Проблемы правового регулирования малого предпринимательства

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Основные положения малого предпринимательства

1.1. Малое предпринимательство, понятие и критерии разграничения

1.2. Отрасли права, регулирующие малое предпринимательство

Глава 2. Правовая основа малого предпринимательства

2.1. Источники правого регулирования малого предпринимательства

2.2. Действие предпринимательского законодательства во времени, пространстве и по кругу лиц

Глава 3. Проблемы малого предпринимательства и пути их решения

Глава 4. Принятие предпринимательского кодекса как способ регулирования малого предпринимательства

Заключение

Глоссарий

Список использованных источников

Введение

Предстоящее исследование посвящено проблемам регулирования малого предпринимательства.

Значение малого предпринимательства для развития современной экономики России трудно переоценить, поскольку именно оно призвано поддерживать здоровую конкурентную среду и препятствовать монополизации рынка. В секторе малого бизнеса создается и циркулирует основная масса национальных ресурсов, которые служат питательной средой для крупного и среднего бизнеса.

Отличительной особенностью малого бизнеса является его доступность как сферы деятельности для широкого круга людей, которая обусловлена тем, что его функционирование не предполагает крупных финансовых вложений, не требует больших материальных и трудовых ресурсов. Поэтому именно малый бизнес является необходимым условием формирования так называемого среднего класса - социального фундамента, обеспечивающего стабильное развитие российского общества. В связи с этим одним из приоритетных направлений государственной экономической политики России должно стать создание эффективной системы комплексной поддержки малого предпринимательства.

Указанное выше определяет значение малого предпринимательства и обосновывает актуальность темы.

Объектом исследования является проблемы, возникающие в ходе правового регулирования малого предпринимательства, соответственно, основной задачей, стоящей передо мной является установления нормативной базы малого предпринимательства и трудностей, возникающих в этой сфере на практике. К выявленной проблеме будет приведен способ ее решения.

В заключении будут подведены итоги и сделаны соответствующие выводы.

Глава 1. Основные положения малого предпринимательства

1.1 Малое предпринимательство, понятие и критерии разграничения

Термин "малое предприятие" впервые появился в документе Совета Министров СССР в 1989 г. (протокол 114 от 06.06.1989). Согласно данному протоколу к малым предприятиям относились юридические лица с бесцеховой структурой и с числом работающих до 100 человек.

Нормативное закрепление термин "малое предприятие" впервые получил в Законе СССР от 04.06.1990 N 1529-1 "О предприятиях в СССР": предприятие может быть отнесено к малым независимо от форм собственности в соответствии с численностью его работников и объемом хозяйственного оборота. В дальнейшем Постановлением Совета Министров СССР от 08.08.1990 N 790 "О мерах по созданию и развитию малых предприятий" численность работающих была существенно дифференцирована в зависимости от основного вида деятельности предприятия - от 15 до 200 человек. В данном Постановлении критерий "объем оборота" лишь декларировался, его конкретная величина должна была вводиться постановлениями (законами) на уровне союзных республик.

Уточнение критериев отнесения предприятий к малым было продолжено Постановлением Совета Министров РСФСР от 18.07.1991 N 406 "О мерах по поддержке и развитию малых предприятий в РСФСР": были изменены лимиты по видам деятельности, а критерий "объем оборота" не был введен, поскольку в условиях гиперинфляции это было бессмысленно.

С принятием Федерального закона от 14.06.1995 N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" существенно изменился подход к определению понятия субъекта малого предпринимательства. Во-первых, к субъектам малого предпринимательства официально отнесены граждане-предприниматели. Во-вторых, вновь подвергнуты корректировке критерии отнесения предприятий к числу малых.

Указанный Закон также вносит некоторые изменения в понятие "малое предприятие". Кроме того, он впервые ввел в оборот такие понятия, как "среднее предприятие" и "микропредприятие".

Важным новшеством Закона является то, что он устанавливает практически универсальные требования как к предприятиям, так и к индивидуальным предпринимателям, соблюдение которых позволяет отнести их к субъектам малого или среднего предпринимательства. Следует напомнить, что критерии, закрепленные ст. 3 Федерального закона от 14.06.1995 N 88-ФЗ, применялись только к коммерческим организациям, а индивидуальные предприниматели относились к субъектам малого предпринимательства автоматически, вне зависимости от соответствия их указанным параметрам.

Для отнесения индивидуальных предпринимателей и организаций к числу субъектов малого и среднего предпринимательства имеют значение следующие критерии:

1) приобретение лицом статуса индивидуального предпринимателя, коммерческой организации (за исключением государственных и муниципальных предприятий) или потребительского кооператива. Необходимо отметить, что комментируемый Закон в отличие от Федерального закона от 14.06.1995 N 88-ФЗ более четко определяет организационно-правовые формы субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, он исключает из их числа государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые и ранее не могли быть малыми предприятиями, поскольку все их имущество находится в государственной или муниципальной собственности соответственно. Кроме того, Закон закрепляет возможность получить статус субъекта малого и среднего предпринимательства для одной из форм некоммерческих организаций - потребительского кооператива.

2) для юридических лиц - суммарная доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юридических лиц не должна превышать двадцать пять процентов (за исключением активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов), доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не должна превышать двадцать пять процентов. Критерий "доли участия" в первую очередь направлен против признания малыми предприятиями зависимых или дочерних обществ. Невозможно создать действительно конкурентную среду, стимулируя и поддерживая предприятия, которые формально обладают признаками малого предпринимательства, но подконтрольны предприятиям-монополистам Ибадова Л.Т. Комментарий к Федеральному закону "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (постатейный). М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006. С. 9;.

3) средняя численность работников за предшествующий календарный год, которая определяется с учетом всех его работников, в том числе работников, работающих по гражданско-правовым договорам или по совместительству с учетом реально отработанного времени, работников представительств, филиалов и других обособленных подразделений указанного микропредприятия, малого предприятия или среднего предприятия.

Критерий для разграничения субъектов малого и среднего предпринимательства делится по следующим категориям:

а) средние предприятия - от ста одного до двухсот пятидесяти человек включительно;

б) малые предприятия - до ста человек включительно, в том числе микропредприятия - до пятнадцати человек;

4) выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать предельные значения, установленные Правительством Российской Федерации для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства Ляшевич И.А. Правовые проблемы регулирования малого и среднего бизнеса в России на современном этапе // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 62.

1.2 Отрасли права, регулирующие малое предпринимательство

Предпринимательские отношения и, в частности, отношения, связанные с организацией и деятельностью малого и среднего предпринимательства, являются предметом регулирования нескольких отраслей законодательства. Среди них необходимо выделить следующие:

1) гражданское законодательство, важнейшая роль которого определяется тем, что оно закрепляет признаки предпринимательской деятельности (ст. 2 ГК РФ), дает перечень организационно-правовых форм осуществления предпринимательской деятельности; регулирует правовое положение индивидуального предпринимателя и коммерческих и некоммерческих организаций; устанавливает общий порядок создания, реорганизации и ликвидации субъектов предпринимательства (главы 3, 4 ГК РФ), виды и порядок заключения, изменения и расторжения предпринимательских договоров (главы 27 - 29, часть II ГК РФ) и т.д.;

2) административное законодательство, значение которого состоит в том, что оно регламентирует отношения, связанные с организацией и осуществлением государственного регулирования предпринимательской деятельности (например, отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией хозяйствующих субъектов, лицензированием отдельных видов предпринимательской деятельности, в процессе государственного контроля (надзора), и т.д.);

3) налоговое законодательство, которое устанавливает порядок и особенности налогообложения субъектов предпринимательства;

4) бюджетное законодательство, регулирующее порядок предоставления субсидий, субвенций и т.д.

Важно также помнить о том, что гражданское законодательство отнесено ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации, в связи с чем в данной сфере издаются нормативно-правовые акты только федерального уровня (федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты министерств). А вот административное, налоговое и бюджетное законодательство составляют сферу совместного регулирования Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому соответствующие вопросы регулируются нормативно-правовыми актами федерального уровня и законодательством субъектов РФ.

Глава 2. Правовая основа малого предпринимательства

2.1 Источники правого регулирования малого предпринимательства

Анализ предмета регулирования и содержания Федерального закона N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" как основного, но далеко не единственного источника правого регулирования малого предпринимательства позволяет сделать вывод о том, что специальные нормативно-правовые акты о малом и среднем предпринимательстве следует отнести к сфере административного законодательства.

К числу нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы развития малого и среднего предпринимательства, следующие:

1) Конституция РФ, значение которой состоит в том, что она:

а) закрепляет общие принципы правового регулирования предпринимательской деятельности:

- в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (п. 1 ст. 8 Конституции РФ):

- в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п. 2 ст. 8 Конституции РФ);

- земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (п. 2 ст. 9 Конституции РФ);

- каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (п. 1 ст. 34 Конституции РФ);

- не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (п. 2 ст. 34 Конституции РФ);

б) устанавливает минимум гарантий прав и интересов участников предпринимательских правоотношений, который не может быть ограничен:

- равная защита всех форм собственности (п. 2 ст. 8 Конституции РФ);

- гарантия судебной защиты прав и свобод (п. 1 ст. 46 Конституции РФ);

- возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 конституционные права и свободы человека и гражданина распространяются на юридических лиц в той степени, в какой эти права могут быть к ним применимы;

в) закрепляет предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ);

2) Федеральный закон N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", другие федеральные законы. Правовые основы деятельности малого и среднего предпринимательства во многом определяются Гражданским кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, КоАП РФ и др.

Помимо кодифицированных актов издано значительное число иных федеральных законов, регулирующих предпринимательскую деятельность:

а) федеральные законы, устанавливающие государственные требования к организации и осуществлению предпринимательской деятельности:

- Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей";

- Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";

- Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании";

- Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)";

б) федеральные законы, определяющие основные принципы рыночной экономики:

- Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции";

- Закон РФ от 20.02.1992 N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле";

- Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг";

в) федеральные законы, устанавливающие правовое положение хозяйствующих субъектов:

- Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах";

- Федеральный закон от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью";

- Федеральный закон от 08.05.1996 N 41-ФЗ "О производственных кооперативах";

г) федеральные законы, регулирующие отдельные виды предпринимательской деятельности:

- Федеральный закон от 29.10.1998 N 164-ФЗ "О финансовой аренде (лизинге)";

- Федеральный закон от 07.08.2001 N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности";

- Федеральный закон от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" и т.д.;

3) иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, принимаемые в соответствии с перечисленными федеральными законами. Очевидно, законодатель имеет в виду федеральные подзаконные акты, особое место среди которых должны занять федеральные программы развития малого и среднего предпринимательства, утверждаемые Правительством РФ. К числу федеральных подзаконных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность в настоящее время, относятся также:

- указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти");

- постановления Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 12.08.2002 N 584 "Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества");

- нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, ФАС РФ и др.);

4) законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, которые издаются законодательными и исполнительными органами субъектов РФ в пределах установленной ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ компетенции и не могут противоречить федеральному законодательству. Комментируемый Закон четко указывает на необходимость принятия в каждом субъекте РФ не только специального закона, регулирующего вопросы развития малого и среднего предпринимательства, но и соответствующей региональной программы.

В настоящее время региональное законодательство о малом предпринимательстве представлено такими актами, как, например, Закон города Москвы от 28.06.1995 N 14 "Об основах малого предпринимательства в Москве", Закон Санкт-Петербурга от 25.11.1996 N 137-48 "О мерах государственной поддержки малого предпринимательства в Санкт-Петербурге", областной Закон Ленинградской области от 25.07.1995 N 26-ОЗ "О поддержке малого предпринимательства на территории Ленинградской области" и др. Очевидно, что к моменту вступления в силу Закона данные акты должны быть приведены в соответствие с ним;

5) нормативные правовые акты органов местного самоуправления. К их числу относятся уставы муниципальных образований, а также иные нормативно-правовые акты, виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу которых определяются уставом. Важное место в системе муниципальных нормативно-правовых актов должны занять принимаемые органами местного самоуправления муниципальные программы развития малого и среднего предпринимательства.

В условиях расширения сотрудничества отечественных предпринимателей с иностранными хозяйствующими субъектами важную роль в регулировании предпринимательских отношений играют также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Отсутствует какое-либо отдельное закрепление положений о данном источнике правового регулирования, видимо, потому, что его специфика довольно четко определена Конституцией РФ и иными федеральными законами. Так, в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации", принятом Государственной Думой 16.06.1995 и вступившем в силу 21.07.1995, дано определение международных договоров. Так, международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом.

Международные договоры Российской Федерации заключаются от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры, от имени федеральных органов исполнительной власти, договоры межведомственного характера).

В числе международных документов, регулирующих предпринимательскую деятельность, можно назвать следующие:

1) Конвенция о договоре международной дорожной перевозки грузов (заключена в Женеве в 1956 г.);

2) Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров (заключена в Вене в 1980 г.);

3) Принципы международных коммерческих договоров (Принципы УНИДРУА);

4) Евразийская патентная конвенция 1994 г. и др.

Вопросы соотношения международных и внутренних норм о предпринимательской деятельности решаются в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ, ст. 7 ГК РФ: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации имеют приоритет по отношению к нормам национального законодательства. Следовательно, в случае противоречия норм национального законодательства, включая нормы Конституции РФ, общепризнанным нормам и принципам международного права и международным договорам РФ применяются последние.

2.2 Действие предпринимательского законодательства во времени, пространстве и по кругу лиц

Большое практическое значение имеет вопрос о действии норм, регулирующих деятельность субъектов малого предпринимательства, во времени, пространстве и по кругу лиц.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Федеральные подзаконные акты вступают в действие в порядке, предусмотренном Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Так же как и законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания.

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации.

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, который должен издаваться начиная со второго полугодия 1996 г. не реже двух раз в месяц, а с 1998 года - еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Наряду с моментом вступления в действие нормативно-правового акта важное значение имеет также момент прекращения его действия. Иногда в самом нормативном акте устанавливается срок его действия. Такие нормативные акты утрачивают юридическую силу с наступлением, установленного в них срока. В случае же, когда срок действия нормативно-правовых актов не определен, они прекращают свое действие либо в результате их прямой отмены, либо в связи с принятием нового нормативного акта, отменяющего или изменяющего содержание ранее действовавшего.

Действие предпринимательского законодательства в пространстве и по кругу лиц определяется следующими правилами. Федеральное законодательство действует на всей территории Российской Федерации. Законодательство субъектов РФ распространяется на территорию соответствующих регионов и не может противоречить нормам федеральных нормативно-правовых актов.

Однако орган, издавший нормативно-правовой акт, может ограничить территорию действия данного акта.

По общему правилу действие предпринимательского законодательства распространяется также на всех лиц, находящихся на территории РФ или соответствующего субъекта РФ. К указанным лицам относятся граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Правила, установленные российским законодательством, применяются и к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом. Когда действие нормативного акта ограничивается определенной территорией РФ, то указанный акт действует только в отношении тех лиц, которые находятся на данной территории. Но имеют место случаи, когда в самом нормативном акте установлено или вытекает из его смысла, что он применяется не ко всем, а лишь к определенной группе лиц.

Глава 3. Проблемы малого предпринимательства и пути их решения

Одной из наиболее важных проблем в сфере малого предпринимательства является отсутствие эффективного законодательства.

В настоящее время действует лишь один закон, полностью посвященный малому бизнесу, - Закон N 209-ФЗ. Ранее МП регулировалось в основном Закон N 88-ФЗ и постановлениями правительства, которые часто противоречили друг другу. К тому же данные акты регулировали лишь отдельные вопросы в сфере малого бизнеса.

Закон N 88-ФЗ не являлся надежной правовой базой для поддержки малого предпринимательства по целому ряду причин.

Во-первых, он был принят в 1995 г. и, естественно, уже не в полной мере отвечает потребностям малого предпринимательства. Многие специалисты отмечают, что он устарел.

Во-вторых, многие нормы Закона носят так называемый рамочный, или отсылочный, характер. Они не имеют прямого действия, образуя лишь правовую основу для разработки специальных законодательных и иных нормативно-правовых актов. В частности, в указанном Законе нередко встречаются фразы о том, что те или иные вопросы регулируются "в порядке, установленном действующим законодательством" (например, п. 2 ст. 7, п. 2 ст. 16 и др.). Поэтому для реализации норм Закона органами исполнительной власти разрабатывается множество подзаконных актов (инструкций, приказов, писем, указаний), которые систематически изменяются, уточняются, дополняются, и в силу этого предпринимателям, особенно начинающим, трудно в них разобраться, а тем более руководствоваться ими Власов В.И., Крапивин О.М. Комментарий к законодательству о малых предприятиях. М., 2001. С. 64..

В-третьих, данный Закон противоречит ряду законодательных актов, в частности, Бюджетному кодексу РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 12 октября 2005 г., далее - БК РФ). Согласно п. 1 ст. 7 Закона N 88-ФЗ финансирование Федеральной программы государственной поддержки МП осуществляется из федерального бюджета. В то же время в соответствии со ст. 78 и иных статей БК РФ из федерального бюджета могут финансироваться только федеральные и региональные целевые программы. Поскольку программы поддержки МП не имеют статуса целевых, то их финансирование из федерального бюджета противоречит БК РФ.

Исходя из вышесказанного, неудивительно, что согласно подсчетам специалистов 17 из 23 статей Закона N 88-ФЗ (в первоначальной редакции) не действуют Бизнес для всех. 2002. N 30. Спецвыпуск.. Более того, с 1 января 2005 г. еще 6 статей Закона N 88-ФЗ утратили силу.

Кроме того, в Законе N 88-ФЗ нет соответствия между названием акта и предметом его регулирования. Данный Закон направлен на регулирование достаточно широкого круга отношений в сфере малого предпринимательства, в то время как название ограничивает его правовое регулирование только рамками государственной поддержки малого бизнеса. В частности, в преамбуле Закона N 88-ФЗ сказано: "Настоящий Федеральный закон определяет общие положения в области государственной поддержки и развития малого предпринимательства в Российской Федерации, устанавливает формы и методы государственного стимулирования и регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства". Однако из содержания Закона совершенно ясно, что предмет его регулирования не сводится к указанному в преамбуле. Очевидно, что закон, регулирующий все основные положения о МП, должен иметь соответствующее название.

Ни у кого не вызывает сомнений необходимость реформирования законодательства в сфере МП. В научной литературе по этому вопросу долгое время идут дискуссии.

Некоторые специалисты считают, что можно ограничиться внесением изменений и дополнений в Закон N 88-ФЗ с внесением соответствующих изменений в смежные правовые акты Информационный бюллетень Международной конференции "Финансово-кредитные механизмы поддержки малого предпринимательства". Вып. 2. Сочи, 3 - 5 октября 2001 г. М., 2001.. Данная точка зрения нашла отражение в проекте новой редакции Закона N 88-ФЗ, внесенного ТПП РФ и Правительством Москвы в 2002 г. на рассмотрение в Госдуму. Однако этот законопроект впоследствии был отклонен.

Наиболее оптимальным представляется следующий подход. Необходим один закон, имеющий основополагающий характер и дополняющий его комплекс правовых актов, регулирующих отдельные сферы деятельности малого бизнеса Гандилов Т.М. Проблемы правового регулирования малого предпринимательства в условиях реформирования экономики // Малый бизнес на этапе обновления законодательства о предпринимательстве. С. 22 - 23;. Иначе говоря, вначале должен быть принят базовый акт о МП, а именно Федеральный закон "О малом предпринимательстве в Российской Федерации", а уже на его основе целесообразно издать подзаконные акты по конкретным вопросам малого бизнеса, в том числе и о его государственной поддержке Системы поддержки и развития малого бизнеса за рубежом / Под ред. А.В. Рунова. М., 2003. С. 32..

Именно такой стратегии развития законодательства о МП придерживаются развитые зарубежные страны. В частности, в США правовая поддержка малых и средних предприятий осуществляется на основе пакета из 70 законов.

Как правильно отмечается в литературе, "развитие законодательства в сфере малого бизнеса не может пойти по иному пути, ибо вся система права в России базируется на основополагающих кодификационных актах. Однако в области малого предпринимательства нет не только такого базового акта, но и единства взглядов на уровне различных министерств и ведомств по поводу его разработки".

Необходимость существования базового закона в сфере МП объясняется тем, что отсутствие такого акта может привести к противоречиям в законодательстве. В каком акте будет содержаться понятие субъекта МП, регулироваться его правовой статус и иные общие положения о них? Ведь в ГК РФ, как уже было упомянуто, нет ни слова о субъектах МП. Впрочем, в Госдуме создана рабочая группа по подготовке законопроекта о малом предпринимательстве.

По заявлениям официальных лиц сейчас можно говорить о трех ключевых элементах этого закона:

- он должен определить критерии отнесения к малому бизнесу;

- разграничить компетенцию между Российской Федерацией и субъектами РФ по его поддержке;

- определить механизмы поддержки малого бизнеса.

При этом законодатели не собираются подменять законом о малом предпринимательстве налоговое, административное, бюджетное законодательство. В этой связи будут разрабатываться поправки в смежные законы, решающие проблемы малого бизнеса.

В последнее время законодательство о малом предпринимательстве претерпело некоторые изменения. Согласно п. 25 ст. 156 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" целый ряд статей (ст. ст. 2, 8, 9, 10, 15, 22) Закона N 88-ФЗ утратил силу с 1 января 2005 г. Кроме того, планируется принятие федерального закона "О малом предпринимательстве в Российской Федерации", в связи с чем, очевидно, Закон N 88-ФЗ утратит силу.

Одними из наиболее важных вопросов в сфере малого бизнеса, нуждающихся в специальном правовом регулировании, являются вопросы его финансирования и кредитования.

В Законе N 88-ФЗ финансирование субъектов малого бизнеса фактически сводилось к компенсации недополученных доходов кредитным организациям при льготном кредитовании субъектов малого предпринимательства фондами поддержки малого предпринимательства (далее - ФПМП). При этом размер, порядок и условия компенсации устанавливаются договором между банком и ФПМП. Что же касается кредитования малого бизнеса, то в Законе N 88-ФЗ речь идет лишь о предоставлении фондами ПМП субъектам малого предпринимательства льготных кредитов, беспроцентных ссуд и краткосрочных займов. Таким образом, Закон N 88-ФЗ не охватывает всего комплекса вопросов финансирования и кредитования субъектов малого предпринимательства. В результате указанные вопросы, имеющие столь существенное значение для малого бизнеса, все еще остаются недостаточно урегулированными.

К недостаткам правового регулирования финансирования и кредитования малого бизнеса можно отнести и разрозненность нормативных актов, относящихся к различным отраслям и подотраслям права. В частности, нормами гражданского законодательства регулируются такие формы финансирования и кредитования, как банковское и коммерческое кредитование, факторинг, франчайзинг, лизинг и т.д. Бюджетное законодательство регулирует предоставление субсидий, субвенций, бюджетного кредита и т.д. Налоговым законодательством регулируется предоставление налоговых кредитов.

Существует еще целый ряд нормативных актов, регламентирующих вопросы финансирования и кредитования. Однако почти все эти акты не учитывают специфику малого предпринимательства.

С учетом изложенного недостатки законодательства о финансировании и кредитовании малого предпринимательства можно свести к нерешенности трех основных проблем (в равной мере это касается малого бизнеса во всех отраслях экономики):

- недостаточность правового регулирования;

- разрозненность нормативных актов;

- отсутствие учета специфики малого предпринимательства в нормативных актах.

Необходимость принятия специального акта о финансировании и кредитовании малого бизнеса для решения отмеченных проблем не вызывает сомнений.

При наличии основополагающего закона о малом предпринимательстве, включающего общие вопросы его финансирования и кредитования, специальный акт по данному вопросу может быть принят в форме закона или постановления Правительства РФ.

Вышеупомянутый акт должен иметь комплексный характер и охватывать все формы финансирования и кредитования малого бизнеса независимо от отраслевой принадлежности. В нем необходимо подробно отразить источники, формы, условия и порядок предоставления различных форм финансирования и кредитования с учетом специфики МП и другие вопросы. Примерное содержание предлагаемого акта отражено в последующих главах настоящей книги.

В научной литературе существуют различные точки зрения и по поводу структуры законодательства о МП.

По мнению одних Малухов К.М. Развитие системы государственной поддержки малого предпринимательства в России. Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 1997. С. 18;, достаточна двухуровневая структура законодательства и нормативного обеспечения развития предпринимательской деятельности, предусматривающая определение на федеральном уровне основных направлений, принципов и форм государственной поддержки МП и их конкретизацию в правовых актах субъектов РФ применительно к местным условиям и особенностям социально-экономического развития регионов.

Верной представляется точка зрения Семенушкин И.М. Формирование механизма государственной поддержки малого предпринимательства. Дис. ... канд. экон. наук. М., 2000., согласно которой необходимо создание трехуровневой системы государственной поддержки малого предпринима в нашей стране, включив в нее муниципальный уровень. В ст. 2 Закона N 88-ФЗ речь идет только о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. К сожалению, в настоящее время во многих регионах РФ с трудом можно различить двухуровневую структуру законодательства о МП. В соответствии с вышеупомянутым Законом N 122-ФЗ ст. 2 Закона N 88-ФЗ с 1 января 2005 г. утратила силу. Возможно, это свидетельствует о том, что в законе о малом предпринимательстве в РФ органы местного самоуправления будут включены в систему органов государственной и муниципальной поддержки малого предпринимательства.

Закон N 88-ФЗ является неэффективным еще по одной причине. Заложенные в нем возможности поддержки и развития малых предприятий должны были реализовываться в федеральных программах поддержки МП (далее - Программы). С 1994 г. были разработаны четыре Программы:

1. Постановление Правительства РФ от 29 апреля 1994 г. N 409 "О мерах по государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации на 1994 - 1995 годы" // РГ. 1994. 31 мая;

2. Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1995 г. N 1256 "О Федеральной программе поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1996 - 1997 годы" // РГ. 1996. 30 янв.;

3. Постановление Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 697 "О Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998 - 1999 годы" // СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3355;

4. Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 121 "О Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 - 2001 годы" // СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 959.

Первая Программа поддержки малого предпринимательства на 1994 - 1995 гг. была выполнена не полностью, так как на ее финансирование было выделено около 10% планового объема финансирования. Она была скорее ориентирована на создание благоприятных условий для деятельности малых предприятий, чем на их прямую поддержку. В целом Программа сыграла положительную роль: был отработан ряд механизмов поддержки, начато финансирование новых проектов, наработан опыт взаимодействия федеральных и региональных органов поддержки предпринимательства. Успешная реализация ряда новых проектов позволила получить практический опыт, разработать новые типовые документы и методики для осуществления подобного рода работ.

Во второй Программе на 1996 - 1997 гг. планировалось перейти от общих проектов к созданию комплексной инфраструктуры для непосредственной поддержки малого предпринимательства. Акцент предполагалось сделать на финансирование органов поддержки малого предпринимательства регионального уровня. Программа предусматривала переход от полностью государственного финансирования к совместному с привлечением отечественных инвесторов, в том числе с использованием гарантированных кредитных линий из специально созданного Федерального фонда поддержки малого предпринимательства (ФФПМП). Однако Госдума при утверждении бюджета сократила объем финансирования программы со стороны государства в два раза. Реально финансирование началось лишь в конце 1996 г. и составило менее 15% от этой урезанной суммы. Неудивительно, что удалось реализовать лишь немногие из предусмотренных программой мероприятий, да и то лишь частично.

Третья Программа на 1998 - 1999 гг. имела еще более печальную судьбу: ее проект не был рассмотрен Госдумой до августовского кризиса 1998 г., после чего произошло существенное изменение в худшую сторону условий, при которых она могла быть реализована.

В силу этого проект программы остался на бумаге.

Четвертая Программа на 2000 - 2001 гг. предусматривала развитие новых технологий. Среди них - франчайзинг для малых предприятий, расширение лизинга, механизмы кредитования, современная система финансирования, в том числе основанная на предоставлении гарантий и новых форм сотрудничества с кредитными организациями.

К сожалению, ни одна из Программ поддержки малого предпринимательства не была реализована полностью. Можно выделить следующие причины этого явления.

Во-первых, отсутствовало своевременное и полное финансирование Программ. Как отмечается в литературе Чепуренко А., Обыденнова Т. Развитие малого предпринимательства в России. М., 1999. С. 105., недостаточное финансирование связано с тем, что малый бизнес никогда не располагал сильным лобби ни в Правительстве РФ, ни в Госдуме.

Во-вторых, важнейшим препятствием на пути к эффективной реализации Программ являлся широкий спектр планируемых мероприятий. Мизерные суммы, которые выделялись из федерального бюджета, не всегда расходовались рационально, распыляясь по многим направлениям <*>. В развитых странах программы содействия малому бизнесу носят узконаправленный характер, например поощрение экспортной инициативы в Великобритании.

В-третьих, в данных Программах недостаточно четко разграничивались полномочия между органами федеральной власти и субъектов РФ. Не были указаны полномочия и функции муниципальных органов власти.

Кроме того, механизм составления Программ не был отлажен. Аналитическая часть планов страдала неконкретностью, а выводы, сделанные в результате анализа, не соответствовали целям и задачам государственной поддержки.

Как подчеркивается в литературе, процедура разработки федеральных программ государственной поддержки малого предпринимательства была далека от совершенства. Программа, разработанная Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ, согласовывалась с другими органами государственного управления, затем отдавалась на рассмотрение в Госдуму. После одобрения Советом Федерации ФС РФ она утверждалась Президентом РФ и, вступая в действие, служила основой для разработки региональных программ, а они, в свою очередь, являлись базой для создания местных программ.

В такой схеме, по утверждению некоторых авторов, преобладали административно-командные начала, и поэтому взамен ими предлагается более демократическая система разработки программы "снизу вверх". Иначе говоря, на основе местных программ создаются региональные и затем с учетом муниципальных и субфедеральных интересов разрабатывается федеральная программа поддержки малого бизнеса.

С таким предложением трудно согласиться. Оно вызывает ряд возражений. С учетом федеративного устройства нашего государства предложенная система нереальна и трудно осуществима. Известно, что субъекты РФ существенно отличаются между собой по социально-экономическим и иным условиям. Да и не во всех субъектах РФ есть свои региональные программы поддержки МП, не говоря уже о местных программах. В такой ситуации непонятно, на основе каких именно программ будет создаваться федеральная, ведь региональные программы могут сильно отличаться друг от друга? Какие из них брать за основу, по каким критериям их отбирать? При такой системе процесс создания федеральной программы может сильно затянуться, да и нужна ли она будет вообще? Для внедрения такой системы необходим богатый опыт создания и функционирования местных и региональных программ.

По поводу затрагиваемого вопроса важно обратить внимание и на следующее обстоятельство. В свете внесенных в законодательство изменений ст. 7 Закона N 88-ФЗ, именуемая "Государственные программы поддержки малого предпринимательства", тем не менее сохраняет силу. В ней речь идет в том числе и о федеральной программе, заказчиком которой согласно ст. 8 Закона N 88-ФЗ является ФФПМП. Однако ст. 8 Закона N 88-ФЗ, в которой говорится о ФФПМП, с 1 января 2005 г. утратила силу в связи с принятием упомянутого выше Закона N 122-ФЗ. Более того, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" нет упоминания о ФФПМП или органе, которому будут переданы его функции. В связи с этим возникают следующие вопросы. Кто будет заказчиком федеральной программы при отсутствии ФФПМП, кто будет ее реализовывать? Полагаем, что при отсутствии ФФПМП или аналогичного ему федерального органа принятие федеральной программы вовсе теряет смысл.

В 2000 - 2001 гг. Центром социальных и экономических исследований при финансовой поддержке Фонда "Евразия" было проведено исследование о влиянии федеральных программ на условия деятельности малых предприятий. Результаты оказались неутешительными: 47,3% предпринимателей считают, что федеральные программы практически не влияют на изменение условий деятельности малых предприятий; 19,8% предпринимателей отмечают некоторое улучшение; 20% считают, что условия значительно улучшились; 7,5% отмечают некоторое ухудшение; 2,7% отмечают значительное ухудшение.

На сегодняшний день разработана Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу на 2003 - 2005 годы Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р;, которая содержит в том числе и финансово-кредитные механизмы поддержки малого бизнеса. Формирование правовой среды, обеспечивающей развитие малого бизнеса, предусмотрено также в Концепции государственной политики поддержки и развития малого предпринимательства в Российской Федерации, принятой в декабре 2001 г. Государственным советом Механизмы развития малого предпринимательства в России. Аналитический сборник / Отв. ред. В.Ю. Заведеев. М., 2002. С. 13;.

Более чем в 30 субъектах РФ разработаны и выполняются региональные программы развития и поддержки малого бизнеса Буянкина А.Н. Государственное регулирование малого бизнеса в России. Дис. ... д-ра экон. наук. М., 1998. С. 201;. Однако эти программы почти не реализуются за редким исключением. Основной причиной, как и в случае с федеральной программой, является недостаточность или отсутствие бюджетного финансирования.

Одним из главных недостатков многих региональных программ следует назвать отсутствие оценки эффективности функциональных подпрограмм и программы в целом. Лишь в тех субъектах, где подобные программы реализуются во второй и третий раз, накоплен определенный опыт поддержки малого бизнеса (например, Иркутская область), разработана система показателей, характеризующих ожидаемые конечные результаты программы: рост доли малого бизнеса в валовом региональном продукте, количество новых рабочих мест, рост отчислений в бюджет области и др.