Нормативная база Российского самоуправления

Четкая фиксация в Федеральном законе механизма отзыва выборных лиц местного самоуправления в силу утраты доверия граждан. Ввиду особой важности этого вопроса его следует решать либо на федеральном уровне, либо на региональном, но не на уровне муниципальных образований.

Глава II. Проблемы правового регулирования современной системы местного управления

1. Реформирование правовой основы и реальной практики народного управления

Не будет лишним напомнить, что система народного представительства действовала в Российской Федерации и до 1993 г., т.е. до реформы местного самоуправления: в этот период успешно осуществляли свои функции местные органы государственной власти, которых насчитывалось более 29 тыс. Здесь и далее приводятся статистические сведения Центральной избира-тельной комиссии Российской Федерации. См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации 1995-1998 гг. Электо-ральная статистика. М.: Весь Мир, 1999. Принятие Конституции России 1993 г. и подписание Европейской Хартии о местном самоуправлении определили качественно иной правовой фундамент их формирования и деятельности. Именно эти два важнейших документа требуют тщательного анализа для того, чтобы оценить все новации демократических преобразований в местном самоуправлении. На наш взгляд, реальная практика и законодательная основа негосударственной системы управления существенно отклонились от базовых положений международного договора - Хартии и Конституции РФ.

В частности, в части II Европейской Хартии оговаривается, что все государства обязуются считать себя связанными, по меньшей мере, двадцатью параграфами части I Хартии. Кратко остановимся на принципиальных положениях, которые свидетельствуют о необходимости признания принципа местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, насколько возможно, в Конституции.

В Конституции РФ не только закреплено местное самоуправление в качестве конституционной основы, но и выделена глава 8 "Местное самоуправление". Нельзя не обратить внимание на разночтение в самом понимании сути самоуправления. В Хартии это «...право и действенная способность местных органов самоуправления регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью публичных дел». Уточним, что международный документ неразрывно связывает суть местного самоуправления не только с правовой основой, но и с реальной способностью муниципальных образований обеспечивать управление общественными делами в интересах населения.

Там же подчеркивается, что органы самоуправления создаются не в ущерб референдумам, другим формам участия граждан в общественной жизни.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» раскрывает понятие самоуправления как деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через создаваемые органы. См.: Собрание законодательства Российской Федерации.

Как видим, упускается один из главных принципов Европейской Хартии - действенная способность осуществлять свою компетенцию, который составляет суть концепции Хартии (см. ст. 3 Европейской Хартии). Международный договор включает в концептуальную основу местного самоуправления и существенное уточнение о том, что представительные органы самоуправления: советы, ассамблеи создаются не в ущерб прямым формам самоуправления - местным референдумам, собраниям, сходам граждан. И это мы рассматриваем в качестве ключевого положения при анализе действующей системы самоуправления граждан.

Следует заметить, что в Преамбуле Европейской Хартии выражена уверенность в том, что именно на местном уровне право граждан участвовать в управлении общественными делами может быть осуществлено наиболее непосредственным образом.

Конституция РФ в ст. 131 закрепляет, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

На наш взгляд, не следует смешивать понятия «территория» и «административно-территориальная единица»: город, район. Законодательство, а вслед за ним и практика, отождествили эти два понятия, и, таким образом, был проигнорирован важнейший критерий формирования местного самоуправления, установленный Европейской Хартией - управление местными органами общественными делами, наиболее близкими к гражданам.

Статистика подтверждает вывод о неправильном подходе к системе формирования органов местного самоуправления.

Местное самоуправление стало развиваться в городах, районах, в том числе - городского значения, где объективно приходится решать вопросы, входящие в компетенцию государственного управления, а функционирующие органы местного самоуправления не имеют реальной возможности каждый раз уточнять позицию населения, т.к. они решают масштабные задачи, которые по территории могут иметь различную оценку избирателей.

В этой связи нельзя не напомнить еще один важный принцип, который признан Европейской Хартией, Конституцией РФ: финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть пропорциональны закрепленным полномочиям.

Например, ст. 37 Закона обязывает государственные органы федерального и регионального уровней обеспечить муниципальным образованием минимальные местные бюджеты для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов с целью обеспечения удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципальных образований на «уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов». Симптоматично, что для этих целей за муниципальными образованиями закрепляются доходные источники, находившиеся ранее в ведении государства. Более того, при их недостаточности доходные источники федерального и регионального бюджетов также должны быть закреплены за ними. В результате этого государство в значительной степени «освобождает» себя от исполнения многих функций в социальной сфере, сфере управления экономикой и собственностью, принимая явно завышенные финансовые обязательства в период продолжающегося экономического кризиса перед муниципальными образованиями, и практически полностью теряя над ними управленческий и иной контроль.

Необходимость государственного, а не муниципального управления на городском и районом уровне имеет и другую объективную причину, которая также отражена в Конституции РФ. В ст. 53 уточняется, что «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностных лиц».

Таким образом, формирование на городском и районном уровне системы государственной власти, а не местного самоуправления - дополнительная конституционная гарантия защиты прав и законных интересов граждан государством. Система местного самоуправления не располагает финансовыми и материальными возможностями для обеспечения потерпевшим причиненного ущерба, а персональная ответственность виновных должностных лиц муниципалитетов - есть слабое убеждение для пострадавших от порчи жилища и имущества, нанесения вреда здоровью.

Все равно вмешательство государственной власти по восстановлению домов, дорог, отопительной системы в случаях чрезвычайных ситуаций, показавает беспомощность муниципальной власти. МЧС России во главе с Министром непосредственно занимается исполнительно-распорядительной деятельностью (в том числе финансовой, материальной обеспеченности).

Возникнет юридический казус: кто несет юридическую ответственность, когда непосредственное руководство восстановительными работами возлагается на должностных лиц органов государственной власти? Очевидно, что и финансовые потоки, и материальные ресурсы должны распределяться органами власти, так как решаемые вопросы не относятся к проблемам местного значения, но часто приобретают характер федерального уровня.

Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил полномочия органов федеральной власти, органов власти субъектов Федерации в области местного самоуправления, то есть вопросы местного значения.

Совершенно внесистемным представляется содержание п.3 ст. 6 закона, которым предусматривается разграничение предметов ведения между различными муниципальными образованиями, если одно из них находится в границах другого. Неясно, во-первых, почему только в этом случае возможно «урезание» предметов ведения, перечень которых дан выше (п.2 ст. 6 Закона), и, во-вторых, каким уставом (т.е. каким по виду правовым актом) города эти полномочия могут быть изменены? В силу того, что Москва и Санкт-Петербург наделены особыми полномочиями в части установления общих принципов местного самоуправления на своих территориях, речь может идти обо всех населенных пунктах, по своим критериям, подпадающим под определение «город». В муниципальных образованиях, создаваемых в границах любого города как населенного пункта, предметы ведения между ними и иными муниципальными образованиями, действующими в границах городской черты, разграничиваются не федеральным пли региональным законодательным актом, а уставом муниципального образования. Но где же здесь однообразие принципов организации местного самоуправления?

Как известно, именно этот пункт вызвал многочисленные предложения о введении «многоуровневой» системы местного самоуправления наподобие ранее действовавшей системы советов народных депутатов, где «вышестоящее» муниципальное образование командует «нижестоящими», произвольно распределяя предметы ведения между ними и собой. О какой децентрализации и демократизации в этом случае может идти речь? Напомним, что ч.2 п.З. ст.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» четко закрепил, что «подчиненность одного муниципального образования другому не допускается».

Содержание многих положений вопросов местного значения вызывает сомнение (см. ст. 6 Федерального закона). В подпункте 13 говорится об организации, содержании и развитии муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации. Десятилетняя практика становления местного самоуправления показала, что на эти цели в большинстве регионов не отпускались средства, не проводились профилактические мероприятия.

Еще одна редакция вопроса местного значения дает новое для изменения существующей практики: «регулирование планировки и застройки территорий муниципального образования». Что означает «регулирование»? На практике следует знать, относится ли к компетенции муниципального образования сама застройка объекта, планировка. Можно ли заказать проектно-сметную документацию, на какой именно объект: ипподром, казино, баню, завод, школу, больницу, административные здания муниципалитета. Что означает, например, «создание условий для жилищного и социально-культурного строительства»? (см. п. 10). Речь идет о подготовке площадки под застройку, расселение жильцов и предоставление им нового жилища или что-то еще?

Пп. 8 относит к компетенции местного самоуправления охрану общественного порядка, однако эти вопросы ст. 72 Конституции РФ определила как предмет совместного ведения России и субъектов Федерации (см. пп. «б», п. 1 ст. 72 Конституции). В частности, кого винить за рост правонарушений на конкретной территории - городской, районный отделы внутренних дел или муниципалитет?

Не менее трудно для муниципальных образований выполнить полномочие организации транспортного обслуживания населения, обеспечения населения услугами связи.

Федеральный закон «щедро» наделил муниципалитеты и нравом организации утилизации и переработки бытовых отходов, несмотря на то, что это высокозатратное мероприятие связано с расходами на транспорт, перерабатывающую технику. Результат не заставил себя ждать: территории окружены свалками мусора.

Умиляет и такая компетенции, как создание условий для организации зрелищных мероприятий. Практики знают, что муниципалу не до зрелищ, а вот представители частного бизнеса не возражают против получения участков для своих мероприятий, не задумываясь о позиции населения.

Совсем трогательно звучит положение о создании условии для деятельности средств массовой информации муниципального образования, в то время как муниципалитеты не имеют возможности оплатить публикацию Устава пли отчета о своей работе, а тем более иметь собственный печатный орган.

Для того чтобы завершить обзор представления законодателя о возможностях местного самоуправления, приводим пп. 23: «сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности». Если бы такие памятники и были у муниципальной власти, они бы не нашли средств для их реставрации.

Даже краткий анализ вопросов местного значения позволяет сделать вывод о необходимости закрепления в федеральном законе не перечня предметов ведения местного самоуправления, а только общих принципов, которые будут, реализованы органами местного самоуправления с учетом уровня каждого из них. В качестве одного из вариантов можно предложить то положение Европейской Хартии (см. п. 4 ст. 4 части I Хартии), в котором уточняется, что функции, возлагаемые на местные органы самоуправления, могут быть ограничены другим органом власти (центральным или региональным), только законом. Следовательно, правильнее было бы принять Федеральный закон «Об общих принципах реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов местного значения». На основе федерального закона в субъектах Федерации могут приниматься региональные законы о компетенции местных органов государственной власти (городских и районных).

Небольшой период времени с 1993 г. не позволил государству подготовить такие преобразования, поэтому мы не можем согласиться с тем утверждением, что с момента принятия Конституции в России началась реформа местного самоуправления: это был период становления народного управления на местах. Государству важно признать, что реальная оценка проведенных мероприятий в этой сфере не может быть высока, так как одна из главных составляющих - действенная способность местных органов и населения управлять в своих интересах, не подкреплена системой финансовых и экономических мер, а также продуманной административно-территориальной основой такого управления.

В этой связи нельзя забывать, что Российская Федерация есть государство с разветвленной системой частной собственности и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» фактически обошел непростую область, связанную с взаимодействием органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов частной формы собственности. Принятый новый Земельный кодекса РФ внес новый акцент и в область компетенции местного самоуправления в этой сфере.

Статья 1 ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет в качестве территориальных основ муниципального образования городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию. Очевидно, что содержание этой статьи не в полной мере тождественно статье 131 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Различие в позициях законодателя, излагаемых в этих актах, становится тем более ощутимым, если мы учтем, что в соответствии с п.1 статьи 3 указанного закона, реализация права граждан на местное самоуправление возможно не только посредством создания муниципального образования. В качестве альтернативы предусмотрены референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Удивительно, что в последующих статьях закона формы прямого волеизъявления граждан (референдумы, выборы, собрания и сходы) утрачивают по существу свою самостоятельность и обуславливаются наличием муниципального образования (например, ст. 23, 24 закона). Более того, даже самоорганизация граждан по месту их жительства - территориальное общественное самоуправление, становится возможной исключительно на части территории муниципального образования. Симптоматично, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется не федеральным или региональным законом, а уставом муниципального образования, хотя и в соответствии с законом субъекта РФ. Очевидно, что территориальное общественное самоуправление, которое должно являться самой естественной формой реализации права граждан на местное самоуправление, принимает факультативные признаки. Это, как бы, муниципализация внутри муниципального образования.

Напрашивается вполне обоснованный вывод, что законодатель вольно или невольно сузил понятие «местное самоуправление», предполагая наиболее адекватной формой его реализации именно муниципальное образование. Например, именно об этом говорится в п. 1 ст. 12 Закона, где вначале речь идет вообще о территориальных основах местного самоуправления, а далее - уже лишь о территориях муниципальных образований. Более чем очевидно, что данная позиция крайне противоречива по своей сути и мало соотносится с Конституцией РФ в части, посвященной вопросам местного самоуправления.

Стандартизация форм, способов и порядка образования местного самоуправления по существу не оставляет за государственной властью широкой возможности препятствовать процессу «муниципализации» бывших административных территорий, если это идет в разрез с государственными интересами устанавливать в необходимых случаях более жесткий административный и финансовый контроль в стратегически важных для всей страны районах и т.д. В результате государство ставится в зависимое положение от интересов местных обществ, местных сил.

Очевидна практическая не реализуемость п.2 ст. 12 Закона, согласно которому допускается ограничение прав граждан на местное самоуправление в целях обеспечения безопасности и обороны страны и защиты конституционного строя. Во-первых, регулированию данных вопросов должен быть посвящен специальный федеральный закон, который отсутствует (хотя объективно должен был быть разработан в первую очередь: ведь он затрагивает вопрос о территориальных основах местного самоуправления), а, во-вторых, речь буквально идет только об «ограничении» прав, но не о прямом запрете на организацию муниципального образования, что не одно и то же. Кроме того, основания ограничения весьма расплывчаты, общи и не включают в себя такие аспекты, как экономический, национальный, управленческий и иные.

Совершенно не рассматривается указанным Законом вопрос о возможности упразднения муниципального образования и восстановления на данной территории государственной власти по инициативе граждан или ее региональных органов, что уже в настоящее время актуально по ряду причин социального и финансового характера.

Для решения этих вопросов следует вернуться к понятию «местное самоуправление». Доминирующим его признаком является именно «самоуправление», т.е. такая организация граждан, где превалируют формы непосредственного волеизъявления и непосредственного самоуправления. Именно об этом, кстати, говорится в п.2 ст. 2 закона: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации». Нетрудно догадаться, тем более с учетом сложившейся современной практики организации местного самоуправления, что при ином понимании самой идеи местного самоуправления, где главенствующее значение отводится такой форме его организации как муниципальное образование, выражение власти народа начинает подменяться выражением власти органов местного самоуправления. То обстоятельство, что они относительно независимы от государственных органов, не входят в единую систему государственного управления и в некоторой своей части - выборные, не должно вводить в заблуждение. Происходит подмена понятий, когда некогда территориальные государственные органы заменяются иными, но уже «муниципальными». Но можно ли назвать это «самоуправлением»? Вопрос, по-видимому, риторический. Трудно предположить, что развитие демократии и устранение препятствий непосредственному волеизъявлению автоматически должно приводить к расширению управленческого аппарата и искажению самых естественных основ управления государством.

Устранение указанных выше противоречий федерального закона с Конституцией РФ возможно, во-первых, в случае правильного толкования и применения основных определений, употребляемых в сфере местного самоуправления. В частности, нужно отдавать себе отчет в том, что понятие «децентрализация» совсем не тождественно «демократизации».

Исходя из конституционных принципов, следует предложить иную систему местного самоуправления, естественным образом опирающуюся на непосредственную самоорганизацию граждан и их инициативу.

Соответственно этому федеральный закон и принимаемые в реализации его положений законы субъектов РФ должны определить перечень вопросов, находящихся в ведении территориального общественного самоуправления и круг вопросов, выносимых на собрания, сходы и местные референдумы. Ни местное самоуправление в этом случае не будет подменять собой государственное управление, ни последнее не встанет на пути реализации здоровой инициативы местных обществ. Территориальное общественное самоуправление в этом случае примет на себя форму муниципального образования. Последнее в привычном на сегодняшний момент виде должно быть упразднено.

2. Приоритеты развития местного самоуправления в России

Рационализация системы разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления предполагает целесообразным сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления. К их ведению следует отнести вопросы организации жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания населения, деятельности муниципальной милиции, обеспечения материально-технических условий для предоставления услуг дошкольного и школьного образования, оказания первичной стационарной и амбулаторной медико-санитарной помощи населению, благоустройства территорий, ряд других вопросов. Предлагается четко закрепить исполнение этих функций исключительно за местным уровнем публичной власти, что позволит повысить ответственность за их исполнение, исключит дублирование, позволит определить объемы необходимых финансовых ресурсов, разграничить различные виды собственности.

Сегодня органы местного самоуправления не исполняют определенные функции, а обеспечивают деятельность определенных видов учреждений, находящихся в собственности муниципальных образований. Это приводит к тому, что распределение финансирования в большинстве случаев задается исключительно имеющимися объемами сети муниципальных учреждений. Качество исполнения функций при этом оказывается на втором месте или вовсе не учитывается.

В сфере образования за федеральным уровнем власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регулированию, установлению федеральных образовательных стандартов и контролю за их соблюдением. Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают перечисление субвенций на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса муниципальным образованиям и устанавливают на региональном уровне соответствующие нормативы затрат. Органы местного самоуправления осуществляют материально-техническое обеспечение учреждений дошкольного и школьного образования. Этот подход формирует как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне муниципальных образований стимулы к оптимизации школьной сети, более рациональному и эффективному расходованию направляемых в сферу образования значительных средств. Существующая система установления заработной платы педагогических работников на федеральном уровне, при которой доходы учителей в одной и той же школе различаются в разы, должна быть ликвидирована.

В сфере здравоохранения предлагается закрепить за субъектами Федерации и высокотехнологичной медицинской помощи, на уровень же местного самоуправления передать функцию оказания первичной стационарной, амбулаторной и поликлинической помощи. При этом объемы предоставляемых населению бесплатных медицинских услуг должны устанавливаться исключительно на том уровне власти, на котором закрепляется соответствующая функция. Более значительную роль здесь должна сыграть система медицинского страхования.

В сфере международных связей закрепить в федеральном законодательстве право органов местного самоуправления сотрудничать с органами местного самоуправления других государств, осуществить внешнеэкономическую и внешнеторговую деятельность по вопросам местного значения, вступать в какие-либо международные ассоциации органов местного самоуправления. Порядок осуществления международных связей органами местного самоуправления, а также делегирование им отдельных государственных полномочий в этой сфере регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Одной из важнейших функций местного самоуправления является предоставление населению жилищно-коммунальных услуг. Несмотря на высокую степень участия населения в их оплате, определяющей остается роль муниципальных властей. Объемы бюджетного финансирования отрасли составляют приблизительно 50%. В целях повышения прозрачности и эффективности экономического функционирования жилищно-коммунального хозяйства необходим переход от компенсационного порядка предоставления и оплаты льгот различных категорий граждан к адресному. Также требуется сформировать более четкий механизм ответственности местных властей за качество исполнения ими функции предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Опыт функционирования российского местного самоуправления к настоящему времени выявил основные недостатки двух базовых моделей его организации. «Поселенческая» модель, предполагающая создание множества мелких муниципальных образований, затрудняет решение всего круга вопросов местного значения, ослабляет финансовую базу местного самоуправления, не обеспечивает комплексного территориального развития, отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти и затрудняет контроль за их функционированием со стороны государства. Лишенная этих недостатков «районная» модель, в рамках которой создаются достаточно крупные муниципальные образования, а их количество сокращается, в свою очередь, отдаляет местную власть от населения, ограничивает возможности гражданского участия, затрудняет самостоятельное решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов. Поэтому следует выработать синтетический подход к территориальной организации местного самоуправления, который соединит преимущества «поселенческой» и «районной» моделей, устранит присущие им недостатки, и будет соответствовать заданным Конституцией и современной социально-экономической ситуацией требованиям.

С одной стороны, не подлежит сомнению необходимость обеспечения максимальной близости власти к населению, реализации права каждого городского и сельского поселения самоопределяться как муниципальное образование и тем самым приобретать все права, предусмотренные статьями 130, 131 Конституции Российской Федерации (на что неоднократно указывал в своих постановлениях Конституционный суд). С другой стороны, в условиях жестких ресурсных ограничений столь же необходимо сохранение и развитие сложившейся районной инфраструктуры, а также закрепление ответственности за решение наиболее важных задач местного самоуправления на уровне с достаточными ресурсами. Поэтому предлагаются следующие изменения в территориальных и организационных основах местного самоуправления.

В Федеральном законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления предлагается закрепить двухуровневую модель, включающую в себя два типа муниципальных образования: муниципальное поселение и муниципальный район. Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу - выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.

Распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города представляется нецелесообразным. На их базе предлагается создать третий тип муниципальных образований - городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению будет обеспечена за счет закрепления в Федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей городского округа. Тем самым будет существенно увеличен количественный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с существующими реалиями и обеспечена более тесная связь их депутатов с избирателями.

В рамках этой модели в компетенции органов власти субфедерального уровня предлагается сохранить полномочия по наделению конкретных территорий статусом муниципального образования и установлению границ между муниципальными образованиями, исходя из исторических, географических и иных местных традиций, а также реального социально-экономического положения региона и ее отдельных территорий.

Кроме того, предлагается более детально определить подход к организационной структуре органов власти муниципального уровня.

Эти меры позволят местному самоуправлению стать действительно эффективным связующим звеном между гражданами и государственной властью, повысят его функциональную гибкость, сформируют на территории всей страны единую и наиболее рациональную организационную модель местного самоуправления.

Серьезной проблемой остается оздоровление бюджетно-финансовой сферы местного самоуправления. Приоритеты этого направления могут быть определены следующим образом.

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе расширения собственной доходной базы и укрепления их самостоятельности. Реализация этой цели предполагает учет налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованность в его наращивании, а также проявление на местах необходимой налоговой инициативы и повышение эффективности расходования бюджетных средств. Такие процедуры должны при этом соответствовать конституционным нормам, устанавливающим самостоятельность местного самоуправления.

Субъект Федерации при наличии объективной возможности должен иметь возможность их повысить, а также установить нормативы по региональным налогам - также единые и долгосрочные. Дифференциацию нормативов и их изменение предлагается проводить только на уровне выше минимально гарантированного и только в рамках схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В перспективе целесообразно осуществить переход от нынешней системы расщепления федеральных налогов между бюджетами разных уровней к принципу «каждому бюджету свои налоги», а также обеспечить постепенное повышение удельного веса региональных и местных налогов.

Налоговый инструмент, предназначенный для осуществления определенной политики, должен быть предоставлен в распоряжение того уровня бюджетной системы, который проводит эту политику.

Выработка критериев и четких процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Установление преимущественного порядка расходования бюджетных средств органов местного самоуправления на началах муниципального заказа. Муниципальный заказ должен превратиться из ограниченной технологии осуществления закупок для нужд органов местного самоуправления в идеологию формирования расходной части их бюджетов. Такой подход позволит точно определить бюджетные нужды, избавиться от неэффективной и устаревшей муниципальной инфраструктуры, ввести в практику функционирования местного самоуправления здоровые конкурентные начала, повысить качество предоставляемых населению услуг.

Поддержка инвестиционной активности на местном уровне. Необходимо создать условия для формирования и постоянного роста бюджетов развития муниципальных образований с целью кардинального совершенствования местной инфраструктуры, что позволит сократить текущие затраты на ее эксплуатацию. Одним из ключевых направлений использования бюджета развития должна быть муниципальная жилищная программа, включающая ипотечную составляющую.

Разработка и внедрение новых форм и концепций эффективного управления муниципальной собственностью и оптимизация муниципальной бюджетной сети на основе использования баланса казны муниципального образования. Поддержание в оптимальном состоянии муниципальной собственности - основное условие и гарантия эффективного предоставления населению бюджетных услуг. Необходимо также разработать механизмы более эффективного использования муниципальной собственности за счет комплексного учета ресурсной базы на основе разработки баланса муниципальной казны, гибкой арендной и тарифной политики, бизнес-планирования деятельности муниципальных унитарных предприятий, оптимизации бюджетной сети, устранения неоправданных административных барьеров, препятствующих предпринимательской активности на местном уровне. Баланс казны позволит сделать прозрачными не только прямые, но и косвенные, и альтернативные издержки по оказанию бюджетных услуг, что в свою очередь позволит обеспечить повышение качества и снижение неоправданных затрат и потерь при оказании бюджетных услуг.

Важным для стабильного функционирования органов местного самоуправления является активизация государственной поддержки местного уровня власти.

Необходимо также проработать возможность действия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления с целью наращивания информационного, технологического, методического потенциала местного уровня власти, обмена наиболее продуктивным опытом, организации муниципальной статистики

Заключение

Проведенное исследование позволило сформулировать следующие выводы:

Конституция РФ рассматривает местное самоуправление в качестве основ конституционного строя (ст.ст. 3, 12), права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, в качестве одной из форм народовластия (ст. 3). Выше указанные положения Конституции РФ нашли свое всестороннее развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.N 154-ФЗ (в редакции 21 июля 2005 года N 97-ФЗ), иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.

В ходе написания работы были раскрыты следующие вопросы:

- дан анализ принципов взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

- в рамках теории модернизации дан сравнительный анализ функционирования институтов самоуправления XX - начала XXI в.в.;

- дана оценка Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- предпринята попытка обозначить приемлемое для современной России соотношение экономических и политических функций органов местного самоуправления;

- обоснован ряд общетеоретических рекомендаций организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Исследовав конституционные основы органов местного самоуправления Российской Федерации, автор работы сформулировал следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Исходя из сложности политической, экономической и криминологической ситуации современной России, государственная политика в сфере реформирования местного самоуправления должна включать следующие направления:

- усиление государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

- констатацию, посредством внесения изменений в ст. 12 Конституции РФ, включенности органов местного самоуправления в государственный аппарат;

- деполитизацию деятельности институтов местного самоуправления, усиление их хозяйственно-распорядительных функций.

Развитие местного самоуправления может приобрести устойчивый и необратимый характер лишь при условии включенности в данный процесс населения, что, в конечном счете, определяется уровнем политической и правовой культуры в целом и уровнем профессиональной культуры муниципальных служащих в частности.

Список используемых источников

1. Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. М.: Изд. группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996. 80 с.

2. Европейская Хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998, № 15. Ст. 1695.

3. Закон РСФСР «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР». М.: Известия, 1979. 40 с.

4. Закон РСФСР «О районном Совете народных депутатов РСФСР». М.: Известия, 1979. 48 с.

5. Закон Российской Федерации о местном самоуправлении в Российской Федерации. - М.: Известия, 1993. 64 с.

6. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» // Ведомости Съезда Народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990, № 16. Ст. 276.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // СЗ РФ. 1995, № 35. Ст. 3506.

8. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР. М.: Верховный Совет РСФСР: Советская Россия, 1991. 79 с.

9. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента РФ № 1760 от 26 окт. 1993 г. // Конституционное совещание. 1993. № 3. С. 91-94.

10. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999, № 12. С. 116-122.

11. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, 1997, 17 июня.

12. Конституции и конституционные акты РСФСР (1918-1937): Сб. док. М.: Изд-во "Ведомости Верховного Совета РСФСР". 298 с.

13. КПСС о работе Советов: Сб. док. М.: Госполитиздат, 1959. 687 с.

14. Муниципальное право Российской Федерации: Сб. нормат. актов. - Саратов, 1997. Ч. 1. 175 с.

15. Муниципальное право Российской Федерации: Основные законодат. акты. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 1996. 217 с.

16. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Земский вестник. 1994, № 2, 3, 6, 7.

17. Самоуправление в Российской Федерации: Сб. федер. законов с коммент. М.: Астрея, 1998. 215 с.

18. Советские Конституции: Справочник. М.: Госполитиздат, 1963. 350 с.

2. Монографии

1. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). М.: Изд-во Москов. ун-та, 1980. 176 с.

2. Бухарин Н.И. Избр. произведения. М.: Политиздат. 1988. 499 с.

3. Васильчиков А. О самоуправлении. Спб., 1872.

4. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М.: Славянский диалог, 1996. 224 с.

5. Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М.: Изд. К.Т. Солдатенкова, 1885.

6. Горбачев М.С. Избранные речи и статьи. Т. 2. М.: Политиздат, 1987. 510 с.

7. Градовский А.Д. История местного самоуправления в России // Собрание сочинений. Спб.: Тип. М.М. Сасколевича, 1899. Т. 2.

8. Гронский П.И. Теория самоуправления в русской науке // 1864-1914. Юбилейный земский сборник. Спб.: Изд. тов-ва О.Н. Поповой, 1914.

9. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Спб.: Тип. П.П. Меркульева, 1875. Т. 1.

10. Елистратов А.И. Государственное право. М., 1912.

11. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.

12. Казанчев Ю.Д. Муниципальное право России. - М.: Новый Юрист, 1998. 288 с.

13. Карр Э. История Советской России. Кн. 1: Т. 1 и 2. - М.: Прогресс., 1990. 768 с.

14. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX столетия. Исторический очерк. - М.: Русская мысль, 1910.

15. Комаров С.А. Общая теория государства и права. - СПб.: Питер, 2004. 510 с.

16. Комаров С.А. Личность в политической системе российского общества. - Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 1995. 208 с.

17. Конституционное законодательство России / под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Городец, 1999. 382 с.

18. Коркунов Н.М. Русское государственное право. - М., 1912.

19. Манапов Р.Г., Рябов В.М. Современный механизм муниципального управления. - Самара: Самар. Дом печати, 1998. 263 с.

20. Местное самоуправление в современной России. М.: Моск. обществ. науч. фонд. 1997. 340 с.

21. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. 190 с.

22. Современный федерализм: состояние и тенденции развития / Под ред. О.Е. Кутафина. - М.: ИНИОН, 1999. 240 с.

23. Соколов А.Н. Правовое государство. Идея, теория, практика. Курск, 1994.

24. Сырых В.М. История государства и права России. Советский и современный периоды. - М.: Юристъ, 1999. 488 с.

25. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. 432 с.

26. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. 167 с.

27. Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юрист, 1999. 400 с.

28. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. - М., 1894.

29. Шиков Д.Н. Воспоминание и думы о пережитом. - М.: печатня С.П. Яковлева, 1918.

30. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. - СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 1997. 155 с.

3. Статьи

1. Абрамов В.Ф. Демократическая практика российского земства // Полит. исслед. 1995. № 3. С. 145-151.

2. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в российской Федерации // Государство и право. 1997. № 5. С. 24-45.

3. Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" // Регионология. 1995. № 3. С. 19-31.

4. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы //Журнал российского права, 2003, № 3. С. 8-17.

5. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый //Журнал российского права, 2004, № 1. С. 5-14.

6. Васильев В.И. Уставы муниципальных образований. Новое в местном самоуправлении // Журнал российского права. 1999. № 2. С. 20-31.

7. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. № 9. С. 73-80.

8. Кирпичников В. Выборы стали для нас вполне нормальным явлением // Россия: власть на местах. 1997. № 3. С. 50-54.

9. Котенков А. Основа и опора государства // Федеральные новости. 1995. № 8. С. 11-12.

10. Марченко Г. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. 1995. № 4. С. 84-96.

11. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 141-147.

12. Ожиганов Э. Самоуправление и авторитарность: возможен ли выбор? // Общественные науки и современность. 1991. № 4. С. 24-32.

13. Постовой Н.В. Финансовая основа местного самоуправления // Местное право. 2000, № 1. С. 3-13.

14. Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетий // Российская газета. 1999. 31 дек.

15. Путин В.В. Местное самоуправление - основа гражданственности и народовластия //Журнал российского права, 2004, № 12. С. 3-6.

16. Пыжиков А.В. Модель «общенародного государства» // Свободная мысль. 1999. № 12. С. 76-86.

17. Пылин В.В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. 1997. № 7/8. С. 26-32.

18. Слива А. Реформа местного самоуправления - общенациональная задача // Федеральные новости. 1995, № 3. С. 1-3.

19. Собчак А. Возвращаться к Советам нельзя // Федеральные новости. 1995, № 8. С. 4-5.

20. Соляник Н. Местное самоуправление: реформа или борьба за власть? // Обозреватель. 1994, № 15. С. 23-28.

21. Топорнин Б.Н. Теория и практика социалистического самоуправления народа: актуальные проблемы // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986. С. 3-33.

22. Тощенко Ж., Цветкова Г. Местное самоуправление: проблемы становления // Социолог. исслед. 1997. № 6. С. 109-119.

23. Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие российского федерализма и местного самоуправления //Журнал российского права, 2003, № 12. С. 7-16.

4. Диссертации и авторефераты

1. Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях-субъектах РФ: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 1999. 29 с.

2. Белораменский В.В. Городское самоуправление в России (Конституционно-правовой аспект): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - СПб., 1995. 20 с.

3. Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоуправления в РФ (по материалам Западной Сибири): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Томск, 1999. 24 с.

4. Мокрый В.С. Правовые проблемы становления и организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (По материалам Самарской области): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 1997. 22 с.

5. Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе: Автореф. дис.... док. юрид. наук. М., 2003. 48 с.