Правовые основы транспортного обслуживания населения

Государственное регулирование перевозочной деятельности базируется на разработке правил взаимоотношений участников рынка транспортных услуг и государственных требований к качеству услуг, контроле и надзоре за их исполнением, реализации механизмов, позволяющих обеспечить неотвратимость наказания за нарушения, предотвратить допуск на рынок некачественных услуг, стимулировать деятельность по повышению качества услуг по перевозке пассажиров. К таким механизмам в первую очередь относятся механизмы лицензирования перевозочной деятельности и сертификации транспортных средств (иной продукции, используемой при эксплуатации автомобильного транспорта) и услуг.

В настоящее время систему регулирования перевозочной деятельности нельзя считать оптимальной, а уровень качества по критерию безопасности движения - достаточным «STOP газета» № 4 апрель 2006. - 8 с.. Так как, во-первых, общественные отношения, возникающие в процессе перевозки, регулируются в основном устаревшими нормативными документами, принятыми еще органами власти РСФСР. Отсутствие на федеральном уровне современной законодательной основы регулирования этого процесса на порядок увеличивает затраты на управление и не позволяет эффективно воздействовать на снижение уровня аварийности. Поиск самостоятельного выхода из создавшегося положения в субъектах Федерации (применительно к системе допуска перевозчиков к выполнению регулярных рейсов, формированию маршрутной сети и т.п.) сопровождается длительными судебными разбирательствами относительно правомочности регулирования рынка автотранспортных услуг.

Во-вторых, система требований к качеству услуг, технологическим процессам, обеспечивающим необходимый уровень безопасности, к квалификации и профессиональной пригодности водителей, перевозчиков, иных лиц, причастных к рассматриваемому виду деятельности, требует существенной доработки, приведения ее в соответствии с международной практикой.

В Российской Федерации система пассажирского транспорта - одна из самых больших в мире, городской пассажирский транспорт охватывает более 78 тыс. наземных транспортных средств на более чем 11 тыс. маршрутах. Российским городам принадлежит наивысший в мире показатель пользования общественным транспортом на душу населения. Все это ставит в особый ряд проблему организации пассажирских перевозок и обеспечение их безопасности.

Одной из основных причин повышения уровня аварийности на автобусном транспорте является отсутствие достаточно эффективного механизма, позволяющего не допустить на транспортный рынок недобросовестных и неквалифицированных перевозчиков, неспособных обеспечить необходимый уровень транспортной безопасности. Одним из механизмов государственного регулирования перевозочной деятельности, способным решить эту задачу, является система лицензирования. Поэтому на данном этапе целесообразно совершенствовать действующий механизм лицензируемых видов автотранспортной деятельности. В целях повышения эффективности лицензирования необходимо включить в перечень обязательных требований к лицензиату требования к уровню профессиональной подготовки водителей, унифицированные с европейскими требования к репутации и финансовой устойчивости автоперевозчиков, специальные требования к организации перевозок пассажиров транспортом общего пользования (в том числе - малой вместимости).

На наш взгляд необходимо также ужесточить меры воздействия на нарушителей лицензионных требований, расширить перечень оснований и упростить процедуру лишения лицензий. К числу перевозчиков, не обеспечивающих необходимый уровень транспортной безопасности, относится значительная часть индивидуальных предпринимателей и мелких хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозку пассажиров и, прежде всего, с использованием автобусов "малой вместимости", на долю которых приходится свыше половины всех происшествий из-за нарушений Правил дорожного движения водителями автобусов.

Такое положение связано главным образом с отсутствием у "малых" предпринимателей надлежащей базы и условий содержания и эксплуатации автобусов. Допуск к работе на маршруте, как правило, осуществляется без проведения предрейсового медицинского осмотра водителей, автобусы выпускаются на линию без контроля технического состояния перед выездом, не соблюдается периодичность технического обслуживания подвижного состава, нарушаются режимы труда и отдыха водителей, водители допускаются к работе на маршрутах без проведения стажировки. Острота проблемы усугубляется неудовлетворительным техническим состоянием автобусов, недостаточной квалификацией и низкой транспортной дисциплиной водителей; незнанием или сознательным нарушением этой категорией перевозчиков требований нормативных актов в сфере функционирования автотранспорта, норм вместимости автобусов, использованием не предназначенных для пассажирских перевозок типов транспортных средств.

В настоящее время на уровне Российской Федерации и Московской области предпринимаются определенные меры по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей деятельность автомобильного транспорта, что позволит, в частности, дать органам местного самоуправления конкретные полномочия по конкурсному отбору перевозчиков, заключению реальных договоров на транспортное обслуживание между администрациями и перевозчиками, создаст одинаковые условия работы для перевозчиков всех форм собственности. Подготовлены проекты федеральных законов "Устав автомобильного транспорта Российской Федерации" и "Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным транспортом на маршрутах регулярного сообщения".

Необходимо упорядочение на базе единых организационно-методических принципов системы контроля производимых и эксплуатируемых транспортных средств и оборудования установленным требованиям и повышение эффективности такого контроля. Не производится сертификация эксплуатационных свойств автобусов. Отсутствует система длительных контрольных и эксплуатационных испытаний автобусов и межведомственная система информации об их техническом уровне, безопасности и стабильности свойств, позволяющих обеспечить оперативное предъявление соответствующих требований к промышленности и дилерам.

В настоящее время в структуре автобусного парка страны превалируют автобусы особо малого класса типа "Газель", причем их количество неуклонно растет. В соответствии с заключением Государственного научного центра Российской Федерации ФГУП НАМИ такие автобусы по ряду причин не могут использоваться для междугородных перевозок.

Серьезной проблемой в России сегодня является качество подготовки водителей, значительно влияющее на общий уровень дорожной аварийности. Сложившаяся ситуация в определенной мере обусловлена тем, что профессиональными водителями становятся люди, непригодные к этому виду деятельности. В связи с этим важнейшей задачей следует считать реорганизацию и повышение эффективности системы подготовки и переподготовки профессиональных водителей. В этой системе должны быть задействованы механизмы профотбора, обучения, стажировки и переподготовки водителей, которые позволят "вытеснить из перевозочного процесса "водителей-аварийщиков". Необходимо предусмотреть: совершенствование методик обучения безопасному вождению; создание системы комплексной оценки профессиональной надежности водителей; меры по совершенствованию государственного и общественного контроля за состоянием и развитием национальной системы подготовки и переподготовки профессиональных водителей; создание механизмов, мотивирующих работодателей вкладывать средства в обучение водительских кадров, инвестировать развитие материально-технической базы системы подготовки водителей, отказываться от найма на работу водителей с повышенным риском аварийности (особенно - на пассажирском транспорте).

В рамках реформы технического регулирования необходимо начать разработку стандартов безопасности перевозочных процессов и механизмов контроля их выполнения.

Необходимость принятия ряда неотложных мер по решению затронутых проблем, а также формирования и реализации долговременной политики, направленной на повышение качества услуг по перевозке пассажиров и грузов (в первую очередь безопасности перевозок), очевидна.

Основным документном, определяющим долговременную политику развития транспорта и в том числе политику в сфере регулирования перевозочной деятельности, является Транспортная стратегия на период до 2020 года Приказ №45 Министерства транспорта РФ.-2005 «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года».

В этом документе по основным затронутым проблемам планируется комплекс мер, который можно структурировать по следующим основным направлениям:

преодоление тенденции нарастающего износа основных фондов транспорта (предполагается обеспечить обновление парка транспортных средств на пассажирском транспорте общего пользования (темпы обновления парков подвижного состава наземного городского пассажирского транспорта будут повышены до 10,8%);

модернизация парка транспортных средств, обеспечивающая их соответствие международным стандартам, в том числе по критериям безопасности;

повышение технологического уровня перевозок (предполагается повысить эффективность использования современных перевозочных, управленческих и информационных (телекоммуникационных) технологий, ускоренное развитие информационных технологий на транспорте);

повышение уровня безопасности транспортных коммуникаций;

реформирование системы профессиональной подготовки в транспортной отрасли, гармонизация ее с мировой практикой;

создание и развитие систем мониторинга транспортного процесса;

обеспечение мер по регулированию процесса автомобилизации;

повышение эффективности контроля за деятельностью субъектов транспортного комплекса, контроля за устранением выявленных нарушений действующего законодательства, применение, при необходимости, мер административного воздействия.

В начале XXI века транспортная система России подошла к началу нового этапа своего развития. Завершение базовых структурных реформ, переход экономики в фазу роста, создание основ правовой базы функционирования и развития транспорта в рыночных условиях создали предпосылки для формирования в России единой транспортной политики, комплексного развития транспортной инфраструктуры, интеграции преимуществ различных видов транспорта с целью повышения качества жизни и развития экономики.

Растущая индивидуальная мобильность не только реализует конституционное право граждан на передвижение, но и становится одним из символов нового образа жизни, который формируется в России.

Значительно возрастает системообразующая роль транспорта, усиливается взаимосвязь задач его развития с приоритетами социально-экономических преобразований. Гарантированные ст.8 Конституции Российской Федерации единство экономического пространства и свободное перемещение товаров и услуг Конституция РФ (статья 8), М., «Издательство ЭЛИТ»,2004. сегодня возможны только на основе целенаправленного опережающего устойчивого развития транспорта.

Основой нормативно-правовой базы автомобильного транспорта в течение многих лет остается Устав автомобильного транспорта Российской Федерации - документ, определявший все основные направления работы автомобильного транспорта в условиях централизованного планирования и отраслевого управления.

Экономические реформы потребовали дополнения положений, заложенных в Уставе, новыми, регламентирующими автотранспортную деятельность в условиях рынка.

В настоящее время ведется работа над проектом Закона РФ "Об автотранспортной деятельности", который определит статус субъектов автотранспортной деятельности и структуру отрасли, задачи, принципы и механизмы государственного управления на автотранспорте, порядок регулирования автотранспортной деятельности. Условия выполнения отдельных видов перевозок и ответственность участников перевозок будет определять новый Устав автомобильного транспорта.

После введения в действие этих законов станет возможным принятие комплекса подзаконных актов: Правил выполнения перевозок пассажиров и грузов, Инструкций, Положений, других документов, которые составят обновленную нормативно-правовую базу автотранспортной отрасли.

Одновременно с подготовкой указанных актов разрабатываются и принимаются законы, правительственные постановления, другие нормативные акты, регламентирующие отдельные аспекты автотранспортной деятельности. В частности, разработаны и введены в действие нормативные документы по лицензированию и сертификации на автомобильном транспорте, Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, другие документы. Важным законодательным актом, принятым в период реформ, является "Закон о безопасности дорожного движения", устанавливающий правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения Федеральный закон №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», 1995.

Работа по созданию современной нормативно-правовой базы автомобильного транспорта выявила целый ряд объективных трудностей и противоречий, связанных, прежде всего, с изменениями характера экономической, деятельности в целом. Следует ожидать, что формирование этой базы потребует еще достаточно больших усилий и длительного времени.

Городской пассажирский транспорт общего пользования (ГПТ) является важнейшим элементом транспортной системы, который обеспечивает ежедневную транспортную подвижность двух третей населения России.

Несмотря на то, что организация транспортного обслуживания в городах и пригородной зоне не является прерогативой федеральных органов исполнительной власти, создание благоприятных условий для экономического реформирования ГПТ требуют ряда решений на федеральном уровне.

Государственные и муниципальные предприятия ГПТ находятся под влиянием нарастающей конкуренции со стороны стихийно действующих на маршрутах частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Кроме того, сектор в целом испытывает растущую функциональную конкуренцию в силу роста числа легковых автомобилей в личном пользовании, которое, помимо влияния на платежеспособный спрос на услуги ГПТ, существенно осложняет условия работы подвижного состава ГПТ на городских улицах. Конкурентоспособность ГПТ будет определяться уровнем качества услуг ГПТ и их ценовой доступностью для основной массы населения.

Реформа ГПТ направлена на создание устойчиво функционирующей, экономически эффективной и доступной для большинства слоев населения системы городского и пригородного пассажирского транспорта. Экономическим содержанием реформы ГПТ является повышение экономической эффективности операторов, создание равных условий для операторов различных форм собственности и развитие конкуренции, переход от покрытия убытков операторов к рыночным отношениям между заказчиком перевозок и оператором.

Реформа осуществляется на основе следующих принципов:

муниципальной ответственности и полномочий (орган местного самоуправления несет полную ответственность за организацию транспортного обслуживания, но при этом является собственником соответствующей инфраструктуры и маршрутной сети, а также имеет все необходимые закрепленные федеральным законодательством полномочия);

свободы выбора региональным или местным органом управления модели реформирования;

постепенного выравнивания уровней транспортной обеспеченности городов на основе единых социальных стандартов;

федеральной поддержки реформ (принцип "субсидии и гранты - в обмен на реформы");

развития конкурентности при свободе выбора конкурентной модели;

разделения управления системой ГПТ и непосредственного выполнения перевозок.

Реформа ГПТ подкрепляется совершенствованием системы социальных мандатов, отказом от льгот, не подкрепленных финансированием, реализацией механизмов гарантированного финансирования сохраняемых льгот.

В крупнейших городах, где перегрузка уличной сети личными автомобилями создает серьезные препятствия для работы общественного транспорта, реформа ГПТ должна сопровождаться применением административно-правовых и экономических механизмов, разумно ограничивающих использование личных автомобилей при наличии альтернативных качественных услуг общественного транспорта, а также архитектурно-планировочных решений, создающих приоритетные условия для общественного транспорта.

По мере роста жизненного уровня населения меры по реформированию ГПТ должны сопровождаться развитием услуг такси и других услуг повышенной комфортности.

Наиважнейшим вопросом является вопрос повышения безопасности дорожного движения. Необходимо:

привлечение общественного мнения к проблеме дорожной безопасности;

совершенствование структуры системы управления безопасностью движения на федеральном и региональном уровнях, повышение уровня координации деятельности органов исполнительной власти в сфере безопасности движения;

совершенствование систем надзора и контроля за выполнением нормативных правовых требований в сфере обеспечения безопасности движения;

обеспечение приоритета экономических методов воздействия и стимулирования деятельности предприятий и организаций транспортного комплекса в обеспечении безопасности движения. Значительное ужесточение санкций, применяемых в случае серьезных нарушений правил дорожного движения;

создание системы государственных стандартов в области обеспечения безопасности дорожного движения с учетом международных требований и соглашений;

разработка и внедрение систем мониторинга, обеспечивающих государственные органы управления оперативной, текущей и перспективной информацией о состоянии и проблемах безопасности движения, принимаемых мерах и их эффективности, а также изучение и учет общественного мнения при подготовке и принятии управленческих решений;

совершенствование работы со всеми категориями участников дорожного движения с целью повышения общего уровня культуры поведения на дороге;

повышение качества обучения водителей автотранспортных средств.

Таким образом, в результате реализации данных мероприятий будет складываться эффективно функционирующий и развивающийся автотранспортный комплекс, удовлетворяющий потребности населения и экономики в перевозках, способствующий интеграции России в мировую экономику.

1.2 Правовые основы организации транспортного обслуживания населения в Московской области

Новым инструментом повышения эффективности управления и доходности перевозок стала внедренная Министерством транспорта Московской области в рамках эксперимента в г. Раменское автоматизированная система контроля проезда (далее - АСКП) Распоряжение Министерства транспорта Московской области №116 «Об организации работ по внедрению автоматизированной системой контроля оплаты проезда пассажиров на транспорте общего пользования Московской области», 2006

Конкретные действия и механизмы реализации действующего законодательства в области организации транспортного обслуживания населения, уместно рассмотреть на примере деятельности конкретного муниципального образования - городского округа Электросталь Московской области.