Конституционное право России и защита прав национальных меньшинств

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Российская таможенная академия»

Кафедра административного и таможенного права

Курсовая работа

по дисциплине "Конституционное право России"

на тему:

"Конституционное право России и защита прав национальных меньшинств"

Выполнил: студент 222 группы

Иванов Александр Сергеевич

Научный руководитель:

к. ю. н. Колошинская Н. В.

Санкт-Петербург - 2009

План

Введение

1. Конституционное право Российской Федерации

1.1 Понятия и предмет конституционного права

1.2 Система Конституционного права

1.3 Место Конституционного права в системе права Российской Федерации

2. Защита прав национальных меньшинств

2.1 Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России

2.2 Нарушение прав национальных меньшинств в современной России

2.3 Проблема правового регулирования и защиты прав национальных меньшинств в РФ

Заключение

Список литературы

Введение

Конституция Р.Ф. принятая в 1993 году закрепила принципиально иной, по сравнению, с советскими конституциями, подход к основным началам построения общества и государства. Ныне Российская Федерация характеризуется, как правовое, демократическое, федеративное, светское государство, в котором человек, его права и свободы признаются высшей ценностью, а их защита является обязанностью государства.

Обращение к проблеме защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов во многом обусловлено спецификой её фактического положения. Сегодня эти народы столкнулись с целым рядом проблем, в числе которых демографические, экономические, социальные, экологические и другие. Разрешение многих из них возможно лишь в результате четкого законодательного оформления и последовательной реализации специального правового статуса этих этнических общностей. Современная модель российского федерализма призвана максимально учитывать исторические, экономические, национальные и иные особенности возникновения и развития народов, проживающих на территории Российской Федерации. Это обстоятельство, в свою очередь, определяет особое внимание государства к коренным народам. Малочисленные этносы, будучи составной частью многонационального народа России выступают самостоятельным фактором, оказывающим непосредственное влияние на процесс возрождения российской государственности. Национальные и региональные аспекты федеративных отношений, применительно к малочисленным этническим общностям, находят свое выражение в основах национальной и региональной политики, проводимой государством.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что развитие Российской Федерации как многонационального, демократического, правового государства, обеспечение его национальной безопасности и сохранение территориальной целостности возможны только в условиях межнационального мира и гражданского согласия.

Конституция РФ 1993 года впервые на конституционном уровне гарантировала национальным меньшинствам права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Права представителей коренных малочисленных народов являются неотъемлемой составной частью прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Степень их конституционного признания и защиты выступает юридическим показателем уровня демократического развития государства. К тому же, права и свободы национальных меньшинств, коренных малочисленных народов находятся в центре внимания не только национальных правовых систем, но и международного сообщества в целом.

Предметом исследования является Конституционное право Российской Федерации.

Объект исследования защита прав национальных меньшинств с помощью Конституционного права Российской Федерации.

В данной работе можно выделить проблему правового регулирования защиты прав национальных меньшинств. Изучение нормативно-правового содержания конституционного статуса национальных меньшинств позволят повысить эффективность их функционирования и найти пробелы в законодательном регулировании. В конце работы мной будут сделаны заключительные выводы по исследуемой проблематике.

1. Конституционное право Российской Федерации

1.1 Понятия и предмет конституционного права

Конституционное право - одна из отраслей системы права Российской Федерации. Как и любая отрасль права, конституционное право представляет собой совокупность правовых норм, т.е. общеобязательных правил поведения людей, правил, соблюдение которых в необходимых случаях обеспечивается применением государственного принуждения в различных формах. Правовые нормы, образующие отрасль, характеризуются внутренним единством, определенными общими признаками, тесно связаны между собой и отличаются от норм других отраслей права. Эти признаки обусловлены особенностями общественных отношений, на регулирование которых направлены правовые нормы, образующие отрасль. Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб.М.,2003

Общественные отношения, регулируемые нормами отрасли права, в юриспруденции принято именовать ее предметом.

По сравнению с другими отраслями права предмет данной отрасли имеет существенные особенности. Они выражаются в том, что конституционное право регулирует отношения, складывающиеся практически во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и пр. Конституционное право Российской Федерации. Баглай М.В. М: Изд-во: Норма - ИНФА. 2007.

Другая особенность предмета конституционного права состоит в том, что конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых данной отраслью, неодинаково по своему объему.

В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, т.е. те, которые предопределяют содержание всех остальных отношений в соответствующей сфере. Во всем объеме их регулирование осуществляется другими отраслями права. Так, в сфере экономической жизни общества предметом конституционного права являются только те отношения, которые характеризуют основные начала и принципы экономики, формы собственности. А в полном объеме правовое регулирование экономических отношений осуществляется гражданским, хозяйственным, предпринимательским, финансовым и рядом иных отраслей права.

В других сферах жизни общества предметом конституционного права охватывается более широкий или весь комплекс общественных отношений. Это прежде всего отношения, связанные с устройством государства, организацией государственной власти, всей политической системы общества, т.е. те, посредством правового регулирования которых обеспечивается единство, целостность, управляемость общества как единой социальной системы.

В силу такого всеобъемлющего характера общественных отношений, являющихся предметом конституционного права, они отличаются большим многообразием, представляют сложную систему.

По содержанию, функциональному назначению можно выделить четыре основных группы таких отношений. Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб.М.,2003 Рассмотрим их.

1. Нормы конституционного права регулируют общественные отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества.

Основополагающие общественные отношения, определяющие устройство государства, общества и закрепляющие их нормы гл. 1 Конституции РФ, обобщаются понятием "основы конституционного строя".

2. Общество как единый организм, как целостная организация не может существовать без единых основ правового статуса членов общества, без определения принципов взаимосвязей между государством и гражданином.

Предметом конституционного права являются такие общественные отношения, которые определяют основы взаимоотношений человека с государством, т.е. главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина. Именно эти отношения и являются исходными для всех остальных общественных отношений между людьми, определяют положение человека в любых его общественно значимых связях. Конституционные нормы, регулирующие эти отношения, закреплены в гл. 2 Конституции РФ "Права и свободы человека и гражданина".

3. Поскольку Россия является федеративным государством, то объективно существует широкая сфера отношений между Федерацией и ее субъектами. Урегулирование этих общественных отношений составляет важное условие обеспечения целостности и единства государства, обоснованного реальными потребностями разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Данные отношения тоже входят в предмет конституционного права. Нормы, регулирующие их, содержатся в гл. 3 Конституции России "Федеративное устройство".

4. Как отмечалось выше, целостность и единство общества обеспечиваются не только связывающими все социальные отношения общими принципами его устройства и организации, но и соответствующим механизмом управления социальными процессами, через который осуществляются функции, свойственные данному обществу как организованной структуре.

Таким механизмом являются система государственной власти и система местного самоуправления. К предмету конституционного права относится практически вся сфера общественных отношений, связанных с установлением правового статуса представительных, законодательных органов государственной власти, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации.

Это обусловлено тем, что именно через эти органы главным образом обеспечивается самоорганизация общества как целостного политического организма, создается основной каркас механизма управления общественными процессами, принимаются законы, посредством которых осуществляется правовое регулирование наиболее важных общественных отношений.

Полно охватываются конституционно-правовым регулированием и общественные отношения, связанные с функционированием института главы государства - Президента Российской Федерации.

Что касается сферы общественных отношений, связанных с органами исполнительной власти, то к предмету отрасли конституционного права относятся только те отношения, в которых выражаются конституционные основы, главные принципы, определяющие порядок формирования, статус исполнительных органов - главным образом Правительства РФ, правительств и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Таким образом, предметом конституционного права являются такие отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими. Они образуют как бы фундамент всего здания сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию. Эти базовые отношения - системообразующие, оформляющие целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры, основанной на общих началах политического, экономического и социального устройства. Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб.М.,2003

1.2 Система Конституционного права

Конституционное право состоит из большого числа правовых норм. Они многообразны по содержанию, субъектам конституционно-правовых отношений, объекту регулирования и обширному перечню других признаков.

Конституционное право Российской Федерации является единой отраслью, включающей не только конституционно-правовые нормы, закрепленные в федеральных Конституции, законах и иных нормативных правовых актах, но и нормы конституций и уставов субъектов Федерации и иных конституционно-правовых норм последних. Глущенко П. П., Зиновьев А. В., Полятова И. С. Конституционное право России.- СПб: Питер, 2004 Единство отрасли является необходимым условием единства правового пространства Российской Федерации, обеспечения ее суверенитета, верховенства федеральной Конституции.

Отрасль права - не простая совокупность норм. Между нормами существуют сложные системные связи. Выявить же эти связи невозможно без глубокого постижения внутренней структуры, присущей данной отрасли права, ее системы.

Конституционное право, будучи частью единой, системы права, в свою очередь само является сложной системой. Система отрасли выражается в ее внутреннем строении, обусловленном теми связями, которые существуют между ее нормами и определяют основы дифференциации данных норм и их интеграции в правовые образования (институты), обладающие признаками элемента системы, а также структуру этих институтов. В системе отрасли отражаются основные линии взаимодействия и связи конституционно-правовых норм.

Признаки, интегрирующие и дифференцирующие комплексы норм в относительно самостоятельные группы, предопределяются в своей основе предметом регулирования соответствующих норм, т.е. общественными отношениями, на которые эти нормы воздействуют.

Поскольку общественные отношения связаны с разными сферами жизни, каждая из которых имеет свою специфику, то и нормы, регулирующие эти отношения, не могут не проявлять соответствующие им специфические свойства.

В системе конституционного права принято выделять следующие институты, которые составляют основные элементы отрасли и объединяют нормы, закрепляющие:

1) основы конституционного строя;

2) основы правового статуса человека и гражданина;

3) федеративное устройство государства;

4) систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Такое строение отрасли конституционного права соответствует внутренней системности тех сфер общественных отношений, которые составляют его предмет. Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб.М.,2003 Очевидна и специфичность каждой из соответствующих сфер общественных отношений по объекту отношений, по субъекту, по форме и мере должного правового воздействия, его характеру.

Все эти особенности регулируемых нормами общественных отношений предопределяют систему отрасли, но не являются ее основой.

Критерием же систематизации конституционно-правовых норм могут быть лишь факторы, свойственные самой правовой форме, самим правовым нормам, их особенностям. Эти факторы, естественно, вытекают из содержания самих регулируемых данными нормами общественных отношений, предопределяющих особенности правового воздействия на них, его механизма, объемов и других качественных параметров.

Поэтому каждый институт, являющийся элементом системы отрасли конституционного права, характеризуется особыми, имеющими правовую природу чертами, которые присущи нормам именно данного института и которые качественно отличают его от других институтов конституционного права.

Различия, отражающие специфику каждого из названных институтов, можно проводить Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб.М.,2003:

1. по специфике правового воздействия на соответствующую сферу общественных отношений.

2. по особенностям механизма действия конституционно-правовых норм, способам их реализации.

3. по характеру направленности конституционно-правового регулирования.

4. по субъектному составу.

5. по способу правовой защиты действия конституционно-правовых норм, формам и методам ответственности правообязанных субъектов.

6. по специфике форм выражения охватываемых данным институтом правовых норм.

7. по видовому характеру норм соответствующего конституционно-правового института.

8. по степени и масштабам включенности других отраслей права в реализацию целей, заложенных в содержании конституционно-правовых норм.

9. по целенаправленности правового регулирования. В рамках общего назначения отрасли конституционного права правовое регулирование каждой части его системы имеет качественно особые характеристики.

10. по функциям, присущим каждому конституционно-правовому институту.

11. принципам, свойственным каждому из конституционно-правовых институтов.

Институту, который объединяет нормы, закрепляющие основы конституционного строя, свойственны следующие специфические черты. Нормы этого института:

1) воздействуют на общественные отношения путем установления определенных начал устройства общества и государства;

2) как правило, не порождают конкретных правоотношений;

3) определяют сущностное содержание правового воздействия на все сферы общественных отношений, все стороны социальной реальности; нормам рассматриваемого института не могут противоречить никакие другие положения Конституции РФ;

4) адресованы всем субъектам права, всем правоприменяющим субъектам;

5) имеют способом своей защиты общий режим охраны Конституции, конституционного строя, могут быть изменены только путем принятия новой Конституции;

6) устанавливаются преимущественно в конституционной форме;

7) являются в преобладающей части нормами-принципами, нормами-дефинициями, нормами-целями;

8) предполагают для практической и правовой реализации содержащихся в них целей "включение" всех отраслей права;

9) призваны обеспечить системное закрепление концептуальных идей, основополагающих для данного общества и государства.

Нормы данного института по своим функциям являются определяющими для всех других институтов конституционного права, направляют все конституционно-правовое регулирование.

Нормы института конституционного права, закрепляющие основы правового статуса человека и гражданина:

1) воздействуют на общественные отношения в основном путем провозглашения, признания государством естественными, неотчуждаемыми прав человека;

2) реализуются по преимуществу вне конкретных правоотношений;

3) входят в сферу взаимоотношений государства и личности;

4) включают в качестве субъекта права человека (гражданина), как такового, вне связи его с каким-либо особым правовым статусом;

5) предусматривают особую систему охраны, не могут быть пересмотрены без принятия новой Конституции;

6) предполагают подключение многих других отраслей права, в которых реализация конституционных прав граждан осуществляется путем возникновения конкретных правоотношений (трудовых, гражданских, семейных и др.).

Институт, объединяющий нормы, регулирующие государственное устройство России, т.е. ее федеративное устройство, отличается специфическим кругом субъектов возникающих на их основе конституционно-правовых отношений, их особой правоспособностью. Имеются характерные черты и в составе норм данного института. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеральным и иными договорами.

Некоторые особенности присущи соотношению федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов РФ по юридической силе. В предусмотренных Конституцией РФ случаях последние имеют приоритет перед федеральными законами (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). Для норм данного института предусмотрен и особый характер их охраны, разрешения коллизий, возникающих в процессе правоприменения, - путем согласования или конституционного судопроизводства, через Конституционный Суд Российской Федерации.

Нормы института, который определяет систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеют следующие особенности Конституционное право Российской Федерации. Баглай М.В. М: Изд-во: Норма - ИНФА. 2007.:

1) это нормы преимущественно прямого регулирующего действия; они реализуются в конкретных правоотношениях;

2) в качестве субъектов возникающих на их основе правоотношений выступают органы государства и органы местного самоуправления в их статусе органов народовластия;

3) преобладающая часть данных норм устанавливается на основе Конституции России в актах текущего законодательства, детально определяющих порядок образования органов, их компетенцию, формы деятельности;

4) для норм этого института характерно специфическое, отличное от других институтов, соотношение норм общефедеральных и норм, действующих на территории каждого из 89 субъектов Российской Федерации, а также на территориях, в которых осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, совокупность юридических особенностей, указанных выше, и придает определенной группе конституционно-правовых норм качество элемента отрасли, занимающего относительно самостоятельное положение в ее системе. Причем исходным началом, определяющим все юридические свойства элементов отрасли, является характер той сферы общественных отношений, которые регулируются составляющими эти элементы нормами, т.е. предмет правового регулирования.

Анализ системы отрасли конституционного права предполагает не только выявление ее составных частей, ее главных элементов, но и обоснование их соотношения и места каждого из них в этой системе.

В основе такого подхода к системе отрасли лежит реальное соотношение тех сфер общественных отношений, которые являются предметом регулирования нормами конституционно-правовых институтов. Однако это соотношение может рассматриваться лишь как первичная, исходная основа, определяющая структуру отрасли. Очевидно, что она имеет и правовую основу. Правовая основа заключается в том, что между конституционно-правовыми институтами существует такая правовая форма взаимодействия, в силу которой нормы одного института создают предпосылки для действия норм другого, определяют их направленность и содержание.

Нормы института, который закрепляет основы конституционного строя, занимают первое место в системе данной отрасли, поскольку в них содержатся исходные начала правового регулирования, осуществляемого нормами других конституционно-правовых институтов.

На следующем месте стоит институт, устанавливающий основы правового статуса человека и гражданина, его права, свободы и обязанности. Место этого института обусловлено тем, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью в государстве и обществе, главной целью функционирования всех государственных и общественных структур.

Конституционно-правовой институт, нормы которого закрепляют федеративное устройство государства, создает предпосылки для организационного построения системы органов государственной власти. Нормы этого института устанавливают существующие в Российской Федерации национально-государственные и политико-территориальные образования, в соответствии с которыми строится система органов государства. Вот почему этот институт предшествует институту, закрепляющему систему органов государственной власти и систему органов местного самоуправления.

При характеристике системы конституционного права важное значение имеет вопрос о ее соотношении с системой конституции, являющейся основным источником отрасли. Это часть более общей проблемы - о соотношении системы права и системы законодательства. Они связаны между собой, но полностью не совпадают.

Система отрасли конституционного права предопределяется объективными факторами. Однако она выявляется и формулируется путем теоретических исследований, а потому субъективный фактор играет главенствующую роль при характеристике ее составных элементов. Система конституции - категория субъективная, поскольку систематизация конституционных норм осуществляется законодателем. Однако последний осуществляет ее не произвольно, а с учетом и на основе воспринятых им объективных связей, существующих в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений, их системности. Исходя из этого, сама группировка норм в институты, содержащаяся в конституции, имеет нормативное значение, и ее нельзя произвольно отбрасывать при определении системы отрасли конституционного права, хотя и не каждый элемент системы конституции выступает как самостоятельный элемент системы отрасли. Принятая в конституции группировка норм не может полностью совпадать со структурой отрасли. Хотя основы систем общие, но закономерности их формирования имеют особенности. Конституционное право Российской Федерации. Баглай М.В. М: Изд-во: Норма - ИНФА. 2007.

Система отрасли охватывает всю совокупность конституционно-правовых норм, а система конституции - лишь часть этих норм, составляющую основу всего конституционно-правового регулирования.

Как для системы отрасли конституционного права, так и для системы конституции отправным, исходным началом является группировка норм на основе единства их содержания, специфики регулируемых ими общественных отношений, а следовательно, и своеобразного круга субъектов. Однако соотношение этих начал систематизации в конституции и в отрасли полностью не совпадает.

Для системы отрасли характерен более высокий, чем для системы конституции, уровень обобщения норм по их предметному содержанию. Так, элемент системы отрасли составляет вся совокупность конституционно-правовых норм, определяющих систему органов государственной власти, принципы их организации, основы их взаимоотношения и компетенции. В системе конституции эти нормы рассредоточены по конституциям как Российской Федерации, так и республик в ее составе, по уставам других субъектов Федерации.

И система отрасли конституционного права, и система конституции не есть нечто застывшее, раз навсегда данное. Они развиваются, отражая уровень правового воздействия на общественные отношения, объективно обусловленный потребностями социальной реальности. Глущенко П. П., Зиновьев А. В., Полятова И. С. Конституционное право России.- СПб: Питер, 2004.

На каком-то этапе конституция и отрасль конституционного права могут отставать от объективно меняющихся потребностей. При создании необходимых условий происходит существенная перестройка систем отрасли и конституции. Это находит свое выражение в принятии новой конституции, изменении ее системы. Претерпевает изменения и система отрасли. Такой процесс произошел на данном этапе развития конституционного права России с принятием Конституции 1993 года. Она определила новые концепции общественного развития, заложила новые принципы конституционно-правового регулирования, ввела иные правовые институты. Это, естественно, отразилось и на системе конституционного права как отрасли в целом, и особенно на внутреннем строении каждого из ее правовых институтов.

1.3 Место Конституционного права в системе права Российской Федерации

Как уже отмечалось, конституционное право является ведущей отраслью в системе права Российской Федерации. Устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, определяя общие основы управления всеми общественными процессами, какой бы стороны жизни общества они ни касались, эта отрасль тем самым дает ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений.

По сути дела, во всех отраслях российского права получают воплощение и конкретизацию закрепленные нормами конституционного права незыблемые, прирожденные права и свободы человека и гражданина, конституционно-правовой принцип: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью".

Для всех отраслей права исходными являются установленные нормами конституционного права принципы федеративного устройства государства, разграничения полномочий между органами Федерации и ее субъектов.

Все отрасли основываются на закрепленных конституционным правом принципах организации системы власти, компетенции и принципах деятельности всех органов государственной власти, выступающих субъектами соответствующих отраслевых правоотношений.

Роль конституционного права как ведущей отрасли права обусловлена и тем, что именно его нормами регулируется сам процесс создания права. Они определяют виды правовых актов, органов, их издающих, соотношение их юридической силы.

Нормы Конституции - основного источника конституционного права - являются исходными для всех отраслей права.

Все эти общие положения можно конкретизировать на примере соотношения конституционного права и ряда других отраслей права.

Так, определяя систему органов исполнительной власти, их правовой статус, компетенцию, нормы конституционного права устанавливают основные начала для административного права. Закрепляя различные формы собственности, права собственника, принципы хозяйствования, конституционное право служит базой для гражданского и хозяйственного права. Регулируя основы бюджетной системы Российской Федерации, нормы конституционного права предопределяют основы финансового права. Устанавливая систему органов судебной власти, конституционные принципы правосудия, права граждан в сфере судопроизводства, конституционное право содержит исходные начала для уголовного права, уголовного процесса, ряда других отраслей.

2. Защита прав национальных меньшинств

2.1 Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России

Современное демократическое общество исходит из принципа, в соответствии с которым каждый должен иметь равные права и возможности независимо от национальности, отношения к религии и исповедания ее, физического состояния, убеждений, политических воззрений и идеологии, принадлежности к общественным объединениям и других особенностей. Вместе с тем общеизвестно, что даже люди, наделенные равными правами, нередко имеют далеко не одинаковые возможности пользоваться ими из-за различных как субъективных, так и объективных факторов. Обязанностью цивилизованного общества и демократического государства является преодоление негативного влияния на человека тех факторов, которые не зависят от воли конкретного человека и гражданина. Обычно к людям, страдающим от таких факторов, относят лиц с физическими отклонениями или недостатками, а также лиц из различных меньшинств, в том числе и национальных. Все они испытывают определенные трудности в осуществлении своих прав, поскольку проживают в окружении большинства, которое этих трудностей не ощущает. Проблемы защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации. // Б.С.Крылов. 2008.

Правовое положение национальных меньшинств определяется международно - правовыми нормами и нормами государственными, которые должны соответствовать первым. Фактическое же положение национальных меньшинств определяется зрелостью гражданского общества и его приверженностью к демократии, готовностью создать и соблюдать законы, защищающие права лиц, относящихся к национальным меньшинствам.

Современное международное право устанавливает обязанность государства обеспечивать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права, свободы и возможности для развития, равные тем, которыми пользуется большинство населения страны или ее территориального подразделения. Это, в частности, закреплено в нормах, содержащихся в Международном пакте о гражданских и политических правах, который справедливо относят к числу актов, устанавливающих общепризнанные принципы и нормы международного права.*

Международно - правовые документы, наряду с требованием не допускать дискриминации лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, обязали государства применять для этого необходимые законодательные, административные и иные меры. В ряде европейских государств действуют законы, направленные на обеспечение прав проживающих в них национальных меньшинств.

В Обращении Верховного Совета РСФСР от 9 октября 1991 года к верховным советам независимых республик, входивших ранее в состав СССР, констатировалось, в частности, что в связи с распадом СССР возникла "проблема защиты прав и свобод национальных меньшинств, образовавшихся в каждом из наших суверенных государств, и необходимость ее цивилизованного решения. Это объективная реальность, затрагивающая судьбы людей, и с ней необходимо считаться". В Обращении предлагалось ускорить разработку и заключение специальных двусторонних договоров или соглашений с РСФСР о гарантиях прав и свобод представителей национальных меньшинств - выходцев из Российской Федерации, проживающих на территории республик, а до их заключения принять законные меры в целях обеспечения прав и свобод национальных меньшинств. Верховный Совет РСФСР гарантировал равноправие всех наций на территории Российской Федерации и принятие специального Закона "О гарантиях прав национальных меньшинств в РСФСР". К сожалению, такой Закон не был принят, хотя необходимость в нем была и поныне остается весьма очевидной.

При принятии Конституции Российской Федерации 1993 г. вновь была поднята проблема защиты прав национальных меньшинств. В ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации провозглашено, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка и других обстоятельств. В пункте "в" ст. 71 Конституция отнесла к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав национальных меньшинств, а в п. "б" ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - защиту прав национальных меньшинств. Кроме того, Конституция Российской Федерации в ст. 69 установила гарантии прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Изданные на сегодняшний день федеральные законы в сфере национальных отношений (если не считать Закон "О национально - культурной автономии") относятся, как правило, не ко всем национальным меньшинствам, а только к коренным малочисленным народам, которые составляют лишь небольшую часть национальных меньшинств в нашей стране. Таким образом, в российском законодательстве проблема защиты прав национальных меньшинств остается в целом нерешенной.

Вместе с тем, поскольку факты дискриминации национальных меньшинств в нашей стране существуют и проблема защиты их прав от дискриминации остается актуальной, законодатели были вынуждены на это откликаться. Примером нормы, относящейся к правам национальных меньшинств, может служить норма Закона "О языках народов РСФСР" 1991 года, установившая, что "государством гарантируется языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности", а также что государство признает равные права всех языков народов на их сохранение и развитие. В соответствии с Законом "О средствах массовой информации" (в редакции от 5 августа 2000 года) не допускается использование СМИ в целях разжигания национальной нетерпимости или розни. Уголовным кодексом РФ, принятым в 1996 году, предусмотрена ответственность за нарушение равноправия граждан, а также за действия, направленные на пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности.

В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г., подробно регламентирующем избирательные процедуры, лишь одна статья посвящена особенностям малочисленных народов. Предусмотрено, что при образовании избирательных округов на территории компактного проживания коренных малочисленных народов допустимо отклонение от средней нормы представительства избирателей, но не более чем на 30 процентов. Эту норму можно рассматривать только как проявление тенденции обеспечения прав упомянутых народов, однако она не может реально противостоять их дискриминации. Избиратели из числа этих народов составляют столь незначительную часть участвующих в выборах, что практически не могут оказать влияние на избрание депутатов Государственной Думы и даже законодательных органов субъектов Федерации.

Существенным шагом в направлении защиты прав и свобод национальных меньшинств явилось принятие в 1996 г. Федерального закона "О национально-культурной автономии". Этот закон предоставил лицам, принадлежащим ко всем народам Российской Федерации, независимо от их численности и места проживания, возможности сохранения своей самобытности, развития языка, образования и национальной культуры посредством создания общественных объединений, наделенных широкими правами и пользующихся государственной поддержкой.

Этот закон оказал положительное воздействие на межнациональные отношения и сыграл определенную роль в защите права на культурное развитие народов Российской Федерации. Достаточно сказать, что в стране создано почти 300 национально - культурных автономий, решивших многие вопросы развития национального образования и культуры.

Вместе с тем закон не лишен существенных недостатков. К ним следует отнести то, что он не содержит норм, препятствующих использованию его отдельными лицами в целях обособления национальных культур и, тем самым, разрыву культурных связей между совместно проживающими народами. К сожалению, такие попытки имеют место. В их ряду, например, решение государственных органов Татарстана о переводе татарской письменности на латинский алфавит, что не может не создать дополнительных трудностей русскому населению республики в освоении татарского языка, не говоря уж о том, что оно едва ли оправданно с позиций филологии.

Принципиальные позиции российского государства в сфере национальных отношений на современном этапе его развития изложены в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 года. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться Концепцией при решении конкретных задач в сфере национальных отношений, а также при разработке федеральных, региональных и местных программ национального развития и межнационального сотрудничества.

Концепция определила узловые проблемы развития национальных отношений, в числе которых, в частности, "обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств". Однако развития в качестве самостоятельного направления регулирование и защита прав национальных меньшинств в Концепции не получили, и в число принципов национальной политики они не включены. Концепция ограничилась постановкой вопроса о реализации гарантий прав коренных малочисленных народов. В этом направлении сделаны определенные шаги. К сожалению, проблема обеспечения права национальных меньшинств на участие в ведении государственных дел в Концепции не была затронута.

Существенный прогресс также в отношении регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов достигнут в нашей стране принятием в 1999 г. двух федеральных законов, а именно: Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и Федерального закона "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Принципиальной и важной особенностью Закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" является то, что сфера его действия распространяется не только на лиц, относящихся к определенным этносам, а именно к коренным малочисленным народам как таковым, но и на тех, кто постоянно проживает "в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами". Это означает, что российский законодатель вышел за этнические рамки и принял норму, направленную на устранение дискриминации граждан независимо от их национальной принадлежности.

Такой подход весьма важен, поскольку прямо вытекает из сущности нормы ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав человека и гражданина независимо не только от обстоятельств, перечисленных в этой статье, но и, как в ней сказано, "а также других обстоятельств".

Естественно, что меры по защите прав коренных малочисленных народов, содержащиеся как в федеральных законах, так и в законах ряда субъектов Российской Федерации, решают только незначительную часть объективно существующих проблем.

2.2 Нарушение прав национальных меньшинств в современной России

Несмотря на огромное количество законов, постановлений и указов, гарантирующих на бумаге защиту прав национальных меньшинств, кардинальных улучшений в положении малых этносов не произошло. Приведем данные Московской Хельсинской группы.

Особенно тяжелым можно считать положение народов Кавказа, дискриминация которых происходит на всей территории России, не говоря уже собственно о Чеченской Республике, где антитеррористическая операция до сих пор далека от завершения. Антикавказские настроения в обществе становятся все более заметны, причем не только в приграничных южных регионах, жители которых непосредственно контактируют с вынужденными переселенцами с Кавказа, но и в центре России. Не способствуют снижению кавказофобии действия представителей правоохранительных органов, постоянные проверки паспортного режима, в ходе которых задержанными в большинстве своем оказываются выходцы с Кавказа. Ковальская Г. Арифметика национального дискомфорта // Еженедельный журнал. - 2002. - N 40

По-прежнему проводится дискриминационная политика по отношению к туркам-месхетинцам и армянам в Краснодарском крае, несмотря на то, что федеральная власть неоднократно демонстрировала озабоченность положением национальных меньшинств и существующим беззаконием. За прошедший год Краснодарский край и Ставрополье - регионы, где уже несколько лет проводимая местными властями шовинистическая политика пользуется полной поддержкой общества, - посетили представители Федерального Собрания РФ и Администрации Президента РФ. Заместитель главы Администрации Президента В. Сурков в мае 2002 года нанес визит в Краснодарский край, где встретился как с представителями армянской, турецко-месхетинской, грузинской диаспор, так и с губернатором края А. Ткачевым. В. Сурков положительно отозвался о деятельности краевой администрации и парламентариев в решении национальных проблем, тем самым фактически узаконив существующую дискриминационную политику в отношении мигрантов. В июне председатель Комитета СФ по делам Федерации и региональной политике А. Казаков посетил ряд населенных пунктов Кубани, глава Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками Б. Пастухов в ноябре 2002 г. провел в Ставропольском крае выездное заседание комитета. Оба визита завершились констатацией необходимости решения проблемы неконтролируемой миграции и обещаниями обсудить данный вопрос в Москве, но принципиальных изменений посещение высоких гостей в миграционную политику региональных властей не внесло.

Между тем, федеральная власть не выполняет своих обязательств по отношению к вынужденным переселенцам. Так, по свидетельству председателя правительства Ставропольского края Н. Пальцева, к 2002 г. только 28% вынужденных переселенцев смогли получить финансовую помощь от государства Близнюк Н. Ставрополь: кричащая беда и тихая оккупация // Ставропольская правда. - 2003. N 12

Новые аспекты отношения государства к этническим меньшинствам выявила состоявшаяся в октябре 2002 г. Всероссийская перепись населения. Как мы уже отмечали в главе 2.1, любое лицо имеет право указывать свою национальность или воздержаться от указания иной (согласно Конституции РФ и федерального закона N 82-ФЗ). Подготовка перечня существующих национальностей и этнических групп была возложена на Институт этнологии и антропологии РАН. В разработанном перечне было устранено существовавшее в советское время деление национальностей на «основные» - государствообразующие, и «неосновные», ранее учитывавшиеся в составе более крупных национальных образований. Кроме того, в список был внесен ряд этнических групп, не включенных туда в советское время. В ходе переписи национальность должна была фиксироваться только на основании заявления опрашиваемого, без учета его паспортных данных.

В ряде случаев эти новшества натолкнулись на сопротивление уже не федерального центра, а республиканских властей и элит. Так, например, возможность включения в список в качестве самостоятельного этноса цезов, кайтагцев и еще несколько народностей, проживающих на территории Дагестана, побудило дагестанские власти обратиться в Институт этнологии и антропологии РАН с рекомендацией ограничиться внесением в готовящийся перечень только 14 народов в качестве самостоятельных (все остальные при этом учитывать в составе более крупных групп) из опасения, что привычная этническая картина в республике окажется сильно измененной, что может привести как к общественным волнениям, так и переделу власти. Эту проблему мы уже рассматривали в предыдущей главе, анализируя закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов.

Наиболее ярко эта ситуация проявилась в Татарстане, где стремление кряшенов обозначить себя как самостоятельный этнос вызвало бурю протеста как со стороны властей Татарстана, так и татарской элиты, настаивавшей на признании лишь религиозной особенности кряшенов и отрицавшей их этническую самостоятельность. В прессе регулярно появлялись сообщения о том, что попытка кряшенов (а также мишарей и ногайбаков) выделиться из состава татарской нации есть не что иное, как «расчленение» народа под давлением федерального центра.

Аналогичную картину можно было наблюдать и в других регионах России. В Северной Осетии опасение республиканских властей вызвало возможное «разделение» осетинского народа на кударцев, иронцев и дигорцев. Глава Республики Алтай, например, опасаясь, что недостаточное количество представителей «титульной нации» может привести к тому, что республика вновь будет введена в состав Алтайского края, пообещал сам записаться алтайцем. Последовать его примеру призвали граждан и местные власти, отказываясь признать самостоятельными этническими группами челканцев, телеутов, теленгитов и другие народности, населяющие республик.

Зачастую борьба за права своего этноса ложится целиком на плечи общественных организаций, представляющих интересы своих этносов на местном законодательном уровне.

2.3 Проблема правового регулирования и защиты прав национальных меньшинств в РФ

Начавшиеся в конце 1980-х - начале 1990-х годов сложные и во многом противоречивые процессы обновления общества и государства резко обозначили проблемы национальных отношений в нашей стране. Последние десятилетия характеризуются возросшим национальным самосознанием, образованием и активизацией деятельности значительного числа национальных общественных организаций. Со всей остротой поднимаются вопросы правового обеспечения конституционных принципов на свободное национальное развитие каждого человека, возможностей сохранения его этнокультурной самобытности. Права национальных меньшинств в России. // Е. А. Черячукина. 2007.

Наряду с позитивными тенденциями в национальной сфере более жестко проявились и некоторые негативные процессы, связанные с нарушением национального равноправия, ксенофобией, дискриминацией по признаку национальной принадлежности, развитием национализма и экстремизма. Это побуждает государство уделять растущее внимание развитию в обществе толерантности, налаживанию межэтнического и межконфессионального согласия в целях устранения угроз безопасности Российской Федерации в области этнонациональной политики и одновременно - решать вопросы усиления ответственности за разжигание национальной розни.

Национальные аспекты, присутствуя в экономических, социальных, политических и духовных процессах современного общества, занимают важное место в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Одной из неотъемлемых составляющих национальных отношений является проблема защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России.

Названная проблема имеет конституционное значение. Это подтверждается рядом положений Конституции, в которых находит отражение институциональное признание Российской Федерации существования национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в государстве и необходимости обеспечения защиты их прав. Конституция Российской Федерации относит вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств к ведению Российской Федерации, передавая к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации вопросы защиты прав национальных меньшинств. Тем самым подчеркивается необходимость учета региональных особенностей в решении данных задач. Она также устанавливает, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, обязательствами Российской Федерации по международным договорам (статья 69). Международные правовые акты, противодействующие политике геноцида, этноцида, дискриминации по национальному признаку, а также закрепляющие дополнительные (специальные) меры защиты, являются ориентиром в решении проблем национальных меньшинств и коренных малочисленных народов правовыми средствами для Российской Федерации. Это вытекает из части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Российская Федерация стремится последовательно выполнять свои международные обязательства в указанной сфере.

Актуальным направлением совершенствования законодательства в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, все еще продолжает оставаться развитие в нем положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (в 1998 г. она была ратифицирована Российской Федерацией). Это требует дальнейшего совершенствования, прежде всего, текущего отраслевого законодательства в таких важнейших областях, как образование, здравоохранение, культура, социальная защита, находящихся в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Отдельная стоящая перед страной задача - оказание государственной поддержки коренным малочисленным народам в Российской Федерации. Недостаточное внимание в свое время к нуждам этих народов создало угрозу их исчезновения как самостоятельных этносов. Принятие Федеральных законов: «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации Российской Федерации», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», преследует цели создания юридических гарантий возрождения, сохранения и развития этих народов, защиты их прав и законных интересов. Вместе с тем, это лишь начальный этап в формировании необходимой законодательной основы. До конца не решены вопросы, связанные с определением правового режима территорий традиционного природопользования, установлением гарантий реализации прав коренных народов на указанных территориях. Нерешенные проблемы на практике приводят к стагнации указанных отношений, что требует скорейшего совершенствования законодательного регулирования. Декларативность многих норм названных законодательных актов также серьезно снижает их роль как регуляторов общественных отношений в области защиты прав данных народов. В связи с этим важнейшим направлением законодательной деятельности последних лет является разработка законодательства, обеспечивающего эффективное осуществление прав малочисленных народов в сфере традиционного природопользования, защиту исконной среды обитания, содействие развитию их традиционной хозяйственной деятельности и промыслов.