2

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Особенности образовательного законодательства в Российской федерации

1.1. Общие характеристики образовательного законодательства

1.2. Федеральное законодательство об образовании

1.3. Образовательное законодательство субъектов Российской

Федерации

Глава 2. Образовательно-правовая компаративистика

2.1. Общая характеристика международного образовательного прав

2.2. Сравнительно-правовые исследования в области образовательного законодательства в России и зарубежных странах

Глава 3. Совершенствование российского образовательного законодательства

3.1. Проблемы образовательного законодательства

3.2. Пути совершенствования законодательства об образовании

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Тема данной работы - Образовательное законодательство в Российской Федерации. Вообще, реформирование российского образования в современных условиях во всех его составляющих объективно невозможно без совершенствования его правового сопровождения. Прежде всего, это касается совершенствования образовательного законодательства.

Образование находится в центре первоочередных государственных интересов. От состояния образовательной системы во многом зависят будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста. Наконец, в «связке» с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности.

В современном правовом государстве образование должно иметь основательную нормативно-правовую базу. Требование тщательного законодательного регулирования отношений в области образования обусловлено рядом причин.

Во-первых, нормы образовательного законодательства должны стать надежными юридическими гарантиями реализации закрепленного на конституционном уровне права каждого на образование. Положения ст. 43 Конституции РФ, раскрывающие конституционную формулу «каждый имеет право на образование», находят развитие в актах образовательного законодательства.

Во-вторых, нормы образовательного законодательства регулируют ту сферу общественных отношений, в которую сегодня, не будет преувеличением сказать, вовлечено все российское общество, все его возрастные группы. Концепция непрерывного образования, провозглашенная ЮНЕСКО в 1972 г. и успешно реализуемая сегодня во многих странах мира, многократно увеличивает число участников образовательных отношений.

В-третьих, образование представляет собой огромную по своим масштабам отрасль российской экономики, грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих в сфере образования гражданских и трудовых отношений, а с другой - в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг. Вот почему современное образовательное право формируется как комплексная отрасль российского законодательства, объединяющая нормы различной правовой принадлежности - гражданского, семейного, трудового, административного и других отраслей права Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во  НОРМА, 2001.

В развитии современного образовательного законодательстве можно достаточно отчетливо выделить ряд тенденций, характеризующие как его собственно динамичную, так и содержательную стороны, которые столь же четко свидетельствуют о наличии проблем, решение которых представляет одну из самых актуальных задач государственной образовательной политики.

Таким образом, определив актуальность выбранной темы работы можно сформулировать ее цель - это всестороннее исследование законодательства в сфере образования. Для раскрытия данной цели необходимо структурировать материал в соответствии с основными задачами:

1. Рассмотреть особенности образовательного законодательства на территории Российской Федерации;

2. Сделать сравнительно-правовые исследования в области образовательного законодательства в России и зарубежных странах;

3. Выявить основные проблемы российского законодательства в сфере образования, а также пути их решения и совершенствования законодательства.

Методы, использованные в настоящей работе - это сравнительно-правовой метод, исторический, анализ, синтез. Предмет - общественные отношения, складывающиеся в сфере образования. Объект - нормы законодательства в образовании.

Для раскрытия цели работы и выполнения ее задач необходим правильный подбор литературы. В работе были использованы труды следующих авторов: В.И. Шкатулла, В.П. Борисенкова, В.И. Ерошин и других.

ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Общие характеристики образовательного законодательства в России.

Исходя из общего представления о понятии законодательства, под образовательным законодательством нужно понимать комплексную отрасль российского законодательства, аккумулирующую в своем содержании и структуре, помимо правовых норм и институтов, регулирующих образовательные отношения в собственном смысле слова, также нормы и институты других отраслей законодательства (гражданского, административного, трудового, финансового и др.), регулирующих отношения, непосредственно не связанных с осуществлением образовательного процесса. Все эти нормы и институты, поскольку направлены так или иначе на урегулирование отношений, складывающихся в одной сфере - сфере образования, органично взаимосвязаны и образуют системную нормативную целостность или, иначе, отрасль законодательства об образовании как систему.

Особенности федеративного устройства российского государства своеобразно отражаются в иерархии и содержании образовательного законодательства. Это наглядно обнаруживается, во-первых, при анализе компетенции федерального центра, субъектов РФ, органов местного самоуправления и образовательных учреждений и, во-вторых, при рассмотрении непосредственно нормативно-правовых актов различных уровней иерархии образовательного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, уже сказанное показывает, что образовательное законодательство России представляет собой весьма сложную и разветвленную нормативную систему, включающую в себя нормативно-правовые акты различной юридической силы и компетенции: акты федерального уровня, акты регионального уровня (субъектов РФ) и акты органов местного самоуправления.

Взятое в целом образовательное законодательство РФ регулирует следующие основные виды отношений, складывающиеся в сфере образования:

- отношения между обучающим и обучающимися (учителем и учеником, преподавателем и студентом);

- отношения  между образовательными учреждениями и обучающимися;

- отношения  между родителями и их детьми по обучению и воспитанию;

- отношения, складывающиеся между образовательными учреждениями и родителями учащихся, прежде всего и главным образом, учащихся образовательных учреждений дошкольного и школьного возраста;

- отношения, складывающиеся между органами управления образованием и образова-тельными учреждениями;

- отношения между органами местного самоуправления и органами управ-ления образованием, образовательными учреждениями, семьями, имеющими детей;

- отношения, складывающиеся в процессе осуществления индивидуальной педагогической деятельности.

Отдельную группу отношений образуют отношения, имеющие международный характер (двух- и многосторонние отношения между Россией и другими государствами и международными организациями по вопросам образования; отношения, вытекающие из ратифицированных российским государством деклараций, конвенций и пактов, содержащий положения, принципы и нормы, имеющие отношение к урегулированию вопросов образования на международном или международно-региональном уровнях и др.).

Все общественные отношения, складывающиеся в сфере образования, есть образовательные отношения в широком смысле. В то же время одна группа отношений (основная группа) непосредственно характеризует суть, содержание, особенности форм и характера собственно образовательного процесса, связанного с обучением и воспитанием учащихся (воспитанников), другая группа отношений  (вспомогательные или вторичные) связана с образовательным процессом опосредованно, т.е. обеспечивают различными средствами и способами успешное его осуществления (трудовые, финансовые, гражданско-правовые и т.п. отношения). Под таким углом зрения образовательное законодательство, тоже с известной степенью условности, можно разбить на две группы: а) нормативно-правовые акты, регулирующее отношения, непосредственно связанные с организацией, осуществлением и правовой оценкой хода протекания и результата образовательного процесса (образовательной деятельности), и б) нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, опосредующие достижение целей и решение  задачи образовательной деятельности Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. - М.: Готика, 2002..

Цели, задачи и соответствующие им функции образовательного законодательства определены в так называемых системообразующих законодательных актах, к которым, безусловно, относится Основной закон страны и государства - Конституция Российской Федерации, основополагающих политико-правовых актах-документах, в которых определены фундаментальные положения образовательной политики государства и общества (Национальная доктрина образования в Российской Федерации), и текущие фундаментальные федеральные законодательные акты - Закон РФ «Об образовании» (1992 г.) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.).

1.2. Федеральное законодательство об образовании

Соглас-но статье 15 Конституции Российской Федерации федеральная правовая система включает Конститу-цию, федеральные конституционные законы, феде-ральные законы, иные нормативные акты палат Фе-дерального Собрания, указы Президента, поста-новления Правительства, акты органов исполни-тельной власти.

Законодательство об образовании  включает в себя, как отмечалось ранее, законодательные и подзаконные акты самого разного уровня, содержания и характера. Но, во всяком случае, в этом массиве есть такие акты (законы), которые являются основными, базовыми, стержневыми (после, разумеется, Конституции) и, тем самым, системообразующими для образовательной системы. Другие же акты выступают в качестве дополняющих, конкретизирующих и вспомогательных, что никоим образом не снижает их юридическую и социальную значимость Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. - М.: Готика, 2002..

К основным законам государства, прямо или опосредовано регулирующих отношения, возникающие на всех уровнях образования, устанавливающие нормативную основу деятельности образовательных учреждений всех уровней и типов, всех субъектов образовательного процесса, а также вопросы образовательной политики в целом и рассчитанных на длительную временную перспективу, относятся два ныне действующих закона: Закон Российской Федерации «Об образовании» (1992 г.) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.).  

Закон Российской Федерации «Об образовании»  был принят 10 июля 1992 года (номер 3226-1) и направлен на урегулирование системы общественных отношений, складывающихся в образовании. В нем регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации. Федеральный закон от 13 января 1996 г. №12-ФЗ внес в базовый закон существенные изменения и дополнения, ставшие основанием для изложения его в новой редакции. С момента принятия закона 22 раза федеральные законодательные акты вносили в него изменения и дополнения, среди которых наиболее существенные поправки были внесены указанным Федеральным законом от 13 января 1996 г. и Федеральным законом от 22 августа 2004 г. (так называемым «монетарным» законом или законом «об отмене льгот»).

В него входят «Общие положения», которую составляют общие нормы и принципы, действующие в сфере образования. Они регулируют отношения, связанные с определением и закреплением принципов государственной политики, задач органов образования, государственных гарантий прав граждан на образование. «Система образования» определяет совокупность компонентов, образующих систему образования РФ, формы получение образования, их виды и ступени образования. «Управление системой образования» содержатся нормы,  регулирующие отношения, связанные с распределением компетенции Российской Федерации и ее субъектов, местных органов самоуправления и образовательных учреждений в области образования и компетенции иных органов. «Экономика системы образования» определяют основные источники поступления финансовых и материальных средств на нужды образования. В контексте современных реалий, опосредованных сложными и противоречивыми реформаторскими процессами в сфере образования, эта глава закона приобретает особе значение. Также уделено внимание социальным гарантиям реализации прав граждан на образование. Закрепляются права обучающихся и воспитанников, права и обязанности родителей, работников образовательных учреждений. Наконец, регулируются отношения в области внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества образовательных учреждений, что также значимо в контексте присоединения России к Болонской декларации о высшем образовании Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во  НОРМА, 2001.

Одна из наиболее значимых особенностей Закона РФ «Об образовании» состоит в том, что в нем четко определены и сформулированы главные задачи образовательного законодательства (ст. 4). Это:

- разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

- Создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации.

- Определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Настоящим законом также определяются вопросы языковой политики в сфере образования (ст.6), политики в сфере формирования государственных образовательных стандартов, включающих в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения (ст.7); структура системы образования (ст.8) и др.  

Федеральный Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996) относится, с одной стороны, наряду с Законом РФ «Об образовании», к числу базовых образовательных законов, с другой стороны, это первый профильный законодательный акт. По своей структуре он состоит из семи глав, охватывающих собою 34 статьи, которые определяют систему высшего и послевузовского профессионального образования, круг субъектов учебной и научной деятельности в данной системе, их права и обязанности, управление данной системой, ее экономика и международная деятельность вузов.

Кроме базовых законов,  выделяются:

- профильные, «сегментарные», т.е. регулирующие отдельные стороны функционирования системы образования (Федеральный закон от 10.04.2000 №51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»; Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» от 16 мая 1995 г. №  74-ФЗ и др.).  Несмотря на всю их важность, они все же не имеет статуса системообразующего закона.;

- непрофильные законы, содержащие правовые нормы, регулирующие отношения в сфере образования; эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в образовательной сфере. Для таких законов характерны: а) их множественность, б) разный удельный вес образовательной проблематики (от двух-трех статей до целых глав), в) достаточно высокая степень частотности коллизий норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании и др.(примером таких законов являются Закон Российской Федерации от 25.10.1991 №1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; Федеральный закон от 26.09.1997 №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; Федеральный закон от 23.08.1996 №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; Федеральный закон от 17.06.1996 №74-ФЗ «О национально-культурной автономии»)

Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы:

Указы Президента РФ, среди которых можно выделить две основные группы: а) указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (к примеру, указы Президента РФ от 11.07.1991 №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР»; от 24.12.1996 №1759 «О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и др.) и б) указы, содержащие отдельные положения, касающиеся проблематики образования (например, основы государственного управления системой образования закреплены в указах Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20.05.2004 №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»).

Постановления Правительства РФ, посвященные регулированию образования (например, постановления от 05.07.2001 №505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг», от 18.10.2000 №796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности», от 05.04.2001 №264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации»), либо содержащие отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (постановление Правительства РФ от 13.09.1994 №1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти»).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования. Этот исключительно многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов может быть сгруппирован следующим образом:

1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (до 9 марта 2004 года - Министерство образования РФ) (приказ Минобразования России от 25.03.2003 №1154 «Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования» и т.д.);

2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе: а) «профильные», т.е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (совместный приказ Минюста России №31 и Минобразования России №31 от 09.02.1999 "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах") и б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (приказ Минздрава Росси от 26.07.2000 № 284 «О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах», приказ Министра обороны РФ от 10.12.2000 № 575 «О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных сил Российской Федерации» и др.) Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во  НОРМА, 2001.

1.3. Образовательное законодательство субъектов Российской Федерации

Особое место в механизме правового регулирования финансовой деятельности в сфере образования занимает региональное и местное законодательство. Региональный уровень законодательства об образовании (законодательство субъектов РФ) также, как федеральный, характеризуется множественностью и разнообразием видов законодательных и подзаконных актов.

Систему законодательства каждого субъекта Российской Федерации образуют:

- Конституция (Устав) субъекта РФ,

- Договоры и соглашения субъекта РФ,

- Региональные законы, региональные кодексы,

- Постановления законодательных органов,

- Постановления (указы) руководителей администрации субъекта РФ (губернатора),

- Постановления Правительства субъекта РФ.

Конституции и Уставы субъектов РФ являются главными источниками права, определяющими образовательную политику на региональном уровне. Поскольку право на образование - одно из основных прав человека - то моменты реализации данного права не может не найти отражение в Основном Законе региона РФ. Например, Устав Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) в главе XIV определяет место воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта в жизни общества округа, определяет участие органов государственной власти в проведении единой государственной политики в данной сфере.

В соответствии со ст. 29 Закона РФ «Об образовании» субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование образовательных отношений. Во втором параграфе  эта компетенция субъектов РФ уже была рассмотрена. Здесь мы лишь еще раз подчеркнем, что, во-первых, законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам образования регулирует весьма широкий круг вопросов, а, во-вторых, вопросы обеспечения законности в процессе образовательного правотворчества и правоприменения субъектами РФ остается пока еще довольно актуальной проблемой Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во  НОРМА, 2001.

Обобщение имеющегося в наличии законодательного и иного нормативно-правового материала дает возможность выделить следующие виды законов и иных нормативно-правовых актов органов управления субъектов Российской Федерации в области образования и смежных областях по предмету регулирования.

К первой группе следует отнести так называемые общие законы субъектов Российской Федерации об образовании, в основу которых положен Закон РФ "Об образовании". Практически все республики, входящие в состав Российской Федерации, разработали на основе федерального закона и приняли свои законы, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования федерального закона. Единая правовая основа этих законов объясняет и практическое единообразие в их названии - законы "Об образовании".

Вторую группу образуют законы и иные нормативно-правовые акты, принятые на уровне субъектов Российской федерации в развитие общего закона. В них в качестве самостоятельного предмета регулирования взят тот или иной круг вопросов, регулирование которых на федеральном уровне недостаточно, по мнению законодателя субъекта Российской Федерации, для успешного осуществления образовательной деятельности. В эту группу входят такие законы, как Закон Курганской области "О правовом регулировании сферы образования Курганской области", Закон Челябинской области "О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке" и другие.

Третья группа - "экономические законы". Эту группу образуют законы, в которых предметом регулирования являются вопросы финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта Российской Федерации. В них законодатели устанавливают местные налоги и сборы на нужды образовательных учреждений, минимальные социальные нормы и финансовые нормативы, устанавливают налоговые и иные экономические льготы образовательным учреждениям в пределах своей компетенции, регламентируют порядок оплаты за содержание детей в государственных образовательных учреждениях. Отдельно в этой группе стоят законы, устанавливающие льготы как образовательным учреждениям, так и предприятиям и организациям, оказывающим поддержку сфере образования. Так, в Тюменской области принят Закон "Об установлении налоговых льгот учредителям попечительских советов вузов (факультетов вузов) области".

Четвертая группа - достаточно широк круг законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, в которых устанавливается специальное правовое регулирование трудовых, социальных и иных отношений работников образовательных учреждений.

К пятой группе можно отнести законы и правовые акты по вопросам правового и социального статуса детей и подростков, установления законодательных мер помощи отдельным категориям учащихся и студентов, а также вопросам социальной и трудовой адаптации выпускников образовательных учреждений.

Шестая группа законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации включает акты, регулирующие деятельность образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной. Такие виды деятельности, как научная, культурно-просветительная и некоторые другие, всегда сопутствовали образовательной. Например, Закон Пермской области "О науке и научно-технической политике в Пермской области" и др.

Седьмая группа - это законы и иные нормативные акты по другим вопросам обеспечения образовательного процесса и смежных с ним отношений.

Муниципальные правовые акты принимаются в рамках компетенции в области образования, установленной:

• в рамках компетенции в области образования, установленной:

ст. 31 Закона РФ «Об образовании»; п. 11 ст. 15, п. 13 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

• в соответствии и во исполнение федерального законодательства;

• в порядке делегирования полномочий от субъектов РФ, обеспеченных субвенциями из бюджета соответствующего субъекта РФ Федорова М.Ю. Образовательное право: Учеб. пособие для вузов. - М.: Гуманит. изд. центр «ВЛАДОС», 2004..

• ГЛАВА 2. ОБРАЗОВАТЕЛЬНО-ПРАВОВАЯ КОМПАРАТИВИСТИКА

2.1. Общая характеристика международного образовательного права.

Международное право в современных условиях становится решающим фактором плодотворной деятельности во всех сферах социального бытия. Значимость этой роли исключительно велика и в области образования, особенно в условиях интенсивного расширения мирового образовательного пространства. Это же влечет за собой необходимость знания и умелого применения норм международного образовательного права как при осуществлении международного сотрудничества в сфере образования, так и при защите образовательных прав и законных интересов обучающихся, педагогических работников, самих образовательных учреждений и иных участников образовательных отношений.

Знание норм международного права позволяет уяснить права и обязанности участников международных образовательных отношений, порядок их реализации и тем самым определить оптимальные варианты действий на период заключения договора и в процессе его выполнения, а также со знанием дела осуществлять поиск будущего партнера.

Нормы международного права выступают гарантом конституционных и иных законных прав и свобод граждан Российской Федерации в силу того, что в соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Отсюда, в случаях коллизии норм международного права и федерального закона или закона субъекта РФ  явный приоритет должен отдаваться нормам международного права и коллизия должна разрешаться разрешается в пользу первых. Конституция РФ также предоставляет право своим гражданам обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства право вой защиты.

В настоящее время насчитывается несколько сотен источников международного права, принятых непосредственно по вопросам образования либо содержащих по этим вопросам отдельные нормы. Это документы, принятые Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) и ее специализированными учреждениями - Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Международной организацией труда (МОТ), региональными международными организациями - Советом Европы и Содружеством Независимых Государств, а также двусторонние соглашения Российской Федерации с другими государствами.

Ведущее место среди них занимает, безусловно, Всеобщая декларация прав человека. Согласно ст. 26 Декларации, образование призвано решать четыре взаимосвязанные задачи:

1) способствовать полному развитию человеческой личности;

2) воспитывать у обучающихся глубокое уважение к правам человека и основным свободам;

3) содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами;

4) содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

Эти положения легли в основу стратегии деятельности мирового сообщества второй половины ХХ столетия в области образования, не потеряли они своей значимости и в начале XXI века Федорова М.Ю. Образовательное право: Учеб. пособие для вузов. - М.: Гуманит. изд. центр «ВЛАДОС», 2004..

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый 16 декабря 1966 г., придавая также основополагающее значение праву личности на образование, впервые уравнивает это право и другие экономические, социальные и культурные права с политическими и гражданскими.

Все документы ЮНЕСКО основываются на принципах и нормах, закрепленных Уставом ООН, Всеобщей декларацией прав человека, иными документами ООН и содержат конкретные нормативные положения, регулирующие образовательные отношения в какой-либо отдельной, относительно самостоятельной сфере образования, а также закрепляют действенные механизмы, призванные обеспечить реализацию этих положений в конкретных отношениях.

«Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования», принятая ЮНЕСКО 14 декабря 1960 г., дает развернутое определение понятия «дискриминация» в области образования и предписывает ряд конкретных мер, которые должны реализовать государства - сторонники этой Конвенции для ликвидации любых проявлений дискриминации в образовании и для осуществления действительного равноправия участников образовательных отношений.

Большой практический интерес представляет принятая ЮНЕСКО в Париже 9 октября 1998 года «Всемирная декларация о высшем образовании для ХХI века: подходы и практические меры». Данный документ позитивно оценивает процесс развития мирового высшего образования во второй половине ХХ в. и определяет основные меры, призванные сохранить и приумножить успехи образования на новое столетие. В Декларации говорится, что вторая половина прошлого столетия войдет в историю высшего образования как период его наиболее бурного развития.

Декларация определяет принципиально новые подходы к развитию высшего образования и пути сближения его с практической профессиональной деятельностью. Образование XXI века должно иначе видеть свои задачи и способы их решения. Надлежит, прежде всего, осуществить переход от обучения, ориентированного преимущество на когнитивное освоение дисциплин, к обучению, направленному на развитие навыков и способностей, связанных с коммуникацией, творческим и критическим анализом, независимым мышлением и коллективным трудом в многокультурном контексте.

Особую значимость имеют нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950 г.), закрепляющие конкретный механизм защиты прав человека от посягательств любых лиц, а также и государства, путем обращения в специально созданные международные организации: Европейскую комиссию по правам человека и Европейский суд по правам человека (ст.19 Конвенции, ст. 2 Протокола № 1 к Конвенции).

Конвенции о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней, разработанные ЮНЕСКО для различных регионов мира, формируют глобальную международно-правовую основу для многосторонних и двухсторонних взаимодействий. Всего принято 6 таких конвенций, в том числе: для Арабского, Африканского, Азиатско-Тихоокеанского, Европейского, Латиноамериканского и Средиземноморского регионов мира Федорова М.Ю. Образовательное право: Учеб. пособие для вузов. - М.: Гуманит. изд. центр «ВЛАДОС», 2004..

2.2. Сравнительно-правовые исследования в области образовательного законодательства в России и зарубежных странах

Сотрудничество в области образования - одно из важнейших и перспективных направлений осуществления гуманитарного, политического и культурного сотрудничества на основе добрососедства, миропонимания, доверия, межнационального согласия осуществляется посредством реализации совместных проектов и программ в области науки и образования, культуры и спорта. Обеспечение прав и основных свобод человека (и образования в том числе, как одного из основных, конституционных прав человека и гражданина) является сферой совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты.

Для разрешения обозначенных проблем, реализации вышеизложенных принципов и достиже-ния перечисленных целей потребуется создание адекватной инфраструктуры, включая коорди-национные, консультативные, контрольные и других органов. Часть таких органов уже создана, некоторые еще предстоит создать: Совет по сотрудничеству в области образования, Конференции министров образования, Совещания председателей парламентских комитетов по вопросам образования, науки и культуры,  Постоянная Комиссия по вопросам образо-вания, науки, культуры и информации Межпарла-ментской ассамблеи, Рабочие совещания секретарей наци-ональных комиссий по делам ЮНЕСКО, Центр образовательной статистики стран СНГ, Международный центр сравнительных ис-следований систем образования в разных странах и др.

Вид и форма источника права об образовании не имеют определяющей зависимости от правовой системы, скорее, такая зависимость существует от формы государственного устройства - унитарного государства или федеративного, а также от политического режима в стране, господствующей правовой и педагогической идеологии.

Так, и в унитарном, и в федеративном государстве первичным источником права об образовании является закон (статут, основной закон), но основной формой закрепления нормы права в унитарном государстве является - распоряжение Министерства образования (Департамента просвещения), а в федеративном - закон штата (для США и Канады - это органы центральной власти по вопросам образования, а не региональной, ибо согласно конституциям стран практически все вопросы образования находятся в компетенции легислатур штатов). Норма права по вопросам образования, закрепленная в постановлении профильного министерства для централизованного государства и в законе штата - для децентрализованного составляют закон (в материальном смысле слова), поэтому данные нормативные акты являются самыми популярными, «силовыми», эффективно действующими.

Для романо-германской правовой семьи это нормативные акты органов местной власти по вопросам образования, акты органов местного самоуправления, локальные нормативные акты. Таким образом, в данной системе наиболее развито локальное нормотворчество, местные законодательные инициативы, что связано с процессом децентрализации системы управления образованием, тем, что к Романо-германской системе права принадлежат больше федеративных государств и меньше унитарных по форме государственного устройства. При чем, эти разновидности нормативных актов направлены, преимущественно, на урегулирование финансовых и налоговых правоотношений, социально-трудовых отношений, складывающихся в области школьного воспитание и обучения.

Для правовых систем общего права активное нормотворчество наблюдается на основном - региональном - уровне. Скажем, в англо-американской и австралийской правовых системах, федеральное законодательство играет лишь направляющую роль, регламентирующее ключевые моменты управления и функционирования системы образования в федерации. Основной источник права об образовании здесь - закон субъекта федерации. В англо-саксонской правовой системе - основная форма нормотворчества сосредоточена в системе министерских и ведомственных органов образования. Здесь основное внимание правотворческих органов направлено на такие сферы образования как функционирование системы уровней школьного и высшего обучения.

Для стран социалистической правовой семьи (Китай, Куба, Вьетнам, КНДР) характерна такая форма закрепления норм образовательного права как закон государства об образовании, директивы государственного совета, имеющие силу закона (Китай). Для этой системы права это основная форма урегулирования отношений, регламентирующая достаточно широкий круг вопрос.

Для северной семьи такая форма - закон Парламента и  разнообразные, подтверждающие и конкретизирующие закон распоряжения, директивы министерства образования, разрабатываемые на основании представленных результатов деятельности специальных комиссии, создаваемых по инициативе министра образования (Белая книга для Норвегии).

Для системы религиозного и традиционного права характерным источником права об образовании также является закон, но чаще всего органы государственной власти  принимают не сам закон (как нормативный акт, отражающий общие направления политики в данной сфере, и его декларативные предписания), а планы социально-экономического развития страны на трех - пяти - десятилетний периоды, где область образования представлена достаточно широко и подробно.

В странах традиционной и религиозной правовых семей, как в странах с преимущественно неразвитой социальной и экономической инфраструктурами больше внимания уделяется начальному профессиональному и дополнительному обучению, переквалификации работников, а также вопросам повышения квалификации.

Определить самый популярный вид источника образовательного права в правовой системе возможно лишь весьма приблизительно, в связи с колоссальной дифференциацией в институтах реализующих образовательные отношения от одной национальной системы к другой.

Современное состояние и динамика исследований в области образовательного права закономерно обусловливает актуализацию вопросов планирования, подготовки и проведения сравнительно-правовых исследований в этой сфере как в масштабах Российской Федерации, так и, в особенности, международном масштабе.

Сравнительно-правовые (компаративистские) исследования в сфере образования можно рассматривать с самых различных позиций:  

а) как разновидность сравнительно-правового анализа вообще;

б) как одну из форм выражения сравнительного метода, присущего практически любому познавательному процессу;

в) как определенную цель, детерминированную потребностями и интересами общества, государства, правовой и образовательной науки и практики;

г) как средство решения определенного комплекса политико-правовых, экономических, социолого-правовых и иного рода общественно и государственно значимых задач.

Необходимо обратить внимание на наиболее значимые моменты, имеющие как научное (особенно теоретическое), так и практическое значение.

Первое. Образовательное право, как бы его не рассматривать - как научное направление, как комплексную правовую отрасль или как учебную дисциплину, представляет собой поистине благодатную почву для проведения исключительно перспективных научных и практически значимых сравнительно-правовых исследований. Образовательное право находится лишь в начале своего становления, вызывает бурные споры, что следует оценивать только положительно. Поэтому сравнительно-правовые исследования в области образовательного права будут, безусловно, активно и позитивно способствовать развитию наших представлений о нем, о всех его проявлениях. А учитывая достаточно активную роль России как участника многих образовательных международных конвенций и соглашений и как, что особенно важно, участника Болонского движения (об этом выше говорилось достаточно подробно), роль и значение сравнительно-правовых исследований в этой области имеют непосредственное отношение к анализу состояния и совершенствованию нашего российского как высшего, так и других уровней образования.

Второе. Исходя из общего понятия методологии как стратегического направления познавательной деятельности, включающую в себя принципы, ценности, идеи, правила, требования, методы познания в той или иной интересующей исследователя предметной области, методология сравнительно-правового анализа в области образовательного права также содержит эти основные компоненты предпринимаемых исследований Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во  НОРМА, 2001.

Для сравнительно-правовых исследований вообще и в области образования, в частности, свойствен праксиологический характер, который в сфере образовательного права приобретает особое значение уже непосредственно в плане заимствования и творческой переработки опыта - правотворческого, правоприменительного, педагогического, организационного, методического и т.д. Соответственно, предмет и методика конкретных сравнительно-правовых исследований должны быть четко определены, не носить размытый характер. Допустим, если речь идет о проведении исследований в области образовательного нормотворчества, то недопустимо будет смешивать (и содержательно, и инкорпоративно) разные уровни правотворчества (от федерального до локального, соответствующие акты правотворчества и т.д. Приступающему к планированию, организации и проведению таких исследований в сфере образовательного права следует четко знать и постоянно помнить аксиомы сравнительного правоведения, приобретающие специфический оттенок в области образования и образовательного права. К ним, в частности, относятся:

право (несмотря на множественность методологических подходов к познанию природы и сущности этого феномена) есть, в конечном счете, нормативное выражение особенностей истории, психики, психологии, традиций, культуры, в том числе образования, народов, народностей;

сравнение правовых систем или отдельных их объектов, в том числе имеющих отношение к правовому регулированию различных компонент образовательных систем) требует интеллектуальной объективности, важнейшим элементом которой является недопустимость религиозных, культовых, национальных и иного рода предубеждений;

сравнительно-правовые исследования основываются на диалектическом подходе к изучению образовательных систем и образовательно-правового нормативного массива (плюсы и минусы тех и других, возможность совершенствования одних, используя возможности других);

объективно существует процесс сближения и взаимозаимствования различных элементов правовых систем, в том числе элементов образовательного законодательства, но нет оснований говорить об их полном слиянии; национально-исторические, культурные, содержательные и формально-юридические конфигурации этих систем и массивов не позволят провести тотальной унификации действующего законодательного образовательного законодательства;

идеология сравнительного правоведения поощряет и одобряет заимствование, но заимствование не механическое (несовместимое);

необходимо помнить о существовании естественного разрыва между формальным и "живым" правом, что особенно становится важным для проведения исследований на макроуровнях и микроуровнях;

цель сравнительно-правовых исследований - не превозносить, не безудержно хвалить одни образовательные системы и регулирующее их законодательство, но и не порочить другие, а искать, найти и понять исторические предпосылки формирования каждой из них, изыскивая, тем самым, возможности, для оптимального их сочетания.

 Нельзя не обратиться еще к одной стороне обсуждаемой темы. В условиях существования и достаточного активного функционирования федеральных округов, в рамках которых происходят интересные и далеко не однозначно оцениваемые процессы интеграции различных элементов государственной и общественной жизни субъектов РФ, похожие процессы начинают происходить и в сфере образования. Здесь широкое поле для теоретических, отраслевых и прикладных исследований. К примеру, в ноябре 2003 г. в Уральском федеральном округе (УрФО) состоялась первая в России окружная конференция, посвященная вопросам реализации Концепции модернизации российского образования в субъектах РФ, входящих в УрФО. Несомненно, итоги этой конференции дадут исключительно интересную и полезную пищу для организаторов, руководителей и исследователей правового регулирования образовательных отношений в рамках федерального округа и выработки определенных методологических и методических рекомендаций.

    Методологические ошибки и правила проведения сравнительно-правовых исследований. Критериями успешности результатов сравнительно-правовых исследований в области образовательного права, являются, во-первых, знание исследователями тех ошибок методологического свойства, которые могут быть допущены при проведении предпринятого анализа, и, во-вторых, соблюдение группы методологических правил, обеспечивающих недопущение указанных ошибок. Именно эти два обстоятельства позволят и спрогнозировать, и реально использовать результаты исследований для научных и практических нужд образовательно-правовой сферы.

К наиболее типичным ошибкам сравнительного правоведения, оказывающим существенное влияние на содержание и характер полученных результатов, относятся:

неправильный выбор объектов сравнительно-правового анализа и критериев их сравнения;

отсутствие учета объективных условий и факторов, порождающих одни и те же правовые институты в России и в других странах;

прямое некритическое заимствование научных правовых концепций, которые объективно не могут быть отражены в российском законодательстве;

неверное (в том числе не соответствующему смысловому контексту) использование юридических конструкций, понятий и терминов "чужого" юридического языка;

прямое копирование правовых институтов и норм без оценки возможностей их "вживления" в ткань российской правовой системы и российского законодательства.

Все названные ошибки, правила и критерии получают своеобразное преломление при проведении сравнительно-правового анализа в сфере образования. В статье невозможно хоть сколько-нибудь подробно остановиться на их характеристике, однако с уверенностью можно говорить, что каждая из этих ошибок, каждое правило, каждый критерий может и должен стать предметом самого пристального внимания со стороны тех, кто целенаправленно работает в области теории и методологии образовательного права.

Естественным "продолжением" и конкретизацией методологической культуры исследователя-компаративиста в области образовательного права является реализуемая им методика проведения сравнительно-правовых исследований. Такая методика также может и должна стать предметом самостоятельного анализа.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

3.1. Проблемы образовательного законодательства.

Модернизация российского образования в целом и педагогического, в частности, объективно невозможна без совершенствования ее правового сопровождения и, прежде всего, образовательного законодательства. В то же время развитие образовательного законодательства не может происходить автономно, без учета наиболее узких мест государственной образовательной политики. Такие узкие места были отчетливо выражены в Послании Президента РФ В.В. Путина  Федеральному Собранию Российской Федерации в мае 2004 года. В частности, подчеркнув фундаментальный характер и традиционное мировое лидерство российского образования, Президент РФ обозначил его наиболее характерные проблемы:

- опасность утраты достижений и традиционно высокого уровня отечественного образования;

- снижение качества предоставляемых образовательных услуг при увеличении количества студентов;

- недоступность качественного образования для малоимущих граждан;

- низкий уровень стипендиального и бытового обеспечения студентов вузов;

- несоответствие структуры подготовки специалистов и потребностей рынка труда;

- острый дефицит квалифицированных кадров в ряде отраслей экономики, в ее государственном секторе.

Президентом Российской Федерации сформулированы целевые ориентиры следующие важнейшие развития отечественного образования:

1) сохранение и приумножение достижений российского образования при усилении его практической направленности;

2) обеспечение конституционного права граждан на доступность образования вне зависимости от материального достатка семьи;

3) формирование прозрачной и объективной системы оценки знаний при поступлении в учебные заведения, обеспечение возможности сдачи вступительных экзаменов "молодым людям, проживающим далеко от престижных университетов";

4) предоставление определенных преференций при поступлении в высшее учебное заведение наиболее талантливым представителям молодежи;

5) прогнозирование потребностей государства и рынка труда в подготовке специалистов, а также создание условий для работы большинства молодых специалистов по специальности;

6) обновление содержания образования в соответствии с самыми высокими мировыми стандартами, для чего следует разработать и внедрить "адекватные времени" образовательные стандарты;

7) интеграция образовательной и научной деятельности.

В решении этих программных задач важнейшая роль принадлежит законодательству и законодательной деятельности всех уровней власти. Однако, как показывает анализ образовательного правотворчества в 2004-2005 гг., оно осуществлялась без должного учета концепции развития этой важнейшей сферы социальной политики. Это заведомо предопределило и его фрагментарный и противоречивый характер.

Одним из наиболее значимых событий в области законодательного регулирования социальной сферы, в том числе образования, стало принятие Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ (так называемый «закон об отмене льгот» или просто «122-й закон»). Этот законодательный акт изменил с 1 января 2005 года редакцию Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I "Об образовании" и Федерального закона от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Данный закон, как это планировалось Правительством Российской Федерации, должен был гармонизировать законодательство в сфере образования в русле проводимых административной и бюджетной реформ, завершить процесс распределения полномочий, в том числе финансовых, и ответственности между различными уровнями власти в области образования Спасская В.В. Современная система российского законодательства об образовании / В.В. Спасская// «Право и образование». - № 5..