Теорія поділу влад

4

Курсова робота

з дисципліни «Теорія держави і права»

На тему: „Теорія поділу влад”

Зміст

Вступ

1. Історичні передумови та розвиток теорії розподілу влад

2. Загальна характеристика теорії поділу влад в державі

3. Виконавча влада

4. Законодавча влада

5. Судова влада

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Ідеали справедливості, прав і свобод людини можуть бути основними підвалинами суспільних відносин тільки у державі, що базується на принципах народовладдя. Ці принципи втілюються через різні форми управління держави народом, а зокрема державною політикою в різноманітних галузях - народному господарстві, зовнішній політиці, екологічній безпеці тощо. Але неодмінним елементом, що засвідчує вибір більшістю народу певного напрямку державної політики у кожній з цих галузей є вільне волевиявлення народу шляхом голосування. За допомогою голосування суспільно свідомі виборці для захисту своїх інтересів обирають керівників держави, області чи населеного пункту та представників від територіальної громади у представницькі органи різних рівнів.

Принцип поділу влади - це раціональна організація державної влади в демократичній державі, за якої здійснюється гнучкий взаємоконтроль і взаємодія вищих органів держави як частин єдиної влади за допомогою системи стримувань і противаг.

З цього приводу вже чимало написано і сказано. Не будемо повторювати аргументи, а лише зазначимо, що принцип поділу влади для правової держави не слід фетишизувати, що єдиним джерелом державної влади є народ, а державні органи виконують певні функції по здійсненню цієї влади, що суть питання полягає не тільки у науково обґрунтованому розподілі цих функцій, а, що не менш важливо, -- у взаємодії всіх гілок влади.

Функціонування державної влади в режимі консенсусу -- це топ ідеальний стан речей, до якого прагне політична практика усього світу. Україна теж не стала винятком, а тому від самого моменту проголошення незалежності йде мова про ефективну організацію влад.

Безперечно, в українській науці приділяється суттєва увага проблемі владних взаємовідносин. Значний внесок в опрацювання принципу поділу влади зробили такі відомі українські вчені, як В.Авер'янов, В. Копейчиков, Л. Кривенко, М. Орзіх, В. Погорілко, Н. Прозорова, Н. Нижник, М. Цвік, В. Шаповал, Ю. Шемученко, Л. Юзьков. Разом з тим сьогоднішня політична ситуація в державі потребує нових глибоких досліджень механізму відносин між гілками влади.

Найбільш важливою і актуальною з усіх проблем, що гостро стоять сьогодні перед українським суспільством, є проблема влади. Невирішеність цієї проблеми (або, точніше кажучи, її вирішення шляхом, котрий є прямо протилежним об'єктивним потребам, інтересам і цілям суспільства на даному етапі його історичного розвитку) є головною причиною появи маси інших дуже серьозних суспільних і особистих проблем, конфліктів, протиріч. Всі разом, будучи намертво зав'язаними у пресловутий "гордієв вузол", вони не тільки заважають нормальному розвитку незалежної України, але й послідовно ведуть її, як систему, до загибели. Ось тому проблема влади - це саме та основна ланка "проблемного ланцюга", лише "розрубавши" яку, можна було би швидко й оптимально вирішити багато інших животрепетних проблем українського сьогодення.

У своєму найбільш загальному вигляді проблема поділу влад, що розглядається нами в курсовій роботі, являє собою відбиття класичного гострого діалектичного протиріччя між новим і старим. Вона закономірно виникає з невідповідності старих принципів, форм організації, структури, якісних характеристик нинішнього суб'єкта української влади, а також цілей, засобів та методів його діяльності, новим історичним завданням, які об'єктивно постали перед Україною в 1991 році.

Проблема влади у нашій державі виявляється дуже тісно пов'язаною з іншими вельми важливими соціальними проблемами власності та справедливого розподілу результатів праці громадян і суспільства в цілому.

1. Історичні передумови та розвиток теорії розподілу влад

Історія дозволяє нам з певністю стверджувати, що практично всі первісні суспільства, починаючи з племінних утворень, управлялися схожими за формою інститутами, які умовно можна категоризувати як народні збори (зібрання всіх членів племені), рада старійшин та вождь. Таким чином, організація перших суспільств несла в собі три основних елементи:

1) пряме народовладдя;

2) представницьку владу (опосередковане народовладдя;

3) одноосібну владу.

Конкуренція цих влад за їх еволюції та з розвитком продуктивних сил суспільства втілювалась в різні форми державного устрою, що залежали від багатьох системних визначальних факторів - традицій та історії народу, суспільного менталітету, значення і місця релігії в суспільному житті тощо.

Уперше ідея поділу влад була сформульована в Елладі в працях Арістотеля.

Теоретичні основи опосередкованого народовладдя, при якому народ керує державою через своїх представників у представницьких органах (парламентах), дотримуючись принципів розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову, були сформульовані у XVIII столітті.

Вперше вони були зафіксовані у Конституції США, прийнятій у 1789 році. Прийняття цієї конституції символізувало новий етап у розвитку світового парламентаризму; американська конституція стала базовим документом, на основі якого після буржуазних революцій XIX століття творилися і вдосконалювалися демократичні конституції країн Європи.

Як показує досвід держав розвинутої демократії, саме парламенти є захисниками і виразниками демократичних свобод суспільства, ефективним механізмом, здатним протидіяти узурпації влади однією особою чи групою осіб. Парламент, як орган представницької влади, є основною владною інституцією, спроможною перешкодити представникам виконавчої влади отримати необмежені права при виконанні своїх функцій, що є прямою і безпосередньою загрозою для демократії.

За період розвитку інститутів опосередкованого народовладдя передові громадські діячі, філософи і політики, розробляючи ідеї побудови і розвитку демократичного суспільства, намагалися врахувати всі можливі прояви негативних рис характеру людей, що отримують владу, для того, щоб створити такі умови, за яких непідконтрольні дії владних осіб були б неможливими. Джеймс Медісон, один з творців американської конституції, писав з цього приводу:

"При створенні системи, за якою люди керуватимуть людьми, найбільша складність полягає в тому, що спершу треба надати урядові змогу контролювати підлеглих, а потім змусити його контролювати себе. Накопичення всієї влади - законодавчої, виконавчої і судової - в одних руках, чи то однієї особи, чи кількох, а чи багатьох, незалежно від того, чи вона спадкова, чи самозвана, чи виборна, - можна з певністю визначити як тиранію."

Парламенти у всіх країнах виникли, як органи протидії необмеженій владі правителя. Перше розгорнуте теоретичне вчення про владу містилося у творах англійського філософа Джона Локка, який запропонував теорію розподілу влад на три гілки у своїй праці «Два трактати про врядування»:

1) законодавчу, яка приймає закони;

2) виконавчу, яка виконує закони;

3) союзну (федеративну), яка відає зовнішньою політикою.

Про співвідношення виконавчої і федеративної влади Дж. Локк наводить наступне:

„Ці дві влади, виконавча та федеративна, хоча насправді й відрізняються одна від одної, бо одна охоплює виконання внутрішніх законів суспільства, тобто стосовно всього того, що є його частинами, а друга містить у собі управління зовнішньою безпекою та інтересами суспільства у відносинах з усіма тими, від кого воно може отримати вигоду чи зазнати шкоди, - ці дві влади майже завжди об'єднані. При тому, що федеративна влада за доброго чи кепського її здійснення може мати величезне значення для спільнотворення, усе ж вона значно менше піддається управлінню раніше ухваленими постійними конкретними законами, ніж влада виконавча; і тому для суспільного блага вона мусить бути залишена на розсуд та мудрість тих, в чиїх руках вона перебуває. Закони, які стосуються відносин підданих між собою, скеровуючи їхні дії, цілком можуть бути скеровані заздалегідь. Але те, що має бути зроблене по відношенню до іноземців, багато в чому перебуваючи в залежності від їхніх дій, а також від різних намірів та інтересів, мусить бути великою мірою залишене розсудливості тих, кому цю владу довірено, аби для блага спільнотворення при її використанні вони застосовували краще з того, на що здатні” Локк Джон. Два трактати про врядування. -- К.: Основи, 2001. - С 208..

Історія знає кілька варіантів поділу влади. Найпершим варіантом був поділ влади на світську і релігійну в рамках функціональної дуархії. Так, у Священній Римській імперії існував поділ влади на світську владу імператорів та королів і релігійну владу римських пап.

Це був так званий вертикальний поділ влади. Такий поділ нині існує в Ісламській республіці Іран, де існує вищий релігійний керівник - рахбар та глава виконавчої влади - президент. Щодо горизонтального поділу, то він залежить від існуючої форми правління. Так, у парламентських формах правління (як монархії, так і республіки) може існувати поділ влади на партійну та адміністративну.

Батьком класичної теорії розподілу влад вважається Шарль Монтеск'є. Сучасна теорія поділу влади оперує концепцією Ш.-Л. Монтеск'є, який поряд із законодавчою і виконавчою владами виділяв владу судову.

Законодавчу владу він вважав за потрібне передати відповідному представницькому органу, що складався б з двох палат - «зборів»: збори знатних та збори представників народу, кожні з яких «...мали б свої окремі одне від одного наради, свої окремі інтереси та цілі» Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Теория государства и права: Хрестоматия: В 2 т. / Авт.-сост. В.В. Лазарев, СВ. Липень. - М., 2001. - Т. 1. - С. 236.. Виконавча ж влада має бути передана монарху тому, що «...цей аспект врядування, який майже завжди потребує швидких дій, краще виконується одним, ніж багатьма; навпаки, усе, що залежить від законодавчої влади, найкраще здійснюється багатьма, аніж одним» Там само.

Шарль Луї Монтеск'є про поділ влади говорить наступне:

„Якщо влада законодавча і виконавча буде об'єднана в одній особі чи установі, то свободи не буде, бо буде існуватиме небезпека, що цей монарх або сенат стане створювати тиранічні закони для того, щоб так само по-тиранічному застосовувати їх.

Не буде свободи і в тому випадку, коли судова влада не відокремлена від законодавчої та виконавчої. Якщо вона поєднана з законодавчою владою, то життя і свобода громадян виявляться у владі свавілля, адже судді будуть законодавцями. Якщо ж судова влада поєднана з виконавчою, то суддя отримає можливість стати гнобителем ”.

Здійснимо аналіз розвитку теорії про поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Монтеск'є порівнює деспотичне правління зі звичаями дикунів Луїзіани, котрі, бажаючи дістати з дерева плід, зрубують дерево під самий корінь. Так діє і деспотичне правління, само підрубуючи крону, на котрій воно тримається. Феодально деспотичному режиму Монтеск'є протиставляє конституційно-монархічний або республіканський режим і подібно до Локка розвиває компромісну теорію розподілу влад на законодавчу, виконавчу і судову, діючи ізольовано одна від одної. Монтеск'є був впевнений, що, якщо монарх буде управляти не вмішуючись в судові функції, а законодавчі органи будуть видавати тільки закони, але не управляти країною, всі основні прошарки феодального суспільства будуть задоволені, зокрема буржуазія перестане бути ворогом аристократичної знаті. В цьому питанні Монтеск'є подібно до Локка орієнтувався на так звану Славну революцію 1688р. в Англії, засновану на класовому компромісі між буржуазією і феодально-аристократичною владою. Про такий компроміс мріяв Монтеск'є і для Франції. Сама по собі теорія розподілу влад відігравала в часи Монтеск'є відому прогресивну роль, тому що в якійсь мірі обмежувала судову і законодавчу владу монарха. Але по суті вона страждала корінним недоліком, так як фактично вела до знищення єдності державної влади, робила виконавчу владу незалежною від законодавчих органів і по суті справи безконтрольною, а законодавчі органи перетворювала в заклади, які могли видавати закони але не мали права слідкувати за їх виконанням. Між окремими владами виникали конфлікти. Теорія розподілу влад -- типовий зразок компромісу французького просвітителя.

Ідеї Монтеск'є мали великий вплив на розвиток суспільної думки. Їх ґрунтовно розвинув Еммануїл Сієс. За теорією Сієса прості люди не можуть правити державою, це можуть робити тільки їх представники, депутати, що обираються населенням. Однак, незважаючи на те, що певна частина населення (виборці) обирає свого депутата, тобто надає йому представницький мандат, вона не може беззастережно нав'язувати йому свою волю: депутати повинен представляти інтереси всього народу, а не окремої його частини. Крім того, на депутатів покладена законотворча функція, основою якої є визначення "загального (суспільного) інтересу" і його відтворення у законодавстві.

Сієс був переконаний, що прості громадяни не можуть керувати державою і тому стверджував, що представницька демократія має абсолютну перевагу над безпосередньою (прямою) демократією. Згідно з цією тезою він сформулював концепцію депутатського мандату - депутатський мандат повинен бути вільним. Це означає, що депутат, виконуючи свої функції, повинен діяти у відповідності зі своїми переконаннями і сумлінням. Основна роль народу припадає на час виборчого процесу, коли виборці за допомогою вільного волевиявлення визначають стратегічну мету діяльності своїх представників, проте для досягнення цієї мети депутат повинен мати свободу дій і не залежати від диктату виборців у виборі того чи іншого курсу дій. Але це ніяким чином не значить, що після виконання своєї основної ролі вибору представників у парламент, народ усувається від процесу законотворення і вироблення державної політики: виборці у будь-який момент повинні мати можливість відкликати своїх депутатів, якщо вони у своїй діяльності відхиляються від досягнення визначеної мети.

Ідеї Еммануїла Сієса мали великий вплив на політичне життя Франції. Генеральні Штати під впливом його ідей прийняли постанову про неприйнятність імперативного мандату для депутатів. Таким чином, вільний депутатський мандат став основою парламентського представництва. Наполеон стверджував, що ідея вільного мандату зробила для Франції більше від численних військових перемог.

Теорія народного представництва, сформульована у Франції за часів революції не зазнала суттєвих змін до нашого часу. Парламенти залишаються центром ідеологічної боротьби, ареною, де проходить дискусія між поглядами на суспільно-політичний устрій держави, де лідери партій мають можливість аргументувати перед народом необхідність суспільних змін у відповідності до своїх програм, щоб в результаті демократичної боротьби отримати владу із рук народу.

Крім того, роль парламенту у країнах з президентською і парламентською формою правління є різною, і суспільство повинно це усвідомлювати, обираючи своїх представників до парламенту. При президентській формі правління, взірцем якої можуть бути США, парламент є потужною політичною силою, а не тільки законодавчим органом. У країнах з парламентською формою правління, взірцем якої може бути Велика Британія (конституційна монархія), парламент формує уряд, але насправді уряд контролює діяльність парламенту за допомогою партійної більшості, яка його сформувала.

Також слід звернути увагу на те, що роль однопалатних і двопалатних парламентів функціонально відрізняється. Двопалатні парламенти притаманні державам з федеральним устроєм, де одна з палат уособлює інтереси суб'єктів федерації (США, Німеччина, Австралія, Канада, Російська Федерація). Введення у деяких унітарних країнах двопалатної парламентської системи, як механізму забезпечення стабільності законодавчого процесу, мети не досягло. На концептуальному рівні таке нововведення невиправдане, тому що штучно створена палата суттєво не відрізняється представницьким мандатом від вже існуючої - вона не представляє інтереси окремої групи виборців, що вирізняється за якимись певними ознаками, - і тому фактично дублює функції іншої палати.

Далі звернемо увагу на історію розвитку української конституції, а саме на моменти, що передбачали розподіл державної влади. Розглянемо Конституцію Пилипа Орлика, прийняту 5 квітня 1710 року на Козацькій Раді у м. Бендерах. Пилип Орлик пропонує проводити державне управління розмежувавши повноваження і об'єднавши всі гілки влади в єдиний державний механізм: «Якщо в незалежних державах дотримуються похвального і корисного для публічної рівноваги порядку, а саме -- і під час війни, і в умовах миру збирати приватні й публічні ради, обмірковуючи спільне благо батьківщини, на яких і незалежні володарі у присутності Його Величності не відмовлялися підкорити свою думку спільному рішенню урядовців і радників, то чому ж вільній нації не дотримуватись такого ж прекрасного порядку?». Далі слідує, що першість в країні належить Генеральній старшині, якій підпорядковуються Полковники, що за характером обов'язків прирівнюються до радників. Щодо законодавчого органу, то від кожного полку повинні були бути обрані декілька знатних ветеранів «досвідчених і вельми заслужених мужів, що повинні були складати публічну раду. Ясновельможний Гетьман (так називає Пилип Орлик в Конституції гетьмана України) за Конституцією прирівнюється до президента у республіці з президентською формою правління.

Тепер вважаємо за потрібне перейти до розгляду Конституції УНР, що була ухвалена Українською Центральною Радою 29 квітня 1918 року. Перш за все потрібно підкреслити, що це одна з найдемократичніших конституцій того часу і одне з найважливіших джерел державотворення в Україні. Такі високі досягнення правової думки, які були зроблені в ті часи і за досить короткий термін, повинні дати хороший приклад сучасним політичним діячам, бо як свідчать українські правові пам'ятки, Україна завжди прагнула до демократичних змін у державній, культурній, соціально-економічній сферах життя, і вже тоді, в 1918 році досягла дуже високого рівня.

Отже, за Конституцією УНР, ми можемо побачити, що державна влада в Українській народній Республіці походить від народу. Здійснюється вона за принципом розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. Верховним органом влади в Республіці є Всенародні Збори, що безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу. Вони ж формують органи виконавчої і судової влади. Вища виконавча влада належить Раді Народних Міністрів. Арбітром посеред цих двох влад є Генеральний Суд УНР. І що є дуже важливо: «Судових вирішень не можуть змінити ні законодатні, ні адміністраційні органи влади».

Втілення принципу розподілу влад, як ми тепер переконуємося, пов'язане з ломкою усталених стереотипів, створенням принципово нових інструментів.

На заваді стоять об'єктивні та суб'єктивні фактори, головними з яких є важкий тягар недавнього колоніального минулого, відсутність демократичних традицій у сфері державного будівництва, політичні, соціальні, психологічні стереотипи. Зрозуміло, що в системі влади найбільш вразливою і малоефективною є виконавча влада, головним призначенням і основною функцією якої є реалізація прийнятих рішень. Навіть хороший, досконалий закон нічого не вартий, якщо він не виконується або виконується аби як. Трудність подвоюється й тим, що форма правління нині тісно зв'язана з організацією верховної влади. Принцип «одновладного правління», у відповідності з яким вся повнота влади належала Радам, обумовив особливості і форми функціонування системи представницьких органів, головним з яких було їх верховенство, принцип демократичного централізму, подвійне підпорядкування виконавчих органів, панування вертикальних зв'язків тощо.

Відкидаючи буржуазний парламентаризм, засновники молодої Радянської держави відкидали тим самим теорію і практику розподілу влад, яка, на їх думку, виконувала соціальне замовлення пануючої буржуазії, забезпечувала експлуатацію широких мас трудящих. Поєднання в руках Рад законодавчих і виконавчих повноважень -- ось, на думку радянських ідеологів, ключ до вирішення всіх питань державного будівництва. Найбільш яскраве втілення ця ідея знайшла в діяльності вищих органів влади і управління. Так Рада Народних Комісарів РРФСР здійснювала як законодавчі, так і виконавчі функції. ЦВК СРСР, ЦВК союзних республік і їх Президії поряд із законодавчою і управлінською роботою виконували функції і повноваження глави держави. До речі, це свідчить проте, що вони не були організаційно чітко визначені й відокремлені, а їх компетенція в багатьох випадках була досить умовною. Про це говорить, наприклад, той факт, що після 1936 року функції колегіального президента в СРСР і в союзних республіках були покладені на відповідні Президії, але зі справжнім президентством спільного тут нічого не було. Президії не мали також повноважень не тільки за суттю, але й за формою: вони на рівні Основного Закону не констатувалися, а практика була вкрай непослідовною і бідною. Іншими словами життя засвідчило:

1) непридатність і навіть шкідливість теорії «поєднання влад, «одновладного правління»;

2) необхідність розподілу влад як єдино можливої форми організації діяльності верховних владних структур.

В Україні парламентаризм має дуже коротку історію. Власне, як вже було відзначено, парламентського правління Україна не знала до 1990 року, коли до влади прийшла Верховна Рада Української РСР першого (на той час - дванадцятого) скликання і почала працювати на постійній основі. З цього часу почалося становлення Верховної Ради як парламенту.

Крапку в цій боротьбі поставила «Декларація про державний суверенітет України, яка закріпила принцип розподілу влад: «Державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову». Звідси -- важливий висновок: треба створювати принципово нову, незнану у нас до цих пір форму правління, яка б забезпечила ефективне функціонування всього механізму здіснення народовладдя в Україні.

2. Загальна характеристика теорії поділу влад в державі

Поділ влади є функціональною ознакою правової держави. Це обумовлено необхідністю поділу повноважень, тим, що державі властива агресивність, та системою стримувань і противаг.

Необхідність поділу повноважень пояснюється тим, що надмірна концентрація повноважень в руках одного органу чи особи неможлива через недостатню кваліфікацію того чи іншого робітника, адже він не здатен керувати геть усім. Крім того, необхідною є певна спеціалізація органів: міністерство закордонних справ повинно займатися стосунками з іншими державами, а міністерство охорони здоров'я - організацією охорони здоров'я громадян.

Агресивність держави як чинник, що обумовлює необхідність поділу влади, можна висвітлити, якщо згадати, що, якщо влада не поділена, то агресія спрямована зовні (на інші держави або на народ). Якщо влада поділена, то влади спрямовують агресію одна на одну, а народ та інші держави не страждають. До речі, саме відсутність поділу влади в зовнішній політиці іноді призводить до її агресивності.

Система стримувань і противаг є гарантом проти узурпації влади будь-якою з гілок державної влади і водночас утворює певний механізм їхньої взаємодії, що сприяє взаємному інформуванню та стримуванню, пошуку прийнятних варіантів у ході підготовки урядових і законодавчих заходів.

На систему стримувань і противаг впливають зовнішні чинники, розподіл повноважень, поділ функцій держави, різні терміни функціонування різних державних органів та особливі повноваження судової влади.

До зовнішніх чинників належать інші держави, політичні партії, рухи тощо. Розподіл повноважень на користь якоїсь однієї з влад - законодавчої (представницької) чи виконавчої (адміністративної) - руйнує всю систему стримувань і противаг. Так, збільшення повноважень представницької влади, що складається з непрофесіоналів, в умовах низької правової культури населення призводить до того, що органи представницької влади намагаються втручатися у всі справи, до яких зможуть дотягнутися. Водночас відхилення у бік адміністративної влади може призвести до бюрократизації державного механізму і істотного зростання бюрократизму.

Поділ функцій держави також суттєво впливає на систему стримувань і противаг. Так, Конгрес США приймає закони, які не повинні суперечити Конституції (за винятком так званих «поправок до конституції»). Якщо ж вони їй суперечать, то Президент США має право їх не підписувати. Тоді відповідний білль (так називаються законодавчі акти США) не стає законом. Якщо ж Президент підписав його, то Верховний Суд США може його відмінити як антиконституційний. Крім того, відповідні законодавчі акти мають бути затверджені конгресами окремих штатів. Це заважає узурпації влади Конгресом США.

Щодо Президента, то він не може узурпувати владу тому, що Конгрес має право прийняття бюджету і може не дати Президентові грошей на його політику. Крім того, є ще Верховний Суд США, який може відміняти акти Президента. Класичним прикладом цього є доля «нового курсу» Ф.Д. Рузвельта, коли з 1933 по 1936 роки ціла низка законопроектів і реформ, схвалених Конгресом з ініціативи Рузвельта, була визнана Верховним Судом США неконституційною, а, отже, недійсною, адже в них вже не було потреби. Для боротьби з Верховним Судом, президент Ф.Д. Рузвельт розробив план заміни консервативно настроєних суддів тими юристами, що прихильно ставилися до «нового курсу» і до нього особисто. У 1937 році він, скориставшись похилим віком більшості членів Верховного Суду, запропонував, щоб ті члени Верховного Суду, які досягли 70 років, подавали у відставку. У випадку ж їхнього опору Рузвельт намагався одержати право призначати додаткових членів, щоб нейтралізувати опозицію тих п'ятьох членів Верховного Суду, що постійно голосували проти рузвельтовських реформ. За активної підтримки консервативного крила демократичної партії республіканцям вдалося завдати Рузвельту першої серйозної поразки в сенаті, проваливши його план цієї реорганізації. Система стримувань і противаг - у дії. Щодо Верховного Суду США, то він не здатен узурпувати владу, адже організація виконання судових рішень покладена на органи виконавчої влади.

Поділ влади в парламентських формах правління умовно можна назвати німецькою системою, а в умовах президентської - американською системою поділу влади.

Різні терміни функціонування окремих державних органів дозволяють існувати без особливих перебоїв різним інститутам держави. На прикладі України це можна пояснити таким чином: термін повноважень Верховної Ради України та Президента України - 5 років, а Конституційного Суду України - 9 років. Це дозволяє державному апарату функціонувати без перебоїв.

Поділ влади можна вважати не лише засобом її обмеження, а й показником єдності влади, внутрішньо розділеної внаслідок поділу функцій. Тобто державна влада є єдиною тому, що вона здійснюється державним апаратом в цілому і не існує декількох «державних влад», які конкурують одна з одною.

Як явище єдність державної влади виникає від початку зародження держави. Воно визрівало як інтегрована влада, що ліквідувала родовий лад з його партикуляризмом (відособленістю за родами).

Єдність державної влади насамперед означає, що в державі не може бути дві, три або більше різні влади, неоднакові за своєю природою, принциповими ідеями та такими, що мають відокремлені засоби державного примусу.

Державна влада є єдиною. У минулому єдність державної влади мала персональний характер. Стародавні деспоти, необмежені монархи Середньовіччя, фюрер (вождь) нацистської Німеччини, дуче (вождь) фашистської Італії, каудильйо Іспанії та деяких країн Латинської Америки, довічні президенти зосереджували у своїх руках всю повноту державної влади.

На відміну від персонального в Новий час затвердився колективістський підхід до єдності державної влади, згідно з яким вся влада належить народу.

На сьогодні існує три різновиди ідеї єдності державної влади:

1. Соціальна єдність, яка походить з єдиної природи пануючих (домінуючих) у суспільстві соціальних груп. Найпоширенішим варіантом такої єдності є народний суверенітет.

2. Єдність основних цілей та напрямків діяльності усіх органів держави, що обумовлено необхідністю узгодженого управління суспільством, без чого воно може бути втягнуте в стан анархії та розпаду, а різні цілі в діяльності вищих органів держави можуть призвести до їх збройного протистояння.

3. Організаційно-правова єдність означає створення системи органів держави з їх ієрархією та розподілом повноважень.

Саме в рамках організаційно-правової єдності можуть існувати такі принципи як поділ і об'єднання влади.

Єднання влади - це поєднання законодавчої та виконавчої (а іноді й судової) влади в одному органі. Приймаючи закон, такий орган сам стане організовувати його виконання.

Розкриваючи це питання ми вважаємо за потрібне розкрити одну з проблем державотворення викликану тим, що форма правління окремих пострадянських країн нині все ще тісно пов'язана з організацією верховної влади, яка склалася в часи формального панування Рад народних депутатів. Донедавна радянська політична наука і наука у галузі конституційного права активно заперечували необхідність визнання і впровадження в життя як принципу розподілу влад, так і інституту президентства, який вважався «шкідливим і безперспективним для радянської демократії, чужим і ворожим передовій соціалістичній формі народовладдя». Не останню роль у «відмові права на життя» президентству відіграла теорія поєднання законодавчої і виконавчої влади у діяльності державного механізму.

З'єднання влади існувало в рамках загальної системи Рад, що офіційно існувала в СРСР. Згідно з таким підходом органами державної влади були лише Ради депутатів (робочих, солдатських та селянських депутатів; депутатів трудящих; народних депутатів тощо). Уся повнота влади належала системі Рад, що складалася з Верховних Рад (СРСР та союзних і автономних республік) і місцевих Рад. Ради були всевладними внаслідок того, що вони отримували повноваження безпосередньо від народу (пролетаріату, трудящих тощо). Усі інші органи формувалися та контролювалися Радами. Усі ці органи, що створювалися Радянською владою, не вважалися органами державної влади і поділялися на органи державного управління, суди і прокуратуру. Функціонери органів державного управління, суду та прокуратури могли бути одночасно депутатами Рад, законодавцями. У цьому випадку виконавці законів, виступаючи в ролі законодавців, повинні були піклуватися про якість рішень, що їм належало виконувати.

Принцип з'єднання законодавчої, виконавчої та судової влади виявився досить живучим, оскільки подібне рішення має низку переваг:

1. Забезпечує оперативне вирішення будь-яких питань. У роки Великої Вітчизняної війни 1941-1945 pp. з'єднання влади в руках Державного комітету оборони (ДКО) дозволило об'єднати зусилля проти німецької навали, адже ДКО сам приймав рішення, що мали силу закону і сам створював усі умови для їх виконання. Таке об'єднання забезпечило оперативне рішення всіх питань щодо знищення агресора.

2. Виключає можливість перекладати відповідальність і провину за помилки на інші органи, адже якщо сам прийняв рішення, сам його виконав, то й сам повинен відповідати за його наслідки. Це ж стосується й органів.

3. «Звільняє» від боротьби з іншими органами за обсяг владних повноважень. З'єднання влади в руках одного органу не дозволяє боротися за обсяг владних повноважень, адже сам з собою не станеш боротися.

Однак таке з'єднання має певні недоліки. Всевладні органи стають абсолютно безконтрольними, вони врешті-решт можуть вийти з-під контролю суб'єкта (першоджерела) влади. Основи держави і права України / Сухонос В.В., та інш./За ред. Сухоноса В. В. (мол.). - С: "Університетська книга", 2003. - с.173

За такою організацією державної влади відкривається простір для встановлення і функціонування різного роду диктатур та тираній. Як цілком слушно писав Джон Емерік Едвард Дальберг лорд Актон єпископу Манделлу Крейтону у 1887 році: «Влада розбещує, абсолютна влада розбещує абсолютно» Цит. за: Коул А., Банч К. Конец империи.. - М., 2001. - С. 590..

Життя переконливо засвідчило непридатність і навіть шкідливість теорії «поєднання влад» і «одновладного правління», що обумовило необхідність впровадження на просторах СНД механізму розподілу влад як єдино можливої у демократичному суспільстві форми організації діяльності верховних владних структур.

Уперше в практиці українського конституціоналізму закріплений принцип поділу влад. 19 червня 1991 року парламентом була схвалена «Концепція нової Конституції України», в якій був розділ, присвячений загальним методологічним принципам майбутнього Основного Закону. Для розвитку сучасного конституційного процесу і конституційної реформи суттєве значення мають положення Концепції, що знайшли втілення в конституції України і стосуються зокрема поділу влади.

У Конституції України закріплений принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову (стаття 6) з конституційно-правовими важелями. Цей принцип зумовив особливості і форми функціонування системи представницьких органів СРСР, головним з яких були їх верховенство, принцип демократичного централізму, подвійне підпорядкування виконавчих органів, панування вертикальних зв'язків тощо стримувань і противаг. Поділ влади забезпечує оптимальну взаємодію окремих гілок влади, обмежує державну владу та ставить її під контроль через взаємне стримування гілок влади. В умовах поділу влади жодна гілка влади не лише зобов'язана дотримуватись конституційної тези про заборону узурпації влади (стаття 5), здійснювати владу у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6), а її органи та посадові особи діяти лише на підставі, в межах повноважень та у способи, які передбачені Конституцією України, а й відчуває, що необхідність дотримання Конституції і чинного законодавства є стримуючим для них фактором.

Що таке «поділ влади» як принцип організації роботи державного апарату? На схемі це можна зобразити так:

Як було зазначено раніше, принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову має давню історію і традиційно пов'язується з ім'ям французького вченого Ш.-Л. Монтеск'є (1689-1755). Особливість його поглядів на «три влади» полягає у тому, що кожна з них оголошувалася самостійною і незалежною. Монтеск'є написав «щоб не було можливості зловживати владою необхідний такий склад речей, при якому відмінні влади могли б взаємно стримувати одна іншу» Монтеск'є Ш. Обрані твори. М., 1955. С. 289. Тим самим виключалася узурпація влади будь-якою особою або окремим органом держави. Вже в підході до принципу поділу влади Ш.-Л. Монтеск'є містилися засади стримування їх одна одною, що згодом в США при створенні Конституції 1787 року було названо системою «стримувань і противаг».

Принцип поділу влади складається із системи вимог:

- поділ функцій і повноважень (компетенції) між державними органами відповідно до вимог поділу праці;

- закріплення певної самостійності кожного органу влади при здійсненні своїх повноважень, недопустимість втручання в прерогативи один одного і їх злиття;

- наділення кожного органу можливістю протиставляти свою думку рішенню іншого органу і виключення зосередження всієї повноти влади в одній із гілок;

- наявність у органів влади взаємного контролю дій один одного і неможливість зміни компетенції органів держави поза-конституційним шляхом.

Принцип поділу влади не є абсолютним. З одного боку, є потреба узгодження і взаємного правового контролю за законністю діяльності управлінського апарату означає порушення принципу поділу влади, тому що у такий спосіб судова влада втручається у виконавчу. Отже, принцип поділу влади не можна реалізувати повністю.

Форми і ступінь здійснення принципу поділу влади залежать від національних традицій, від конкретної соціально-економічної і політичної ситуації.

Влада у демократичній державі у вигляді її трьох гілок (законодавчої, виконавчої, судової) є політичною формою вираження влади народу. Будучи «поділеною», влада в державі повинна залишатися цілісною, єдиною, тому що йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, але й про взаємодію даних функцій.

Юридичний прояв єдності і гармонійності влади полягає у тому, що:

- органи державної влади в сукупності мають компетенцію, необхідну для здійснення функцій і виконання завдань держави;

- різні органи держави не можуть приписувати тим самим суб'єктам за тих самих обставин взаємовиключні правила поведінки.

В раціонально влаштованій державі, якою є правова держава, влада здійснюється за допомогою спеціальних органів. Звідси різні галузі влади: законодавча, виконавчо-розпорядча і судова. Для того, щоб запобігти зловживанню владою і виникненню авторитарної, абсолютної влади, не зв'язаної правом, ці вітки не повинні з'єднуватися в руках одного органу, тобто повинні бути роздільні. Розподіл влад таким чином є структуроутворюючим і функціональним принципом раціональної організації і контролю. Розмежування направлено на те, щоб утримати державну владу від можливих зловживань. Всі органи і вітки державної влади покликані бути хоронителями Конституції. Конституція повинна стояти над цими владами, а не влади над Конституцією. Розподіл влад виражається в розподілі компетенцій, взаємному контролі, в системі здержок і противаг, збалансованості, тобто рівновага досягається через процеси налагодження і взаємопогодження. Правова держава означає відсутність будь-якої необмеженої, абсолютної влади не зв'язаної правом і принципами Конституції. З допомогою розподілу влад правова держава організовується і функціонує правовим способом. Державні структури і їх діяльність позбавлені тут від стресів і лихоманок, визваних в монократичних режимах зміною і утвердженням нових лідерів. Навпаки, правова держава сама є основою для такої зміни. Боротьба за владу і особисті амбіції не вириваються з-під контролю, вони регламентовані міцним правовим порядком і строгими юридичними процедурами виборів і зміни лідерів. Замість режиму особистої влади і чиновницького розсуду, що переходить у безмежжя, встановлюється панування права, тобто політична влада реалізується на основі юридичних норм. Саме ці норми, а не підміняючи їх власний розсуд правлячих, є упорядковуючою основою організації і діяльності державного апарату і політичної системи в цілому. Правова держава являє собою спосіб раціоналізації політичного механізму, обмеження публічної влади з ціллю не допустити узурпацію і зловживання.

Без розподілу влади настає деспотизм. Принцип розподілу влад має два аспекти. По-перше, це розподіл влади між самими органами держави. Ні одному з органів не належить вся державна влада в її повному об'ємі. Забороняється реалізовувати функції, що належать іншому органу. Таким чином в правовій державі відсутня яка-небудь необмежена влада, не зв'язана правом і принципами Конституції. Розподіл влади слугує засобом стримування влади держави в рамках принципів розвинутого суспільства, слугує механізмом захисту прав особи, закріплених в Конституції. Розподіл влад полягає і в тому, щоб ні один з органів не зайняв авторитарно-абсолютного положення і не перевернув право і конституцію. Відомо сказане положення про те, що розподіл влад являє собою розподіл роботи в державному механізмі з ціллю раціоналізації і контролю. Розподіл влад -- це не застигнутий стан відокремлених структур, а працюючий, діючий механізм, досягаючи єдності на основі складного процесу узгодження і спеціальних правових процедур, передбачених в тому числі і на випадок конфлікту і екстремальної ситуації. Загальний принцип єдності і розподілу влад конкретизується в залежності від застосування в різних історичних ситуаціях і положеннях. Єдність досягається через динамічну рівновагу, через певну напругу, співдопомогу і процес улагодження. Але при цьому обов'язкова умова: не повинно бути зосередження влади в руках однієї особи чи органу, інакше стануть не можливі взаємоконтроль, здержи і противаги, і отже, розподіл влад і правова держава.

Законодавець пов'язаний принципами права і конституції, правами людини. Крім того він є під контролем народу. Важливе значення має орган конституційного нагляду. З його допомогою забезпечується конституційність усіх законів і підзаконних нормативних актів. В системі стримувань і противаг, на випадок необдуманих, поспішних рішень законодавця, головну роль грає глава держави (відкладне вето, в певних випадках призначення дострокових виборів і інші його повноваження).

Роблячи висновок з цього питання, можна дати загальне визначення принципу поділу влади та гілкам влади. Отже:

Принцип поділу влади - це раціональна організація державної влади в демократичній державі, при якій здійснюється гнучкий взаємоконтроль і взаємодія вищих органів держави як частин єдиної влади через систему стримань і противаг.

Законодавча влада (парламент) - прийняття законів і бюджету. Саме законодавча влада, як це видно із назви, повинна приймати закони. Щодо бюджету, то в Україні він, як правило, приймається в рамках «Закону про Державний бюджет України».

Судова влада виконує функції арбітра в суперечках про право. Основним завданням судової влади є вирішення суперечок про право за допомогою правосуддя. Суди вирішують питання про законність того чи іншого рішення і у випадку незаконності відміняють їх.

Виконавча влада (президент і уряд) - оперативне вирішення проблем, організація виконання законів, право вето. Іноді говорять про те, що виконавча влада виконує закони. На мій погляд, це не так, адже закони повинні виконувати всі. Для характеристики виконавчої влади більше підходить «організація виконання законів»: прийняття відповідних рішень, постанов, указів тощо, які забезпечують реалізацію нормативно-правових актів.

Поділ влади треба сприймати як загальний принцип, а не як жорсткий регулятор у процесі реформування. Розподіл влад -- це не тільки юридичний і організаційний, але й соціально-політичний принцип, що дозволяє з'єднати такі протирічні аспекти соціального життя, як влада і свобода, закон і право, держава і суспільство.

3. Виконавча влада

Життя держави складається з багаточисельних актів реалізації тих норм, котрі прийняті законодавцем. Тому тут на перший план висувається виконавчо-розпорядча гілка влади.

Виконавча влада - влада, що має право безпосереднього управління державою.

Орган виконавчої влади - це структурний підрозділ державно-владного механізму (державного апарату), який створюється спеціально для повсякденного функціонування в системі розподілу влад з метою проведення (виконання) в життя законів в процесі керівництва (регулювання) економічною, соціально-культурною і адміністративно-політичною сферами життя суспільства.

Функції виконавчої влади поділяються на основні і допоміжні.

Основні функції виконавчої влади мають глобальне значення для життя суспільства. До сучасних основних функцій належать:

- функція охорони громадського порядку та забезпечення національної (державної) безпеки;

- регулятивно-управлінська функція - діяльність державних органів та установ з приводу керівництва економікою, фінансами, культурою, освітою, охороною здоров'я, обороною, внутрішніми та зовнішніми справами держави;

- функція забезпечення прав і свобод громадян.

Допоміжні функції мають інструментальний характер і спрямовані на обслуговування кожної з основних функцій. Це - нормотворча, оперативно-виконавча і юрисдикційна.

Нормотворча функція полягає у виданні органами виконавчої влади нормативних актів державного управління.

Оперативно-виконавча функція передбачає, що органи виконавчої влади забезпечують реалізацію правових норм, які містяться як у законах, так і в підзаконних актах.

Юрисдикційна функція виконавчої влади - це діяльність її органів з приводу застосування адміністративних, дисциплінарних, матеріальних та фінансових санкцій до громадян та працівників апарату державного управління, що скоїли правопорушення.

Носієм, тобто органом виконавчої влади, в масштабах усієї країни є уряд. Вищим органом виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів. У своїй діяльності він керується Конституцією, законами України та актами Президента України. Більше того, однією з головних функцій Кабінету Міністрів є забезпечення виконання законів України (у тому числі й Конституції) та актів Президента України, систематичний контроль за дотриманням їх іншими органами виконавчої влади всіх рівнів та застосування необхідних заходів щодо ліквідації виявлених порушень. Кабінет Міністрів Відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді.

Окремо слід зазначити, що підрозділом держави є її глава (президент у республіці, монарх у конституційній монархії). Президент в Україні не віднесений Конституцією до посадових осіб виконавчої влади. Він вважається вищою посадовою особою держави. Фактично він є і главою держави і главою виконавчої влади. Дане фактичне становище потребує конституційного закріплення.

Взагалі назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Частіше за все уряд має офіційну назву - Ради або Кабінети міністрів. У Швейцарії, наприклад, - це Федеративна Рада, в Італії - Рада Міністрів, у Японії - Кабінет. Очолює уряд його глава. Як правило, це прем'єр-міністр (наприклад, у Франції). Або - голова Ради Міністрів (Італія), канцлер (ФРН), державний міністр (Норвегія). У президентських республіках (США), де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем'єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.

Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодавчої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише «виконанням законів». Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядничу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.

Таким чином, призначення органів виконавчої влади - управління, що охоплює:

- виконавчу діяльність - здійснення тих рішень, що прийняті органами законодавчої влади;

- розпорядчу діяльність - здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.

Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армією, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узурпації і монополізації всієї повноти державної влади саме виконавчими органами. І тут важливі діючі механізми «стримувань і противаг» як і з боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конституційний нагляд). Для забезпечення законності в діяльності виконавчої влади остання не повинна підміняти законодавця. Відомча нормотворчість і так зване делеговане законодавство повинні бути різко обмежені. По-перше, відомча нормотворчість не повинна протиречити закону. По-друге, вона не повинна фактично підміняти закон, тобто вирішувати питання, віднесені до сфери законодавця. Цим самим принцип законності стає логічно взаємопов'язаним з принципом розподілу влади. В цілому проблема є не тільки в тому, щоб зробити відомчі акти такими, що не суперечать закону, айв тому, щоб скоротити їх до мінімуму. Затримування виконавчої влади, надалі, досягається за допомогою її підзвітності і відповідальності перед народним представництвом. Мова йде про політичну відповідальність, забезпечувану за допомогою вотуму недовіри. Важливу роль у боротьбі із зловживаннями виконавчої влади грає також інститут імпічменту.

Вищим виконавчим органом є уряд -- Кабінет Міністрів. Кабінет Міністрів -- своєрідний штаб з організації виконавчо-розпорядчої діяльності всіх органів виконавчої влади. Його очолює Прем'єр-міністр, який призначається Президентом за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради. Персональний склад уряду призначається Президентом за поданням Прем'єр-міністра. Уряд складається з Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, трьох віце-прем'єр-міністрів, міністрів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді у визначених межах.

Особливість української моделі організації виконавчої влади полягає в тому, що: повноваження, які має виконувати голова виконавчої влади, поділені між Президентом і Кабінетом Міністрів; самостійні владні повноваження у Прем'єр-міністра відсутні. Роль Прем'єр-міністра зводиться до формування програми діяльності уряду (затверджує Верховна Рада) і керівництва Кабінетом Міністрів України.

Кабінет Міністрів об'єднує і спрямовує роботу міністерств, інших підвідомчих йому органів. Він забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції України, її законів, актів Президента. Він також забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної і податкової політики; політики у сфері праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

До його функцій входять розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку; забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону; розробка проекту Закону про Державний бюджет і забезпечення його виконання після прийняття Верховною Радою; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, суспільного порядку, боротьби зі злочинністю; організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи та ін.

Кабінет Міністрів уживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Акти Кабінету Міністрів (постанови і розпорядження) підписує Прем'єр-міністр.

Кожне міністерство є центральним органом виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів. Воно здійснює управління відповідним народногосподарським комплексом або розробку пропозицій щодо соціально-економічного розвитку України, формує економічний механізм їх здійснення. До компетенції міністерства входить узагальнення практики застосування законодавства з підвідомчих йому питань, організація виконання актів законодавства, здійснення систематичного контролю над їх реалізацією.