Прокурорский надзор - понятие, виды, содержание

§1. Прокуратура и Президент РФ

Характер задач и полномочий прокуратуры исключает возможность её отнесение к составу органов исполнительной власти. Хотя отдельные элементы таких взаимосвязей, и довольно существенные, присутствуют в организационных отношениях прокуратуры с главой исполнительной власти, каковым является в значительной мере Президент страны. Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А. Я. Сухарева М., 2002. С. 5-6.

Так, Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только по представлению Президента Российской Федерации. Это обстоятельство имеет важное значение для характеристики взаимоотношений Генерального прокурора РФ и Президента РФ.

Согласно Конституции РФ Президент вносит в Совет Федерации предложение и об освобождении от должности Генерального прокурора. Чувилев А. А., Чувилев Ан. А. Прокурорский надзор. М., 1999. С. 35.

В связи со спором о компетенции между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела Конституционный Суд РФ принял постановление от 1 декабря 1999г. Согласно этому постановлению к компетенции Совета Федерации не относится полномочия по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Исходя из Конституции и в отсутствии иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ. Судья Конституционного Суда В.О. Лучин выразил по данному делу особое мнение. Исходя, в частности из общего принципа, сформулированного в п.9 ст. 41-7 закона о прокуратуре о том, что «отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность», судья делает вывод, что тем самым пролонгируется общий принцип, связывающий отстранение от должности работника прокуратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую должность. В сочетании с другими аргументами это позволило ему сделать вывод, что принятие акта об отстранении от должности Генерального прокурора на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента относится внесение предложения по этому вопросу.

В любом случае, с учётом значимости места и роли Генерального прокурора РФ в строго централизованной системе Прокуратуры, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору РФ, а также его положения в государственном механизме по обеспечению законности и правопорядка, вопросы, связанные с определением порядка отстранения Генерального прокурора РФ от должности, должны быть чётко, полно и однозначно урегулированы в законе.

§2. Прокуратура и органы законодательной власти

Взаимоотношения прокуратуры как федерального государственного органа, основное предназначение которого состоит в надзоре за исполнением законов, и Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - предопределяются тем, что парламент является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания принимает федеральные законы, которые являются основным содержанием предмета прокурорского надзора за исполнением законов. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. В этих докладах предлагаются и меры законодательного характера, направленные на совершенствование правового регулирования общественных отношений, проводится анализ действующего законодательства с точки зрения практики его применения, наличия противоречий и пробелов в законодательной регламентации, предлагаются меры по её совершенствованию.

Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам, реализуют её в предложениях о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, при необходимости представляют её вышестоящему прокурору.

Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложением об изменении, дополнении, об отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому органу или должностному лицу, правомочному вносить такие акты.

Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации. Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2003. С. 68.

Генеральный прокурор РФ или иные должностные лица прокуратуры регулярно информируют палаты парламента по различным вопросам законности и правопорядка. Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов парламента проводят проверки сообщений о фактах нарушений законов, принимают меры к их укреплению.

Как отмечалось, в соответствии с конституционным принципом разделения властей Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента.

Согласно закону Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора. Это законодательно закрепляет подотчётность Генерального прокурора Российской Федерации. Чувилев А. А., Чувилев А. А. Прокурорский надзор. М., 1999. С. 35.

Эффективность управления обществом, реформируемым на базе законности, определяется тем, насколько государством учитываются объективные закономерности общественного развития и насколько само законодательство адекватно отражает потребности и возможности общества; выдерживается иерархия правовой системы при верховенстве конституции и закона; обеспечиваются взаимосвязь и взаимоподчинённость всех элементов правовой системы, издание уполномоченными правотворческими органами актов в строгом соответствии с их конституционной компетенцией; гарантируется исполнение всеми ветвями власти требований конституции, законов и других нормативных правовых актов; соблюдается правомерность установления льгот и преимуществ должностных лиц; обеспечивается функционирование механизма судебной, прокурорской и иной правовой защиты личности, государственных и общественных организаций от правонарушений и препятствий в реализации своих конституционных прав и свобод. Каждый из критериев, характеризующий определённый срез законности, в совокупности образует единство общей оценки её состояния.

Очевидно, что укрепление органов прокурорского надзора, включая разрешение давно назревших проблем его статуса, может быть более успешным на базе теоретической разработки концептуальных основ законности, её места и предназначения.

К сожалению, идеи и принципы законности как универсальной ценности правового демократического государства не нашли должного отражения в основном законе страны - Конституции Российской Федерации. Парадоксально, но в этом главном документе, определяющим жизнь общества, не оказалось места для раскрытия роли законности, основных принципов и механизмов её утверждения в условиях федерального устройства страны. Во всём тексте Конституции заметна печать незадачливого реформаторства, видимо, относившего законность к рудиментам прошлого режима. А если обойдена вниманием законность, как опорный хребет формирования правового государства, то, естественно, следуя этой логике, можно было ограничиться столь скупой формулировкой статуса специального органа её защиты и утверждения - прокуратуры - как это видно из Конституции РФ(ст.129).

Не секрет, что на ослаблении режима законности в переходный период с самого начала сказались теоретические взгляды и позиции, противопоставляющие понятие права и закона, объективно умаляющие значение законодательных актов, как «неустойчивых» и переходящих в условия реформ в отличие от «вечных» и естественных правовых постулатов, вобравших в себя исторический опыт человечества.

На старте перестройки и в последующие годы серьёзный ущерб законности был нанесён и пропагандой, внедрением в жизнедеятельность общества нового принципа правового поведения: «разрешено всё, что не запрещено законом». Его разрушительная сила особенно стала ощутимой в период радикальных экономических реформ, перехода к рыночным отношениям при отсутствии должного законодательного обеспечения, новой системы права. В условиях динамизма социально - экономических и общественных процессов и явного отставания правового регулирования провозглашенный принцип привел на практике к осложнению криминальной ситуации, разрушению общественной морали как средства регулирования человеческих отношений.

Требуется также научное осмысление и обоснование трансформации, содержательного отличия господствовавшей в прошлом «социалистической» законности от принципа законности правового государства. Переход от одного понятия законности к другому - это не формальная смена терминов, а кардинальная переориентация приоритетов в предметах правозащиты.

Если фундаментальной основой «социалистической законности» были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом, то в условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского общества должны меняться не только приоритеты как принципы, но и цели, задачи законности, механизм их реализации. А это требует солидного научного обеспечения. В частности, смена правозащитных приоритетов не должна вести, как это доминирует в теоретических работах и практической политике, к противопоставлению личности, общества и государства. Важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую, в конечном счёте, реальную гарантию прав и свобод человека и гражданина. Правовое государство, как главный гарант законности, должно быть и самым чувствительным индикатором отношения населения к проводимым в стране социально - правовым мероприятиям, предупреждать появление в массовом правосознании феномена «нелегитимности» самих законов, как не отвечающих их социальным ожиданиям.

§3. Прокуратура и органы судебной власти

Конституция РФ не предусмотрела Генерального прокурора РФ в составе субъектов, полномочных обращаться в Конституционный суд РФ с запросами в соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ст.125). Вместе с тем согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» постановления и заключения Конституционного Суда РФ не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются Генеральному прокурору РФ (ст.72) как руководителю системы прокуратуры России, осуществляющей надзор за исполнение законов. О конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21. 07.1994г. №1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №13. Ст. 1447. Такое направление постановлений и заключений суда Генеральному прокурору связано с их юридической силой, ибо акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

Согласно Федеральному закону о прокуратуре, Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п.6 ст.35). Однако эти полномочия пока не повлекли внесения соответствующих дополнений в Закон о Конституционном Суде. В результате страдают интересы укрепления законности и правопорядка, построения правового государства в Российской Федерации.

Прокурор или его заместитель в случае установления нарушения закона органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры, помимо иных мер, предусмотренных законом, обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.

Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных федеральными законами. В суде по уголовным делам прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест в порядке надзора, а в арбитражный суд - апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора за незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда.

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам. Таким образом, прокурор в судах общей юрисдикции выступает в качестве стороны или субъекта соответствующего судебного разбирательства. В случаях и порядке, определённых законом, прокурор осуществляет надзорные полномочия в отношении судебных решений, не соответствующих закону.

Прокурор или его заместитель независимо то участия в судебном разбирательстве вправе в соответствии со своей компетенцией истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Установив, что перечисленные судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору, который, согласившись с этим представлением, вносит протест в надлежащую судебную инстанцию.

При этом следует подчеркнуть, что суд принимает решения независимо от кого-то ни было и подчиняется только закону. Протесты прокурора также направляются в судебную инстанцию, полномочную пересматривать, отменять или изменять опротестованные судебные решения. Протест прокурора не имеет для такого суда заранее установленной силы. Доводы и основания, приведенные прокурором в протесте на несоответствующее закону судебное решение, рассматриваются компетентной судебной инстанцией в совокупности и иными имеющимися данными.

Органы прокуратуры должны быть организованны с учётом социальной и политической ситуации в стране, а также демократическими правовыми традициями государства, при условии приоритета законности и демократии.

Ключевой здесь является, конечно, функция надзора. Действительно, в 1864г. в результате судебной реформы надзорные полномочия были прокуратурой в значительной мере утрачены. Но вряд ли это можно представлять общественности как успех демократических реформ. Известно ведь, что это не так.

А. Кони, выдающийся русский юрист и судебный деятель, один из наиболее ярких выразителей демократического направления в российском праве, спустя 30 лет после реформы, подвёл некоторые её итоги. Называя прокуратуру «наследием петровских времён и одним из лучших украшений екатерининских учреждений», он очень образно описал последствия этого «достижения» упомянутой реформы для России: «Упразднение связанных с нею прав и обязанностей по надзору за ходом не судебных дел (надзором за исполнением законов) следует признать большою ошибкою составителей Судебных уставов. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса…». Цит. по: Звягинцев А. Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Российские прокуроры второй половины Х1Х - начала ХХ в. М., 1996. С. 38.

А теперь нас снова призывают к повторению этой большой ошибки. Опасны в наше время такие «шутки». Это понимали и законодатели, неоднократно отвергавшие попытки преобразовать прокуратуру в лишенный надзорных полномочий придаток исполнительной или судебной системы. Решения принимались почти единогласно всеми фракциями, за исключением в каждом случае нескольких депутатов. Законодатели сознавали, что при существующем состоянии законности отсутствие механизма её защиты губительно для страны.

Надзор за исполнением законов (общий надзор) нередко определяют как отрасль прокурорского надзора, связанную с обеспечением законности в сфере государственного управления. Это неточно. Помимо обеспечения законности в сфере государственного управления общий надзор распространяется также на сферу местного самоуправления, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, органы управления негосударственными структурами.

Надзор за исполнением законов составляет ведущую роль отрасли прокурорского надзора. С его помощью реализуется наиболее широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на её территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.

Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечения законности. Он свободен от ведомственных и местнических влияний, вследствие чего объективно исходит из общегосударственных задач.

Надзорная деятельность прокуратуры, имеет решающее значение при определении её взаимоотношений с другими органами власти. В российских условиях прокуратура с позиции закона и только закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Одновременно она способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию. Все они заинтересованы в соблюдении и укреплении законности обеспечивать которую призвана прокуратура. Без законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти. Скуратов Ю.Н. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в РФ // Прокуратура в правовом государстве: Материалы многосторонней встречи. М., 1997. С. 12-65.