Военно-политические полномочия Правительства России

Круг и содержание военно-политических полномочий Правительства России в области обороны во многом специфичны, что определяется его особым положением в системе государственных органов, ответственных за решение задач в данной области.

Во-первых, следует учитывать, что в условиях переходного периода -периода становления новой российской государственности, осуществления демократических реформ и рыночных экономических преобразований, а также формирования новой системы международных отношений, объем и содержание военно-политических полномочий Правительства России в области обороны не могут рассматриваться как нечто устоявшееся, целостное, систематизированное. Они являются величиной динамичной, изменяющейся по мере продвижения вперед процесса реформирования российского общества, в том числе и процесса военной реформы. В правовом содержании военно-политических полномочий Правительства до настоящего времени много "белых пятен", в тоже время по отдельным направлениям имеют место параллелизм и дублирование в их реализации, прежде всего со стороны Президента РФ. Вместе с тем необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об обороне" определили круг основных полномочий Правительства РФ в военно-политической области, что позволяет сделать их самостоятельным предметом исследования.

Во-вторых, следует еще раз подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Россий-ской Федерации", Федеральный закон "Об обороне" основные военно-политические полномочия, а также ответственность за состояние обороны страны в целом возлагают на Президента РФ -- Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. В этой связи в военно-политической области на Правительство России как высший исполнительный орган государственной власти возлагаются в этой сфере прежде всего организаторские функции по разработке проектов нормативных правовых актов, утверждение или законодательное оформление которых отнесено действующим законодательством к компетенции других высших органов государственной власти - Президента РФ или Федерального Собрания РФ.

В то же время, имея конституционные полномочия по обеспечению обороны страны, Правительство РФ вправе принимать и другие необходимые меры в этой области (ст.20 ФКЗ "О Правительстве РФ"). Например, Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы, т.е. имеет нормотворческую функцию, которую реализует при решении военно-политических проблем в области обороны.

В-третьих, обладая достаточно широким кругом самостоятельных военно-политических полномочий, Правительство РФ активно участвует в реализации подобных полномочий и другими высшими органами государственной власти. Например, ни один нормативный правовой акт Российской Федерации, затрагивающий финансово-экономические интересы государства в любой сфере деятельности, не может быть принят без заключения Правительства РФ. Другими словами, Правительство РФ осуществляет экспертно-аналитические функции при реализации военно-политических полномочий всеми высшими органами государственной власти.

Следует особо отметить, что экспертно-аналитические функции осуществляются Правительством РФ и в других сферах деятельности, помимо финансово-экономической, например, в социальной, внешнеполитической и др., в том числе и по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ.

Наконец, в-четвертых, необходимо иметь в виду тот бесспорный факт, что наделенный важнейшими политическими полномочиями в области обороны Президент России не имеет иных средств их реализации кроме федеральных органов исполнительной власти, относящихся к так называемому блоку "силовых" министерств и ведомств. Находясь в непосредственном подчинении Президенту РФ руководители "силовых" министерств, тем не менее, остаются членами Правительства России и его Президиума, имея, как правило, "первый доклад" по важнейшим вопросам в области обороны Председателю Правительства РФ. Более того, именно Правительство РФ в пределах установленной компетенции своими нормативными правовыми актами создает необходимый механизм реализации указов и распоряжений Президента в военно-политической области.

Таким образом, военно-политическая деятельность Правительства Российской Федерации носит главным образом исполнительно-распорядительный характер. В тоже время, имея определенный законодателем круг военно-политических полномочий, Правительство РФ обладает широкими возможностями влияния на реализацию полномочий в данной области другими высшими органами государственной власти. Прежде всего, это касается вопросов планирования, финансирования, учета и контроля. Широкими возможностями влияния на разработку и реализацию в'оенно-политического курса государства, правда, иного характера, обладают и другие высшие органы государственной власти, что с необходимостью предполагает не только четкое разделение между ними круга полномочий, но и тесное, конструктивное взаимодействие.

К числу важнейших военно-политических полномочий Правительства Российской Федерации относится разработка и представлению в Государственную Думу предложений по расходам на оборону в федеральном бюджете (п. З ст.6 Федерального закона "Об обороне"). Кроме этого, в соответствии с п.24 ст.6 данного закона Правительство РФ наделено полномочиями по определению порядка расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, а также источников финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, не связанных с их предназначением. Указанные полномочия специально рассматриваются совместно, поскольку они определяют правовые рамки участия Правительства РФ в бюджетном процессе. Следует отметить, что в большинстве зарубежных стран составление и исполнение бюджета также относится к чисто правительственным полномочиям.

В основе рассматриваемых полномочий Правительства РФ лежат положения п. «а» ст. 114 Конституции Российской Федерации о том, что Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Кроме этого, согласно ст. 104 ч. З Конституции РФ ряд законопроектов может быть внесен в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Это касается законопроектов по вопросам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменение финансовых обязательств государства, а также других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в том числе и расходы на оборону.

Реализуя данные конституционные полномочия, Правительство РФ имеет возможность активно влиять на процесс реализации военно-политических полномочий других высших органов государственной власти -- например, участвовать в процессе разработки и утверждения Президентом РФ концепций и планов строительства Вооруженных Сил РФ, государственных программ и планов развития вооружения и военной техники, других военно-политических актов.

Нормативным правовым актом, определявшим до недавнего времени правовое содержание данного полномочия Правительства РФ, выступал Закон РФ от 10 октября 1991 г. № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ" (с изменениями от 18 декабря 1991 г., 7 февраля 1992 г., 5 ноября 1994 г., 31 июля 1995 г., 10 июля 1996 г.).

Им, в частности, предусматривался следующий порядок составления федерального бюджета РФ (ст. 20):

- решение о начале работы над составлением проекта бюджета принимает Президент РФ за 18 месяцев до начала соответствующего финансового года (финансовый год в Российской Федерации соответствует календарному году и продолжается с 1 января по 31 декабря);

- на основании этого решения Правительство РФ организует поэтапную работу по составлению проекта бюджета;

- в течение первых трех месяцев составляются прогноз социально-экономического развития РФ, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики, рассчитываются контрольные цифры проекта бюджета на соответствующий период;

- в течение последующих четырех месяцев территориальными органами исполнительной власти ведется детальная проработка и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр проекта бюджета;

- в течение следующих двух месяцев Правительство РФ готовит проект бюджетного послания и представляет его Президенту РФ;

Президент РФ представляет бюджетное послание в Федеральное Собрание РФ и направляет его для опубликования в печати. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию должно включать в себя:

- основные показатели социально-экономического развития РФ на соответствующий период;

сводный финансовый баланс по территории РФ;

основные направления бюджетной политики РФ;

сведения о государственных доходах на территории РФ;

проект федерального бюджета РФ;

проект консолидированного бюджета РФ;

оценку исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов;

Президент РФ выступает с бюджетным посланием на совместном заседании Совета Федерации и Государственной Думы в начале апреля года, предшествующего соответствующему финансовому году.

С 1 января 2000 г. Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ" утратил силу в связи с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации принятого 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ), и введенного в действие Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации". Им устанавливается следующий порядок разработки федерального бюджета:

Составление проекта федерального бюджета как исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Непосредственное составление проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов Российской Федерации.

Составление бюджета основывается на:

- Бюджетном послании Президента Российской Федерации;

- среднесрочном прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации;

- основных направлениях бюджетной и налоговой политики России на очередной финансовый год;

- прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год.

Составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Российской Федерации, определенной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, а также подготовка сводных финансовых балансов (перспективного финансового плана), на основании которых осуществляется разработка проекта бюджета. Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ порядок и сроки составления проекта федерального бюджета определяются Правительством Российской Федерации. В тоже время Закон устанавливает основные временные рамки бюджетного процесса. Так, Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации, в соответствии с требованиями законодателя, не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170).

В период с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство Российской Федерации должно рассмотреть прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, а также проект федерального бюджета и утвердить проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство Российской Федерации должно внести на рассмотрение Государственной Думы не позднее 15 августа текущего года (ст. 184).

В качестве примера реализации Правительством РФ указанных законодателем норм можно привести Постановление Правительства РФ от 28 марта 2000 г. № 271 "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2001 год и проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год", параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2003 года и перспективного финансового плана до 2003 года". В нем Правительство России определяет конкретный порядок организации, сроки, исполнителей и форму координации деятельности привлекаемых для решения этих проблем органов государственной власти, в том числе порядок и сроки предоставления заявки на финансирование Вооруженных Сил РФ, других войск и органов из федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией расходов. Указанным Постановлением образована Межведомственная комиссия по обеспечению своевременного и качественного формирования проекта федерального бюджета на 2001 г. во главе с первым заместителем Председателя Правительства РФ. Комиссии поручено до 16 июля 2000 г. рассмотреть исходные материалы по формированию проекта бюджета, а Министерству финансов РФ с учетом предложений Комиссии сформировать проект федерального бюджета и до 1 августа представить его в Правительство РФ. Как видно, Правительство РФ в строгом соответствии с буквой закона оставляет себе двухнедельный срок для утверждения проекта федерального бюджета на 2001 год и представления его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Учитывая исключительный характер полномочия по разработке предложений по расходам на оборону в федеральном бюджете, Правительство РФ вправе самостоятельно определять организационно-правовую форму его реализации, не ограничиваясь созданием временных органов. Так, в период с 1996 по 1997 годы - один из самых трудных периодов в жизни Российского государства и его Вооруженных Сил - реализация данного военно-политического полномочия была возложена на Правительственную комиссию по вопросам финансирования национальной обороны, правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства (создана постановлением Правительства от 26 сентября 1996 г., ликвидирована Указом Президента РФ от 30 мая 1997 г.). Правовой основой ее образования служит положение ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", согласно которой Правительство Российской Федерации вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

В соответствии с утвержденным Правительством РФ Положением, Комиссия являлась коллегиальным органом, осуществляющим межотраслевую и межведомственную координацию в целях проведения единой государственной политики в области финансирования мер, направленных на обеспечение обороны, правопорядка и безопасности государства.

На Правительственную комиссию возлагалось:

- выработка предложений по расходам федерального бюджета, в том

числе на национальную оборону;

-- проведение анализа бюджетных заявок федеральных органов исполнительной власти в части расходов на национальную оборону;

- рассмотрение проектов федерального бюджета и подготовка заключений Правительства РФ в части расходов на национальную оборону;

-- рассмотрение предложений, связанных с изменением расходов федерального бюджета на национальную оборону и выдача соответствующих рекомендаций и заключений;

координация деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по исполнению федерального бюджета в части расходов на национальную оборону;

рассмотрение и обобщение предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по вопросам совершенствования финансирования расходов на национальную оборону;

обеспечение безопасности государства, в том числе по определению условий финансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных

Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;

определение порядка расходования средств, выделяемых из Федерального бюджета на оборону;

определение источников финансирования Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, не связанных с их предназначением, и принятие в установленном порядке решений по этим вопросам;

организация контроля над подготовкой федеральными органами исполнительной власти расчетов и прогнозов социально--экономических последствий решений, влекущих изменения расходов федерального бюджета на национальную оборону.

Как видно из вышеперечисленных задач, на Правительственную комиссию были возложены координирующие функции по подготовке, организации и контролю исполнения всех финансовых и хозяйственных полномочий Правительства РФ в области обороны.

Такая правовая организация работы показала свою эффективность и стала использоваться в дальнейшем. В настоящее время проведение подготовительных мероприятий по реализации военно-политических полномочий возложена на Комиссию Правительства Российской Федерации по военно-промышленным вопросам - совещательный орган с более широким кругом полномочий в области реализации государственной военно-технической политики и обеспечения обороны и государственной безопасности (образована постановлением Правительства РФ от 22 июня 1999 г. № 665).

В соответствии с утвержденным Положением, основными задачами Комиссии являются:

а) подготовка предложений по реализации единой государственной политики в области обеспечения обороны и государственной безопасности, по развитию оборонного промышленного комплекса, военно-технического сотрудничества и выполнению международных договоров Российской Федерации по сокращению и ограничению вооружений;

б) разработка предложений по сохранению и дальнейшему совершенствованию военно-промышленного потенциала страны;

в) организация эффективного взаимодействия и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, заинтересованных организаций по вопросам обеспечения обороны и государственной безопасности;

г) разработка предложений по сбалансированному материально-техническому обеспечению деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также оснащению их вооружением и военной техникой.

Комиссия в целях реализации возложенных на нее задач:

а) определяет приоритетные направления в области обеспечения обороны и государственной безопасности;

б) рассматривает вопросы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и заинтересованных организаций по вопросам обеспечения обороны и государственной безопасности;

в) рассматривает проекты государственной программы вооружения, под "другими войсками" - пограничные войска Федеральной пограничной службы Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, войска гражданской обороны;

- под "воинскими формированиями" - инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти;

- под "органами" - Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органы Федеральной пограничной службы Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраны и федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации федеральных целевых программ создания вооружений и военной техники, а также предложения по развитию, реструктуризации, конверсии оборонного промышленного комплекса и его научно-технологической базы, оперативному оборудованию территории Российской Федерации в целях обороны страны;

г) рассматривает и разрабатывает предложения по проекту федерального бюджета, связанные с определением расходов на обеспечение обороны и государственной безопасности;

д) рассматривает проект государственного оборонного заказа и разногласия между федеральными органами исполнительной власти, возникшие при его формировании, а также предложения по его корректировке:

е) рассматривает и разрабатывает предложения о расходовании средств резерва Правительства Российской Федерации, создаваемого в рамках государственного оборонного заказа для финансирования непредвиденных работ;

ж) рассматривает предложения по развитию военно-технического сотрудничества, выполнению международных договоров в области сокращения и ограничения вооружений, вопросы организации работ по утилизации и ликвидации вооружений и военной техники, контроля за экспортом вооружений и военной техники, стратегических материалов, технологий и продукции двойного назначения;

з) рассматривает предложения по планам перевода федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, а также по планам создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;

и) взаимодействует в установленном порядке с Администрацией Президента Российской Федерации, Советом Безопасности Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также с организациями и должностными лицами по вопросам, относящимся к компетенции Комиссии;

к) рассматривает ход реализации решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по военно-промышленным вопросам и обеспечению обороны и безопасности.

Положением определено, что решения Комиссии при необходимости оформляются в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, которые вносятся в Правительство РФ в установленном порядке. Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти.

После утверждения расходов на оборону Правительство РФ осуществляет активную деятельность по исполнению оборонных статей федерального бюджета. С этими целями Правительство РФ в своих постановлениях определяет порядок расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, т.е. реализует свои полномочия, предусмотренные ст.6 п.24 Закона "Об обороне". Анализ показывает, что в течение финансового года Правительством РФ принимается до десятка постановлений по этому вопросу. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 14 мая 1998 г., № 441 "Вопросы исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год" (с изм. от 4 декабря 1998 г., 17 февраля 1999 г.), в соответствии с которым Министерству обороны РФ по согласованию с Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ и Министерством государственного имущества РФ предписано зачислять средства, поступающие в 1998 г. от приватизации имущества организаций, выводимых из состава Вооруженных Сил РФ, реализации вооружения, военной техники и имущества Вооруженных Сил РФ, в доход федерального бюджета и расходовать их на цели военной реформы. Постановление обязывает средства, поступающие в 1998 г. от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники, от использования имущества Вооруженных Сил РФ и оказания ими услуг на договорной основе, использовать на финансирование других расходов на оборону. Кроме этого, согласно этого Постановления доходы целевого бюджетного Фонда содействия военной реформе должны направляться на реализацию федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты". Комиссии Правительства РФ по оперативным вопросам предложено продолжить работу по приведению нормативов потребления Вооруженными Силами РФ жилищно-коммунальных и транспортных услуг в соответствие с действующим законодательством.

Оборонная часть федерального бюджета составляется и исполняется Правительством РФ в соответствии с Федеральным законом от 15 августа

1996 года "О бюджетной классификации Российской Федерации", а также изменениями, которые были внесены в него Законом от 26 марта 1998 г. В части детализации и унификации статей расходов федерального бюджета на обеспечение обороны государства.

Закон "Об обороне" (ст.6, п.6) наделяет Правительство РФ военно-политическим полномочием по организации разработки и выполнению государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса.

Правовую основу реализации данного полномочия Правительства РФ составляют в настоящее время федеральные законы "О государственном оборонном заказе", от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ (с изм. от 26 февраля 1997 г., 6 мая 1999 г.) и "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации" (от 13 апреля 1998 г. № 60-ФЗ).

Так, Федеральным законом "О государственном оборонном заказе" (п. 1 ст. 3) установлено, что государственный оборонный заказ формируется в пределах устанавливаемых федеральным бюджетом расходов на эти цели на основе:

- основных положений военной доктрины Российской Федерации;

- федеральных программ разработки, создания и производства вооружения и военной техники на десятилетний период, включающей в себя заказы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, серийное производство, утилизацию и уничтожение выводимых из эксплуатации вооружения и военной техники, капитальное строительство, а также мероприятия по материально-техническому обеспечению этих работ;

- других федеральных программ;

- мобилизационного плана экономики Российской Федерации;

- программ военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 3 определяет, что работы по осуществлению федеральной программы разработки, создания и производства вооружения и военной техники на десятилетний период на первые пять лет планируются на каждый год.

Указанная программа уточняется один раз в пять лет не позднее, чем за девять месяцев до начала соответствующего периода.

В соответствии с пунктом 3 указанной статьи закона, проект государственного оборонного заказа разрабатывается в порядке, определяемом Правительством РФ, при формировании федерального бюджета на соответствующий год и исходя из ресурсных возможностей экономики РФ.

Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета в Государственную Думу представляет на утверждение Президенту РФ основные показатели оборонного заказа на соответствующий год.

Основные показатели оборонного заказа утверждаются Президентом РФ одновременно с подписанием им федерального закона о федеральном бюджете. После этого Правительство РФ в двадцатидневный срок утверждает оборонный заказ в полном объеме в пределах расходов на эти цели, установленных в федеральном бюджете. Так, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" был подписан Президентом РФ 31 декабря 1999 г., а государственный оборонный заказ на 2000 г. был утвержден Правительством РФ 27 января 2000 г.

Под конверсией оборонной промышленности Федеральный закон "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации" понимает регулируемый государством процесс организационных, правовых, технологических, научно-технических и социально-экономических преобразований оборонной промышленности в целях частичной или полной переориентации на выпуск продукции гражданского назначения ранее задействованных в оборонном производстве производственных мощностей, научно-технического потенциала и трудовых ресурсов организаций оборонной промышленности (ст. 1).

Закон подтверждает, что государственное управление в области проведения конверсии осуществляется Правительством РФ непосредственно и (или) через федеральные органы исполнительной власти в области конверсии.

Основным правительственным органом по разработке проектов государственной программы вооружения, федеральных целевых программ создания вооружений и военной техники, государственного оборонного заказа, а также предложений по развитию, реструктуризации, конверсии оборонного промышленного комплекса и его научно-технологической базы, как было отмечено выше, является Комиссия Правительства Российской Федерации по военно-промышленным вопросам.

Более узкий круг вопросов в данной области решает Межведомственная комиссия по структурной перестройке оборонно-промышленного комплекса, образованная Постановлением Правительства РФ от 20 августа 1997 г. (с изменениями от 27 февраля 1999 г.).

В соответствии с Положением об этой Комиссии, утвержденным указанным Постановлением, основными ее задачами являются:

-- подготовка предложений о направлениях и путях развития оборонно-промышленного комплекса России;

- рассмотрение проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение структурной и технологической перестройки и качественных преобразований оборонно-промышленного потенциала, отвечающих целям и задачам военного строительства в Российской Федерации.

Государственным заказчиком-координатором Федеральной целевой программы реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на 1998-2000 г., утвержденной постановлением Правительства от 24 июня 1998 от г. № 625, определено Министерство экономики РФ.

В качестве примера государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса можно привести «Федеральную целевую программу промышленной утилизации вооружения и военной техники на период до 2000 года», утвержденную Постановлением Правительства РФ от 25 мая 1994 г. N 548. Эта Программа разработана и представлена в Правительство РФ Министерством экономики РФ и Министерством обороны РФ в целях установления единого порядка организации и проведения работ по утилизации вооружения и военной техники, выводимых из эксплуатации в соответствии с международными договорами по ликвидации, сокращению и ограничению вооружений, а также вследствие их морального и физического износа.

В указанном постановлении Правительства РФ Министерство обороны РФ определено государственным заказчиком работ по реализации Программы, а также установлено, что работы по утилизации вооружения и военной техники проводятся в соответствии с государственным оборонным заказом и финансируются за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, и привлечения внебюджетных источников с последующим переходом в процессе реализации Программы на принцип самоокупаемости.

В целях выполнения указанной Программы Правительством РФ принято Постановление от 17 июля 1996 г., № 864 в котором определяются возможные источники внебюджетного финансирования работ по утилизации вооружения и военной техники. К числу таких источников в Постановлении отнесены: средства предприятий и организаций независимо от форм собственности, передаваемые на добровольной основе, а также средства физических лиц; часть выручки, получаемой предприятиями и организациями в результате утилизации вооружения и военной техники; пожертвования и другие источники, разрешенные законодательством Российской Федерации. Внебюджетные средства учитываются на специальном счете внебюджетных средств Министерства обороны РФ.

К числу государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, которые согласно ст.6 п.6 Закона "Об обороне" разрабатывает и выполняет Правительство РФ, можно отнести Федеральная целевую программу "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации", утвержденную постановлением Правительства от 21 марта 1996 г. N 305, государственным заказчиком и основным разработчиком Программы является Министерство обороны РФ. В указанном постановлении Правительства РФ определены основные цели Программы:

уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации;

оздоровление экологической обстановки в районах хранения и уничтожения химического оружия;

снятие социально-психологической напряженности у населения из-за риска длительного хранения химического оружия;

- подготовка на ее основе проектов федеральных законов и иных правовых актов по уничтожению химического оружия.

Программа должна быть реализована до 2009 г. В указанном постановлении Правительства РФ определены основные этапы и мероприятия Программы. Общий объем финансирования Программы --16,6 трлн. рублей. Источник финансирования - федеральный бюджет.

В целях реализации Федеральной государственной программы "Уничтожения запасов химического оружия в Российской Федерации» Федеральный закон от 5 ноября 1997 г. N 138-ФЗ «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении" (ст. З п.4) наделяет Правительство РФ полномочиями по:

- определению порядка проведения и объема работ, необходимых для выполнения Конвенции, а также осуществлению мероприятий, необходимых для обеспечения безопасности населения и охраны окружающей среды в ходе уничтожения химического оружия;

- обеспечению финансирования работ по химическому разоружению в необходимых объемах за счет бюджетных и внебюджетных источников, включая безвозмездное содействие и возможные внешние заимствования в виде несвязанных кредитов;

разработке проектов федеральных законов, направленных на обеспечение безопасности и социальной защиты населения, охране окружающей среды в ходе уничтожения химического оружия;

обеспечению создания технической базы уничтожения запасов химического оружия, включая ведение научно-исследовательских и опытно- конструкторских работ, в целях обеспечения преимущественного использования отечественной технологии в процессе реализации Конвенции;

-- обеспечению развития социальной инфраструктуры в местах хранения и уничтожения химического оружия;

- осуществлению мер, направленных на обеспечение защиты экономических интересов Российской Федерации в процессе реализации Конвенции, включая конверсию соответствующих объектов по производству химического оружия;

- координации международного сотрудничества по реализации Конвенции с учетом необходимости снижения расходов на химическое разоружение, разработки и использования передовой отечественной технологии уничтожения химического оружия;

принятию необходимых мер в целях обеспечения полного и добро совестного соблюдения всех положений Конвенции другими государствами-участниками;

разработке и реализации системы мер по предупреждению и борьбе с возможными террористическими актами с применением химического оружия.

Кроме того, в соответствии с данным Законом Правительство Российской Федерации обязано ежегодно направлять в палаты Федерального Закона "Об обороне" (и в этом его существенный недостаток) предусматривает разработку Правительством РФ как высшим органом исполнительной власти Российской Федерации в данной области государственной деятельности только государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса. Вместе с тем, на практике в области обороны Правительством РФ разрабатываются и реализуются и иные виды государственных программ, в частности, касающиеся вопросов обеспечения социальных гарантий военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей.

В этой сфере основные организационно-подготовительные функции были возложены на Правительственную комиссию по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, образованную постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. (с изм. от 7 декабря 1996 г., № 1443).

В соответствии с утвержденным Положением, Комиссия являлась координационным органом, созданным Правительством Российской Федерации для обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по решению социальных вопросов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1998 г. N 443 Правительственная комиссия по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, упразднена и координация вопросов, входящих в компетенцию указанной Комиссии, возложена на Наблюдательный совет по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и осуществлению контроля за реализацией федеральных программ по обеспечению жильем военнослужащих.

Постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1999 г. N 1267 (с изм. от 2 февраля и 10 марта 2000 г.) по предложению Министерства обороны РФ и Министерства труда и социального развития РФ, данные функции вновь по были возложены на Правительственную комиссию по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Основными задачами Комиссии являются:

а) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, учреждений и организаций по решению социальных проблем, связанных с реформированием Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, воинских формирований и органов, включая разработку единых стандартов материального обеспечения, обязательного государственного страхования военнослужащих, пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы;

б) рассмотрение вопросов, связанных с использованием средств, выделяемых на социальные нужды военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы;

в) организация разработки проектов нормативных правовых актов по вопросам социально-правовой защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, федеральных программ социальной адаптации, переподготовки для получения гражданских профессий и трудоустройства лиц, уволенных с военной службы;

г) обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов военного управления и органов местного самоуправления по решению жилищных проблем граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

д) разработка мер по повышению престижа военной службы и военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации;

е) участие в разработке и реализации межправительственных соглашений о решении социальных вопросов российских военнослужащих, проходящих военную службу за пределами Российской Федерации:

ж) координация деятельности федеральных органов исполнительной

власти по осуществлению адресной социальной поддержки участников боевых действий, инвалидов военной службы, ветеранов подразделений особого риска, членов семей погибших военнослужащих;

з) обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с общественными и религиозными организациями в работе по увековечению памяти погибших при защите Отечества и реализации межправительственных соглашений о содержании и благоустройстве воинских захоронений;

и) организация мониторинга социально-экономического положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

В качестве примера деятельности Правительства РФ в военно-социальной сфере можно отнести Федеральную целевую программу переподготовки и обеспечения занятости военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов), подлежащих увольнению в запас, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на 1998-2000 г., утвержденную Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 1998 г., N 153. Главная цель Программы состоит в обеспечении государственной поддержки военнослужащих, подлежащих увольнению в запас из федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей при решении вопросов их социальной адаптации, профессиональной переподготовки и трудоустройства. Сроки реализации Программы - 1998-2000 г. Финансовые затраты на реализацию Программы предусмотрены в размере 171,46 млн. рублей, в том числе из федерального бюджета - 53,95 млн. рублей.

Как правило, государственные программы и планы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса содержат сведения, составляющие государственную тайну. С учетом этого, Правительство РФ осуществляет деятельность по разработке и выполнению таких планов и программ в соответствии с Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (с изменениями от 6 октября 1997 г.). Согласно ст.5 указанного Закона в целях обеспечения секретности сведений, составляющих Государственную тайну и содержащихся, в том числе в актах военного законодательства, Правительство РФ:

организует исполнение Закона Российской Федерации "О государственной тайне";

представляет на утверждение Президенту РФ состав, структуру межведомственной комиссии по защите государственной тайны и положение о ней;

представляет на утверждение Президенту РФ Перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне;

устанавливает порядок разработки Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне;

организует разработку и выполнение государственных программ в области защиты государственной тайны;

определяет полномочия должностных лиц по обеспечению защиты государственной тайны в аппарате Правительства РФ;

устанавливает размеры и порядок предоставления льгот гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны.

В соответствии с Законом "О государственной тайне" Правительство РФ своим постановлением от 28 октября 1995 г., N 1050, утвердило Инструкцию о порядке допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне.

Своим постановлением от 30 июня 1999 г., N 719 Правительство РФ приняло решение, в целях обеспечения необходимого уровня национальной безопасности РФ, разработать Федеральную целевую программу обеспечения защиты государственной тайны в Российской Федерации на период до 2005 года. Государственным заказчиком - координатором разработки данной программы определена Государственная техническая комиссия при Президенте.

Еще одним существенным недостатком в области реализации полномочий Правительства РФ по разработке и выполнению государ-ственных программ вооружения является, на наш взгляд, отсутствие соответствующей нормативной базы. В настоящее время единственным нормативным актом в данной области является Федеральный закон "О государственном оборонном заказе", что явно недостаточно. Восполнить правовой вакуум, связанный с реализацией указанных военно-политических полномочий Правительства РФ, мог бы федеральный закон "О государственных программах вооружения", который позволил бы нормативно закрепить права, обязанности, ответственность, вопросы организации разработки, финансирования и взаимодействия государственных органов власти в этой важнейшей области обеспечения обороны.

В соответствии с п. 15 Федерального закона "Об обороне" Правительство РФ организует разработку Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях, обороны и проводит мероприятия по реализации этой программы.

Под оперативным оборудованием территории страны понимается система мер по созданию, содержанию, развитию и использованию инфраструктуры Российской Федерации, обеспечивающей выполнение задач в области обороны.

Оперативное оборудование территории страны осуществляется в интересах организации обороны Российской Федерации, является ее составной частью и проводится как в мирное, так и военное время.

Разработка Федеральной государственной программы оперативного оборудования по праву относится к сфере военно-политических полномочий Правительства РФ, как в нее предметом является создание, совершенствование и обеспечение функционирования как объектов военной инфраструктуры, предназначенных для обеспечения повседневной и боевой деятельности войск, воинских формирований и органов Российской Федерации, так и объектов инфраструктуры двойного назначения, используемых в целях обеспечения социально-экономического развития и обороны страны.

Правовыми основами деятельности Правительства РФ по разработке указанной Федеральной программы являются Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон "Об обороне", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в данной области.

Вышеуказанными нормативными правовыми актами на Правительство РФ, помимо полномочий по организации разработки Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории страны в целях обороны, возложены:

руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти по вопросам оперативного оборудования территории страны;

обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам оперативного оборудования территории страны;

организация создание и ведение единого банка данных инфраструктуры, обеспечивающей выполнение задач в области обороны;

заключение в пределах своих полномочий международных соглашений в области оперативного оборудования территории страны;

утверждение перечня типовых объектов инфраструктуры, обеспечивающей выполнение задач в области обороны;

утверждение единых оперативно-технических требований к объектам инфраструктуры, обеспечивающей выполнение задач в области обороны, и норм годности к их эксплуатации;

установление порядка использования, передачи в аренду, продажи объектов военной инфраструктуры;

установление порядка представления информации по оперативному оборудованию территории страны федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и

органам военного управления для организации оперативного оборудования территории страны;

установление порядка компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации, в связи с использованием их имущества (зданий, сооружений, коммуникаций, земли) для нужд обороны;

осуществление иных полномочий в области оперативного оборудования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На Правительство РФ возложено также руководство деятельностью специальной Межведомственной комиссии по оперативному оборудованию территории Российской Федерации в интересах обороны.

В соответствии со ст.6 п. 11 Закона "Об обороне" Правительство РФ принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонного промышленного комплекса, научно-исследовательских и опытно--конструкторских организаций и определяет порядок их реорганизации и ликвидации. Кроме этого, согласно ст.6 п. 12 указанного Закона Правительство РФ определяет условия финансово--хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов. Указанные полномочия объединены исходя из того, что они в той или иной мере связаны с определением Правительством РФ порядка создания и деятельности различных предприятий и организаций в области обороны.

Решение о создании, реорганизации и ликвидации организаций оборонного промышленного комплекса, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, осуществляющих обеспечивающую деятельность в области обороны принимаются Правительством РФ путем лицензирования такой деятельности.

Правовую основу реализации указанных полномочий Правительства РФ составляет Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 22 декабря 1999 г.). Указанный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, и направлен, как указано в ст. 1, на обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Статья 5 данного Закона устанавливает, что определение порядка осуществления лицензирования и порядка формирования и ведения реестра лицензий на территории Российской Федерации возлагаются на Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в соответствии с их полномочиями (учитывая непосредственное подчинение Президенту РФ "силовых" министерств и ведомств Российской Федерации).

Статья 17 данного Закона определяет перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Среди них: производство систем вооружения; ремонт систем вооружения; распространение систем вооружения; производство военной техники; производство специальных средств самообороны; производство боеприпасов; утилизация систем вооружения, военной техники, специальных средств самообороны, боеприпасов и ряд других.

Порядок выдачи такого рода лицензий определяется в Положении, утвержденном постановлением Правительства РФ от 27 марта 1998 г., N 358. В соответствии с этим Положением лицензирование деятельности по разработке, производству и утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов в Российской Федерации осуществляется в целях проведения единой государственной политики с учетом обеспечения национальных интересов и безопасности, соблюдения законодательства, а также повышения технических характеристик вооружения, военной техники и боеприпасов. Лицензированию подлежит деятельность юридических лиц независимо от формы собственности, связанная с разработкой, производством, ремонтом, гарантийным обслуживанием, авторским и гарантийным надзором, утилизацией вооружения, военной техники и боеприпасов, их комплектующих изделий и составных частей (кроме ядерных боеприпасов, ядерных энергетических установок военного назначения). Лицензия выдается на каждый заявленный вид деятельности. Лицензированию подлежит деятельность по разработке, производству и утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, осуществляемая организациями федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся войска и вооруженные формирования. Такие лицензии выдаются Министерством экономики РФ на основании рассмотрения представленных документов и экспертного заключения. Лицензия выдается на срок не менее 3 лет. За осуществление деятельности без лицензии либо с нарушением условий ее использования виновные несут ответственность в порядке, установленном законодательством.