Законність і дисципліна в державному управлінні

38

Міністерство освіти та науки України

Відкритий міжнародний університет розвитку людини „Україна”

Горлівська філія

КАФЕДРА ПРАВА

КУРСОВА РОБОТА

з дисципліни: „Адміністративне право України”

на тему: „Законність і дисципліна в державному управлінні”

виконала: студентка ІІ курсу, гр. ПВ-

перевірив: Єпішев В. П.

Горлівка 2007

Зміст

Вступ ................................................................................................................... 3

Глава І.Суть та способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні

§1. Поняття та система способів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні ………………………………………………………… 5

§2. Контроль та нагляд - основні способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні ……………………………………..….10

§3. Громадський контроль ……………………………………………………..19

Глава ІІ. Загальний нагляд прокуратури в державному управлінні

§1. Предмет загального нагляду …………………………………………....…21

§2. Повноваження прокурора ……………………………………………….…22

§3. Акти прокурорського реагування …………………………………….…...24

Глава ІІІ. Оскарження дій органів державної і виконавчої влади та їх посадових осіб

§1. Звернення громадян як спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні ……………………………………………………....... 27

§2. Порядок розгляду звернень громадян …………………………………..... 31

§3. Відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян .34

Висновок ……………………………………………………………………...…36

Список використаної літератури …………………………………………..…..37

Вступ

Законність і дисципліна - основні умови існування будь-якої демократичної держави, її обов'язкові риси. Вони невід'ємні одна від одної. Законність можлива тільки при суворому дотриманні дисципліни усіма фізичними і юридичними особами, а дисципліна, в свою чергу, обумовлюється рамками закону. Словник визначає законність як загальноприйняте, усталене правило співжиття, норму поведінки, що охороняється законами, а дисципліну - як твердо встановлений порядок, дотримання якого є обов'язковим для всіх членів даного колективу; розпорядок. У загальнотеоретичному розумінні “законність” розглядається як специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується загальнообов'язковість юридичних норм у суспільстві і державі. ЇЇ суть полягає в обов'язковості виконання приписів правового характеру.

В юридичній науці під законністю розуміється неухильне виконання законів та відповідних їм інших нормативних актів органами держави, посадовими особами, громадянами та громадськими організаціями. У сфері функціонування виконавчої влади, у діяльності органів державного управління ця вимога проявляється особливо суворо. Вона міститься у багатьох нормативних актах, починаючи з Конституції України, і формулюється, як правило, згідно із законом і заснована на ньому. Юридичні норми є обов'язковими для всіх і доти, поки вони не змінені, або не відмінені, всі державні і недержавні структури, їх представники, формування громадськості, громадяни України та іноземці зобов'язані суворо їх дотримуватися. Це означає, що законність обов'язкова для всіх елементів держави. Вона також є обов'язковою умовою, що забезпечує безперешкодну реалізацію прав громадян, громадських утворень на самовираження і вільний розвиток.

Зовні законність виражена в законодавстві, під яким прийнято розуміти систему правових актів, в яких норми права знаходять своє зовнішнє відображення. Законність - це перш за все наявність достатньої кількості юридичних норм високої якості, а потім їх суворе дотримання усіма суб'єктами права.

Одним із найважливіших заходів щодо забезпечення законності є нагляд прокуратури. Особливим способом забезпечення законності є звернення громадян. Усі вони спрямовані на те, щоб між владою і людиною знаходилося право.

І тому, моя курсова робота присвячена більш детальному і ретельному вивченню суті та способів забезпечення дисципліни та законності, розкритті аспектів загального нагляду прокуратури в державному управлінні та можливості оскарження дій органів державної і виконавчої влади та їх посадових осіб.

Так, в процесі роботи над цією темою мною вивчалася література різних авторів, серед яких Колпаков В.К, Битяк Ю.П, Коваль Л.В та ін., а також деякі нормативні акти, а саме: Конституція України, Закони України „Про прокуратуру”, „Про звернення громадян”, „Про захист прав споживачів”, „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” та ін.

Широке коло аспектів питання , що вивчалося та об'ємність матеріалу, який було опрацьовано в процесі роботи обумовили її складну структуру : робота складається з вступу, де обґрунтовується актуальність та доцільність вивчення питання, що розглядається; трьох глав, які поділені на параграфи; висновку, де коротко викладаються всі найважливіші аспекти теми; та списку використаної літератури, де зазначені джерела теоретичного матеріалу, на основі якого написано роботу.

Глава І . Суть та способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні

§1. Поняття та система способів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні

Законність - багатогранне поняття, яке визначається по-різному. Її можна розглядати як принцип діяльності держави, сутність якого полягає в обов'язку державних органів, інших фізичних і юридичних осіб діяти відповідно до вимог законів. “Матеріальний зміст законності - у сукупності правил, обов'язків, дозволень, заборон, що регламентуються державою. Вони створюють стан, при якому суспільне життя, всі види державної діяльності підпорядковані неухильній дії права. Законністю досягаються узгодженість дій, організованість і порядок, тобто дисципліна у загальнодержавному масштабі” [9; стр. 658].

Якщо розглядати принцип законності щодо її практичного застосування, то законність означає, що всяке рішення державних і не державних органів, уповноважених на те осіб не повинно суперечити чинному законодавству; має бути прийняте в межах компетенції органу або посадової особи, що його приймає; з додержанням необхідної процедури; мусить сприяти створенню, закріпленню або розвитку корисних для суспільства відносин.

Законність можна розглядати і як метод державного управління, тобто як сукупність прийомів, способів, за допомогою яких держава забезпечує належну поведінку своїх суб'єктів.

Законність - це також режим системи відносин громадян, громадських та інших не державних утворень, органів місцевого самоврядування з органами, що представляють різні гілки державної влади. Такий режим має сприяти забезпеченню прав і законних інтересів особи, її сбічному розвитку, формуванню і розвитку громадянського суспільства, ефективній діяльності державного механізму.

Для того щоб забезпечити режим законності, держава повинна створити основу для цього.

Основою законності в державному управлінні слід визнати наявність:

Ш певних економічних умов;

Ш розвинутої політичної системи;

Ш механізму соціального захисту населення;

Ш науково обґрунтованої системи норм права, що відповідає вимогам часу і доступна для розуміння усіма суб'єктами державного управління;

Ш механізму примусу, який чітко працює в межах закону.

Важливою умовою законності і дисципліни в державному управлінні слід визнати також високу правову культуру громадян і апарату виконавчої влади, яка, в свою чергу, є наслідком загального рівня освіти і культури суспільства.

Таким чином, законність і дисципліна - це обов'язкові риси правової держави, сукупність форм і методів державного управління, які знаходять своє відображення і в чинному законодавстві і за допомогою яких держава регулює взаємовідносини в суспільстві, досягається стан законослухняної поведінки об'єктів управління [9; стр. 660].

Законність і дисципліна в державному управлінні забезпечується трьома основними способами - проведенням контролю, здійсненням нагляду та за допомогою звернень громадян. Проте здійсненню цих конкретно юридично значущих дій передує переконання, яке виявляється в попереджені, роз'яснені, вихованні, а також в утворенні певних стимулів законослухняної поведінки суб'єктів державного управління.

Законність у сфері державного управління ґрунтується на таких принципах:

Ш загальнообов'язковість законів для всіх без винятку органів, закладів, організацій, посадових осіб, громадян тощо. Саме в цьому проявляється загальність приписів, які містяться у законах і підзаконних актах;

Ш єдності законності, тобто одноманітному розумінні і заснуванні законів на всій території держави;

Ш неприпустимості протиставлення законності і доцільності. Це означає, що сам закон є вищим ступенем появу доцільності.

Законність у діяльності державного апарату виявляється у такому:

Ш всі рішення, що приймаються державним органом, повинні відповідати чинному законодавству;

Ш рішення, що приймаються державним органом, не повинні виходити за межі повноважень цього органу, тобто вони можуть прийматися тільки з питань, що віднесені до його компетенції;

Ш усі рішення державних органів приймаються у такому порядку і таких формах, які відповідають нормативним приписам;

Ш взаємовідносини з державним органом і недержавними структурами, громадянами та їх об'єднаннями, а також іншими громадськими формуваннями (органи самоорганізації населення) здійснюються у межах взаємних прав і обов'язків, які визначені на законних підставах.

Діяльності по забезпеченню законності надається державно-правовий характер, а органи, що її здійснюють (органи виконавчої влади, міліція, прокуратура, різні державні інспекції, служби, суди, деякі громадські утворення та ін.), наділяються юридично-владними повноваженнями. Такого роду діяльність вважають способом забезпечення законності. Кожний з цих способів має притаманні тільки йому риси, закріпленні відповідними нормативними актами, та реалізується за допомогою спеціальних методів. Разом з тим ці способи пов'язані між собою єдністю мети - забезпечити суворе додержання вимог законності і дисципліни усіма суб'єктами державного управління.

Забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні досягається в процесі повсякденної діяльності державних органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів і дисципліни; здійсненні заходів щодо ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян, громадських організацій; притягненні до відповідальності і покарання осіб, винних у порушенні законності і дисципліни; створені атмосфери невідворотності покарання за порушення вимог законності і дисципліни; вихованні працівників апарату управління в дусі суворого додержання існуючих правил. Цим забезпечується додержання законності кожною ланкою державного управління, кожним службовцем з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорони і захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб у повсякденній діяльності апарату управління.

Послідовна і сувора реалізація законності передбачає наявність відповідної системи її гарантій. В ній розуміють, по-перше, загальні умови або передумови законності; по-друге, спеціальні юридичні або організаційно-правові засоби забезпечення режиму законності.

До загальних належать політичні, економічні, організаційні, ідеологічні умови, що існують у державі. Найважливішими політичними передумовами законності є:

ь режим демократії;

ь широка гласність.

Досвід багатьох країн свідчить, що демократія і гласність можуть реально існувати тільки в умовах незалежного від держави громадянського суспільства, політичного плюралізму, свободи друку, поділу влади.

Тільки реальний поділ влади, існування не залежних від правлячої партії, держави засобів масової інформації, партій, децентралізація державних структур можуть стати справжніми гарантами режиму законності.

До економічних передумов законності можна віднести як досягнутий рівень добробуту і наявність у держави необхідних ресурсів, так і фактичну гарантованість прав громадян, організацій, їхню економічну свободу, багатоукладність економіки, існування ринку товарів, капіталів, трудових ресурсів, послуг тощо.

Велике значення для існування законності і правопорядку має право культура посадових осіб та громадян, правосвідомість, засновані на визнанні абсолютної цінності основних прав людини. Велике значення має добре здійснюване переконання, а також вміло організоване заохочення.

На стан законності в управлінні суттєво впливають такі організаційні фактори, як структура апарату, кваліфікація службовців, ефективність функціонування системи підготовки персоналу, чіткий і раціональний поділ повноважень тощо. Не остання роль для створення умов по зміцненню і підтримці режиму законності належить організаційним заходам щодо зменшення рівня таємності, створення відомчих центрів інформації і зв'язків з громадськістю, вдосконалення дозвільної системи, ліквідації апаратних надмірностей та ін.

Спеціальні юридичні засоби забезпечення законності в основному концентруються у сфері виконавчої влади і виражаються в функціонуванні особливого державно-правового механізму, який складається з:

ь організаційно-структурних формувань;

ь організаційно-правових методів.

Організаційно-структурні формування - це ті органи держави і недержавні структури, на які покладено обов'язок по підтриманню і зміцненню режиму законності.

Організаційно-правові методи - це види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються для забезпечення законності.

В юридичній теорії і практиці ці організаційно-правові методи прийнято називати способами забезпечення законності.

Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування, юридичних наслідків розрізняють такі способи забезпечення законності:

Ш контроль;

Ш нагляд;

Ш контрольно-надзорна діяльність;

Ш звернення до державних органів із заявами, пропозиціями, скаргами з питань забезпечення законності.

Практика свідчить про те, що застосування перелічених способів є надійною гарантією забезпечення законності в управлінській системі держави.

§2. Контроль та нагляд - основні способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні

Контроль - основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління. Без організації та здійснення контролю неможлива належна робота державного апарату, інших підконтрольних державних структур. Контроль також є одним з основних дисциплінуючих чинників поведінки громадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адміністративно-політичну діяльність, міжгалузеве державне управління. Сама контрольна діяльність здійснюється шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів, а також суб'єкт контролю здійснює облік і перевірку того, як контрольований об'єкт виконує покладені на нього завдання і реалізує свої функції [9;стр. 662].

Аналіз існуючої практики свідчить, що контрольна діяльність містить такі елементи: визнання характеру і строків контрольних заходів; залучення до контролю спеціалістів, представників громадськості; аналіз підсумків контролю, формування висновків і прийняття рішень; розробка заходів по виконання прийнятих рішень, вибір шляхів, форм, методів їх реалізації [10; стр. 206].

Що стосується рішень, то вони мають бути конкретними, їх важливо своєчасно довести до виконання, а також пояснити виконавцям. Контрольні органи повинні надавати виконавцям практичну допомогу в реалізації рішень; вони ж зобов'язані систематично аналізувати хід роботи по їх виконанню.

Головними напрямками здійснення контролю в сфері державного управління є:

Ш додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договірної, технологічної, виконавчої, трудової та інших видів державної дисципліни;

Ш використання державних ресурсів;

Ш виконання природоохоронного законодавства;

Ш підбір і розміщення кадрів у державному секторі;

Ш виконання соціальних програм та інше.

До контрольної діяльності висувається цілий ряд вимог, згідно з якими вона повинна бути:

ь підзаконною, тобто контроль має здійснюватися тільки в рамках конкретних нормативних приписів;

ь систематичною, тобто нести регулярний характер;

ь своєчасно, тобто проводитися своєчасно, що значно підвищує його ефективність;

ь всебічною, тобто охоплювати найбільш важливі питання, поширюватися на всі служби і структури підконтрольних органів;

ь глибокою, тобто перевірці повинні підлягати не тільки ті підрозділи, які мають слабкі результати роботи, а й ті, що мають добрі результати. Ця вимога дозволяє виявляти і поширювати передовий досвід, попереджувати помилки та упущення;

ь об'єктивною, тобто виключати упередженість;

ь гласною, тобто її результати повинні бути відомі тим, хто підлягав контролю;

ь результативною (дієвою). Ця діяльність не може обмежуватися виявленням фактичного стану справ. Вона повинна супроводжуватися конкретними заходами по усуненню недоліків.

Контрольна діяльність включає до себе низку послідовних дій, яку можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. В свою чергу вони самі наповнюються конкретними стадіями-діями.

На підготовчій стадії:

1)обирається об'єкт контролю;

2)визначається предмет контролю (встановлюється, що саме слід перевірити);

3)встановлюються засоби здійснення контролю;

4)підбираються (призначаються) особи, які здійснюватимуть контроль;

5)складаються плани його проведення.

На центральній (аналітичній) стадії здійснюються збирання і оброблення інформації. Зібрана інформація (часто одержана від різних джерел) аналізується, порівнюється з реальним станом справ на об'єкті, що перевіряється, оскільки інформація, одержана від керівництва такого об'єкта та з інших джерел, часто не збігається.

До підсумкової стадії належать такі дії, як:

1)прийняття рішення за результатами контролю;

2) доведення його до адресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю);

3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті;

4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.

Контролю притаманні свої принципи.. До них належать:

Ш універсальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділянки державного, господарського та соціально-культурного будівництва);

Ш систематичність (проводиться не одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно);

Ш безсторонність (досягається шляхом покладання завдань контролю на осіб, які не зацікавленні в його результатах);

Ш реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів);

Ш дійовість, оперативність, результативність (припускають швидке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопорушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності);

Ш гласність(дає можливість, а у деяких випадках і стає обов'язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю).

У юридичній теорії та практиці прийнято класифікувати контрольну діяльність на види. Підхід до вирішення цього питання залежить від вибору критерію, на підставі якого здійснюється класифікація. Вибір же критерію багато в чому зумовлений потребами практики. Саме тому відомо досить багато класифікацій контрольної діяльності.

Найчастіше пропонують такі класифікації:

1. Залежно від місця суб'єкта (що здійснює контроль) в системі державного управління виділяють такі види контролю:

Ш контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський контроль);

Ш контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль);

Ш контроль з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль);

Ш контроль з боку органів центральної виконавчої влади;

Ш контроль з боку місцевих органів, органів державної виконавчої влади;

Ш контроль з боку органів судової влади;

Ш контроль з боку органів місцевого самоврядування;

Ш контроль з боку громадськості (громадський контроль);

2. Залежно від належності суб'єкта до державних або громадських структур виділяють:

Ш державний контроль;

Ш громадський контроль;

3. Залежно від адміністративно-правової компетенції суб'єкта виділяють:

Ш відомчий;

Ш міжвідомчий;

Ш над відомчий контроль.

Відомчий контроль здійснюється міністерствами і відомствами у середині відповідної структури (тому його ще називають внутрішньовідомчим контролем). Такий контроль тісно пов'язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами і відомствами. Загальні питання його організації проведення регулюються Положенням про відомчий контроль у системі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури - контрольно-ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірки фінансово-господарської діяльності підпорядкованих їм державних (казенних) підприємств, установ і організацій. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій визначається інструкціями, які затверджуються керівниками міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за погодженням з Головним контрольно-ревізійним управлінням України.

Здійснюючи керівництво відповідними сферами управління, міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади в межах своєї компетенції видають акти, організують і контролюють їх виконання. Повноваження цих органів, у тому числі й контрольні, закріпленні в законах, положеннях про відповідні міністерства і відомства, управління (відділи) місцевих органів державної виконавчої влади, статутах державних підприємств, установ і організацій. У міністерствах і відомствах для здійснення контрольних функцій утворюються відомчі інспекції, групи. Контрольні повноваження покладаються також на юридичні служби і юрисконсультів.

Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що він здійснюється органом міжгалузевої компетенції за виконанням загальнообов'язкових правил, які діють у відповідній сфері.

Першою особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом іншої відомчої належності. Друга особливість такого контролю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив'язане до завдань, які стоять перед цим органом. Наприклад, Державний комітет статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністерствами, державними комітетами та іншими відомствами. Міністерство фінансів України за допомогою Головку здійснює контроль за використанням грошових коштів, матеріальних цінностей, їх збереженням, контролює стан і достовірність бухгалтерської звітності. Вони не втручаються в інші функціональні повноваження підконтрольного органу.

До міжвідомчого контролю слід віднести й контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, комітетів, управлінь та ін., які структурно входять до складу відповідних міністерств чи відомств. Це пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, підрозділи Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації, митної служби, управлінь цивільної авіації та ін. Згідно з наданими їм повноваженнями вони здійснюють контроль за додержанням загальнообов'язкових правил у різних сферах діяльності - промисловості, сільському господарстві, транспорті, охороні природи тощо.

Надвідомчий контроль здійснюється органами загальної компетенції - Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів АРК, місцевими державними адміністраціями з питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва незалежно від відомчого підпорядкування об'єктів контролю.

Ще однією характерною рисою зазначених видів контролю є те, що тільки за результатами відомчого і над відомчого контролю винну особу можна притягти до дисциплінарної відповідальності за тих обставин, що перевірки здійснюють вищі посадові особи, які наділені правом прийому на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності. Притягнення до кримінальної відповідальності не включає можливості застосування дисциплінарного стягнення.

Контроль здійснюється у формі перевірок (обстеження і вивчення окремих напрямків фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складається довідка або доповідна записка), ревізій (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за наслідками якої складається акт), витребування звітів та ін.;

4. Залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль, виділяють:

Ш попереджувальний контроль;

Ш поточний контроль;

Ш наступний контроль;

5. Залежно від спрямованості контролю виділяють:

Ш зовнішній контроль;

Ш внутрішній контроль;

6. Залежно від призначення контролю виділяють:

Ш загальний, що охоплює всі сторони діяльності суб'єкта, що контролюється;

Ш цільовий контроль окремого напряму роботи.

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності - нагляду, хоча у них є деякі однакові риси. Їх поєднують єдина мета - забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, форми здійснення роботи - перевірки, витребування звітів, пояснень та ін., обов'язковість вказівок. Але контроль на відміну від нагляду проводиться повсякденно і безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган - прокуратура. (Санітарний, пожежний нагляд та деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. У дійсності ж - це контроль.) Різна у них нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, - це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об'єкту) і самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратура позбавлена таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного нагляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підконтрольного їм об'єкта до усунення виявлених ними правопорушень. Та їх дії фактично порівнюються до управлінській діяльності адміністрації цих об'єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об'єктів, експлуатація яких призупинена.

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або вносить постанову про дисциплінарне провадження, провадження в справі про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи відносно винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій по ліквідації (припиненню) протиправної ситуації не здійснює. Конкретні дії щодо наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи - сама особа, винна у вчиненні правопорушення, або вища посадова особа, яка має право втрутитися в оперативну діяльність підконтрольного їй об'єкта.

Слід відмітити, що наведенні риси, притаманні контролюючим органам і прокуратурі, не завжди представлені у повному обсязі. Чинне законодавство знає випадки, коли контролюючі органи мають наглядові повноваження, а у діяльності прокуратури виявляються елементи контролю. Наприклад, органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, не можуть самостійно притягати до відповідальності особу, яка порушує правила адміністративного нагляду (притягає суд (суддя). До речі, в ст.1 Закону України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” законодавець, всупереч назві цього нормативного акта, визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ. Це говорить про те, що законодавець нечітко проводить відмінність між цими двома видами діяльності державних органів[5; ст.1].

У свою чергу, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону згідно з ст.22 Закону України “Про прокуратуру” підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьому разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, перериваючи протизаконний перебіг подій [4; ст. 22]. Тут законодавець включає свободу вибору поведінки адресата, що можливо при застосуванні прокурором інших форм реагування. Але прокурор, як і раніше, самостійно не може притягти винну посадову особу до відповідальності за невиконання припису.

Характерними є й те, що інспекції та служби самостійно застосовують адміністративно-примусові заходи відповідно до КпАП, спеціальних заходів та положень про адміністративні правопорушення, в межах покладених на них завдань втручаються в оперативну діяльність органів, які перевіряють (призупиняють або забороняють роботу підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, використання сировини чи матеріалів, зупиняють операції за рахунками в банках тощо).

Контроль з боку цих органів відрізняється від контролю в загальновизнаному розумінні ще й тим, що державні інспекції і служби не мають права застосовувати заходи дисциплінарної відповідальності.

§3. Громадський контроль

В юридичній літературі виділяють і громадський контроль, до якого відносять контроль з боку різних громадських угруповань - профспілок, трудових колективів, партій, рухів та ін., а також окремих громадян. Але й тут також відсутні такі важливі ознаки контролю, як право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних і право самостійно притягати винних до правової відповідальності. Водночас слід відзначити, що окремі громадські утворення мають хоча і не повні (скорочені), але все ж досить істотні контрольні повноваження, які наближають їх до державних контролюючих органів і передусім органів адміністративної юрисдикції.

Серед повноважень деяких громадських угруповань є такі, які мають ознаки контролюючих органів. Наприклад, профспілки відповідно до чинного законодавства контролюють додержання адміністрацією підприємств, установ, організацій законодавства про працю і нормативних актів про охорону праці, житлово-побутове обслуговування працівників та ін. Закон України від 15 грудня 1993р. “Про захист прав споживачів” надає право об'єднанням споживачів: здійснювати контроль за додержанням прав громадян як споживачів; проводити незалежну експертизу та випробування продукції; разом з відповідними державними органами здійснювати контроль за якістю продукції, торговельного та інших видів обслуговування, застосування цін; вносити в правоохоронні органи та органи державного управління матеріали про притягнення до відповідальності осіб, винних у випуску та реалізації неякісної продукції та ін[6; ст 5].

Представники деяких громадських угруповань наділені правом складати протоколи про адміністративні правопорушення. Це народні дружинники, громадські мисливські, лісові інспектори, інспектори рибоохорони та ін., які мають повноваження здійснювати перевірку додержання законодавства у відповідних сферах діяльності. Окремі з них наділені у деяких випадках правом доставляти правопорушників до міліції чи виконкому сільської (селищної) ради.

Глава ІІ. Загальний нагляд прокуратури в державному управлінні

§1. Предмет загального нагляду

У даний час, згідно з п.9 Перехідних положень Конституції України, прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів. У юридичній теорії і практиці ця функція визначається як загальний нагляд прокуратури. Вона регламентована Законом “про прокуратуру” від 5листопада 1991р.

Конституція України покладає на прокуратуру:

Ш підтримання державного обвинувачення в суді;

Ш представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

Ш нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

Ш нагляд за додержання законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян[1;п.9].

В ст.1 Закону України “Про прокуратуру” також закріплюється право здійснювати нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами державного і господарського управління та контролю, урядом АРК, місцевими радами та їх виконавчими і розпорядчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності посадовими особами та громадянами[4; ст.1].

При здійсненні нагляду прокурори не можуть втручатися в діяльність піднаглядних їм органів, не наділені безпосереднім правом застосовувати заходи примусового впливу, скасовувати протизаконні акти управління та змінювати їх. Вони також не можуть притягати винних до правової відповідальності.

Загальний нагляд - це нагляд за виконанням законів виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.

Ст.19 Закону “Про прокуратуру” говорить що, “предметом загального нагляду є:

Ш відповідність актів, видаваних всіма органами, підприємствами, установами, організаціями і посадовими особами, вимогам Конституції України і діючим законам;

Ш дотримання законів про недоторканість особи, соціально-економічних, політичних, особистих правах і свобод громадян, захисту їхньої честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

Ш дотримання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці і зовнішньоекономічної діяльності[4; ст. 19].

Перевірка виконання законів проводиться по заявах і інших повідомленнях про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а при наявності приводів - також за власною ініціативою прокурора.

Прокуратура не підмінює органи відомчого керування і контролю і не втручається в господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Загальний нагляд спрямовано на те, щоб акти, які видають виконавчо-розпорядчі органи відповідали чинному законодавству і щоб закони виконувалися адресатами точно і однаково.

§2. Повноваження прокурора

За ст.20 Закону “Про прокуратуру” при здійсненні загального нагляду прокурор має право:

1. Безперешкодно по посвідченню, що підтверджує займану посаду, входити в приміщення державних органів, органів місцевого і регіонального самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості і приналежності, у військові частини, установи без особливих пропусків, де такі введені; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, що містить комерційну або банківську таємницю, конфіденційну інформацію.

Письмово вимагати представлення в прокуратуру для перевірки зазначених документів і матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі про операції і рахунки юридичних осіб і інших організацій, для рішення питань, зв'язаних з перевіркою;

2. Вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази й інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і міри її забезпечення;

3. Вимагати від керівників і колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підлеглих і підконтрольних підприємств, установ, організацій і інших структур незалежно від форм власності, а також виділення фахівців для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;

4. Викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних чи письмових пояснень, щодо порушень закону[4; ст.20].

При виявленні порушень закону прокурор чи його заступник в межах своєї компетенції мають право:

1. Опротестовувати акти Прем'єр-Міністра України, Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, міністерств, державних комітетів і відомств, виконавчих і розпорядницьких органів місцевих Рад народних депутатів, підприємств, установ, організацій, суспільних об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб;

2. Вносити представлення чи протест на рішення місцевих Рад народних депутатів у залежності від характеру порушень;

3.Збуджувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарну чи виробництво про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадським організаціям;

4. Давати розпорядження про усунення очевидних порушень закону;

5. Вносити представлення в державні органи, громадські організації і посадовим особам про усунення порушень закону і сприятливих йому умов;

6. Звертатися в суд або арбітражний суд із заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств і інших юридичних осіб.

§3. Акти прокурорського реагування

У разі підтвердження інформації прокурор реагує на порушення законності і дисципліни шляхом видання актів прокурорського реагування. Закону “Про прокуратуру” називає чотири форми прокурорського реагування:

Ш протест;

Ш письмовий припис;

Ш подання;

Ш постанови.

Згідно зі ст.21 Закону “Про прокуратуру”: протест на суперечний закону акт виноситься прокурором, його заступником в орган, що видав його, чи у вищій орган. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення або дії посадової особи[4; ст. 21].

У протесті прокурор порушує питання про скасування акта зведеного до відповідності з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, відновлення порушеного права.

Протест прокурора припиняє дію опротестованого акту і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом чи посадовою особою в десятиденний термін після його надходження. Про результати розгляду протесту в цей же термін повідомляється прокурору.

У випадку відхилення протесту чи відхилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою в суд про визнання акта незаконним.

Заява в суд може бути подана не пізніше п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення чи протесту в передбачений законом термін для його розгляду. Подання такої заяви припиняє дію правового акту.

Згідно зі ст.22 Закону України “Про прокуратуру”: припис прокурора - це письмове розпорядження про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу або посадовій особі, що допустила порушення, чи вищестоящому в порядку підпорядкування органу або посадовій особі, що правомочні усунути порушення[4; ст. 22].

Письмове розпорядження вноситься у випадках, коли порушення закону носить очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто. Розпорядження підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.

Орган або посадова особа можуть оскаржити розпорядження вищестоящому прокурору, що зобов'язаний розглянути скаргу в десятиденний строк. Рішення вищестоящого прокурора є конечним.

Згідно зі ст.23 Закону “Про прокуратуру”: подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і сприятливих їм умов вноситься прокурором, його заступником у державний орган, громадську організацію чи посадовій особі, що наділені повноваженням усунути порушення закону, і підлягає невідкладному розгляду. Не пізніше чим у місячний термін повинні бути прийняті відповідні міри по усуненню порушень закону, причин і сприятливих їм умов і про результати повідомлено прокурору[4; ст. 23].

Колегіальний орган, якому внесене подання, повідомляє про день засідання прокурору, що вправі особисто взяти участь у його розгляді.

Згідно зі ст.24 Закону “Про прокуратуру”: у випадку порушення закону посадовою особою чи громадянином прокурор, його заступник, у залежності від характеру порушення закону, вносить мотивовану постанову про дисциплінарне виробництво, виробництво, про адміністративне правопорушення чи про порушення кримінальної справи, по відношенню до цих осіб[4; ст. 24].

Постанова про порушення дисциплінарного виробництва чи виробництва про адміністративне правопорушення підлягає розгляду повноважною посадовою особою чи відповідним органом у десятиденний термін після його надходження, якщо інше не встановлено законом. Про результати розгляду повідомляється прокурору.

Невиконання посадовими особами законних вимог прокурора (його заступника) тягне за собою застосування адміністративних покарань. Чинне законодавство встановлює адміністративну відповідальність за ухилення від виконання законних вимог прокурора про проведення перевірок, ревізій, подання необхідних матеріалів прокурору, виділення відповідних спеціалістів для проведення перевірок, які потребують спеціальних знань. Посадові особи і громадяни також підлягають адміністративній відповідальності за ухилення від явки в прокуратуру за викликом прокурора.

Глава ІІІ. Оскарження дій органів державної і виконавчої влади та їх посадових осіб

§1. Звернення громадян як спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні

Одним з найважливіших заходів щодо забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні є право громадян на звернення до державних органів влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій різних форм власності, громадських об'єднань. Право на звертання є одним з конституційних прав громадян України. Зокрема ст. 40 Конституції України говорить: "Усі вправі направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися в органи державної влади, органи місцевого самоврядування і посадовим і службовим особам цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк."[1; ст.40]

Закон України "Про звертання громадян" регулює питання практичної реалізації громадянами України, наданого ст. 40 Конституції України, права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян у відповідності з їх статутом пропозиції про поліпшення їхньої діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржити дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливість брати участь у керуванні державними і суспільними справами, поліпшувати роботу органів державної влади і місцевого самоврядування, установ, організацій незалежно від форм власності, відстоювати свої права і законні інтереси і відновлювати їх у випадку порушення.

Згідно ст. 3 Закону України "Про звернення громадян"

“Під зверненням громадян слід розуміти викладені в письмовій чи усній формі:

Ш пропозиції (зауваження);

Ш заяви (клопотання);

Ш скарги. [Про звернення громадян]

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про повернення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскарженні, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. [3; ст. 3]

До звернення громадян законом пред'являються деякі вимоги, а саме:

Ш звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

Ш у зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги.

Ш звернення може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформленні відповідно до чинного законодавства.

Ш звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), такі групою осіб (колективне).

Ш письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Звернення, оформлене без дотримання цих вимог, повертається заявникові з відповідними роз'ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою статті 7 Закону “Про звернення громадян”.

У цій статті зазначається, що звернення оформлені належним чином і поданні у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення.

Якщо питання порушені не входять до повноважень органів, до яких звернулися, то воно в термін не більш п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненням.

Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.

Статтею 8 регулюється питання про звернення , які не підлягають розгляду та вирішенню. А саме: Письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає[3; ст. 8]. Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, термін розгляду яких передбачено статтею 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Рішення про припинення розгляду такого звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення.

Забороняється переслідування громадян і членів їх сімей за подання звернення. Ніхто не може бути примушений до подання власного чи підписання колективного звернення або участі в акціях на підтримку звернені інших осіб чи організацій.

Не допускається розголошення одержаних із звернені відомостей про особисте життя громадян без їх згоди чи відомостей, що становлять державну або іншу таємницю, яка охороняється законом, та іншої інформації, якщо це ущемлює права і законні інтереси громадян Не допускається з'ясування даних про особу громадянина, які не стосуються звернення. На прохання громадянина, висловлене в усній формі або зазначене в тексті звернення, не підлягає розголошенню його прізвище, місце проживання та роботи.

§2. Порядок розгляду звернень громадян

Розгляд пропозицій (зауважень) громадян - обов'язково, після чого повідомляється громадянину про результати розгляду.

Пропозиції (зауваження), заяви (клопотання), скарги Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто.

Відповідні органи зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати заяви (клопотання) , перевіряти викладенні в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідь за результатами розгляду надається громадянину в обов'язковому порядку.

Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі, з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення. За статтею 16 відповідного закону: скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду[4; ст. 16].

Скарги на рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також на рішення вищих державних органів вирішуються в судовому порядку. Громадянин може подати скаргу особисто або через уповноважену на це іншу особу. Скарга в інтересах неповнолітніх і недієздатних осіб подається їх законними представниками. Стаття 17 Закону говорить про термін подання скарги, а саме, що скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не розглядаються. Пропущений з поважної причини термін може бути поновлений органом чи посадовою особою, що розглядає скаргу. Рішення вищого державного органу, який розглядав скаргу, в разі незгоди з ним громадянина може бути оскаржено до суду в термін, передбачений законодавством України[4; ст. 17]. Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою, має право: