Прокурорский надзор - понятие, виды, содержание

Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в «чистом виде» представлены правом прокурора объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что определенный привентивный заряд несут в себе все без исключения полномочия прокурора.

Предостережение объявляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона должностным лицом. Форма предостережения - письменная. В тексте документа указывается должностное лицо, которому объявляется предостережение, приводятся сведения о готовящихся противоправных действиях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержания ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должностное лицо. Предостережение как акт прокурорского реагирования эффективно используется для предотвращения возможных нарушений закона в отношении большого числа лиц - задержек заработной платы, вовлечение рабочих в акции блокирования транспортных магистралей и др.

За истекший год прокуроры выявили около 170 тыс. нарушений социального законодательства, что на 17% больше по сравнению с показателями предыдущего сравнимого периода, до 33760 (на 4%) выросло число установленных прокурорами незаконных правовых актов. При этом более 100 тыс. нарушений приходится на трудовую сферу. В последние годы резко возрос уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний. В 1999г. в результате аварий на производстве погибли 5364 человека и 6855 получили тяжкие увечья. Возрастает число нарушений прав потребителей, их выявлено за год 7517. По материалам проверок, прокурорами внесено более 2 тыс. представлений, 2640 человек привлечено к дисциплинарной, материальной и административной ответственности, возбуждено немало уголовных дел. Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. 2003. № 2. С. 30-32.

Эта тревожная статистика, анализ работы прокурорской системы после введения в действие нового Закона о прокуратуре полностью подтвердили благотворность курса на усиление прокурорского надзора. Сама жизнь, положение с законностью в стране свидетельствуют о несостоятельности мнения о свёртывании общенадзорной функции прокуратуры. Напротив, они указывают на необходимость обогащения правозащитной роли прокуратуры, дальнейшего укрепления прокурорской системы как единого, централизованного и многопрофильного механизма.

При этом справедливо подчеркнуть, что процесс формирования полноценной судебной власти и создания дееспособного прокурорского надзора должен приобрести не изолированный, а взаимосвязанный характер.

§3. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законов

Особенности прокурорского надзора за исполнением законов предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора на данном направлении надзорной деятельности должна строится таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуальные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору осуществлялась на детально продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры. Её организация призвана обеспечивать всесторонний учёт и использование результатов работы на других направлениях общенадзорной деятельности с охватом причинного комплекса условий и обстоятельств, облегчивших совершение правонарушений. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление за данным участком надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку. Требования к лицам, осуществляющим «общий» надзор, отличаются повышенной пунктуальностью и строгостью, а сами специалисты должны обладать высокой общей и правовой культурой, способностью самостоятельно принимать правильные решения в любой надзорной ситуации, быть коммуникабельными в общении с людьми, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные документы. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на помощника прокурора, работой которого руководит заместитель прокурора либо непосредственно прокурор. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. проф. Ю. Е. Винокурова. М., 2000. С.158. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих отделов, входящих в состав подразделений по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.

Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня её профессионального обеспечения. Все источники информации должны быть взяты под контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях нужно осуществлять систематически и с максимальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации прокурорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения «болевых точек» надзорной деятельности, требующих первоочередного внимания, рационального распределения кадров общенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесение в неё необходимых коррективов и др.

Существенная роль здесь принадлежит планированию. Оно должно быть органической частью управления, стиля работы всех звеньев прокуратуры - от Генеральной прокуратуры Российской Федерации до районных (городских) прокуратур. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации №89 от11 декабря1998г предусмотрено планирование работы на федеральном уровне по полугодиям и прокуратур субъектов Российской Федерации. В прокуратурах городов и районов планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Емельянов С. А. Предупреждения правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М., 1980. С.74. Задания плана, касающиеся работы прокурора за исполнением законов, формируются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от требований части второй ст.21 Закона о прокуратуре, предписывающей проводить проверки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты аналитической деятельности прокурора - это так же поступающая в прокуратуру информация, но прошедшая определённую процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории информации, которая служит основанием производства прокурорской проверки.

В организационном плане важно обеспечить оптимальные взаимоотношения прокуратуры и контролирующих органов. Использование возможностей контролирующих органов способно существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры. В большинстве случаев эти органы имеют гораздо большую штатную численность при относительно узкой контрольной специализации, позволяющей иметь достаточно полное представление о состоянии законности на контролируемых объектах. Часть из них имеет солидную техническую оснащенность. Всё это позволяет контролирующим органом оперативно отслеживать и фиксировать достаточно большой объём информации, представляющей интерес для прокуроров. Разумная опора на возможности контролирующих органов несомненно повышает эффективность прокурорского надзора. Но взаимодействие недопустимо смешивать с подменой ведомственных функций и правомочий. Прокуратура - прежде всего универсальный орган надзора за исполнением законов, в том числе и органами контроля, их должностными лицами. В силу данного обстоятельства надзору, его усилению и совершенствованию принадлежит приоритетное значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирующих органов.

К числу ключевых элементов организационного обеспечения надзора за исполнением законов относится работа по организации производства конкретных прокурорских проверок.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительностью охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Они могут быть связанны с анализом практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, законов о собственности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов на систему органов в целом или даже нескольких их групп (Министерства финансов и т. п.). Охватываемые прокурорскими проверками периоды редко превышают шестимесячный срок, но в зависимости от решаемых задач они могут иметь и большую продолжительность. Емельянов С. А. Предупреждения правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М., 1980. С.74.

Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к категории проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Такая информация содержится в письмах, заявлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведённых контролирующими органами, сообщения средств массовой информации, письма руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.

Другой вид проверок носит более масштабный характер. Такого рода проверки отражают своего рода стратегическую линию в деятельности соответствующей прокуратуры. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществлённых контролирующими органами. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю. Е. Винокурова М., 2000. С.174. При этом учитывается актуальность подлежащих решению проблем обеспечения законности, исходя из особенностей конкретной ситуации. На первоначальном этапе предпринятых в России реформ ведущими направлении в деятельности прокуроров выступили надзор за исполнением законов о приватизации, внешнеэкономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохраняет высокую активность надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений, а именно - закона о собственности, предпринимательской деятельности, исполнения финансового, таможенного, банковского, налогового, антимонопольного законодательства и др., социальной сфере.

Организационное обеспечение проведения проверки строится применительно к содержанию действий прокурора на основных её этапах: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение нужного законодательства, определение задач проверки, содержания необходимой информации о её источниках, наличие материалов для анализа и оценки данных, подбор компетентного состава лиц, включая и привлекаемых специалистов. Все эти компоненты отражаются в рабочем плане проверки.

Главный, ключевой этап - сама проверка. В ходе её на базе всего массива информации выявляются факты нарушений закона и формируются пути и средства их устранения. Задачи данного этапа решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий. Это достаточно сложный процесс. Помимо знания прокурорских правомочий важно хорошо владеть тактическими и психологическими приемами их применения. Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2002. С. 205. Не секрет, что установление фактов противоправных решений и действий часто протекает в конфликтных ситуациях, противостоянии сторон, осложняющих получение достоверной информации в нужном объеме.

На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и формирование решений о мерах, которые необходимо принять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Принимаемые прокурором меры реализуются в форме актов прокурорского реагирования - протеста, представления, постановления, предостережения, о которых сказано выше.

Этап реализации материалов проверки органично связан с действиями по контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением принятых им мер акты прокурорского реагирования могут не достичь своих целей.

В связи с этим Генеральная прокуратура РФ в последнее время идет по пути принятия совместных управленческо - директивных документов с отдельными федеральными ведомствами, которые призваны упорядочить «технологию» взаимодействия прокуроров и должностных лиц ведомств в ходе реализации результатов надзорных и контрольных акций.

Прежде всего контролируется соблюдение порядка рассмотрения прокурорских документов. Он установлен действующим законодательством. Рассмотрение возбуждённого постановлением прокурора уголовного дела производится в соответствии с уголовно - процессуальным законодательством, производство об административном правонарушении разрешается по правилам административного законодательства. Порядок рассмотрения протеста и представления прокурора регламентируется Законом о прокуратуре. В процессе контроля обращается внимание на сроки рассмотрения прокурорских документов, полноту и своевременность принятия по ним мер. Протест, согласно закону, подлежит рассмотрению в десятидневный срок, по представлению прокурора должны быть приняты соответствующие меры в течении месяца со дня его внесения. Ястребов В. Б. Надзор за исполнением законов как основная функция прокуратуры // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. Материалы научно-практической конференции М.,1997. С. 15. Несколько иначе решается вопрос о сроках рассмотрения актов прокурорского реагирования коллегиальными органами - здесь рассмотрение приурочивается к ближайшему заседанию.

Сообщение о принятых мерах прокурору представляется в письменной форме. Сопоставление сведений, содержащихся в сообщении, с данными, которыми располагает прокуратура, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно составить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии которых информируется прокурор. При необходимости практикуется проведение контрольной проверки.

В первом полугодии прошедшего года руководители государственных органов и органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций рассмотрели более 66 тыс. протестов прокурора на незаконные правовые акты. Из них почти 64 тыс. (96%) удовлетворили. Незаконные акты отменены или изменены без какого то было вмешательства судов. То же в 2001 году: из 124,4 тыс. протестов прокуроров удовлетворено 118,7 тыс. (95,4%). И эта картина повторяется из года в год с разницей в несколько десятых процента в ту или другую сторону. Вопрос решается быстро, в десятидневный срок, минуя весьма длительную и дорогостоящую судебную процедуру. И решает всё не обязательная сила судебных решений, а правовая обоснованность и убедительность прокурорских протестов.

А если говорить о приведении нормативных правовых актов органов государственной власти в соответствие с федеральным законодательством, то роль прокуратуры в решении этой наиболее трудно и болезненно решаемой проблемы выглядит так: с начала 2000г. по 15 октября 2002г. по инициативе прокуроров изменено или отменено в связи с несоответствием федеральному законодательству 7873 таких акта. Из них 68% - по протестам и представлениям прокуроров. И также без судебного вмешательства. Орлов М. Нет прокуратуры - нет проблемы // Законность. 2003. №1.

С. 23-26.

На завершающем этапе формирования нормативно - правовой базы реформ на передний план в механизме упрочнения законности выдвигается проблема правоприменения, исполнения законов. Поэтому новый уровень контрольно - надзорной деятельности государства следует подкрепить действенной системой внешнего контроля со стороны гражданского общества, стимулирования законопослушного поведения должностных лиц и граждан. Важное значение имели бы практические шаги по созданию системы юридического просвещения, формированию общественного сознания, ориентированного на социальную, правовую стабильность, утверждение авторитета закона, в том числе путём позитивной информации о потенциальных возможностях правопорядка и законности в обеспечении демократических прав и свобод личности.

В качестве конкретных путей усиления позиций системы прокурорского надзора, предлагается: придание Закону о прокуратуре статуса конституционного, внесение в него изменений и дополнений, направленных на усиление независимости прокуратуры, недопустимости вмешательства в её надзорную и иную деятельность; осуществление надзора за законностью правовых актов, издаваемых Правительством РФ; наделение Генеральной прокуратуры правом законодательной инициативы, установление порядка, при котором надзор за законностью всех правовых актов осуществляется независимо от поступления соответствующей информации о нарушениях; в законе целесообразно определить формы взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека, предусмотреть более весомую роль прокурора в гражданском и арбитражном процессах, а также в надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность.

В интересах российского государства и в целях претворения в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершённые противоправные действия в Российской Федерации по примеру некоторых других стран следует ввести институт независимого прокурора. Независимый прокурор мог бы избираться (назначаться) по решению Государственной Думы Федерального Собрания РФ простым или квалифицированным большинством голосов депутатов для расследования в основном противоправных деяний, совершённых, в частности, Президентом РФ и его командой, Председателем Правительства и другими высокопоставленными должностными лицами государства, когда Генеральная прокуратура РФ не в состоянии по какой-то причине вести такое расследование либо отказывается это делать, или когда имеются веские основания сомневаться в объективности принимаемых ею решений.

Применительно к российской действительности институт независимого прокурора крайне необходим и актуален, учитывая, что высокопоставленные государственные деятели часто не несут никакой ответственности за совершаемые ими деяния, в том числе и в форме принимаемых ими необоснованных, непродуманных решений, наносящих порою огромный урон стране и причиняющих неимоверные лишения народу. Понятно, что институт независимого прокурора необходимо закрепить в Конституции Российской Федерации; он должен обстоятельно регулироваться федеральным конституционным законом, который надлежит разработать и принять.