46

Курсовая работа по муниципальному праву РФ

Тема: Муниципальный бюджет: проблемы бюджетного законодательства и межбюджетных отношений.

План

Введение. ……………………………………………………………….3

Глава 1. Понятие и структура муниципального бюджета.

а) Понятие муниципального бюджета ……………………………….5

б) Структура муниципального бюджета. …………………………….6

Глава 2. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления, и ее правовой регламентации. ………….16

Глава 3. Основные проблемы межбюджетных отношений и некоторые пути их решения. ………………………………………….27

Заключение. …………………………………………………………….38

Список литературы. ……………………………………………………40

Введение

С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. К сожалению, адекватного упрочнения финансового потенциала муниципальных образований пока не происходит. Формирование большого числа местных бюджетов, наделение органов власти местного самоуправления широкой самостоятельностью потребуют решения вопроса о внешнем контроле за ходом бюджетного процесса на этом уровне.

Укрепление доходной базы местных бюджетов и развитие их самостоятельности -- длительный процесс. Успешное решение этих проблем не только позволит адаптировать бюджетные отношения в России к условиям рынка, но и усилит влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики страны.

В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты -- самые многочислен-ные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов.

Принятые за годы реформ законы не создали механизма гарантий местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости, хотя все они эти принципы провозглашают и на словах гарантируют. Сегодня Россия в этом вопросе недалеко ушла от жестко централизованной системы, да и то в сторону дальнейшего ущемления прав местного самоуправления. Формирование доходной части местных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчисления от регулирующих доходов. И даже с учетом этого финансовых ресурсов местным бюджетам катастрофически не хватает и в доходной части местных бюджетов, несмотря на принятые законы, не снижается удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации.

Подытоживая все вышесказанное не остается сомнений в актуальности данной темы. Поэтому целью данной курсовой работы явилось, прежде всего, рассмотрение проблем обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов, их формирования, а также межбюджетных отношений.

И параллельно попытаться предложить некоторые пути решения этих проблем.

Глава 1. Понятие и структура муниципального бюджета

а) Понятие муниципального бюджета

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. В соответствии со статьей 14 Бюджетного Кодекса РФ "Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления."

Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений.

Местные бюджеты могут формироваться из трех основных источников:

1) государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде финансовых ресурсов или доходных источников, а также прав, предусмотренных законодательством (федеральным и субъекта федерации, на территории которого находится муниципальное образование);

2) собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и орга-низаций (доходы от использования муниципальной собственности, предоставления услуг и тому подобное)

3) заемные средства или муниципальный кредит.

Соотношение этих трех основных источников в структуре местных бюджетов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре бюджетов первой или третей группы источников порождает зависимость от органов го-сударственной власти или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального об-разования.

Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе. Следовательно, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от собственной финансовой деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и организаций, а также от степени профессионализма кадров органов местного самоуправления, занимающихся организацией финансовой деятельности.

б) Структура муниципального бюджета.

Местные бюджеты состоят из доходной и расходной части.

Доходная часть местных бюджетов состоит из закрепленных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотаций, субвенций, средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

К закрепленным доходам местных бюджетов относятся доходы, полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступающие в местный бюджет. Это местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доля федеральных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К другим собственным налогам местных бюджетов относятся:

доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с Государственной программой приватизации;

доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

подоходный налог с физических лиц, занимающихся пред-принимательской деятельностью без образования юридического лица.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе.

К ним относятся:

часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

часть налога на добавленную стоимость по товарам отечест-венного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;

часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

Размеры минимальных долей (в %) федеральных налогов. закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов.

В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года.

Отчисления от вышестоящих бюджетов могут производиться через метод квотирования или метод присоединения ставок. Суть метода квотирования состоит в том, что налоги в определенной процентной доле остаются в распоряжении того муниципального образования, на территории которого они собраны, как например, НДС, некоторые акцизы и другие. Преимущество данного метода является его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений местными бюджетами.

Метод присоединения ставок состоит в том, что территориям разрешено взимать в дополнении к федеральным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются определенным пределом. Этот способ отличается простотой и функционирует эффективнее, т.к. дает простор в выборе конкретных количественных значений надбавок в зависимости от потребности в средствах, а также решаемых в данный период проблем. Примером использования этого метода может служить распределение налога на прибыль предприятий: федеральными органами власти устанавливается максимальная ставка взимания этого налога в размере 35% и фиксированная ставка зачисления его в бюджет - 13%. В пределах оставшихся 22% он закреплен за территориальными органами власти.

Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Регулирующие доходы - это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Нормативы отчислений от регулирующих налогов, как правило, дифференцируются в разрезе территориальных бюджетов в целях их сбалансированности до минимально необходимого уровня. В случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно, балансирование производится при помощи субсидий, выделяемых из вышестоящего бюджета.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять выпуск муниципальных облигации. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

Для рассмотрения структуры местных бюджетов важно учитывать относительно недавно законодательно введенное понятие минимального бюджета. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления." устанавливает, что доходная часть минимального бюджета должна покрывать гарантируемые вышестоящими органами власти мини-мально необходимые расходы. При недостатке доходов расходы покрываются дотациями и субвенциями по решению представительного органа следующего уровня.

Расходы местных бюджетов разделяются на бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на фи-нансирование инновационной и инвестиционной деятельности. В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития.

Расходная часть местных бюджетов включает расходы, связанные с:

решением вопросов местного значения, установленные за-конодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам.

Объем закрепленных доходов связан с величиной расходов первоочередного характера (социально-бытовая инфраструктура). В городах это - 55-60% от всех расходов. Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов приводит к следующему. Растет доля регулирующих источников (в доходах городов - 75%, в сельских районах - 90%) “Анализ муниципального бюджета” А. Шафигуллин // Городское управление, 3 / 99. Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности органов мест-ного самоуправления в финансовой сфере.

В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь - ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (особенно - образование и здравоохранение).

В районных бюджетах основной статьей расходов являются социально-культурные мероприятия. Доля расходов на народное хозяйство составляет около 1/4, почти 20% расходов идет на финансирование внутрирегиональных трансфертов (в основном - нижестоящим бюджетам).

В бюджетах городов районного подчинения вновь увеличивается доля народнохозяйственных расходов, причем они почти на 100% состоят из затрат на ЖКХ. Продолжает возрастать и доля расходов на социально-культурные мероприятия (за счет ассигнований на образование). Практиче-ски сходят на нет расходы на внутрирегиональные трансферты (здесь, как и в поселковых и сельских бюджетах, они представлены незначительными по объему средствами, передаваемыми в вышестоящие бюджеты в порядке взаимных расчетов).

В поселковых бюджетах 2/3 бюджетных расходов приходится на долю социально-культурных мероприятий (в том числе половина - на образование). Расходы на народное хозяйство представлены ас-сигнованиями в жилищно-коммунальное хозяйство.

Наконец, в сельских бюджетах социально-культурные расходы составляют 3/4 общих расходов (с большим отрывом лидируют расходы на образование, максимальных значений достигает доля расходов в культуру и искусство). Доля народнохозяйственных (жилищно-коммунальных) расходов минимальна.

Понятно, что такие пропорции являются отражением распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Доля народно-хозяйственных расходов наиболее высока в бюджетах городов областного и районного подчинения (в основном, за счет поддержки дотационного ЖКХ). Роль собственно производственных расходов (в промышленность и сельское хозяйство) относительно велика лишь в региональных бюджетах. Социально-культурные расходы (в первую очередь - на образование) доминируют в сельских бюджетах. Региональные и районные бюджеты выполняют функции "перераспределителей" ресурсов между нижестоящими бюджетами, и потому для них высока доля расходов на внутрирегиональные трансферты.

Рассмотрим анализ структуры доходов и расходов “типичного” местного бюджета -- бюджета сельского района одной из областей . В приведенном местном бюджете треть доходов составляют фонд выравнивания и субвенции из областного бюджета. Такое положение достаточно типично для этого уровня бюджетной системы и усугубляется отчетливой социальной направленностью расходов бюджетов районов, а в их составе -- районных бюджетов, бюджетов городов районного подчинения, сел, поселков.

Структуру расходов бюджета района определяют расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (42%) и на социальную сферу (47,7%)¹¹ “Анализ муниципального бюджета” А. Шафигуллин // Городское управление, 3 / 99

; любой срыв финансирования в процессе исполнения бюджета чреват социальными осложнениями.

Структура доходов и расходов бюджета сельского района области (в % к итогу)¹¹ “Бюджетная система РФ” под ред. М.В. Романовского, М.: Юрайт, 1999

Доходы, всего	100,0	Расходы, всего	100,0
1. налог на прибыль	30,9	1. государственное управление	2,9
2. налоги, взимаемые от фонда труда.	2,6	2. промышленность	0,1
3. налоги на товары и услуги	10,1	3. сельское хозяйство	2,3
4. налоги на имущество	3,2	4. транспорт	3,4
5. платежи за использование природных ресурсов	7,4	5. жилищно- коммунальное хозяйство	42,0
6. прочие налоги и сборы	10,5	6. социальная сфера, всего, В том числе: Образование СМИ Здравоохранение Физкультура Соц. политика 7. прочие расходы	47,7 18,0 0,3 18,8 0,2 10,4 1,6
7. доходы от муниципальной собственности	0,6
8. доходы от продажи имущества	0,2
9. прочие неналоговые доходы	0,5
10. фонд выравнивания	12,0
11. субвенции из областного бюджета	22,0

Глава 2. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления, и ее правовой регламентации

Построение системы местных бюджетов, а также регламентация отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами определяется такими правовыми актами, как:

- Конституция Российской Федерации;

ФЗ № 154 от 28.08.1995 “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.”

ФЗ № 126 от 30.09.1997 “О финансовых основах местного самоуправления в РФ.”

- Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (от 10.12.91), который ввел понятие самостоятельности бюджетов административно-территориальных образований;

- Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (от 27 12.91 с последующими изменениями и дополнениями), в котором был установлен перечень местных налогов - налогов, ставки которых устанавливаются местными органами власти;

- Закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных орга-нов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (от 15.04.93);

- Указ Президента РФ "О формировании рес-публиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году" (№2268 от 22.12.93), который фактически снял ограничения для введения местных налогов, в результате чего "базовый" список мест-ных налогов, содержащийся в законе "Об основах налоговой системы РФ" значительно расширился;

- Указ Президента РФ "О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2268 "О формировании республиканского бюджета..." (№ 1214 от 18.08.96), согласно которому названный пункт (предоставляющий право субъектам РФ и местным властям вводить налоги, дополнительные по отношению к закону об основах налоговой системы) утрачивает силу с 1 января 1997 г., с этой же даты органы власти субъектов РФ должны были отменить свои решения о введении дополнительных налогов и сборов, а органам местного самоуправления было предложено при-нять аналогичные решения.

Гражданский кодекс РФ (вступил в силу 1994г.);

Налоговый кодекс РФ (вступил в силу 01.01.1999);

Бюджетный кодекс РФ (вступил в силу 01.01.1999);

А теперь мне хотелось бы рассмотреть некоторые правовые акты поподробнее, их недостатки в сфере финансовой регламентации, и возможные пути устранения этих недостатков.

Конституция

Осуществление местного самоуправления невозможно без законодательного закрепления их финансовой основы. Положения о бюджетных и налоговых правах органов местного самоуправления содержатся в таком важнейшем документе как Конституция РФ. Так, частью 1 ст. 132 Конституции "органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавли-вать местные налоги и сборы. Часть 2 этой же статьи требует при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями передачи необходимых для их осу-ществления средств. Статья 133 гарантирует местному самоуправлению право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Тем самым заложены принципиально значимые правовые основы самостоятельности местного самоуправления в решении финансовых вопросов.

Но существует определенная проблема, которая заключается в том, что в Конституции РФ нет раздела, посвященного межбюджетным отношениям. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются прини-маемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами, т. е. получается, что в России на феде-ральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений.

Гражданский кодекс

Гражданским Кодексом РФ, а по сути, - экономической конституцией страны (ст. 215), вводится понятие муниципальной казны, в состав которой входят средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Для реализации права на равноправную хозяйственную деятельность Гражданский Кодекс РФ определил место муниципальных образований в граж-данском праве, закрепив (ст. 124) выступление в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участника-ми этих отношений - гражданами и юридическими лицами, наряду с Российской Федерацией, субъектами РФ (республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономными областями, автономными округами) - также городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Установление местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате, отнесено к ведению органов местного самоуправления. Но при этом очевидно, что или принципы отнесения отдельных налогов к местным, или установление перечня местных налогов (или видов налогов) и их предельных ставок (возможно, предельных сумм) будут регулироваться законодательством Российской Федерации и субъектов РФ.

ФЗ № 154 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.”

Более подробные положения, регулирующие финансовую деятельность местного самоуправления, содержатся в главе V "Финансово-экономическая основа местного самоуправления" ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Кроме самостоятельности в вопросах формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, гарантированной Конституцией РФ, ФЗ № 154 закрепляет за органами мест-ного самоуправления право контроля за исполнением местного бюджета¹¹ ст. 35 п 2, ФЗ № 154 “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. Закон достаточно подробно перечисляет источники доходов местных бюд-жетов, относя к доходам местных бюджетов и средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления. Федеральным законом установлен и запрет на изъятие суммы превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года органами го-сударственной власти РФ и субъектов РФ ст. 36 п 2, см. там же..

Финансовая самостоятельность, а фактически, и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования. Учитывая это, законодатель в статье 37 ФЗ № 154 установил, что органы государственной власти обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покры-тия минимально необходимых расходов местных бюджетов, основанных на нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Причем доходные источники закрепляются на долговременной основе, что не только предоставляет возможность долгосрочного планирования, но и стимулирует органы местного самоуправления к развитию доходных источников.

На органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образова-ний, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, но закон требует при этом принятия таких стандартов органами государственной власти и гарантирует их выполнение путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.

Для финансирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий ФЗ № 154 ст. 38. требует предусматривать необходимые финансовые средства ежегодно в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, связанные с решениями органов государственной власти, должны, в соответствии с ФЗ № 154, компенсироваться органами, принявшими соответствующие решения. Органам местного самоуправле-ния при этом предоставлено право исполнять такие решения в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

В прошлом, настоящем и, видимо, в обозримом будущем местные бюджеты не формировались и не будут формироваться исключительно за счет налоговых поступлений. Учитывая ограниченность на-логовых ресурсов, необходимо изыскивать иные возможности для укрепления финансовой основы местного самоуправления, особенно это касается средств, направляемых на развитие территории. Поэтому ФЗ № 154 ст. 40 закрепляет за органами местного самоуправление права на получение платы за пользование природными ресурсами, получение средств от собственной хозяйственной деятельности; ст. 41 - образование целевых внебюджетных фондов; ст. 42 - участие в кредитных отношениях путем выпуска муниципальных займов и лотерей, получения и выдачи кредитов, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.

Реализация положений ФЗ № 154 в осуществлении бюджетных и налоговых прав местного самоуправления в полном объеме возможна только после установления органами государственной власти нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и минимальных государственных социальных стандартов, без которых не существует объективных критериев для формирования доходной части местных бюджетов.

Перечень основных полномочий субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления в сфере финансов содержится в ст. 5 ФЗ № 154 и, кроме того, в отдельных статьях этого закона. Исходя из норм Федерального закона, постараемся выделить и сформулировать, что является предметом законодательства субъектов РФ в области местного самоуправления. От их наличия в большой степени зависит нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере финансов на территории субъекта РФ:

- порядок передачи объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;

- межбюджетные отношения между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований;

- установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

- установление минимальных государственных (субъекта РФ) социальных стандартов;

- обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов;

- порядок и наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.

компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ.

Настоящий перечень может являться одним из возможных вариантов создания нормативной правовой базы для деятельности органов местного самоуправления в сфере финансово-экономических взаимоотношений на территории субъекта РФ.

ФЗ № 126 “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”

Отдельным вопросом для рассмотрения является выявление новых моментов, которые привнес в действующее бюджетное законодательство вступивший в силу 30 сентября 1997 г. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Закон определяет основные принципы организации местных финансов, а также устанавливает:

- источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления;

- основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

- взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;

- гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Закон позволил отойти от субъективизма при предоставлении трансфертов и субсидий муниципальным образованиям со стороны субъектов Федерации. В нем законодательно закрепляются фонды финансовой поддержки муниципальных образований субъектов РФ. Теперь распределение средств этих фондов должно соответствовать фиксированной формуле, объективно учитывающей целый ряд социально-демографических показателей.

Позволил сделать более прозрачными межбюджетные отношения между муниципальными и региональными органами власти, определил их основные принципы, средства и порядок бюджетного регулирования. Определил, в частности, что увеличение собственных доходов местных бюджетов, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта РФ нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Таким образом, созданы серьезные стимулы для эффективного использования бюджетных средств на территории муниципального образования.

Закон создал условия для формирования финансовой базы муниципальных образований на основе четких и законодательно закрепленных правил. Последнее позволит муниципальным образованиям всерьез заняться не только перспективным планированием бюджетного процесса, но и формированием благоприятного инвестиционного климата на территории данного муниципального образования.

Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установил два новых, и, пожалуй, самых принципи-альных положения. Первое состоит в том, что вся сумма подоходного налога с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, является собственным доходом местных бюджетов и должна полностью зачисляться в их доходы. Второе важное положение устанавливает, что к собственным доходам местных бюджетов относится не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации.

Вопросы распределения средств, поступающих от приватизации регулируются Указом Президента РФ от 18.09.96 № 1368 "О нормативах распределения средств, поступающих от приватизации". Между тем данный Указ не предусматривает перечисление в местные бюджеты средств от приватизации предприятий государственной собственности на аукционе или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

В настоящее время в бюджеты муниципальных образований средства от приватизации практически не поступают. Нельзя забывать, что приватизация в нашей стране началась в основном с имущества муни-ципальной собственности и поэтому присмотренные Указом Президента РФ 100-процентные отчисления в местные бюджеты по данному виду собственности к настоящему времени практически исчерпаны. Отчисления доходов от приватизации государственной собственности могли бы стать достаточно крупной статьей в числе незначительных по размеру собственных источников формирования доходной части местных бюджетов.

Основные недостатки

1) Так и не был определен порядок передачи финансовых средств в местные бюджеты при исполнении муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

Этот вопрос вытекает из действующего законодательства, но практически не решается. Пунктом "В" ст. 38 ныне действующего Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено буквально следующее: "финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматривается, соответственно, в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации". Ныне действующее законодательство, к сожалению, четко не оговаривает, что же входит в понятие "государственные полномочия". Вместе с тем, дума-ется, это вполне реально определить как все полномочия, не являющиеся предметом ведения местного самоуправления, т.е. полномочия, относящиеся по закону к предмету ведения федеральных и региональных органов власти. Таким образом, можно сделать важнейший вывод: все расходы местных бюджетов, не подпадающие под предметы ведения местного самоуправления, четко определенные статьей 6 вышеуказанного Федерального закона, следует относить к государственным полномочиям, и их финансирование должно осуществляться за счет целевого выделения местным бюджетам средств из федерального или соответственно регионального бюджета.

Мало того, в принятом полтора года назад Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 12) опять же повторено положение Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о том, что расходная часть местного бюджета включает затраты, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. При этом опять же нет четкого понятия, а что же относится к государственным полномочиям. Нет здесь и четко ус-тановленного механизма передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта федерации на финансирование переданных государственных полномочий. Данная проблема, к сожалению, обойдена и в Бюджетном кодексе. Более того, Кодекс ситуацию еще более запутывает. Вместо четкого и недвусмысленного определения предметов ведения федеральных органов, региональных органов и органов местного самоуправления, вводятся понятия расходов совместного ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этих условиях даже условно нельзя определить понятие "государственные полномочия". Между тем указанное понятие в Кодексе сохранено. Повторено и предусмотренное в анализируемых законах положение о передаче необходимых средств при передаче государственных полномочий (статья 130). При этом за органами местного самоуправления не оставлено право не осуществлять финансирование тех мероприятий, которые им в свое время были переданы и которые относятся к ведению государственных органов власти в случае, если из соответствующих бюджетов не будет выделяться необходимые финансовые ресурсы.

Одновременно с этим не предусмотрено и право органов местного самоуправления не принимать полномочия от федерального или регионального уровня, если такая передача не сопровождается одновременно передачей соответствующих финансовых ресурсов.

2) Не создана необходимая законодательная база для использования такого важного резерва поступлений в доходную часть местных бюджетов как земля. Необходимо наделить муниципалитеты правом распоряжения своей землей. Это позволит со временем ввести единый налог на недвижимость, который весомо пополнит местные бюджеты и будет более органично встроен в ныне существующую систему имущественных отношений.

Бюджетный кодекс

Анализируя принятый Бюджетный кодекс, на кото-рый возлагались огромные надежды, убеждаешься, что этот важнейший и, пожалуй, главный финансовый закон в области межбюджетных отношений, зачастую "забыва-ет" об одном из главных и многочисленных элементов бюджетной системы страны -- бюджетах органов местно-го самоуправления. А если и вспоминают, то с позиций приоритета центральных органов над муниципальными.

Вместо решения задачи кодификации законодательства по бюджетным вопросам, этот закон в попытке реформирования бюджетных отношений нередко искажает само понятие бюджетного федерализма, нарушая при этом гарантии местного самоуправления.

Чего стоит, например, формулировка части второй статьи 39 Кодекса, которая гласит буквально следующее: "В доходах бюджета могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации, для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления".

Здесь налицо грубейшее нарушение основополага-ющих законодательных актов, в первую очередь Конституции Российской Федерации (п.1 ст. 132) и действующих федеральных законов о местном самоуправлении, устанавливающее для органов государственного управления центра и субъектов Российской Федерации законодательное право централизации части доходов местных бюджетов без согласования с органами мест-ного самоуправления, Кодекс полностью ликвидирует экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Данное положение нарушает права органов местного самоуправления в части самостоятельного формирования и исполнения бюджетов, установленных статьями 35 и 36 ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также статьей 5 ФЗ № 126 "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Возможно, централизация средств бюджетов всех уровней необходима. Но она не может и не должна проводиться без согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти, в том числе и местного самоуправления. И об этом необходимо было бы четко и недвусмысленно сказать в Бюджетном кодексе.

Кроме того, в Кодексе должен быть определен механизм подобной централизации названных доходов. В частности, в отношении местных бюджетов указанные нормативы централизации доходов ни в коей мере не должны утверждаться законом о бюджете субъекта Российской Федерации, а только правовым актом органа местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый год.

Одновременно с этим в законодательном порядке должны устанавливаться и централизованные мероприятия, требующие целевого финансирования из бюджетов разного уровня.

Бюджетный кодекс в статье 31 провозглашает "Принцип самостоятельности бюджетов", в частях второй и тре-тьей которой, в частности, записано, что принцип самостоятельности бюджетов означает наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, и законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответ-ствии с настоящим Кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации.

Однако, можно сказать, что во-первых, для обеспечения самостоятельности местных бюджетов явно недостаточно просто провоз-гласить тезис о наличии собственных источников их доходов, более важно установить конкретный перечень, размер и уровень собственных доходов в доходах соответствующего бюджета. Однако Кодекс не гарантирует необходимого уровня собственных доходов, требующегося муниципальным образованиям для обеспечения их даже минимальных потребностей.

Во-вторых, в Бюджетном кодексе отсутствует законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований. В Кодексе не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты по некоторым из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не устанавливая такого перечня, а да-вая лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные. Бюджетный кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, по-скольку не вводит четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны.

И, наконец, в-третьих, законодательное закрепление регулирующих доходов за местными бюджетами также не может решить задачи обеспечения самостоятельности местных бюджетов, так как органы местного самоуправления сами не устанавливают размеры процентных отчислений в свои бюджеты от регулирующих доходов. Это прерогатива вышестоящего орга-на власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.

Таким образом, принятый Бюджетный кодекс страны нуждается в серьезнейшей переработке для того, чтобы к провозглашенным в нем правильным принципам были добавлены точные и ясные механизмы их реализации.

Налоговый кодекс

Серьезных изменений в укреплении финансовой самостоятельности местных бюджетов органы местного самоуправления вправе были ожидать от Налогового кодекса Российской Федерации, но и он не оправдал этих надежд. Совершенствуя налоговую систему, нельзя забывать, что речь ни в коей мере не должна идти только об интересах федерального бюджета, чем зачастую "грешит" первая часть Налогового кодекса.

Наша страна -- федеративное государство и интересы субъектов федерации и органов местного самоуправления должны соблюдаться так же, как и интересы центра. Думается, что принятое в Налоговом кодексе принципиальное решение о закрытом перечне как федеральных, так и региональных и местных налогов, в целом правильно и экономически обосновано.

Мне кажется неверным предлагаемое в Кодексе резкое ограничение налоговых и бюджетных прав органов местного самоуправления, в том числе, в ряде случаев предлагаемое в пользу органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В частности, в первой части Налогового кодекса предусматривается фактическая ликвидация системы местных налогов и сборов. Перечень их предлагается ограничить всего пятью налогами, два из которых (налог на имущество физических лиц и Земельный налог) после введения налога на недвижимость (ставшего в соответствии с первой частью Кодекса региональным налогом) прекратят действие на соответствующей территории. Таким образом, органы местного самоуправления будут реально располагать тремя закрепленными налогами: на рекламу, на наследование или дарение и местными лицензионными сборами. Как показывают расчеты, эти налоги смогут обеспечить только менее 2 процентов всей доходной базы самого массового звена бюджетной системы страны, призванного финансировать подавляющую часть расходов, связанных с жизнеобеспечением всего населения России: просвещение, здравоохранение, жилищно-коммунальные хозяйство.¹¹ “О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления” В.Г. Пансков // Финансы, 3 / 99.

Частью II проекта Налогового кодекса (принятого Государственной Думой в первом чтении) ликвидируются и те положения Закона "Об основах налоговой системы Российской Федерации", которые переводили в разряд собственных доходов местных бюджетов часть (или полностью) отдельные налоги субъектов Федерации и федеральные налоги. В частности, в проекте отсутствует закрепление на постоянной основе 50% регионального налога на имущество предприятий.

Ликвидируется и установленное Законом РФ "О недрах" закрепление на постоянной основе 90% зачисление в местный бюджет за добычу углеводородного сырья и 50% -- за добычи других полезных ископаемых. В проекте второй части Налогового кодекса, отсутствует закрепление за местными бюджетами всех связанных с недроиспользованием федеральных налогов.²² “О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления” В.Г. Пансков // Финансы, 3 / 99. Все это достаточно жестоко ударяет по собственной финансовой базе органов местного самоуправления.

Некоторые предложения по реформированию законодательной базы финансовых основ местного самоуправления

Проблемы местных финансов накапливались десятилетиями. Сегодня они воспринимаются как отягченные клубком противоречий и нерешенных вопросов, причем в условиях весьма значительного недостатка финансовых ресурсов, как в центре, так и на местах. Поэтому со всей остротой встал вопрос о проведении реформы местных финансов, которая должна сопро-вождаться законодательным закреплением прав, полномочий и обязанностей местных администраций. Первым шагом в этом направлении стало бы принятие законодательных актов о местных налогах и сборах.

Укреплению финансовой базы органов местного самоуправления способствовала бы:

1) передача в их ве-дение права утверждения ставок единого налога на вмененный налог, которое в настоящее время возложено на субъекты Федерации. Розничная торговля, бытовое и транспортное обслуживание населения, общественное питание и оказание платных услуг населению, по которым вводится налог на вмененный доход -- динамичные отрасли экономики, связанные с обслуживанием людей. Это отрасли равномерно разбросаны по территории, имеют стабильные доходы, что позволяет сделать местные бюджеты устойчивыми и достаточно выполнимыми. Кроме того, местным органам власти лучше знакомы и условия их функционирования, и результаты деятельности, в городе или районе легче исправить, при необходимости, ставки этого налога и другие недостатки, выявившиеся в ходе взимания налога на вмененный доход.

2) Одновременно с этим, думается, необходимо вернуться и к перечню местных налогов, существенно расширив его, в том числе и за счет сокращения числа региональных налогов, и обеспечив реальную, а не фиктивную финансовую самостоятельность органов местного самоуправления.

3) Принципиально важное значение имеет необходимость закрепления за местными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов. Вот почему в местном нало-гообложении основной упор должен быть сделан на поимущественные и подоходные налоги. В этой связи в первую очередь следует передать в местную компетенцию налог на имущество предприятий, существенно повысив его предельную ставку. Местным не только по форме, но и по существу должен стать налог на землю, а это означает, что нужно его полностью зачислять в местные бюджеты. После замены этих налогов налогом на недвижимость, его необходимо сделать муниципальным (местным) налогом. Но отнюдь не региональным, как это к сожалению установлено в Налоговом кодексе. Дополнительно к этому налогу эко-номически оправданным было бы введение специального местного налога, взимаемого при покупке земли. Такой налог в странах с развитой рыночной экономикой показал достаточно высокую эффективность как инструмент регулирования цены земли и ее рационального использования, а также пополнения местных финансов. Базой для исчисления этого налога могла бы стать покупная цена земельного участка при ставке налога в размере порядка 2 процентов. Местный характер должны, очевидно, носить и отдельные налоги с потребителей, в частности акцизы на отдельные товары.

4) В условиях необходимости серьезного укрепления финансовой базы местного самоуправления особую актуальность приобретает разработка и быстрейшее принятие Закона Российской Федерации "О местных налогах", в котором должны найти решение перечисленные проблемы.

5) Прежде чем реформировать налоговую систему с точки зрения разграничения налогов между бюджетами разных уровней, необходимо выработать главные принципы такого разграничения. В основу при этом можно было бы положить социальную значимость конкретного вида налогов для данной территории, а также, по отдельным налогам, -- их функциональное назначение и целевую направленность.

Глава 3. Основные проблемы межбюджетных отношений и некоторые пути их решения

Эффективность местного самоуправления, во многом, зависит от того, какие ресурсы получают в свое распоряжение местные органы. Большинство из 13,5 тысяч муниципальных образований не имеют самостоятельного с экономической точки зрения бюджета, а, значит, не располагает дейст-венными возможностями по осуществлению своих полномочий.

Проблема неэффективности системы местного самоуправления в России, во многом, связана с отсутствием финансовой самодостаточности на местном уровне. Реформу финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления целесообразно встроить в комплексный процесс реформирования межбюджетных отношений на всех уровнях.

В ходе проведения реформ бюджетная система страны претерпела значительные изменения. Произошло перераспределение части полномочий и ответственности от федерального к региональным и местным бюджетам. При этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами между бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консолидированного бюджета страны, отличавшейся высокой степенью централизации управления. Резко упала дисциплина межбюджетных платежей. Власти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граждан оказались даже без гарантируемого государством социального минимума.

Есть точка зрения, что следует восстановить жесткую централизацию бюджетной системы, похожей на то, что у нас было раньше: с ежегодным согласованием и утверждением бюджетов вышестоящими органами, покрытием “планового” дефицита, дифференциацией нормативов распределения доходов под плановые доходы и т.д.