Система государственного управления

34

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине «Система государственного управления»

на тему № 10: «Совет Федерации Российской Федерации»

План

Введение

1. О российских традициях двухпалатной законодательной власти

2. О принципах формирования Совета Федерации сквозь призму мировой и отечественной практики

3. Совершенствование статуса Совета Федерации

4. О повышении роли Совета Федерации в защите интересов субъектов РФ. 5. Законодательная инициатива Совета Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В научных и политических дискуссиях современности можно встретить разные оценки бикамерализма как принципа организации законодательной власти.

Имеется достаточно много сторонников этой идеи, считающих, что бикамерализм обеспечивает реальную демократию законодательной власти, так как учитывает сложную политическую ситуацию конъюнктуру и указывает интересы различных носителей власти.

Немало и противников, утверждающих, что двухпалатные парламенты неэффективны, экономически затратные и потому не должны приветствоваться. Критикуя законодательную власть, основанную на бикамерализме, они считают, что с точки зрения представительства интересов народа, именно однопалатный парламент, депутаты которого напрямую избраны гражданами, в большей мере отвечает идеалам демократии.

Существует и промежуточная позиция, приверженцы которой считают, что в одних случаях бикамерализм выступает как позитивное явление, в других - сдерживает развитие и не отвечает требованиям демократии. Автор настоящей книги также придерживается дифференцированного подхода к оценке бикамерализма. Выбор структуры парламента - создавать ли его однопалатным или двухпалатным, на ваш взгляд, каждый раз связан с конкретной ситуацией, зависит от множества факторов: политических, экономических, социальных, геополитических, демографических.

Для мировой практики характерен тот факт, что подавляющее большинство высших законодательных органов в демократических странах независимо от формы государственного устройства - двухпалатные. Только за последнюю треть XX в. количество вторых палат в общенациональных законодательных собраниях выросло с 45 до 67. Растет число двухпалатных парламентов и в новом столетии. Если в 2000 г. их было 67, то стало 76.

Двухпалатные парламенты функционируют во всех крупнейших государствах мира. Именно двухпалатная структура присуща законодательным органам государств - лидерам мировой экономики (Великобритания, Германия, Италия, Испания, Нидерланды, США, Франция, Швейцария, Япония и др.) Государственное и муниципальное управление / Под ред. Н,И,Глазуновой.- М.: Магистр, 2000. - 145 с.. Такие показатели дают основание утверждать, что популярность бикамерализма стала одной из основных тенденций развития парламентаризма на рубеже веков и в новом столетии.

У этой тенденции есть объяснение. Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире, благодаря, по меньшей мере, следующим своим преимуществам:

а) возможности обеспечить наряду с представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) представительство коллективных интересов отдельных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации) либо интересов иных групп или слоев общества, играющих важную роль в политических отношениях;

б) способности оптимизировать законодательный процесс, играть в роль тормоза и противовеса поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям нижней палаты и соответственно обеспечивать поступательное и стабильное функционирование государственности.

Из мировой истории известно, что с момента возникновения буржуазного государства парламент состоял из двух палат - нижней и верхней. Двухпалатность использовалась в то время достижения компромиссов между буржуазией и феодальным классом в их борьбе за политическую власть. Нижняя палата традиционно считалась более демократическим элементом парламента, поэтому ей противопоставлялась верхняя палата, которая, представляла интересы аристократии, должна была играть роль тормоза по отношению к нижней палате, более подверженной влиянию общественной конъюнктуры, и соответственно способствовать стабильности государства. Именно в таком виде возник первый парламент в мире в Великобритании. Следующим этапом в росте популярности двухпалатного парламента явилось возникновение федеративного государства США. Авторы американской конституции 1787 г. сначала попытались образовать однопалатный парламент, но не смогли решить вопрос о представительстве в нем отдельных штатов. Это и послужило одной из основных причин образования двухпалатного парламента. В дано случае именно федеральное устройство предопределило появление бикамерального законодательного органа страны. Опыту США последовали в дальнейшем не только другие федеральные страны, но и унитарные государства. В частности, в таких странах, как Франция, Нидерланды, Италия, Испания и ряд других одна из палат бикамерального законодательного органа формируется по принципу представительства территории (регионов, областей, муниципальных образований и т.д.). Государственное и муниципальное управление / Под ред. Н,И,Глазуновой.- М.: Магистр, 2000. - 146 с.

В современный период одна из ведущих стран не отказалась пока от двухпалатного парламента, в то время как имеются новые примеры целенаправленной политики по преобразованию однопалатных парламентов в двухпалатные законодательные органы. Из стран постсоветского пространства, проводящих такую политику, в качестве примера можно привести Украину и Узбекистан. по инициативе президентов этих стран были проведены референдумы по вопросу о преобразовании однопалатных парламентов и двухпалатные законодательные органы. Население обоих государств поддержало идею формирования верхних палат, обеспечивающих представительство регионов.

По мнению Президента Узбекистана И.А.Каримова, неоднократно выступавшему по вопросу о введении Бикамерализма в средствах массовой информации, парламент - не только законодательный, но и представительный орган, в котором необходимо представительство не только от населения (что дает абсолютное преимущество густонаселенным урбанизированным центрам), но и равноценное от всех регионов. Такое качество парламента не позволит принимать сырые, популистские законы, а также законы, которые лоббируются отдельными группировками, оно в большей степени усилит влияние регионов на законодательство Узбекистана, позволит народу полнее выражать свою волю в актах, принимаемых парламентом. Отсюда работе парламента станет больше демократии и плюрализма мнений, что явится в свою очередь существенным шагом на пути к гражданскому обществу.

Аналогичные мотивы создания двухпалатного парламента были представлены Президентом Украины и его сторонниками, инициирующими внесение соответствующих поправок в Конституцию своей страны. Они считают, что наряду с необходимостью обеспечить представительство регионов, т.е. областей, все более усиливающих свою экономическую самостоятельность, важное значение иметь обеспечение стабилизации и повышения качества законодательной деятельности. Законы, которые сегодня принимаются на Украине однопалатным парламентом - Верховной Радой в условиях жесткого политического противостояния, являются результатом вынужденных компромиссов. Чтобы набрать необходимое число депутатских голосов, на пути от первого чтения до «выхода в свет» документы, как правило, претерпевают огромные изменения. Нередко это происходит в угоду конъюнктуре, сиюминутным потребностям той или иной политической силы. Говорить о логике, юридической сбалансированности в этом случае не приходится, поэтому порой, не успев вступить в силу, такие правовые акты уже нуждаются в поправках. Отсюда вторая палата видится инициаторами как фильтр, обеспечивающий более высокое качество законов и политическую стабилизацию в государстве и обществе.

Анализу феномена двухпалатного механизма законодательной власти, его роли в укреплении демократии и становлении правового государства был посвящен специальный Форум сенатов мира, который проходил в Париже 14 марта 2000 г. Главным выводом состоявшейся на форуме дискуссии было признание того, что двухпалатный парламент содействует соблюдению интересов регионов, мелких образований, отдельных частей государства. В законодательном процессе он выступает как дополнительный флирт от популизма, лоббизма и конъюнктурности. На форуме было также подчеркнуто, что двухпалатная система позволяет избежать дебатов между исполнительной властью и однопалатным парламентом, а также смешения функций парламента и правительства. В итоге было признано, что двухпалатный парламент является лучшим инструментом построения правового государства, защиты демократии и прав человека.

Таким образом, мировая практика бикамерализма и его оценка современными исследователями свидетельствует о том, что двухпалатная структура парламента предопределена необходимостью решения следующих базовых задач государственности:

- достижение компромисса интересов наиболее влиятельных субъектов власти и консолидации сил;

- обеспечение качественного законотворчества;

- гарантирование последовательного развития и политико-правовой стабильности государства и общества.

Наряду с положительными с положительными сторонами у бикамерализма имеются и определенные недостатки. Двухпалатная структура более громоздка по численности членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, отличается большей дороговизной и замедлением процесса принятия законов. Наличие второй палаты парламента усложняет процедуры осуществления законодательных функций, поскольку важнейшие решения парламента проходят через обе его палаты, а для достижения согласования часто требуются серьезные политические и организационные усилия. Именно эти аргументы используют, в частности, противники двухпалатного парламента в развернувшейся в настоящее время дискуссии на Украине. Государственное и муниципальное управление / Под ред. Н,И,Глазуновой.- М.: Магистр, 2000. - 149 с.

Если верхняя палата парламента как палата регионов, как правило, не вызывает у поборников демократического государства, этого не скажешь в отношении верхней палаты, формируемой по принципу нобилитета. Примером такого органа является Палата лордов в Великобритании - наиболее древняя палата парламента. Исторически парламент возник именно как вместо совещания с духовными и светскими лордами, имея своим прообразом Королевский Совет. Данная палата английского Парламента - один из последних примеров ранее многочисленных наследственных и назначаемых законодательных учреждений. Произведенные современные реформы в Великобритании превратили верхнюю палату не в законодательный, а фактически в консультативный орган. Ее реальность сегодня сводится, во-первых, к шлифовке законопроектов, принятых Палатой общин; во-вторых, к рассмотрению второстепенных биллей, с тем, чтобы разгрузить от них нижнюю палату; в-третьих, к преимущественному одобрению актов консолидированного законодательства. Различные судебные полномочия лордов также незначительные с точки зрения результата. Так, процедура импичмента, осуществляемая верхней палатой парламента Великобритании, в последний раз применялась против министра в 1806 г. Палата исполняет роль Верховного суда Великобритании не в полном составе, а через свой апелляционный комитет. Формально этот комитет не выносит окончательный приговор, а только разъясняет палате существующие законы и представляет свое заключение по делу. При этом лорды должны согласиться с этим заключением.

Палата лордов весьма многочисленна, но посещают ее далеко не все. Особенно редко здесь бывают наследственные лорды. Кворум для обсуждения вопроса составляет всего 3 человека, для принятия решений - 30 человек.

Вполне очевидно, что такой архаизм английского парламента не может не вызвать дискуссии. Для реформирования верхней палаты парламента Великобритании предлагаются разные варианты: создание однопалатного парламента, т.е. ликвидация верхней палаты; сохранение Палаты лордов, но повышение ее роли путем формирования на принципиально иной основе - через систему выборов от населения регионов. Имеются и другие предложения.

Приведенный пример в отношении Великобритании свидетельствует о том, что наличие двухпалатной структуры парламента, предопределенной когда-то некими источниками и иными объективными факторами, не означает полный отказ в будущем от реформирования как самой структуры законодательной власти, так и принципов формирования и компетенции верхней палаты. Композиция парламента, полномочия его палат должны отвечать реальным потребностям и логике развития государства и общества.

1. О российских традициях двухпалатной законодательной власти

Россия имеет собственные, довольно своеобразные традиции функционирования двухпалатного парламента.

Первое представительное учреждение законодательного типа с двумя палатами возникло в политической жизни Московского государства XVI-XVII веков. Это были Земские соборы, игравшие важную роль в законотворческой деятельности. В XVII в. Земский собор приобрел черты органа законодательной деятельности с достаточно широким представительством. Он формировался фактически из двух палат: одна состояла из руководителей высшей исполнительной власти при царе, церковного руководства, членов Боярской думы, начальников приказов, а другая формировалась из выборных представителей всех сословий.

Сфера деятельности Земских соборов была чрезвычайно широка и включала выборы царя (в чрезвычайных обстоятельствах), внешние сношения, установление налогов и податей, поддерживание порядка внутри государства и даже военные распоряжения в случае неприятельского вторжения. В годы царствования Алексея Михайловича Земские соборы играли существенную роль в разработке и систематизации законодательства. В этот период был издан свод законов - Соборное уложение 1649 г.

Другой тип представительного органа в России, участвующий в осуществлении законодательной власти, развивался как институт особой совещательной палаты при монахе. К такому типу органов относились Боярская Дума (XVI-XVII вв.), Сенат (возник в 1711 г.), Государственный Совет (учрежден в 1801 г.). Из всех совещательных органов при монархе наиболее близко природе законодательного органа отвечал Государственный Совет. В 1810 г. Государственный Совет стал высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете. Члены Государственного Совета до 1906 г. назначались царем из числа высших сановников. При этом министры являлись членами Государственного Совета по должности. С 1812 по 1865 годы Председатель Государственного Совета является одновременно и Председателем Кабинета министров.

Государственный совет играл важную роль в подготовка и издании первого Полного Собрания законов и Свода Законов Российской империи (к 1833 г. было подготовлено 33 тома Полного Собрания и томов Свода Законов). В царствование Александра II Государственный Совет принимал активное участие в разработке законодательной базы реформ 1860-1870-х годов.

В отличие многих европейских стран, где парламентские традиции складывались, начиная с XVII-XVIII веков в России первое представительное учреждение парламентского типа (в своевременном понимании этого органа) - Государственная Дума была созвана лишь в 1906 г. Преобладающее положение среди депутатов Государственной Думы занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленной буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства.

Изначально с момента учреждения Николаем II Государственной Думы была фактически создана двухпалатная система высших законодательных органов. Если нижней палатой первого российского парламента являлась Государственная Дума, то верхней - Государственный Совет. В то же время по своей природе Государственный Совет лишь на половину являлся представительным органом.

Одна половина членов Государственного Совета избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев; другая половина, а также Председатель и вице-председатель Совета назначались императором.

Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Создание двухпалатной системы законодательной власти, близкой к парламентскому типу имело важное значение для становления в России бикамерализма. Однако события того времени, когда в целом в России обострилась борьба с системой самодержавия, проводили адекватную реакцию со стороны российского императора. Николай II и царское правительство с 1913-1914 годов практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами, постоянно конфликтующими с главой российского государства и его правительством.

В советскую эпоху двухпалатная система законодательной власти присутствовала только на уровне высшего законодательного органа власти Союза ССР. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа.

Обе палаты обладали равными правилами. Их сессии проходили одновременно и на них рассматривались одни и те же вопросы. В случае разногласия между палатами вопрос рассматривается согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах. Каждая палата образовывала одни и те же виды постоянных комиссий. Каждая палата образовывала одни и те же виды постоянных комиссий.

Россия как республика в составе СССР долгий период имела однопалатный высший орган государственной власти - Верховный Совет РСФСР. Лишь в 1990 г. в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты - Совет республики и Совет Национальностей. По своим полномочиям, структуре и принципу формирования палат, в значительной мере были использованы подходы, применяемые в отношении Верховного Совета СССР.

С принятием Конституции РФ 1993 г. России сформировался принципиально иной двухпалатной законодательный орган, имеющий природу парламента - Федеральное Собрание РФ. Современный парламент Российской Федерации состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Принципы формирования палат и разграничения их компетенции отличаются от тех, что имели место в дореволюционную и советскую эпохи. По аналогии со многими зарубежными странами палаты Федерального Собрания РФ имеют разные полномочия. Весьма отличается структура внутренних органов. Конституционно установлено, что Государственная Дума принимает законы, в то время как Совет Федерации их рассматривает и утверждает. Приведенные особенности обусловлены различной природой представительства палат. Если Государственная Дума формально признана органом общенационального представительства, то Совет Федерации является палатой, представляющей субъекты РФ. Государственное и муниципальное управление / Под ред. Н,И,Глазуновой.- М.: Магистр, 2000. - 150 с.

Отношение отечественных и зарубежных исследователей к действующей системе двухпалатного российского парламентаризма является весьма неоднозначным.

В концептуальном для России плане обсуждается вопрос о целесообразности существования второй палаты - Совета Федерации как палаты регионов, отражающей федеративное устройство страны. Справедливости ради следует отметить, что большинством политиков и ученых вопросов о ликвидации верхней палаты не ставится. О создании однопалатного парламента на национальном уровне высказывается в основном лишь сторонники формирования унитарной России, и их логика понятна. Наиболее актуальной для России является дискуссия иного плана: насколько верхняя палата по своему формированию, компетенции и качеству деятельности отвечает тому предназначению, что было определено в отношении нее Конституции РФ 1993 г.

2. О принципах формирования Совета Федерации сквозь призму мировой и отечественной практики

Мировой практике известны самые разнообразные способы формирования верхней палаты. Они образуются путем непрямых выборов (Сенат в Нидерландах и во Франции и др.), в порядке прямого избрания представителей населением (Сенат США, в Италии, в Австралии), формируются по наследственному признаку (Палата лордов в Великобритании) либо по средством назначения их членов главой государства (Сенат в Канаде). Государсвеннное управление: основные теории и организации: Учебник: В 2 т. / Под ред. В.А.Козбаненко. - М.: Статус, 2000. - 151 с.

В ряде случаев верхние палаты формируются смешанным путем: часть их членов избирается, часть назначается, остальные занимают места по наследственному принципу (Сенат в Бельгии, в Ирландии). Например, из 259 членов верхней палаты Испании 2008 - избираются напрямую, а 51 сенатор назначается законодательными собраниями регионов.

В Конституции РФ лишь в самом общем плане заложен принцип формирования совета Федерации на основе представительства от составных частей Федерации. В соответствии со ст. 95 Конституции РФ и Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного (законодательного) и исполнительного органов государственной власти.

Правительство от законодательных и исполнительных органов субъектов РФ является паритетным. Каждый субъект Федерации направляет в Совет федерации одного представителя от законодательного и одного от исполнительного органа государственной власти. Конституция РФ предусматривает, что конкретная процедура формирования Совета Федерации определяется специальным законом о формировании Совета Федерации.

Определяя лишь самые большие принципы, Конституция РФ фактически отдала на откуп федерального законодателя решение вопроса о выборе варианта формирования Совета Федерации. Разработчикам Конституции РФ 1993 г., видимо, изначально было понятно, что при соблюдении общего конституционного принципа формирования верхней палаты парламента возможны самые различные варианты представительства от исполнительных и представительных органов государственной власти. Альтернативность выбора законодательного регулирования порядка формирования верхней палаты российского парламента не коснулась, однако, Совета Федерации первого созыва. Конституция РФ во втором разделе «Заключительные и переходные положения» установила, что Совет Федерации первого созыва, во-первых, избирается, и, во-вторых, срок полномочий его депутатов равен двум годам. Было установлено также, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

В соответствии с этими конституционными требованиями Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В соответствии с данным Положением, депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках границ субъектов РФ.

Как показал анализ состава депутатов Совета Федерации этого созыва, значительная доля из них - это главы законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. В верхнюю палату входили 13 президентов (глав республик), 48 глав правительства и администраций, 45 представителей законодательных органов власти субъектов РФ. Это в какой-то мере предопределило выбор нового порядка формирования Совета Федерации второго созыва.

Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г. установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. Данный Федеральный закон принимается в обстановке острой дискуссии. В процессе обсуждения проекта в Государственной Думе и Совете Федерации выявились серьезные разногласия. Государсвеннное управление: основные теории и организации: Учебник: В 2 т. / Под ред. В.А.Козбаненко. - М.: Статус, 2000. - 152 с.

Определенная часть парламентариев предложила закрепить прямые выборы населением представителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. При таком варианте процедура формирования членов Совета Федерации была по существу аналогичной той, что используется при избрании депутатов Государственной Думы.

Однако наибольшее число законодателей посчитали, что за введением такого порядка скрывается стремление к усилению центристских тенденций в государственном строительстве. В итоге победил проект Федерального закона, устанавливающий принцип формирования Совета Федерации вхождением по должности руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. Сторонники такого прохода были убеждены, что именно он отвечает федералистским устоям строительства новой России.

Исходя из схемы формирования, установленной Федеральным законом 5 декабря 1995 г., Совет Федерации нового созыва стал по существу органом, действующим на постоянной основе. Руководители субъектов Федерации лишь в определенный период в состоянии были собираться на заседание палаты. При этом явка не всегда была высокой. Некоторые исследователи увидели в этом как противоречие с Конституцией РФ, так и непосредственно с принципом парламентаризма. Они отмечали, что согласно ч.1 ст.99 Конституции РФ, Федеральное Собрание РФ, включающее в себя соответственно действующим параметром. Кроме того, по их мнению, Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. было проигнорировано то обстоятельство, что депутаты Совета Федерации первого созыва избирались в соответствии с Конституцией РФ, и такой же порядок должен был распространяться на следующие созывы.

Постепенно эти аргументы стали доминировать в общественно-политической прессе и научной литературе, что предопределило в свою очередь принятие нового Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г., инициированного непосредственно Президентом РФ.

В соответствии с новым Федеральным законом член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа (ст. 2 Федерального закона). Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на срок его полномочий (ст. 4 Федерального закона). Его решение, оформленное в виде Указа или постановления, утверждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Новый Федеральный закон, меняя порядок формирования членов Совета Федерации, сохраняет собственно принцип, вытекающий из смысла положений Конституции РФ: члены Совета Федерации выступают как представители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, избираясь или назначаясь каждый раз этими органами именно в данном качестве. Но теперь они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата, таким образом, получает возможность функционировать постоянно. У палаты нет срока полномочий, сохраняется лишь срок полномочий у ее членов.

Признавая определенные преимущества данного порядка формирования и работы Совета Федерации, нельзя не отметить в то же время, что принцип постоянства является отнюдь не единственным условием качества работы верхней палаты. Одним из серьезных показателей эффективности работы Совета Федерации является достижение баланса между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и способностью защиты интересов субъектов РФ. Именно и прежде всего с этой целью учреждался Совет Федерации. В этом аспекте анализа качества деятельности Совета Федерации имеется целый ряд серьезных проблем.

Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельности членов Совета Федерации. В связи с тем, что федеральный закон не предусматривает основания прекращения полномочий членов этой палаты, отсутствие урегулированности в этом вопросе создает возможность отзыва члена Совета Федерации без какого-либо основания в любое время. Лишь в регламентах некоторых законодательных органах субъектов РФ можно встретить процедуру отзыва. На уровне исполнительной власти отзыв членов Совета Федерации происходит сегодня, как правило, единоличным волевым путем. Отсюда при общем принципе работы на постоянной основе имеет место нестабильность членства Совета Федерации.

Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в Федеральном законе на то, что член Совета Федерации от субъекта РФ должен жить в том регионе, который он представляет. Свободы выбора представителя привела к тому, что региональные интересы законодательства оказались подмененными другими, нередко более частными интересами. Как известно, в Совете Федерации представлены три группы членов: первая - те, кто действительно является выходцем из субъектов РФ; вторая - представители крупного и среднего бизнеса и третья - бывшие высокопоставленные лица федеральной государственной элиты.

Такой разнородный состав Совета Федерации нынешнего созыва приводит к тому состоянию законодательной работы этой палаты, для которой неизбежно сочетание с иной деятельностью и прежде всего лоббистской в самой широком смысле этого слова. При этом лоббистская деятельность членов Совета Федерации осуществляется не только в парламенте, но и в правительстве, а также в других органах федеральной власти. Представители органов государственной власти субъектов РФ часто вынуждены отвлекаться от законодательства с тем, чтобы исполнять отдельные поручения их регионального руководства. Не случайно в кулуарах часто слышится иное наименование Совета Федерации - «Клуб по интересам». Государсвеннное управление: основные теории и организации: Учебник: В 2 т. / Под ред. В.А.Козбаненко. - М.: Статус, 2000. - 153 с.

Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов РФ. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета федерации в действующем и третьем по счету Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации» оказалась менее удачной, чем это ожидалось. Даже те нынешние члены Совета Федерации, вроде бы и представляющие регион (в частности, среди них есть большие руководители органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов РФ.

Наличие обозначенных проблем не может влиять на качество законодательной деятельности Совета Федерации, что заставляет искать наиболее оптимистичные варианты их разрешения. Таких вариантов может быть несколько, но наиболее принципиальным в этом выборе является определенность в том, следует ли инициировать принятие нового Федерального закона, изменяющего порядок формирования Совета Федерации, либо можно обойтись совершенствованием действующего Закона.

В настоящее время целым рядом политиков и ученых выдвинуты предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации и принятию соответственно нового федерального закона. Речь идет, в частности, о новом проекте Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации», выдвинутом представителями фракции «Яблоко»; о предложениях Председателя Совета Федерации С.М.Миронова и Уполномоченного по правам человека О.О.Миронова, высказанных ими 17-18 октября 2002 г. в рамках международного семинара, организованного Советом Федерации. Суть этих инициатив связана с утверждением концепции прямого избрания населением членов Совета Федерации. В качестве инструмента, обеспечивающего представительство от законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, предлагается выдвижение данными органами своих кандидатов.

Выдвигаемая инициатива, скорее, несет в себе больше вопросов, нежели ответов. При избрании представителей от законодательной власти непосредственно населением произойдет фактическое уравнивание Совета Федерации с Государственной Думой по природе представительства. В случае реализации именно такого варианта найдутся сторонники полной ликвидации верхней палаты, как лишней, дублирующей нижнюю. Другой вопрос заключается в том, что, получив мандат от населения, члены Совета Федерации по логике представительства должны будут отвечать только перед ним, в то время как контроль со стороны законодательной власти будет сведен практически к минимуму. Предлагаемая схема избрания, на наш взгляд, противоречит самой конструкционной формуле представительства от законодательной и исполнительной ветвей власти.

Целесообразность избрания членов обеих палат населением составляет предмет не только российской дискуссии. Небезынтересно, в частности, сослаться на те настроения, которые имеют место в настоящее время в условиях развернувшихся дебатов по реорганизации парламента Великобритании. Одно из наиболее радикальных предложений по реорганизации верхней палаты Английского парламента - Палаты лордов в виде избрания от регионов путем прямого голосования населения вызвало негативную реакцию целого ряда ведущих политиков и ученых данной страны. Один известный лорд, обладающий общепризнанно высоким уровнем профессионализма законодателя, образно назвал будущую палату сформированную по этому принципу «палатой клонированных клоунов». В этой стране отмечают достаточно популисткую природу депутатской деятельности нижней палаты - Палаты общин. Там, по мнению лорда, периодически появляются клоуны, играющие в дешевые трюки. Вот почему для консервативно настроенных политиков верхняя палата должна представлять политическую элиту, реально проявившую себя в конкретной государственной деятельности и символизирующую высокий уровень политической культуры и ответственности перед государством и обществом.

Возвращаясь к России, следует заметить, что если и отказываться от ныне действующего порядка формирования Совета Федерация, то целесообразнее всего было бы вернуться к варианту формирования верхней палаты второго созыва - из глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

При такой схеме формирования Совета Федерации органично сочетались принципы регионального представительства и демократии. Демократизм обеспечивался тем, что и руководители законодательной власти как депутаты, и главы исполнительной власти субъекта РФ избирались населением непосредственно. Они, с одной стороны, получали мандат доверия от народа, с другой - будучи региональными лидерами, хорошо знали нужды субъекта РФ и его населения.

Для России такая структура была подходящей еще и потому, что регулярные собрания высших должностных лиц 89 субъектов Федерации в верхней палате с целью одобрения наиболее важных государственных решений - хороший шанс для предотвращения конфликтов между центром и регионами, нахождения консенсуса и оптимального выбора варианта того или иного федерального закона. В рамках такой палаты лучше всего обеспечивалась консолидация федеральных и региональных интересов с целью их гармонизации.

Сожалея об отказе формирования Совета Федерации по должностному принципу, вместе с тем нельзя не признать, что в интересах обеспечения стабильной государственности после десятилетия непрерываемых реформ, вполне разумно объявить мораторий на дальнейшее реформирование верхней палаты, трижды испытавшей перемены, и сохранить по крайней мере, в ближайшие несколько лет действующие принципы формирования Совета Федерации.

В условиях моратория усилия законодателей должны быть сконцентрированы на использовании правовых рычагов совершенствования порядка формирования и деятельности Совета Федерации. Суть этих рычагов, по нашему мнению, заключается прежде всего в следующем.

Основная группа дополнений в федеральные законы, регулирующие порядок формирования Совета Федерации и статус членов Совета Федерации, должна коснуться гарантий стабильной и ответственной деятельности членов этой палаты. С этой целью в дополнение к действующим федеральным законам необходимо определить: по каким критериям избирается и по каким основаниям может быть отозван член Совета Федерации. Критерии отбора следует связать с требованиями профессионализма и степенью знания как нужд отдельного региона, так и субъектов Федерации в целом. Важно обеспечить рост числа специалистов, разбирающихся именно в законотворческой деятельности. В частности, в настоящее время в составе Совете Федерации, как впрочем, и в Государственной Думе наблюдается весьма незначительное число парламентариев (высокопрофессиональных юристов, политологов, экономистов, бывших управленцев), владеющих стратегий и мастерством законотворчества. Это ненормальное явление, и по данному показателю Россия отстает от парламентов многих развитых демократических стран.

Сама процедура выдвижения должна носить демократический характер, поэтому целесообразно закрепить принципы альтернативности, публичности обсуждения кандидатур, широкого информирования населения о процессе выдвижения.

Особого внимания заслуживает вопрос об отзыве представителя субъекта Федерации - члена Совета Федерации и о необходимости урегулировании этого вопроса федеральным законом. Главный смысл действия данного института - усиление связей между членами Совета Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

По вопросу о возможности отзыва нет единства мнения. Так, довольно острую дискуссию вызвало в настоящее время предложение ряда субъектов РФ о введении «императивного мандата» члена Совета Федерации. Речь идет о юридическом закреплении связанности мнения члена Советской Федерации с позицией органа, его избравшего. Ряд субъектов РФ пытаются закрепить такую зависимость в собственных законодательных актах, что противоречит Конституции РФ и действующему федеральному законодательству.

В этой связи важное значение имеет своевременная реакция на законодательную инициативу Сахалинской областной Думы «О внесении изменения в статью ; Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Данный субъект законодательной инициативы предлагает дополнить указанный Федеральный орган положением о том, что полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшими (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации в случае невыполнения членом Совета Федерации решения избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта РФ, обязательного для исполнения членом Совета Федерации при голосовании в Совете Федерации:

а) по вопросам, отнесенным ст. 102 и 106 Конституции РФ к ведению Совета Федерации;

б) по проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституциях РФ;

в) по проектам федеральных законов;

г) по законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральными законам.

Такая позиция поддерживается не всеми субъектами РФ. Противоположную точку зрения занимают депутаты Государственной Думы Астраханской области, которые в порядке законодательной инициативы внесли в Государственную Думу проект Федерального закона «О поправке к Конституции Российской Федерации» об изменении порядка формирования Совета Федерации. По их мнению, практика формирования Совета Федерации последнего года показала, что «под угрозу ставится фундаментальная основа российской государственности, а именно роль членов Совета Федерации как представителей субъектов РФ и роль Совета Федерации в целом …как центра интеграции региональных интересов». Суть предлагаемой поправки к Конституции РФ сводится к переходу к прямым выборам членов Совета Федерации населением каждого субъекта РФ, поскольку существующий в настоящее время принцип формирования Совета Федерации «лишает его членов самостоятельности и независимости, ставит их перед перспективой отстранения от исполнения полномочий в случае конъюнктурного неудовольствия его деятельностью относительно небольшой (по сравнению с населением региона) группой депутатов».

Трудно согласиться в полной мере с обеими вышеуказанными позициями региональных законодателей. С одной стороны, суть палаты регионов в том и заключается, чтобы представители субъектов РФ несли ответственность за надлежащее представительство интересов территории и позиции региональных органов власти. С другой стороны, нельзя допустить произвола и волюнтаризма в этом процессе. Целесообразно было бы, не отказываясь в целом от института отзыва, четко определить в федеральном законе условия его реализации, отвечающие статусу члена Совета Федерации как парламентария. С этой целью в федеральном законе следует определить: перечень оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации; условия ответственности перед субъектом РФ, которого он определяет; порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или самой палаты решений органов государственной власти субъекта РФ о досрочном прекращении полномочий представителя субъекта в Совете Федерации. Перечень оснований отзыва члена Совета Федерации необходимо действительно связать с законодательной деятельностью и авторитетом члена Совета Федерации, как представителя высшей региональной и федеральной власти одновременно. К таким основаниям, например, относится серьезное нарушение законодательства, злоупотребление своим положением, недобросовестное выполнение законодательных поручений. Все эти основания должны подтверждаться документально и в случае возникновения спора устанавливаться я в судебном порядке. При решении вопроса об отзыве необходимо учитывать мнение Совета Федерации, так как именно в рамках его деятельности член данной палаты проявляет себя как законодатель.

Совершенствование федерального законодательства, осуществляемое в условиях незыблемости самих принципов образования верхней палаты, не должно препятствовать, как представляется, творческому поиску оптимального варианта формирования Совета Федерации. Для того чтобы по сохраняющему свою дискуссионность вопросу о порядке формирования можно было определиться в дальнейшем, избрав действительно наилучший вариант, необходимо решиться на проведение государственно-правового эксперимента. Целесообразно двум-трем субъектам РФ разных географических широт предоставить право самостоятельно определять порядок выдвижения представителей законодательной и исполнительной власти в Совет Федерации. Для такого эксперимента достаточно было бы на федеральном уровне определить демократические принципы выдвижения, предложив один или несколько возможных, но необязательных вариантов.

Одним из вероятных выводов эксперимента может стать предложение о целесообразности предоставления самим субъектам РФ права определения порядка выдвижения их представителей. Полагаю, что при всей широте таких прав субъектами Федерации постепенно будет сформировано не более двух-трех идентичных моделей, применяемых для выражения их представителей в Совет Федерации.

3. Совершенствование статуса Совета Федерации

В научной литературе выделяются два типа верхних палат парламентов с точки зрения характера тех полномочий, которыми они обладают: сильные и слабые.

Сильные верхние палаты характеризуются тем, что без их согласия закон или иное решение парламента принято быть не может. Например, согласно ст. 70 Конституции Италии законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами. В соответствии с Конституцией США ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса. У Бундесрата Германии имеется право жесткого вето не только по бюджету, но и по всем вопросам федерального устройства. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 130 с.

Другой тип - слабой верхней палаты выражается в том, что она может лишь отсрочить принятие парламентского закона или иного решения, против которого у нее имеются возражения, но не способна окончательно воспрепятствовать его принятию. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 121 Конституции Польши, если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты - Сейма.

Действующий двухпалатный российский парламент принадлежит к тому типу, который выражается в относительной слабости Совета Федерации как верхней палаты. Это проявляется, в частности, в возможности Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ преодолевать возражения Совета Федерации квалифицированным большинством не менее чем в 2/3 голосов в случае разногласий. Кроме того, конституционного установлено, что Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ч. 4 ст.105). Абсолютность данного правила ограничивает возможности работы верхней палаты в более спокойном режиме.

В то же время слабость Совета федерации относительна. Во-первых, он имеет некоторые особо важные полномочия, в том числе затрагивающие вопросы федеративного устройства. Это утверждение изменения границ между субъектами РФ, указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора России.

Во-вторых, согласно ст.106 Конституции РФ имеются вопросы, подлежащие обязательному рассмотрению данной палатой. Это значит, что на эти вопросы не распространяется 14-дневный срок, выход за пределы которого лишает Совет Федерации быть участником законодательного процесса. К такого рода предметам рассмотрения относятся вопросы федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

В определенной мере значимость обеих палат подтверждается наличием у них совместных или разделенных полномочий. Такими полномочиями являются: формирование Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

несмотря на важность установленных полномочий и гарантий их реализации, предназначение Совета Федерации как палаты, представляющей субъекты Федерации и увязывающей в единое целое общефедеральное (общенациональные) и региональные интересы, гармонизирующей их, не раскрывается в необходимой мере. Одна из причин - неполнота компетенции верхней палаты, необходимой для выполнения ее предназначения.

В концептуальном отношении следует прежде всего обсудить вопрос о целесообразности сохранения статуса Совета федерации как относительно слабой палаты, либо поднять вопрос о придании верхней палате больших конституционных полномочий как палаты регионов, отстаивающей федеративные начала российской государственности.

Один из наиболее принципиальных вопросов связан с введением права жесткого вето на федеральные законы, затрагивающие федеративное устройство. Необходимо, по меньшей мере, открыть дискуссию по этому вопросу в настоящее время.

Другая серьезная, но более оперативно решаемая проблема, - отсутствие среди вопросов, поддерживающих обязательному рассмотрению Советом Федерации, принятия законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Логика создания верхней палаты требует решающего слова Совета Федерации по этому вопросу. Совет Федерации второго созыва предпринимал попытку определить в своем Регламенте такую норму, но цена регламентальных норм несравнима с конституционными положениями. В этой части целесообразно было бы внести дополнение в ст. 106 Конституции РФ.

В конституционных поправках нуждается и ст. 105 Конституции РФ, устанавливающая весьма короткий - пятидневный срок передачи в верхнюю палату и 14-дневный срок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой.

Целесообразно предоставить Совету Федерации право на предварительный законодательный процесс. Это позволит скоординировать мнение палат уже на стадии обсуждения и принятия законопроектов в нижней палате. Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации предусмотрено участие полномочий представителей палат в работе советов палат, однако формы и полномочия совместной деятельности в законодательном процессе на предварительных стадиях могли бы быть значительно расширены. В частности, законопроекты уже на стадии рассмотрения в Государственной Думе должны быть представлены на ознакомление членов Совета Федерации и соответствующих комитетов палаты. Для России в этой связи интересен опыт Германии, где все законы, вносимые в парламент предварительно поступают - Бундесрат. Палата обсуждает законопроекты и направляет свое письменное заключение в нижнюю палату. Последняя учитывает мнение палаты, куда будут направляться принятые законопроекты.

В качестве другой дополнительной гарантии достижения согласия палат в процессе принятия законопроектов могла бы послужить практика проведения совместных заседаний советов палат.