Прокурорский надзор - понятие, виды, содержание

Данное направление деятельности российской прокуратуры имеет непосредственное отношение к обеспечению подлинного, отвечающего условиям жизнедеятельности федеративного государства суверенитета субъектов Российской Федерации, предотвращению сепаратистских тенденций.

Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально - экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в России реформ из за несовершенства их правового обеспечения.

Общий надзор прокуратуры охватывает наиболее широкую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов. В поле зрения прокуроров находятся десятки тысяч законодательных и подзаконных актов. Предписания законов, исполнение которых отслеживается прокурорами, относятся к правовым сферам, регулирующих более сорока видов различных общественных отношений.

Следует также иметь в виду, что надзор за исполнением законов оказывает наиболее заметное воздействие на общественное состояние законности в стране. В общем надзоре заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Он имеет дело с нарушениями законов, которые, по существу, составляют исходную базу, обеспечивают подпитку широкого диапазона правонарушений, и в первую очередь, преступного характера. Своевременное выявление и пресечение такого рода нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений.

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» В нем выделены два как бы самостоятельных элемента:

1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум / Под ред. Е. Ю. Винокурова М., 2002. С. 142.

Фактически же, как в первом, так и во втором случаях, речь идёт о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной деятельности на решении определённого рода стоящих перед прокуратурой задач, в чём наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций является одной из форм исполнения законов. Специальное указание в статье закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать как свидетельство стремления законодателя выделить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание используемого в ст.21 Закона о прокуратуре понятия исполнения закона включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия, материализуются возведенные в закон воля и интересы российского народа. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определённой Законом о прокуратуре совокупностью органов, организаций и должностных лиц. В неё, как видно из их перечня, представленного в ст. 21 Закона, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон Российской федерации «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон от 17 ноября. 1995г. №168-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472 . входят; федеральные отраслевые органы исполнительной власти; законодательные и исполнительные государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; органы управления и руководители государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим. Дополнятся, изменятся он может только путем принятия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорского надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999г., который устранил допущенную в первоначальной редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» ошибку, выразившуюся в не включении в него коммерческих и некоммерческих организаций. Это, как известно, серьёзно осложняло процесс осуществления прокурорского надзора на низовом уровне надзорной деятельности, где отмечается совершение основной массы правонарушений.

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целенаправленность и профессиональная определённость надзорной деятельности прокуратуры.

Закон о прокуратуре (ст.1 и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В настоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневою систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов Федерации. В связи с этим, предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Федерации.

Особо следует сказать о главном законе страны - Конституции Российской Федерации. Закон о прокуратуре - Закон СССР «О прокуратуре СССР» (1979г.), Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (1992г.) не содержали специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением основного закона страны, хотя это презюмировалось и надзор за исполнением конституционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответствующих положений в законе порождало известную неопределенность позиций прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно - правовых установлений. Федеральный закон от 10 февраля 1999г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»», в соответствие с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и законодательно закрепил ту серьёзную фактическую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия основного закона страны.

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся, согласно ст.15 Конституции РФ, составной частью её правовой системы. Причём они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством. Как сказано в Конституции РФ, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем установлены законом, то применяются правила международного договора». В числе актов международно - правового характера несомненного внимания прокуроров заслуживают: Конвенция МОТ №111 (1958г.), Всеобщая декларация прав человека (1948г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966г.) и др.

Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определённо и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением законов не только законов, но и подзаконных актов.

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жёсткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях она, по существу, лишилась той фактической базы, которая позволяла видеть актуальность распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части с серьёзными проблемами практика прокурорского надзора не сталкивается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения о не просто допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных правовых актов различных уровней и видов Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2002. С. 187.. Это является серьёзной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облегчая нелёгкую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущности надзорной деятельности не может её не дискредитировать.

Не следует забывать, что прокуратура является федеральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической силы законодательство о прокуратуре не содержит. Правда, не упоминаются в Законе о прокуратуре и международные нормы и принципы и международные договоры, но, как видно из рассмотренных выше положений, они по существу приравнены к законам, а в случае коллизии с законами за ними даже признаётся приоритет перед законами Российской Федерации.

Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них нередко получают конкретизацию отдельные положения законов, излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, безусловно, необходимо. Но делать из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, всё-таки нет сколь-нибудь достаточных оснований. Комментарии к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / Под ред. Ю. И. Скуратова. М., С. 102. Исполнение подзаконных актов - это предмет деятельности других органов, в первую очередь, органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на неё не свойственных ей функций. Нельзя не считаться также с тем, что подзаконные акты - это акты законоисполнительного характера. Также не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Поэтому прокуратура, в силу своего государственно-правового статуса, обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за исполнением законов следует иметь точное представление о показателях, на основе которых производится оценка законности действий, и актов субъектов правоприменения. В отношении действий, как правило, сколь-нибудь заметных трудностей в практике прокурорского надзора не возникает. Во-первых, с действиями прокурору приходится иметь дело не так уж часто; во-вторых, в законе обычно пределы допустимых действий определяются достаточно точно и конкретно через механизм распределения прав и обязанностей субъектов правоприменения и этим же целям служит фиксация в законе правовых последствий, мер ответственности при нарушении установленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре. Изучение практики прокурорского надзора позволяет выделить в качестве признаков несоответствия правовых актов законам достаточно большое число показателей. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов на основании закона, регламентирующего иные, нежели отражённые в правовом акте, вопросы, о чём, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являться средством обхода запретов, присвоение данным органом не принадлежащих ему полномочий и др.

Другой не менее распространенной разновидностью не соответствия правовых актов Закону является издание правового акта на основании или во исполнение признанного не действующим или утратившего силу закона. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например заключения разного рода договоров). Басков В. И. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов. М., 1998. С.298. Здесь причиной обычно выступает отсутствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона и соответственно обоснования заведомо неправомерного решения, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта Федеральному закону может указывать нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков издания правовых актов).

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связанно решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целых устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Этими тремя параметрами можно и ограничится. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора и их знание способно обеспечить единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора.

Вопросы о границах прокурорского надзора по другим параметрам должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонения от требований закона и требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находятся поэтому только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Законе о прокуратуре, прокурор не вправе подменять другие органы. Его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

Характер прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой - обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.

§2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Характер и диапазон полномочий прокурора определяются спецификой задач надзора за исполнением законов. Их развёрнутый перечень содержится в ст.22 Закона о прокуратуре. Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято делить на три группы: