бюджетов таких муниципальных образований через органы казначейства, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Федерации, а также обеспечения участия органов государственной власти в назначении на должность руководителей финансовых подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Упрощение механизма наступления ответственности органов местного самоуправления, в частности, процедур отрешения от должности главы местного самоуправления и роспуска представительного органа местного самоуправления, за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъектов Федерации. Четкая фиксация в законодательных актах процедур предоставления отчетности органами местного самоуправления в государственные контрольные органы. Необходим постоянный мониторинг принятия решений и распределения ресурсов, а также введение муниципального аудита.
Подобные документы
Современное состояние и актуальные проблемы местного самоуправления в России, его правовые основы и правоприменительная практика, структурная организация. Рационализация разделения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления.
дипломная работа [280,5 K], добавлен 02.10.2010Понятие местного самоуправления, его место и роль в системе публичной власти. Содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований. Бюджетно-правовой статус местных органов власти в России. Проблемы и пути развития местных финансов.
дипломная работа [86,5 K], добавлен 26.03.2012Типы государственного управления в рамках централизованного и децентрализованного правового регулирования. Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления. Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в РФ.
дипломная работа [96,7 K], добавлен 08.09.2016Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности. Границы и состав территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Сущность двухуровневой системы местного самоуправления.
курсовая работа [32,7 K], добавлен 19.03.2015Территориальное устройство местного самоуправления России: принципы, правовое регулирование определения границ, организация территорий местного самоуправления и устройства субъектов РФ. Преобразование муниципальных образований, гарантии прав граждан.
дипломная работа [59,9 K], добавлен 22.07.2011Российские традиции и возрождение местного самоуправления, современное состояние и перспективы развития реформы. Правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления. Разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением.
курсовая работа [33,8 K], добавлен 20.10.2010Теоретические основы организации местного самоуправления. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Правовая основа местного самоуправления в ХМАО-Югре. Субъекты правового регулирования. Система муниципальных правовых актов.
курсовая работа [54,7 K], добавлен 13.01.2011Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Система местного самоуправления в России. Основные полномочия местного самоуправления. Конституционно-правовые основы местного самоуправления. Местное самоуправление в системе гражданского общества, в единой исполнительной вертикали.
курсовая работа [32,4 K], добавлен 11.12.2006Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.
курсовая работа [84,3 K], добавлен 20.09.2012
