Федеративное государство: сущность, роль и развитие

Оглавление

Введение

1. Российская федерация как федеративное государство

1.1 Основные этапы развития федеративного государства в России

1.2 Понятие и сущность федеративного государства

1.3 Принципы образования федеративной системы

2. Федеративные отношения в Российской Федерации

2.1 Сущность федеративных отношений в Российском государстве

2.2 Проблемы реформирования федеративных отношений в России

Заключение

Список используемой литературы и нормативных актов

Введение

Государство является всеохватывающей политической организацией общества, которая обладает специальным аппаратом управления, обладает суверенитетом, представляет интересы общества и осуществляет управление им в целях достижения общесоциальных интересов.

Изучение государства - сложнейший процесс, так как государство является настолько многоликим социальным образованием, что невозможно рассматривать какой-либо из его элементов в отдельности. Государство - целостное явление, его составляющие находятся в постоянной взаимосвязи и взаимозависимости. Именно эта система обеспечивает непрерывное функционирование механизма государства.

В процессе изучения какого-либо правового или государственного явления необходимо раскрыть сущность данного понятия, определить его социальное назначение, выделить главные признаки и дать основные характеристики. Исследование сущности государства невозможно без изучения устройства государства. Важно знать в каких конкретных формах существует и функционирует эта особая политическая, структурная, территориальная организация общества.

Государственное устройство России основывается на принципе федерализма. Это означает, что государство состоит из нескольких равноправных субъектов, некоторые из которых (республики) называются в Конституции РФ государствами. Однако субъекты Федерации, в том числе и республики, не являются независимыми государствами -- в таком случае их союз был бы не федерацией, а конфедерацией, а сами они считались бы субъектами международного права.

Понятию «федерация» противостоит понятие «унитарное государство», т. е. такое государство, которое управляется централизованно, а его территориальные единицы не имеют никакой государственности, а включают только местное самоуправление. Эта форма государственного устройства тоже имеется в Российской Федерации -- унитарными (по своему внутреннему устройству) являются республики -- субъекты РФ.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что на данный момент ни одно современное государство невозможно представить без возможности создания федерации. Основы создания стабильной экономической системы, правового государства, демократического и в то же время централизованного управления государством, обеспечение территориальной целостности и нерушимости государственных границ - все это становится возможным только при наличии развитого федеративного государства. Поэтому целесообразно будет рассмотреть данный вопрос более основательно и подробно.

Цель работы состоит в выявлении сущности федеративного государства.

В задачи исследования данной темы входит:

- рассмотреть особенности Российского федерализма;

- определить сущность федеративных отношений в России;

- выявить наиболее существенные проблемы реформирования федеративных отношений в России.

1. Российская федерация как федеративное государство

1.1 Основные этапы развития федеративного государства в России

Вновь образованное после Октябрьской революции 1917 г. Государство - РСФСР - уже по самому своему наименованию было задумано как федеративное. Причем первоначально федерация в России стала складываться как договорная. 23 марта 1919 г. было заключено Соглашение Центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской автономной Башкирии СУ РСФСР. 1919. N 46. Ст. 451.. Однако договорной процесс образования новой федерации в советский период на этом и остановился. К тому же первая российская автономия - Туркестанская АССР - была образована в 1918 г. центральными органами государственной власти. В дальнейшем был выбран путь не федерализации, а автономизации отдельных частей России. Поэтому официальное название государства - Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) не вполне соответствовало действительному положению дел.

Первой автономией в 1918 г. стала Туркестанская Автономная Советская Социалистическая Республика (АССР). В настоящее время на этой территории находятся независимые государства Средней Азии - Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. В 1919 г. была образована Башкирская АССР - ныне Республика Башкортостан в составе Российской Федерации (РФ). В 1920 г. - Татарская АССР (ныне Республика Татарстан в составе РФ), а также Киргизская (Казахская) АССР - ныне независимое государство - Казахстан и Крымская АССР - ныне автономная республика в составе независимой Украины. В 1921 г. - Дагестанская АССР - ныне одна из российских республик, а также Горская АССР на территории Северного Кавказа - ныне российские республики: Адыгея, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия и Чечня. В 1922 г. образуется Якутская АССР - ныне Республика Саха (Якутия) в составе РФ. Кроме АССР, в то время образовывались и так называемые трудовые коммуны. Всего их было две - Трудовая Коммуна Немцев Поволжья (1918 г.) и Карельская Трудовая Коммуна (1920 г.). Впоследствии они были преобразованы в АССР. АССР Немцев Поволжья была упразднена в 1941 г. и более не восстанавливалась. Карельская АССР в 1940 г. была преобразована в союзную Карело-Финскую ССР. В 1956 г. она вновь вошла в состав РСФСР в качестве АССР. Ныне Карелия - республика в составе РФ.

В 1920 г. образуется еще одна форма автономии - автономная область. В этом же году были образованы Чувашская, Калмыцкая, Марийская автономные области и автономная область Вотякского народа (современное наименование - Удмуртия). Впоследствии все они были преобразованы в АССР. Ныне все они являются российскими республиками (бывшая Марийская АССР входит в РФ под названием Республика Марий Эл). В 1921 г. была образована автономная область Коми, преобразованная впоследствии в АССР, - ныне Республика Коми в составе РФ и Ойротская автономная область, впоследствии Горно-Алтайская автономная область - ныне Республика Алтай в составе РФ. Была образована и Еврейская автономная область - ныне единственный субъект РФ, сохранивший наименование автономной области.

В 1921 г. из состава РСФСР вышел обширный Дальневосточный регион от Байкала до Тихого океана, где образуется самостоятельное государство - Дальневосточная Республика (ДВР). В составе ДВР была образована национальная Бурят-Монгольская автономная область. В 1922 г. ДВР объединяется с РСФСР, а в 1923 г. на базе объединения бурят-монгольских районов ДВР и РСФСР была создана Бурят-Монгольская АССР - ныне Республика Бурятия в составе РФ.

В 1921 - 1924 гг. происходит постепенное расформирование Горской АССР на Северном Кавказе. В результате этого процесса возникли Кабардино-Балкарская автономная область (1921 г.), Чеченская, Карачаево-Черкесская, Северо-Осетинская и Ингушская автономная области (1922 г.). Все они, за исключением Карачаево-Черкесии, впоследствии были преобразованы в АССР, а ныне все они, в том числе и Карачаево-Черкесия, - республики в составе РФ.

В 1928 г. создается Мордовский округ в составе Средне-Волжского края. Впоследствии округ был преобразован в АССР, а ныне Мордовия - республика в составе РФ. В это же время создаются Адыгейская автономная область в составе Азово-Черноморского, впоследствии Краснодарского края, в настоящее время - Республика Адыгея в составе РФ и Хакасская автономная область в составе Красноярского края - ныне также российская республика - Хакасия. В 1944 г. в состав РСФСР вошла на правах автономной области Тувинская Народная Республика, преобразованная в 1961 г. в АССР. В настоящее время это Республика Тыва в составе РФ.

В 1925 г. появляется еще одна форма автономии народов Севера - национальный округ (после принятия Конституции 1978 г. - автономный округ). Создаются 10 таких округов - Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Долгано-Ненецкий (Таймырский), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий. Особенностью автономных округов и автономных областей в составе РСФСР стало то, что они входили в состав соответствующих краев или областей РСФСР. Вся остальная территория РСФСР состояла из краев и областей, являющихся обычными административно-территориальными единицами.

Процессы преобразования государственного устройства начались в 1990 г. В течение 1990 - 1991 гг. все АССР провозгласили свой государственный суверенитет: из названия АССР было исключено слово «автономная» и они стали именоваться просто республиками в составе России Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776., правовой статус автономных областей, кроме Еврейской автономной области, был повышен до статуса республики Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27 Ст. 933. Все автономные области, в том числе и Еврейская, вышли из состава соответствующих краев и стали входить в Российскую Федерацию непосредственно. Многие республики изменили свои наименования в соответствии со своими национальными языками: Башкортостан, Марий Эл, Татарстан. Другие республики стали использовать двойное наименование на национальном и русском языках: Саха (Якутия), Калмыкия - Хальмг-Тангч, Чувашская Республика - Чаваш Республики. Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на две республики - Чеченскую и Ингушскую. Таким образом, к моменту принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в составе России уже имелась 21 республика и осталась одна автономная область. Были сохранены все 6 краев и 49 областей Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 28. Ст. 1618.

Одной из проблем государственного устройства, доставшихся Российской Федерации от РСФСР, является наличие автономных округов, входящих в состав края или области. Складывается парадоксальная ситуация, когда один равноправный субъект Федерации входит в состав другого равноправного субъекта. Эта проблема постепенно разрешается посредством объединения нескольких субъектов Федерации в один субъект в соответствии с положениями Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4916.. Так, с 1 декабря 2005 г. в результате объединения Пермской области и входящего в ее состав Коми-Пермяцкого автономного округа образован новый субъект РФ - Пермский край. С 1 января 2007 г. в составе РФ образован новый субъект в результате объединения Красноярского края и входящих в его состав Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов с присвоением новому субъекту наименования - Красноярский край. С 1 июля 2007 г. в результате объединения Камчатской области и входящего в его состав Камчатского края образован новый субъект РФ - Камчатский край. С 1 января 2008 г. в составе РФ образован новый субъект в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с присвоением новому субъекту наименования - Иркутская область. С 1 марта 2008 г. в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа образован новый субъект РФ - Забайкальский край. В ст. 65 Конституции внесены соответствующие изменения и дополнения Магомаев Р.М. Основные этапы развития государственного устройства советской России и его влияние на федеративное устройство Российской Федерации//История государства и права. 2008 №. 13. С. 12-13.

1.2 Понятие и сущность федеративного государства

Федерация - добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации, и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в состав союзного государства.

Несмотря на многоликость и специфические особенности каждой федерации, можно выделить черты, характеризующие все федеративные государства.

1. Любая федеративная система выступает как единое союзное государство, состоит и двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление, создает наряду с федеральными свои высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагает своей конституцией и текущим законодательством, может иметь в нередких случаях собственные воинские формирования и гражданство.

2. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность.

3. В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеральный (союзный) и республиканский (уровень штата, кантона, земли и т.д.). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (в большинстве стран это верхняя палата). При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может также существовать государственный аппарат и на местном уровне.

4. Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования, и это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объем прав и свобод у каждого гражданина независимо от того, на территории какого субъекта федерации он проживает, один и тот же.

5. В федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единства.

В частности государство, как федеративное образование, в качестве составляющих включает в себя различные территориальные образования: административные, автономные и государственные Иванов В.В. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. № 11. С. 115.

Эти административные, автономные и государственные образования представляют собой своеобразные «кирпичики» государственного строительства. При различных формах государственного устройства (унитарной и федеративной) сочетание этих кирпичиков с учетом специфики конкретной страны может отличаться.

По Конституции РФ 1993 года Российская Федерация состоит из государственных образований (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), которые являются ее субъектами и обладают самостоятельной государственной властью (часть 2 статьи 11; часть 1 статьи 66 Конституции РФ).

Субъекты РФ также имеют системное строение, являются подсистемами общей социальной системы (государства в целом) и обладают необходимыми составляющим государственности: территорией, населением и государственной властью.

6. Субъект федерации обладает правом иметь собственную судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

7. В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образований (республик) крайне ограниченны, и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Теоретической основой федерализма является концепция суверенитета народа, выражающаяся в государственном суверенитете.

Суверенитет (от фр. слова - верховная власть, верховенство права) - политико-правовое обоснование и определение приоритетной принадлежности у того или иного субъекта (монарха, народа, государства и его субъектов) независимости и самостоятельности в решении своих внутренних дел и во внешних отношениях. Государственный суверенитет - это независимость государственной власти вовне и ее верховенство внутри страны. Некоторые отступления от этой общей формулировки, попытки ее модернизировать существенного значения не имеют. Другое дело, когда расшифровывается конкретное содержание самих терминов «независимость» и «верховенство» применительно к конструкциям международного и внутреннего (национального) права Барциц И.Н. Категория «суверенитет» в правовой теории и практике Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М.: РАГС, 1995. С. 87.

Современные федеративные государства сформировались на основе территориального или национально-территориального деления.

Федерации могут быть договорными, т.е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединением к нему новых субъектов, или созданными актами центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами в момент создания.

Вместе с тем вряд ли можно согласиться с классификацией федераций, даваемой В.Н. Лысенко, который подразделяет их на конституционные, договорные и конституционно-договорные (в связи с чем он характеризует Российскую Федерацию как конституционно-договорную). Договор в федерациях (если он заключен) является отправной точкой для образования федерации, так как он фиксирует волю государств-учредителей вступить в федеративные отношения на определенных условиях. Но, когда федерация уже создана, она представляет собой уже единое (пусть и союзное) государство, и тогда основным законом ее существования и функционирования становится конституция, как это признано сейчас для любого (и не только федеративного) государства почти повсеместно (за небольшим исключением). Поэтому создание федерации по договору или без него важно только на начальном этапе для характеристики ее учреждения, а уже в дальнейшем для любой федерации главенствующим правовым актом является конституция. Не случайно практически все существующие договорные федерации в скором времени после их образования принимали конституции либо фактически признавали некие нормы в качестве неписаной конституции.

При этом нормы соответствующего договора могут включаться в конституции таких федераций, но применяются они именно как конституционные, а не как договорные нормы.

Считается также, что суверенность субъектов федерации нашла проявление в передаче в свое время части своих суверенных прав субъектов федерации союзному государству. Однако это не означает, что каждый субъект федерации волен в любое время по своему усмотрению вернуть эти суверенные права, поскольку он уже связан обязательственными отношениями с другими субъектами федерации. Следовательно, в соответствии с таким подходом судьба федерации находится в руках всего народа союзного государства, а не каждого отдельного субъекта федерации, хотя в полной мере суверенитет принадлежит федеративному государству. Конституция России 1993 г. никакого иного суверенитета, кроме суверенитета РФ, не знает (ст. 3, 4, 80).

В 80 - 90-е годы XX в. в отечественной литературе активизировались дискуссии о проблемах федерализма, что было связано с поиском путей реформирования СССР, а впоследствии и Российской Федерации. В дискуссиях был поднят вопрос о симметричности федераций. Под симметричной федерацией понимают союзное государство, в котором все части федерации являются равноправными субъектами федерации, а под асимметричной - федерацию, части которой имеют различный правовой статус.

В России ст. 5 Конституции провозглашает равноправие всех субъектов РФ, но в то же время республики получают ряд дополнительных прав (например, право устанавливать свой государственный язык наряду с государственным языком РФ - ст. 68 Конституции). Да и вообще, предусмотренная ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможность изменения статуса субъекта РФ предполагает, что статусы (т.е. объемы прав и обязанностей) субъектов РФ различны.

По Конституции РФ 1993 г. провозглашается равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти всех субъектов федерации, хотя, как уже отмечалось, разные виды субъектов РФ (республики, области, края и т.д.) обладают различными статусами.

Сегодня можно сказать, что федерализм не подготовлен всем предшествующим развитием нашей страны, не является органическим продуктом этого развития. В отличие, например, от США, Швейцарии, Канады, Австралии, в России федерализм не имеет глубинных корней в политической, экономической, социальной, культурной истории страны и вызван к жизни вполне конкретными, по историческим меркам текущими, преходящими политическими обстоятельствами. Иначе говоря, Россия не выносила, не выстрадала федерализм в ходе своей многовековой истории. И в 1922-м, и в 1992 - 1993 годах она его получила «сверху» как продукт договоренности политических элит страны Солодухин Ю. Конституционные основы российского федерализма: неразрешимые проблемы // Свободная мысль. 2006. № 6(1568). С. 38..

И все же в обозримом будущем именно федеративное устройство российской государственности, его совершенствование должны стать приоритетом государственно-политического развития страны. Проблема России в том, чтобы из квазифедерации создать реальную федерацию, отвечающую реалиям современной России.

В соответствии с общим мнением, представленным в юридической науке и судебной практике, принцип федеративного устройства относится к основополагающим началам Конституции РФ. Однако она не ориентируется на какое-либо сложившееся понятие федерализма.

Несмотря на широкий спектр проявлений и размытые границы федерализма, в его определении утвердились некоторые формулировки, которые ввиду почти единодушного их одобрения могут считаться общепринятыми. Главным признаком этих формулировок является проведение различий между союзным государством и союзом государств. В то время как последний сохраняет международную правосубъектность государств-членов, в союзном государстве ею располагает только федерация. Однако утверждение, что федерация является, таким образом, государственно-правовым, а конфедерация - международно-правовым союзом, касается лишь некоторых аспектов государственных связей. Оно создает представление, что федерация выступает вовне как единое государственное образование, а входящие в него государства-члены в принципе не могут поддерживать никаких международно-правовых отношений с зарубежными властными структурами.

Для отечественной науки актуально изучение опыта государств, осуществляющих переход от классического унитаризма к более децентрализованным и гибким отношениям, эволюционирующим в федеративные. Ведь и в России осуществляется подобный переход.

Именно государства «федералистского решения» (federal solution) убедительно демонстрируют способность создавать адекватную конституционную форму согласования указанных объективных тенденций. Особенно высока потребность в применении принципов, институтов и технологий федерализма «при обустройстве многонационального государства», в котором «основополагающим остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций (этнических общностей, государственно-территориальных образований) и обеспечением единства, целостности нации-государства» Абдулатипов Р.Г. Федерология. СПб.: Изд-во «Питер», 2004. С. 4..

Проблема федеративного устройства несколько веков находилась в поле зрения российской демократической мысли. Надо отметить, что данный вопрос прежде всего тесно связывался не только с территориальным устройством, но и с национальной спецификой страны. Однако главной при этом была необходимость децентрализации управления. «Децентрализация, - как подчеркивает Ф.Ф. Кокошкин, - не может служить исключительно только цели национального самоопределения. Децентрализация имеет другие задачи, она вытекает из других потребностей, а именно - перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно местным условиям, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть» Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Петроград, 1917.

Интересна его мысль не только о том, что Россия, при огромной величине своей и огромном разнообразии своих местных условий, не может удовлетворительно управляться из центра, здесь необходимы не только местная децентрализация управления, но также и децентрализация законодательства, в котором должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России.

Стабильность федерализма есть сбалансированность между централизацией и децентрализацией, между полномочиями центральных властей и полномочиями территориальных органов управления. Периодически этот баланс подвергается испытаниям. Стабильность федеративных государств, их дальнейшее позитивное политическое развитие в XXI в. могут быть обеспечены исключительно при условии сохранения комплексного характера самих федеративных систем. Комплексное содержание федерализма означает, что федерализм как формально декларированный в конституции тип территориально-политического устройства будет объединять три базовых компонента: федерализм как особый тип политической организации общества, как принцип конституционно-правового регулирования и как режим осуществления государственной власти. То есть в конституции федеративных государств все более широко должны включаться положения, направленные на достижение политической интеграции и политической свободы индивидов и социальных групп, на сочетание раздельного управления по вертикали и горизонтали федеративного государства с самоуправлением его составных частей.

1.3 Принципы образования федеративной системы

Следует выделить ряд основополагающих принципов образования, функционирования федеративной системы, с позиции которых следует рассматривать и оценивать любую федерацию, в том числе и Российскую Федерацию:

- добровольное объединение государств или государственных образований в федерацию;

- равноправие субъектов федераций независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала;

- плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами;

- широкие возможности граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;

- соблюдение законности и конституционных прав означает строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно- политическими органами и организациями.

Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.

Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов:

1) принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определение предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

2) принцип совместной компетенции, т.е. установление одного и того же перечня предметов ведения, как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;

3) принцип трех сфер полномочий, который предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

Следует обратить внимание на то, что в практике некоторых федеративных государств (например, России) появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий. Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции.

Для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказываются целостность и единство государства.

Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федераций в целом. Иными словами, принцип наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение.

Федерализм преследует много целей, но все же главная из них - всестороннее обеспечение процесса свободного развития различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан Цисар Л.А. Федеративное государство: особенности, основные характеристики// Государственная власть и местное самоуправление 2005 № 12.

2. Федеративные отношения в Российской Федерации

2.1 Сущность федеративных отношений в Российском государстве

Субъекты федерации вступают в различные общественные отношения как между собой, так и с самой федеративной системой. Среди этих многочисленных связей и отношений представляется необходимым выделить специфические именно для федеративного государства Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 122. Представляется возможным выделить две группы таких связей и отношений.

Федеративные правоотношения, под которыми понимаются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) по поводу разделения государственной власти. Данные отношения, объединяющие субъектов федерации в федеративное государство, представляются исходными, базовыми в структуре федеративной системы, на основе которых формируются все остальные системные связи и отношения.

В договорных (конституционно-договорных) федерациях федеративные правоотношения формируются по схеме «снизу вверх». Они соединяют субъектов между собой «по горизонтали» и в качестве результирующего «вертикального вектора» с федеративной системой в целом.

В конституционных федерациях, которые создаются на основе конституции путем децентрализации унитарного государства («сверху вниз»), субъекты не связаны между собой напрямую системообразующими связями. Они объединены в единое целое через федеральный центр посредством так называемого звездного типа связей. При этом центральное звено (федерация) одновременно связано со всеми элементами системы (субъектами федерации), зависящими от него, но не зависящими непосредственно друг от друга. При этом достигается весьма тесная связь элементов между собой посредством их связи через центральное звено. Именно данный тип федеративных отношений характерен для Российской Федерации.

«Функционально-компетенционная» структура федеративной системы, образуемая федеративными правоотношениями, не исчерпывает всех системных связей и отношений. На основе такого «разделения труда» по осуществлению государственных задач и функций возникают правоотношения по государственному управлению федеративной системой в рамках компетенции, разграниченной между различными уровнями государственной власти Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 21..

Необходимо отметить, что в данном случае государственное управление понимается в широком значении как направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства, осуществляемая всеми уровнями и ветвями государственной власти и несводимая к административной, исполнительно-распорядительной деятельности Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М., 2003. С. 15.. По этой причине в рамках государственного управления возникают как конституционные, так и административные правоотношения.

В процессе становления российской государственности происходит дифференциация федеративной системы, усложнение внутреннего строения, формирование государственных образований как субъектов Российской Федерации, детальное разграничение компетенции между федеральным центром и регионами. Такая дифференциация, выступающая как разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, приводит к более четкому «разделению труда» по осуществлению государственных задач и функций, а следовательно, к увеличению взаимозависимости субъектов Федерации и федеративной системы, способствует объединению частей в единое целое. Центростремительные особенности социальной дифференциации, способствующие укреплению социального организма, отмечались многими исследователями, начиная с Г. Спенсера, О. Конта, Э. Дюркгейма. Именно в этом как раз и проявляется объединяющее, системообразующее начало федеративных отношений.

Вместе с тем в процессе дифференциации части приобретают определенные степени свободы, относительную самостоятельность от целого. Так, Конституция РФ устанавливает широкие правовые возможности субъектов РФ. Вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции РФ). В области их исключительной компетенции при коллизии с федеральными законами действуют нормативные правовые акты субъекта РФ (часть шестая статьи 76 Конституции РФ). Увеличение самостоятельности регионов в процессе дальнейшей государственно-правовой дифференциации способствует возникновению условий для ослабления государственного единства. Такие противоположные, центробежные особенности процессов дифференциации обусловливают необходимость целенаправленных интеграционных воздействий на федеративную систему.

В этой связи в качестве основного противоречия, которое пронизывает все уровни социальной системы, в макросоциологии выделяют «противоречие между дифференциацией и интеграцией». В федеративных отношениях оно выступает как противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения государственной власти (дифференциация) и единства (интеграция) Российской Федерации, которое в конституционно-правовой действительности проявляется в различных разновидностях. В исследованиях В.А. Черепанова выделены два основных противоречия российской федеративной системы:

- противоречие между государственным суверенитетом Российской Федерации и самостоятельностью ее субъектов;

- противоречие между конституционным равноправием субъектов РФ и их фактическим неравенством Черепанов В.А. О системной модели федеративного государства// Государственная власть и местное самоуправление 2006 № 8. С. 97.

Данные противоречия тесно взаимосвязаны между собой как разновидности общего противоречия между федеративной системой и составляющими ее субъектами и образуют единую социальную проблему, требующую научной проработки и адекватного разрешения в конституционной практике Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учебное пособие. М., 2005..

В теории российского федерализма динамика федеративной системы рассматривается как результат действия двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации, рациональное сочетание которых приводит к единству и устойчивости федеративного государства Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 270 - 279. Централизация государственной власти нередко считается важнейшим (приоритетным, единственным) способом интеграции Российской Федерации, обеспечивающим достижение государственного единства. «Полагаем, что лишь федерация с «идеей унитаризма внутри» - путь, который способен вывести Россию из хаоса переходных общественных отношений», - считает, например, И.В. Левакин в монографическом исследовании проблемы государственного единства в Российской Федерации Левакин И.В. Российская Федерация: проблемы государственного единства. М., 2000. С. 248.. При сопоставлении данного подхода с выделенными выше процессами дифференциации и интеграции выясняется следующее.

Во-первых, государственно-правовая дифференциация в федеративной системе (разделение государственной власти) может осуществляться на основе противоположных принципов централизации и субсидиарности.

Во-вторых, усиление централизации государственной власти не всегда способствует интеграции социальной системы. Вряд ли обоснованно, например, говорить о единстве тоталитарного государства с присущей ему максимальной централизацией государственной власти. В этой связи нуждаются в разграничении нередко отождествляемые понятия: «единство государственной власти» и «государственное единство», понимаемое как единство, интегрированность социальной системы.

В-третьих, значительная децентрализация государственной власти, как показывает опыт развития зарубежных федераций, не всегда приводит к ослаблению государственного единства. Федеративной системой как целостным социальным организмом выработаны интеграционные механизмы, обеспечивающие единство при значительной децентрализации, без использования которых и централизация государственной власти не приводит к социальной интеграции. В качестве таких интеграционных механизмов в научных исследованиях выделяются, например:

- достижение социальной солидарности (А.С. Ященко) Ященко А.С. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. СПб., 1999. С. 72 - 75;

- нормативный порядок, состоящий из морально-этических норм социальных коллективов и формального права, устанавливаемого государством (Т. Парсонс). Стабильность и интеграция достигаются при их соответствии друг другу, достижении нормативного и ценностного консенсуса между различными социальными общностями, образующими в своей совокупности социальную систему Парсонс Т. О социальных системах / Под ред. В.Ф. Чесноковой и С.А. Белановского. М., 2002. С. 570 - 571;

- доверие общества к формальному праву, которое в этой связи должно отвечать требованиям справедливости и крепить доверие в социальной системе (А.Н. Кокотов) Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. М., 2004. С. 51 - 72.

Таким образом, централизация государственной власти сама по себе не является интеграционным механизмом, а соответственно, и децентрализация не выступает в отдельности дезинтеграционным механизмом. Свое позитивное интегрирующее назначение эти противоположные тенденции находят лишь в рамках общего интеграционного механизма достижения солидарности и согласия в федеративной системе, который можно сформулировать следующим образом: «Разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами должно быть основано на согласии между ними по поводу такого разделения и солидарности в их соблюдении».

2.2 Проблемы реформирования федеративных отношений в России

Как было выявлено ранее Россия является государством с глубокими традициями унитаризма. Реформа государственного устройства в направлении установления подлинно федеративных отношений, начавшаяся 15 лет назад, все еще продолжается. К сожалению, заложенная в Конституции РФ 1993 г. нормативная модель федерализма на практике претерпела значительные изменения.

Целью очередной реформы российской федеративной системы, начавшейся в 2000 г., является удержание государства в рамках управляемой системы, укрепление единства РФ, борьба с терроризмом и коррупцией Плигин В. Реформа федеративных отношений и местное самоуправление // Общая тетрадь. 2004. № 3 (30). С. 21..

Выделим ряд мер по укреплению федеральной власти:

а) создание федеральных округов и введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;

б) новый порядок формирования Совета Федерации;

в) принятие в 2000 г. изменений к Закону 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, предоставляющих Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал, что эти изменения не противоречат Конституции РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 15. Ст. 1497.. Конституционный Суд РФ заявил, что обязанности Российской Федерации и субъектов РФ должны быть сбалансированными. Федеральное воздействие должно быть соразмерным, и Президент РФ как гарант Конституции должен следить за тем, чтобы субъекты РФ соблюдали Конституцию РФ и федеральные законы;

г) учреждение консультативного Государственного совета;

д) изменение в декабре 2004 г. порядка формирования глав субъектов РФ в направлении его избрания не народом, а законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Здесь следует также отметить, что после вступления в силу Конституции РФ и до 1995 г. губернаторы назначались.

Все эти, а также некоторые другие изменения позволяют сделать вывод о направленности реформы федерализма в сторону усиления централизации.

Хотелось бы остановиться на чрезвычайно важной для России законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» СЗ. РФ 2004. № 50. Ст. 4950.

На своем 61-м пленарном заседании 3 - 4 декабря 2004 г. Комиссия Совета Европы «За демократию через право» (Венецианская комиссия) приняла правовое заключение на проект указанного Закона.

Целью экспертизы являлось соответствие этих изменений европейским стандартам, применимым к федеративным государствам.

Венецианская комиссия справедливо отметила, что европейские государства в своем большинстве не являются федеративными, а структура централизованного государства совместима с членством государства в Совете Европы. Переход в государстве - члене Совета Европы от федеративной к централизованной системе, следовательно, не мог бы считаться нарушением европейских стандартов. Государство может также сочетать элементы федеративного и централизованного устройства. Однако такое сочетание не может или не должно вести к системе правления, содержащей противоречия или дисфункциональные элементы. Такие элементы могли бы вызывать озабоченность, проистекающую из принципа верховенства права, и особенно из принципа разделения властей.

Следует также учитывать, что не существует документа, авторитетно определяющего европейские федеративные стандарты, как это делает Европейская конвенция о правах человека в сфере прав человека. Законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов РФ самостоятельно формировать свои органы власти.

Более того, контроль и вмешательство со стороны федерального уровня в субъектах никоим образом не исключаются в федеративной системе.

Эти меры контроля и принуждения имеют общее в том, что их цель состоит в обеспечении соблюдения законности и что они не могут быть приняты исполнительной ветвью власти без участия законодателя.

Рассматриваемый Закон идет дальше таких мер контроля и предоставляет федеральному президенту возможность влиять на состав органов субъектов РФ также в случаях, когда не было установлено какого-либо нарушения закона. Это отличается от обычной практики в европейских федеративных государствах, где органы субъектов федерации формируются этими субъектами самостоятельно, без вмешательства со стороны федерального уровня.

Не является, однако, обычным то, что Закон делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Федерации, если он не предложен Президентом РФ. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства, а также с избирательными правами граждан и конституционным принципом народовластия. Как отмечено выше, в Российской Федерации имеется конституционная основа для федерального вмешательства в формирование органов, особенно исполнительной власти, субъектов Федерации. Более того, федеративный элемент поддерживается тем, что утверждение главы исполнительной власти остается задачей законодательного органа субъекта РФ.

Следует, однако, отметить, что баланс полномочий очень сильно смещен в сторону федерального уровня. В частности, поскольку законодательный орган субъекта РФ находится под угрозой роспуска, если он откажется дважды либо трижды согласиться с президентской кандидатурой, его позиция является слабой. Президент РФ может также назначить временно исполняющего обязанности главы исполнительной власти без какого-либо участия органа субъекта РФ.

Когда законопроект предусматривает, что только лица, предложенные Президентом Федерации, могут быть утверждены в качестве главы исполнительной власти субъекта, он также предоставляет Президенту возможность отрешить главу в любой момент, если это должностное лицо утратило его доверие. Никакого участия законодательного органа субъекта РФ не требуется, хотя именно этот орган утверждал главу исполнительной власти. Если законодательный орган субъекта РФ выразит недоверие главе субъекта РФ, Президент РФ будет иметь право, но не обязан отрешить высшее должностное лицо от должности. Глава исполнительной власти субъекта РФ, следовательно, несет двойную ответственность - перед Президентом РФ и перед законодательным органом субъекта РФ. Глава субъекта РФ одновременно будет иметь роль префекта, отвечающего за исполнение федеральных законов и политики, и главы самостоятельного правительства, ответственного перед избранным законодательным органом субъекта РФ. Это трудно согласовать.

Президент РФ может не только отрешить главу исполнительной власти субъекта РФ от должности, но также распустить законодательный орган субъекта РФ, если он дважды отклонит предложенную им кандидатуру главы исполнительной власти. Это право имеет совершенно иной характер, чем право распустить законодательный орган, если он не исполняет федеральный закон. Может возникнуть конфликт легитимности, если вновь избранный законодательный орган субъекта продолжит отклонять кандидатуры Президента РФ. Более того, как представляется, субъект РФ будет оставаться без какого-либо избранного законодательного органа до формирования вновь избранного законодательного органа.

Закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ. 2000 № 12 С. 6574 предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию.