Общие условия суть объективные (экономические, политические и т. д.) условия общественной жизни, в которых осуществляется правовое регулирование. Эти условия создают макросреду реализации права, его функционирования, предопределяя в известной степени и специальные средства по укреплению законности.

Нередко в литературе общие условия как гарантии законности трактуются чрезвычайно широко. Под экономическими гарантиями понимается существующая система хозяйства, форма собственности, под политическими - политическая система, под социальными - - классовая структура общества и т.д. Такое понимание гарантий tie может удовлетворить потребности практики, ибо их влияние на состояние законности неоднозначно, иной раз они оказывают на нее негативное воздействие. Поэтому общие условия необходимо рассматривать конкретно, выделять в них те факторы, которые положительно воздействуют на реализацию права.

Важной предпосылкой наилучшего использования благоприятных условий в деятельности по укреплению законности является их максимально возможная конкретизация. Экономический строй, политическая система, господствующая идеология вряд ли могут рассматриваться как факторы, обеспечивающие законность. Проанализируем это положение на примере собственности. Длительное время считалось, что социалистическая собственность (в отличие от частной) сама по себе является условием обеспечения законности. Такой вывод основывался на предположении, что она порождает у человека чувство хозяина, собственника средств производства, способствуя их сохранению, приумножению, защите. Однако, как мы все убедились, социалистическая собственность стала причиной рождения и других, чуждых законности явлений - бесхозяйственности, хищений и т. д.

Речь, следовательно, идет о том, чтобы выделить из условий общественной жизни те, которые способствуют укреплению законности, создать предпосылки для их развития и воздействия на людей, а также путем использования организационных мер, специальных средств нейтрализовать действие негативных факторов. Рассмотрим эти общие условия, выступающие гарантиями законности.

Экономические условия. Это состояние экономического развития общества, организация системы хозяйствования и т. д. Условиями, обеспечивающими законность, здесь выступают такие факторы, как степень организованности в экономической сфере, ритмичная работа всего хозяйственного организма, постоянный рост производительности труда и объема производства, устойчивая денежная система и т.д. Подобные факторы самым непосредственным образом влияют на состояние законности. Так, в условиях нестабильности экономики, падения производства, разрыва хозяйственных связей, роста цен, галопирующей инфляции возрастает социальная напряженность в обществе, что ведет к анархии, дезорганизации, росту числа преступлений, причем не только хозяйственных.

Политические условия. Основным политическим условием стабильной законности является сильная государственная власть. Сила государственной власти определяется не величиной армии, не мощью репрессивного аппарата. Сильная государственная власть - это устойчивая, легитимная, пользующаяся поддержкой общества власть, способная обеспечить реализацию принимаемых правовых предписаний Матузов Н.И. Общая теория государства и права.-М.: Юристь.-2004.-307с.. Сильное государство гарантирует стабильное развитие общества, безопасность людей, эффективную борьбу с преступностью, коррупцией и иными антисоциальными явлениями. В условиях же дезорганизации государственно-властных структур, борьбы за власть, неспособности государства обеспечить реализацию принимаемых решений, низкого уровня исполнительской дисциплины, расцвета бюрократизма, коррупции законность не только не повышается, но и снижается, причем до опасного предела. Сильное государство ни в коей мере не означает централизацию государственной власти, авторитарный режим, который не обеспечивает, а, напротив, отрицает законность. Важным условием укрепления государства, обеспечения законности и правопорядка является демократия. Демократическое государство не слабая, аморфная власть. Это система сильной и в то же время целиком ответственной перед народом власти, основанной на демократических принципах формирования и функционирования (разделение властей, парламентаризм, гласность, верховенство Конституции и т.д.).

Идеологические условия. Состояние законности во многом определяется уровнем политической, правовой и общей культуры населения. Законность предполагает такой уровень правовой культуры, когда уважение к праву, закону является личным убеждением человека, причем не только рядового гражданина, но в первую очередь государственного служащего, законодателя.

Необходимый уровень культуры обеспечивается организацией правовой пропаганды, четкой системой воспитания у граждан высоких нравственных качеств, патриотизма, ответственности, чувства права и законности. В условиях разрушения системы воспитания идеологический вакуум заполняется чуждыми обществу воззрениями, негативно влияющими на состояние дисциплины, организованности, законности (распространение порнографии, господство силы и др.), способствующими росту правонарушений, преступности, ставящими под угрозу режим законности Матузов Н.И. Общая теория государства и права.-М.: Юристь.-2004.-511с..

Социальные условия. Законопослушание граждан, их уважение к закону, реализация его предписаний во многом зависят от положения, сложившегося в социальной сфере. Падение жизненного уровня населения, рост безработицы, стоимости жизни, социальных услуг самым непосредственным образом сказываются на уровне законности, провоцируя граждан на поиски путей незаконного обогащения, обход закона, порождают национальные и социальные конфликты и т.д. Прочная законность возможна только в условиях социальной стабильности, уверенности граждан в незыблемости своих социальных прав и свобод.

Правовые условия. Состояние законности как политико-правового явления обусловлено состоянием самого права, системы законодательства. Действующее законодательство должно быть достаточно полным, стабильным, обеспечиваться высоким уровнем юридической техники, необходимыми механизмами реализации и охраны. Важное значение для реализации права и уровня законности имеют используемые законодателем правовые средства, методы, способы и типы правового регулирования, принципы, на которых строится законодательство. Так, отстающее от динамического развития общественных отношений законодательство затрудняет борьбу с преступностью.

Гарантиями законности являются также соответствующие субъективные факторы. Среди них можно отметить состояние правовой науки, полноту и развитие в ней прогрессивных гуманистических идей, положений, научно-теоретических конструкций. Непосредственное влияние на уровень законности оказывают господствующие в науке научно-теоретические концепции. Например, несомненный ущерб в деле обеспечения законности нанесло игнорирование таких «буржуазных» (так их называли до недавнего времени) теорий, как идея правового государства, разделение властей, парламентаризм и т.д. Напротив, научно-теоретическая разработка идеи правового государства, внедрение основных ее положений в законодательную и правоприменительную практику позволяют укрепить законность в деятельности государственных органов. Проявлениям беззакония и произвола в их деятельности способствовали теоретические положения об усилении классовой борьбы с построением социализма, об отмирании государства, о сокращении сферы правового регулирования и т.д.

Уровень законности определяется и эффективной деятельностью политического руководства, правильным избранием лидерами приоритетов при принятии политических решений, готовностью и умением соответствующих органов вести борьбу за укрепление законности.

Специальные средства обеспечения законности - это юридические и организационные средства, предназначенные исключительно для обеспечения законности. Среди них можно выделить юридические и организационные гарантии (средства).

Юридические гарантии - совокупность закрепленных в законодательстве средств, а также организационно-правовая деятельность по их применению, направленные на обеспечение законности, на беспрепятственное осуществление, защиту прав и свобод. Юридические гарантии сопряжены с общими условиями и определяются ими. Они юридически опосредуют их, выступая в качестве их юридической формы, не сливаясь, однако, с ними и не утрачивая своего юридического качества (формально-нормативное закрепление, процессуальный порядок реализации, государственное обеспечение). При этом юридические гарантии немыслимы вне своего социального содержания.

Среди юридических гарантий различают следующие. Средства выявления, (обнаружения) правонарушений. К ним относится деятельность прокуратуры, органов предварительного расследования, Конституционного Суда и т. д. Эти гарантии связаны с работой компетентных государственных органов, направленной на обнаружение правонарушений с целью их пресечения и устранения их последствий. Некоторые гарантии связаны с деятельностью граждан. Таково, например, конституционное право на обжалование незаконных действий должностных лиц в суд.

Средства предупреждения правонарушений. Это закрепленные в праве средства, позволяющие предотвратить возможные правонарушения. Предупредительную роль играют и такие средства, как досмотр багажа в аэропорту, таможенный досмотр и т.д.

Средства пресечения правонарушений. К ним относятся средства, направленные на пресечение, недопущение правонарушений, нарушений прав, свобод граждан и организаций. Это задержание, арест, обыск, подписка о невыезде, другие меры пресечения, отмена незаконных актов.

Меры защиты и восстановления нарушенных прав, устранения последствий правонарушений. Таковыми являются принудительное взыскание средств на содержание ребенка (алиментов), виндикация (принудительное изъятие имущества из чужого незаконного владения) и др.

Юридическая - ответственность. Под ней понимается наказание лица, виновного в совершении правонарушения. Данное средство является важнейшим и необходимым для укрепления законности, причем его эффективность определяется не жестокостью, а неотвратимостью.

Среди юридических гарантий особая роль отводится процессуальным гарантиям, ибо процесс есть форма жизни материального права, реальную жизнь формально закрепленные права и свободы могут получить, лишь имея процессуальное обеспечение. Можно справедливо гордиться широтой правового статуса личности, закрепленного в Конституции РФ. Однако это не дает оснований закрывать глаза на недостатки правового механизма реализации этих прав, их обеспечения и защиты. Юридический механизм реализации правовых норм предполагает наличие четкой нормативной базы. Конституционные нормы, закрепляющие права и свободы, достаточно определенны, хотя многие из них не подкреплены текущим законодательством, четким юридическим механизмом реализации, что затрудняет их осуществление Натаев Н.А. Лазарев В.В. Теория государства и права.-М..: РАЕН.-2007..

Наконец, важнейшей гарантией законности является правосудие - деятельность судов, осуществляемая путем рассмотрения и разрешения гражданских и уголовных дел с целью всемерного укрепления законности.

Под организационным гарантиями понимаются различные мероприятия организационного характера, обеспечивающие укрепление законности, борьбу с правонарушениями, защиту прав граждан. Сюда относятся кадровые, организационные меры по созданию условий для нормальной работы юрисдикционных и правоохранительных органов, образование в структуре последних специальных подразделений (для борьбы с организованной преступностью, с коррупцией и т.д.).

Подчеркивая роль юрисдикционных и правоохранительных органов в деле обеспечения законности, их значение нельзя преувеличивать, абсолютизировать, ибо эффективность их работы во многом определяется объективными условиями. Однако нередко ответственность за состояние законности, за рост преступности в регионе, в стране возлагается лишь на органы прокуратуры, МВД. Проблема борьбы с преступностью нередко сводится лишь к смене руководства этих органов без существенного изменения условий, что не может обеспечить надлежащих гарантий законности.

Только целенаправленная работа по совершенствованию объективных (общих) условий, эффективное применение специальных средств, постоянное развитие законодательства позволят обеспечить стабильную законность и устойчивый правопорядок - основу нормальной жизни общества.

Глава 2. Принципы законности и их роль в формировании правового государства

§1. Основные принципы законности.

Подлинная, реальная (а не формальная) законность должна строиться на определенных принципах, основополагающих началах, обеспечивающих ее демократический, гуманный характер.

Под принципами законности понимают принципиальные положения правовой жизни общества, которые выражают содержание законности, исходные, основополагающие начала, характеризующие данное явление как с внутренней, так с внешней стороны. В принципах раскрываются социальное и функциональное назначение законности, ее сущность, роль и место в обществе, связь с другими категориями (правом, политикой, культурой и т.д.).

К принципам законности относят всеобщность законности, верховенство закона, единство законности и целесообразности, связь законности с культурой, неотвратимость ответственности и контроль за реализацией закона. Раскроем каждый из этих принципов.

Всеобщность законности означает равенство всех перед законом независимо от социального положения, благосостояния, национальности и других признаков. Данный принцип характеризует действие законности по кругу лиц. Законность не может быть избирательной, ее требования обращены ко всем субъектам без исключения. Правовые предписания должны выполнять отдельные граждане и их объединения, должностные лица, государственные органы, политические партии. В обществе не должно быть какой-либо организации или отдельного лица, выведенных из-под влияния законности, на которых бы ее требования не распространялись.

В литературе было высказано мнение, что субъектами законности могут быть только властные органы, а не отдельные граждане, так как последние якобы своими действиями не нарушают этого режима. Действительно, неправомерная деятельность государственных органов, должностных лиц, наделенных властными полномочиями, подрывает саму основу законности, их последствия весьма опасны для общества и личности. Не случайно большинство требований законности обращено к государству, его органам. Однако если правонарушения граждан принимают массовый характер, если налицо рост преступности, режим законности безусловно нарушается.

Принцип единства. Этот принцип направлен на эффективное противодействие местничеству, ведомственности, региональному влиянию. Законность, если видеть в ней прежде всего соблюдение законов, должна быть единой и одинаковой для всех и на всей территории страны. Она не может быть разной для разных зон - «калужской» или «казанской», а только единой всероссийской. Законность - «не земледелие».

Соответственно и прокуратура, призванная осуществлять надзор за единообразным пониманием и соблюдением законности, должна иметь централизованное подчинение и не зависеть от местных властей. Для законности как единого общегосударственного режима не имеют значения местные условия, специфика, различия, ибо такие особенности, традиции учитываются в самих законах и иных нормативно-правовых актах, издаваемых субъектами Федерации. Требования же законности одинаковы.

Проблема единства законности особенно обострилась в связи с ростом в последнее время регионального сепаратизма, противостояния, одностороннего понимания самостоятельности, настроений неподчиненности центру. Для определения этих негативных тенденций как раз и нужна твердая общефедеральная законность, способная обеспечить единое правовое пространство, равную защиту прав и свобод человека, соблюдение Конституции РФ, целостность государства.

К сожалению, сегодня в России фактически нет единой законности, общеюридическое право размыто, на местах издают законы и другие нормативно-правовые акты, противоречащие федеральному законодательству. Нарушаются конституционные основы построения правовой системы, правового регулирования, рвутся экономические и культурные связи.

Вместо этого устанавливаются разного рода цензы (оседлости, грамотности, языка, местожительства, гражданства), принимаются решения по вопросам исключительной компетенции центра. Появились многочисленные «разновидности» местной законности. Между тем понимание и применение законов не терпит разнобоя, самодеятельности. При всем разнообразии законов и других правовых актов, несхожести местных условий законность должна быть одна. Недопустимо, чтобы каждый регион, город, а тем более каждое предприятие имели «свою» (областную, заводскую, республиканскую) законность.

В тоже время единство законности не должно вести к ранжированию и шаблонизации в правотворческой и правоприменительной деятельности, бюрократическому централизму, сковывать инициативу мест. Речь идет о том, чтобы субъекты Федерации, проявляя разумную инициативу и учитывая своеобразие своих условий, соблюдали общие «правила игры», Конституции РФ, ущемляли права граждан, интересы государства. Такой подход вполне демократичен и оправдан.

Контроль за реализацией законов. Выполнение этого принципа заключается в осуществлении контроля за деятельностью государственных органов, должностных лиц и правоохранительной системы в целом в срорме прокурорского и конституционного надзора, ибо бесконтрольность во многих случаях порождает беззаконие Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М., 2006. C. - 283..

Принцип недопустимости противопоставления законности и целесообразности.

В процессе соблюдения, исполнения и применения законов очень важно не допускать подмены законности и целесообразностью. Высшая государственная целесообразность заключена в самом законе, коль он принят и действует. Если же исполнители, каждый по-своему, будут оценивать закон с точки зрения его целесообразности или нецелесообразности, нужности или ненужности, выгодности или невыгодности и, следовательно, решать вопрос - руководствоваться им или не руководствоваться, то никакого порядка в обществе установить невозможно.

Существует презумпция целесообразности закона. Не целесообразных законов в принципе не должно быть. Поэтому брать под сомнение закон по соображениям личной или какой-либо иной заинтересованности (идеологической, политической, прагматической) недопустимо. Равно как и исходить из «здравого смысла», «особых обстоятельств», « скрытых полномочии», «духа и буквы» закона, «ради дела» и т.д. В свое время принимались в расчет прежде всего «революционного» или «классовая» целесообразность, позже - «социалистическая».

Если же закон устарел, отстал от жизни или просто оказался неудачным, несовершенным, его надо отменить, изменить, поправить в установленном порядке, а не обходить, не нарушать, не поступать по своему разумению. Очень важна здесь роль юридической науки, которая призвана вовремя подмечать такие несоответствия, коллизии и вносить в официальные органы обоснованные предложения и рекомендации «исправлять» закон не может отдельно взятый гражданин или организация.

«Российская практика последних лет знает не мало случаев, когда законность отступала на второй план перед политической и иной целесообразностью. Особенно это было заметно на начальном этапе реформ, в процессе форсированной приватизации, во время проведения первой «чеченской компании», во взаимоотношениях центральной власти и субъектов Федерации», отмечал Н.И. Матузов. Подобные аномалии встречаются и сейчас. Вообще, чиновники всех рангов обычно руководствуются в своих действиях прежде всего соображениями пользы, выгоды, удобства, а не интересами государства.

Целесообразность допустима лишь в рамках самого закона, который во многих случаях предоставляет такую возможность, например, при назначении альтернативных мер наказаний, условно-досрочном освобождении, возбуждении уголовного дела и т.д. В гражданском праве есть немало диспозитивных норм, которые предполагают выбор субъектом того или иного варианта поведения, исходя из личной целесообразности.

Но это - разрешенная целесообразность, не имеющая ничего общего с ее противопоставлением законности. Именно такого одно из обязательных условий построения правового государства. Строгое следование закону полезно и целесообразно.

Принцип неотвратимости наказания за нарушение законности.

Давно подмечено, что соблюдение законов, а стало быть, и законности обеспечивается не столько суровостью наказания, сколько его неотвратимостью. Последнее гораздо важнее, чем правовое. Закон должен быть не суровым, а результативным. Можно ввести самые драконовские меры «воздаяния за деяние» (что уже не раз было в истории), но если преступники будут оставаться на свободе, если их не будет ловить и судить, то эффективность указанных мер может оказаться незначительной или даже нулевой. «Мир еще никогда не удавалось ни исправить, не устрашить одним наказанием».

Именно это и происходит сейчас в нашей жизни. Российское законодательство предусматривает смертную казнь или же пожизненное заключение за убийства и другие тяжкие преступления. Однако преступность не сокращается, а растет, в том числе увеличивается количество убийств. Раскрываемость правонарушений низкая. Было бы намного эффективнее для утверждения в стране законности ясно сознавал, что его деяние в любом случае не останется безнаказанным, что кары, возмездия ему не миновать.

Но этого нет. Напротив, социологические опросы среди осужденных, что каждый четвертый из них, задумывая и совершая преступление, верил, что он не будет пойман и наказан. Вот почему еще Цицерон заметил: «Величайшим поощрением преступления является безнаказанность». Ничто так не укрепляет законность и порядок, как требовательность и взыскательность.

Истины старые, но выводы из них делаются не всегда верные и своевременные. Даже общественное мнение придерживается взгляда, что главная причина преступности кроется в мягкости (либеральности) наших законов. Стоит их ужесточить, как со злом будет покончено. Свыше 80% населения в России и других странах выступают за сохранение смертной казни. В некоторых мусульманских государствах до сих пор практикуются такие виды наказания, как отсечение руки, ноги, головы. Но преступность там сохраняется. Значит, дело не в жесткости, а в чем-то другом. К числу этих других мер относится, в частности, неотвратимость ответственности, за любое противоправное деяние.

Принцип верховенства закона.

Важнейшей чертой любого демократического правового государства является безусловный приоритет закона над всеми иными нормативно-правовыми актами, носящими подзаконный, т.е. подчиненный по отношению к закону, характеру. Последние должны издаваться только на основе и в соответствии с законом, в его развитие, конкретизацию. Данное положение - непременное условие подлинной, а не декларируемой законности, элемента политико-правовой культуры общества. Никому не надо право стоять над законом, уходить из-под его воздействия Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2005. С. - 301..

Верховенство закона объясняется тем, что является прямым выражением воли народа - единственного источника власти, имеет высшую юридическую силу, принимается в особом порядке и только законодательными (представительными) органами. Ни один монарх, царь, король, президент не в праве, как уже говорилось, издавать законы. Особое место среди законов занимает Конституция как основной закон государства. Строгое следование этому основополагающему акту составляет конституционную законность.

К сожалению, в современной российской практике очень часто президентские указы, правительственные постановления, региональные акты не только противоречат законам, но нередко подменяют их или сводят на нет. Из подзаконных они как бы превращаются в надзаконные, что неизбежно сзывается на состояние законности в стране. То же самое касается ведомственного правотворчества.

Нарушение принципа верховенства закона, иерархии нормативных актов, игнорировано конституционных положений - одна из острых проблем, требующих безотлагательного решения. Без этого условие строительство правового государства в России может быть замедленно.

Принцип защиты прав и свобод человека как приоритетной цели законности.

Данный принцип означает, что главное в содержании законности, деятельности госаппарата, всех его органов и должностных лиц - это уважение и всемирная защита прав граждан, борьба с нарушениями этих прав. Указанной задаче подчинено все остальное. В ст.2 Конституции РФ говорится: «Человек, его право и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

В ст.18 подчеркивается: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Принцип взаимосвязи законности и культурности.

Неразрывная связь законности с культурой состоит в том, что законность должна опираться на правовые (культурные) законы и правовую культуру. Цивилизованные законы создают нормативную базу законности, а правовая культура выступает в качестве условия создания правовых законов и качественной их реализации. Суть данного принципа заключается в том, что законность есть почти зеркальное отражение общей, политической и правовой культуры общества, его граждан. Неуважение же законов, их нарушение, правовой нигилизм - это худшее проявление некультурности, отсталости и незрелость государства.

Поэтому упрочение законности выступает важнейшим средством поднятия культурного уровня и отдельной личности, формирования их правосознания. И напротив, повышение культуры общества, всех граждан благотворно сказывается на состоянии законности, способствует воспитанию индивида в духе соблюдения законов и основанных на них подзаконных актов. Чем выше культура, чем более она развита, тем прочнее, стабильнее законность, тем больше порядка в обществе.

Презумпция невиновности.

Она означает, что «каждый человек предполагается честным, добропорядочным и ни в чем не повинным, пока не будет доказано иное в установленном законом порядке, а именно приговором суда» Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2005 С. - 303.. Излишне говорить, какое значение это имеет для законности, ее состояния, укрепления. Иной подход был бы несовместим с подлинной демократией, свободой личности, правовым государством. Презумпция невиновности закреплена в Конституции РФ, Декларации прав человека и гражданина, в уголовно-процессуальном законодательстве.

§2. Принцип условной законности деятельности государственных органов

В современной отечественной науке преобладает понимание законности как принципа, метода и режима реализации норм права всеми участниками общественных отношений. Требования законности едины ко всем субъектам права.

Наряду с этим высказывалось мнение, что субъектами законности являются только должностные лица государства. Нарушения законов, совершенные гражданами и другими лицами, не выступают в качестве нарушений законности, они суть нарушения правопорядка в обществе.

Не вдаваясь в оценку названной в предыдущем абзаце позиции, следует отметить, что она, предлагая рассматривать отношение к законности должностных лиц государства и частных лиц по-разному, заставляет задуматься о том, насколько едины требования законности к тем и другим.

Принцип законности выражается прежде всего в степени определенности в законах юридических обязанностей и запретов и последствий их неисполнения. Для сравнительного анализа принципа законности к ее субъектам следует рассмотреть, как в законодательстве обеспечено санкциями соблюдение гражданами и частными организациями установленного для них порядка исполнения ими публичных обязанностей, с одной стороны, и исполнение должностными лицами государства процессуального законодательства, определяющего порядок исполнения государственных обязанностей в интересах частных лиц, с другой стороны.

Для граждан и организаций в Кодексе РФ об административных правонарушениях находятся составы правонарушений за ненадлежащее исполнение публичных обязанностей более чем в двухстах статьях. Например, за непредставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (ст. 5.17), за несоблюдение в производственной деятельности при использовании источников повышенной опасности санитарных, экологических требований, правил техники безопасности и использования транспортных средств (ст. ст. 6.3 - 6.7, почти все статьи гл. 8 - 12), за несоблюдение порядка представления информации, необходимой для контроля за объектами государственной собственности (ст. ст. 7.25, 7.26, 7.33), за несоблюдение особо регулируемого государством порядка деятельности в области связи и информации (большинство статей гл. 13), финансов, налогов и сборов, таможенного дела (большинство статей гл. 15, 16), предпринимательской деятельности (большинство статей гл. 14), за нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, установленного порядка оформления документов на право их пребывания (ст. 18.9), за ненадлежащее представление информации государственным органам и выполнение их требований (ст. ст. 19.5, 19.7 - 19.8, 21.1 - 21.4), за нарушение порядка государственной регистрации своего имущества (ст. ст. 19.21, 19.22). Для налогоплательщиков предусмотрены составы правонарушений Налоговым кодексом РФ (ст. ст. 116 - 129.2), причем многие из них формальные - наказание предусмотрено за сам факт неисполнения или несвоевременного исполнения установленной законом обязанности, даже если это нарушение не повлекло причинения какого-либо зримого вреда. Нарушение срока исполнения налоговых и таможенных обязанностей наказуемо, даже если бюджет от этого не пострадал (ст. ст. 15.3 - 15.5, 16.12, 16.15, 16.22 КоАП РФ, ст. ст. 116 - 119, 126 НК РФ). Например, в деле о привлечении к ответственности по ст. 119 НК РФ (непредставление налогоплательщиком в установленный законодательством о налогах и сборах срок налоговой декларации в налоговый орган) выясняются только срок исполнения указанной обязанности. То, что декларация «нулевая» и нарушение указанного срока не имеет значения для пополнения бюджета, не является обстоятельством, исключающим ответственность налогоплательщика.

Юридический характер публичным обязанностям и запретам обеспечивают санкции. Вышеуказанная иллюстрация показывает материально-правовую обеспеченность строгого, неуклонного исполнения обязанностей и соблюдения запретов гражданами и организациями.

Для государственных органов и их должностных лиц в КоАП РФ предусмотрено считанное количество составов правонарушений против частных прав и интересов - в ст. ст. 5.39, 13.16, 14.9, 14.25, 19.9, 19.17 и, пожалуй, все. Правонарушения против публичных интересов (например, ст. ст. 7.29 - 7.32, 8.12, 8.24 КоАП РФ и др.) не показательны для выявления сходства или различий в стандартах законности для государства и личности в их взаимоотношениях «КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (в ред. от 03.12.2008, с изм. от 22.12.2008).

Не предусмотрено в российском законодательстве и каких-либо мер частноправовой ответственности должностных лиц за нарушение порядка и сроков деятельности государственных органов в отношениях с частными лицами, в том числе при привлечении последних к юридической ответственности. Более того, в российском праве в ряде случаев прямо устанавливается ненаказуемость нарушения процессуальных норм должностными лицами и действительность результата, достигнутого с нарушением процессуальных норм.

Подробная регламентация порядка оформления результатов налоговой проверки и вынесения решения по ней в ст. ст. 100, 101 Налогового кодекса РФ завершается п. 14 ст. 101 НК РФ, устанавливающим, что несоблюдение должностными лицами налоговых органов указанных требований может являться основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом только при нарушении существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, под которыми понимается лишение возможности лица, в отношении которого проводилась проверка, участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя и представить объяснения. Другие нарушения при вынесении решения налогового органа могут повлечь его отмену, если только такие нарушения привели или могли привести к принятию руководителем налогового органа неправомерного решения. В п. 30 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 подчеркивается: «По смыслу пункта 6 статьи 101 Кодекса (в которой содержалась норма, в настоящее время находящаяся в п. 14 ст. 101 НК РФ. - С.П.) нарушение должностным лицом налогового органа требований данной статьи не влечет безусловного признания судом соответствующего решения налогового органа недействительным. В данном случае суд оценивает характер допущенных нарушений и их влияние на законность и обоснованность вынесенного налоговым органом решения».

В силу таких указаний арбитражными судами налогоплательщик обязывается к доказыванию того, что вынесение акта или решения по результатам налоговой проверки без нарушения сроков для их составления изменило бы их содержание. То есть все сводится к рассмотрению содержания акта или решения, а процессуальные нарушения остаются без рассмотрения по существу.

Наблюдается также неравенство гражданина и должностного лица в вопросах налоговой ответственности: «Ошибки налогоплательщиков «полуавтоматически» влекут для них взыскание пеней и штрафов, ошибки же налоговых органов, как правило, не влекут ни возмещения судебных расходов и иных убытков, ни ответственности должностных лиц». То есть для гражданина существует и правовосстановительная, и штрафная ответственность, для государственных органов и должностных лиц - только правовосстановительная.

Установление сроков проверки таможенной декларации, иных документов и товаров при таможенном оформлении (ст. 359 Таможенного кодекса РФ) не сопровождается установлением санкций за их нарушение. Нельзя утверждать и о недопустимости результатов таможенного контроля, полученных за пределами регламентированного законом срока.

Часто отсутствие санкций за несоблюдение процессуальных норм государственными органами и их должностными лицами объясняется публичным характером их деятельности. Возникают вопросы: является ли публичным интересом нарушение процессуальных норм права? Соответствует ли такое понимание публичного интереса положениям ст. ст. 2 и 18 Конституции РФ?

Приведенными нормами закона и практикой их применения конституционная норма: «При осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона» (ч. 2 ст. 50 Конституции РФ) - распространяется только на уголовные и административные процессуальные отношения.

Нетрудно заметить отличие указанных норм налогового права от положений уголовно-процессуального и административного закона.

УПК РФ гласит: «Нарушение норм настоящего Кодекса судом, прокурором, следователем, органом дознания или дознавателем в ходе уголовного судопроизводства влечет за собой признание недопустимыми полученных таким путем доказательств» (ч. 3 ст. 7). «Доказательства, полученные с нарушением требований настоящего Кодекса, являются недопустимыми. Недопустимые доказательства не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу обвинения, а также использоваться для доказывания любого из обстоятельств, предусмотренных статьей 73 настоящего Кодекса» (ч. 1 ст. 75). В части 1 ст. 1.6 КоАП РФ говорится: «Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом». Следствием очевидных различий к требованиям законности являются разные методы решения государством своих задач. В фискальных целях - если нельзя, но очень хочется, то государству можно больше, чем в иных целях.

Однако и для административного, и для уголовного преследования с нарушениями закона «под заказ» определенных лиц приведенные нормы УПК и КоАП РФ не являются непреодолимым препятствием.

Режим законности обеспечивается в конечном итоге судом: административные дела (в том числе по жалобам на действия административных органов) рассматриваются по правилам гражданского и арбитражного судопроизводства, уголовные - в соответствии с УПК РФ.

Часть 1 ст. 381 УПК РФ, ч. 3 ст. 270 АПК РФ, ч. 1 ст. 364 ГПК РФ прямо говорят, что не всякое нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для отмены судебного решения. Причем в ГПК РФ установлен особый запрет для применения судом кассационной инстанции правовосстановительных санкций за процессуальные нарушения суда первой инстанции: «Правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по одним только формальным соображениям» (ч. 2 ст. 362). Норма права с очевидным логическим изъяном. Если посылки ложные, то и конечный вывод ложный. Если в процессе исследования обстоятельств дела допущены «формальные» нарушения, искажающие объективность в установлении фактов, то решение не может быть правильным «по существу». О его правильности вообще нельзя говорить, если только под правильностью не подразумевается заранее намеченный результат, на пути которого судебное заседание - простая формальность. Эту норму можно толковать как угодно широко, подгоняя под нее любое из нарушений, кроме редких случаев явной неряшливости, к тому же сложно доказуемых, предусмотренных ч. 2 ст. 364 ГПК РФ, ч. 4 ст. 270, ч. 4 ст. 288 АПК РФ. Воспитанные на этом судьи соответственно решают дела об обжаловании привлечения к налоговой, административной, уголовной ответственности, усматривая в нарушениях процессуальных норм налоговыми, административными, следственными органами не обстоятельства, исключающие правомерность привлечения к юридической ответственности, а лишь «формальные» нарушения. Степень требовательности судов к соблюдению административными органами и органами предварительного расследования, а также самими судами процессуальных норм определена в законе оценочными понятиями, предоставляющими судебным инстанциям большую свободу усмотрения, в том числе личности преследуемого.

Строгому соблюдению судебной властью норм процессуального права соответствовала бы презумпция: всякое нарушение или неправильное применение норм процессуального права приводит к неправильному разрешению дела Строгович М.С. Теория государства и права. М.: Норма. 2000.- 214с..

К сожалению, не видно перспектив практического развития выступления на VI Всероссийском съезде судей Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, который говорил, что равенство сторон достигается предельной формализацией правосудия, сведением всего судебного процесса исключительно к логическому состязанию «(т.е. формальной процедуре, лишенной всяческого субъективного содержания и допускающей столь же строгую формализованную проверку). В этом суть юриспруденции, на этом зиждется профессиональное сознание юристов и это именно то качество, которого все еще не хватает российскому правосудию... Соблюдение процедуры обеспечивается путем обязательной отмены решений, пусть, возможно, правильных по существу, но вынесенных с нарушением установленного порядка. При несоблюдении принципа формализма применение права становится избирательным, так как под любое заранее оговоренное решение можно подвести необходимую правовую базу таким образом, что внешне решение будет казаться юридически обоснованным».

Вряд ли кто сегодня станет отрицать, что «развитие процессуального законодательства - это самоограничение власти... подчинение власти праву». Но если правоприменительный акт, вынесенный с нарушением норм процессуального права, в силу законоположений не подлежит отмене, если за нарушение процессуального законодательства нет штрафной ответственности для виновного должностного лица, то процессуальное законодательство ничтожно и нет никакого подчинения власти праву.

На сегодняшний день следует признать, что для граждан и частных организаций законность означает строгое и неуклонное соблюдение и исполнение норм права. В то время как для государственных органов и их должностных лиц в российском праве установлен и действует принцип условной законности их деятельности, при осуществлении которой обязательность для них процессуальных норм не является абсолютной - строгой и неуклонной.

§3. Соотношение законности и конституционной законности

Проблеме определения законности посвящено множество научных трудов, однако до настоящего времени в среде исследователей нет единства мнений на этот счет.

Для советского времени было характерно определение законности как метода государственного руководства советским обществом, как строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов всеми органами государства, всеми учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Под социалистической законностью понимался режим неукоснительного исполнения выражающих волю советского народа законов и основанных на них правовых актов. Социалистическую законность определяли и через категорию «принцип» (принцип деятельности государства, права, принцип организации и деятельности механизма государственной власти, принцип деятельности органов государства, общественных организаций, должностных лиц и поведения граждан).

Попытку объединить в определении существенные, основные свойства социалистической законности предпринял С.С. Алексеев: «Социалистическая законность - это принцип права, выражающий демократический режим жизни социалистического общества и состоящий в требованиях строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами законов и основанных на них правовых актов, полного и реального осуществления субъективных прав, надлежащего, обоснованного и эффективного применения права при исключении масштабного произвола в деятельности государственных органов и должностных лиц».

Определение законности, существовавшее в советский период, претерпевает изменения в соответствии с требованиями развития российской государственности. Изменение политического строя требует глубокого теоретического осмысления и обоснования содержательного отличия господствовавшей в прошлом «социалистической законности» от принципа законности правового государства, поскольку переход к понятию «законность» является не только формальной сменой терминов, но и кардинальной переориентацией приоритетов в предмете правозащиты.

В то же время на некоторых авторов в их определении законности наложило отпечаток советское понимание законности. Так, например, С.А. Комаров определяет законность как «режим, принцип, метод государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп или народа в целом».

Интересным представляется утверждение С.С. Алексеева, несколько раз менявшего свое представление о законности. В одной из последних работ он пишет: «Именно в силу нормативности права и других его достоинств может быть выдвинут и может обеспечиваться принцип законности. То есть не просто требования обязательности юридических норм, но такого рода требования обязательности юридических норм «всем лицам» - ко всем гражданам, должностным лицам, государственным органам - действовать в строгом соответствии с законом».

В современной юридической литературе несколько иначе, чем это было в советское время, стали подходить к понятию «законность». Так, А.С. Шабуров пишет, что «законность - фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и его граждан».

По мнению Б.С. Эбзеева, «законность - неотъемлемая черта конституционного правового государства, относящаяся ко всем сферам государственной жизни».

Н.В. Витрук отмечает: «Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве» Л.Д. Лисюткин дает определение законности как политико-правового явления, характеризующего процесс совершенствования государственно-правовой формы организации общества путем строгого и неукоснительного соблюдения и исполнения действующего законодательства с целью формирования состояния правомерности в системе социальных отношений.

В.А. Лебедев полагает, что законность - это комплексное политико-правовое явление, отражающее правовой характер организации общественно-политической жизни, органическую связь права и власти, права и государства Лебедев В.А., Маркина Е.А. Теория государства и права: Учеб. пособие. Конспект лекций. М., 2003. С. 141..

Оригинальное определение законности предлагают Ф.М. Раянов, Р.Г. Минниахметов и Д.А. Пономарев, определяя ее как обществоведческую категорию, обозначающую форму реализации воли и интересов государствообразующего народа в Конституции РФ и законах в целях определения направления деятельности государства, оценки его актов.

Надо заметить, что практически в каждом определении законности указывается на строгое, неуклонное соблюдение и исполнение норм права участниками общественных отношений. Поэтому наиболее общим и обоснованным представляется определение законности как принципа, метода и режима реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми субъектами общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами). В результате деятельности указанных субъектов возникает такой режим общественной жизни, при котором большинство его участников соблюдают и исполняют нормативные правовые предписания.

Несмотря на различие определений законности, их совокупный анализ позволяет выделить общие родообразующие элементы данного понятия. Прежде всего это аспект общеобязательности права. Здесь законность является только проекцией, специфическим выражением свойств и регулятивных качеств права. Право по своей природе мыслимо лишь в состоянии, когда образующие его нормативные предписания реальны и фактически проводятся в жизнь.

Поэтому, если есть право, есть и законность, то есть такой порядок, при котором участники общественных отношений должны строго соблюдать и исполнять нормативные предписания.

Следующим элементом законности является идея законности, то есть формирующаяся в правосознании идея о целесообразности и необходимости такого реально правомерного поведения всех участников общественных отношений, при котором не оставалось бы места для произвола, фактически достигались бы всеобщность права и действительная реализация субъективных прав и свобод человека.

Третьим конструктивным и наиболее важным элементом законности является то, что законность складывается лишь тогда, когда рассмотренные выше элементы (общеобязательность права и идея законности) воплощаются в особом режиме общественно-политической жизни, в системе требований законности. При этом отчетливо проявляется тесная связь законности с правом как институционным образованием. Поскольку право конституируется через закон (и иные формы), данный режим и является законностью.

Приведенные, а также другие положения, касающиеся понятия и основного содержания законности, в достаточной степени разработаны отечественной юридической наукой, чего нельзя сказать о конституционной законности, понятие и содержание которой сегодня не находит своей должной концептуальной разработки. Поэтому в науке конституционного права существуют различные подходы к данной проблеме.

Представляется, что основное содержание конституционной законности вытекает из более общего понятия законности и соотносится с ней как часть и целое.

Однако на этот счет существуют и другие мнения. В частности, в настоящее время сложилось широкое и узкое понимание конституционной законности. Сторонники широкого подхода под конституционной законностью понимают правовой режим, обеспечивающий реализацию в деятельности государства, его органов, должностных лиц, общественных объединений, иных юридических и физических лиц демократических стандартов, норм государственной и общественной жизни, закрепленных по воле общества в Конституции. Сторонники узкого подхода подразумевают под конституционной законностью соответствие законов Конституции.

Особую позицию по вопросу понимания конституционной законности имеет Н.М. Колосова, полагающая, что Конституция РФ 1993 г. закрепила качественно новый подход к конституционной законности, когда обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы распространяются не только на граждан и их объединения, но и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2004. С. 139 - 140. Поэтому конституционную законность следует определять как средство ограничения власти. По ее мнению, конституционная законность должна обозначаться в качестве превентивного фактора, требующего соблюдения Конституции РФ и следования ей. Обеспечиваться она должна уже на стадии принятия Основного Закона, так как именно здесь закладываются предпосылки ее соблюдения.

Существует еще один, самый широкий подход к определению конституционной законности.

С.А. Авакьян, рассматривая конституционную законность как высший пласт законности в целом, совершенно справедливо отмечает ее превентивный фактор - соблюдение норм Конституции при издании актов и совершении действий всеми без исключения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Конституционная законность, отмечает он, начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление действия норм Конституции, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей.

Далее отмечается, что понятие конституционной законности может быть шире, чем просто законности. Объясняется такой вывод тем, что обычные правовые акты легче соблюдать ввиду конкретности их предписаний. Неопределенность многих конституционных предписаний делает конституционную законность более широким понятием, чем сама законность. Видимо, здесь автор исходит из того, что неопределенные нормы являются нормами общего порядка, в отличие от конкретных норм. Поэтому конституционная законность и законность соотносятся как целое и часть.