Однако, «122-й закон» существенно изменил основополагающие положения государственной образовательной политики. Суть этих изменений в самом общем плане сводится к следующему.

1.Федеральный центр берет на себя обязательства по обеспечению функционирования и развития федеральных государственных образовательных учреждений, делегируя значительную часть обязательств органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

2. Утратило силу положение об обязательствах государства выделять на образование не менее 10 процентов национального дохода, отменено льготное налогообложение образовательных учреждений, а также инвестиций в развитие системы образования.

3. Из действующего законодательства изъято положение о необходимости соотносить среднюю заработную плату педагогических работников со средней заработной платой работников в промышленности. Отменены льготы на проезд и питание студентов.

4. Ограничено право вузов распоряжаться доходами, полученными из внебюджетных источников, и приобретенным за этот счет имуществом; государственные образовательные учреждения лишились права иметь расчетные счета в банках, размещать средства на депозитных вкладах, выступать учредителями коммерческих организаций, пользоваться без разрешения учредителя банковским кредитом.  

5. Государственные гарантии прав граждан на общедоступное и бесплатное дошкольное образование оказались не обеспеченными конкретными финансовыми обязательствами со стороны государства, и бремя их обеспечения полностью переложено на органы местного самоуправления.

Уже этот далеко не полный перечень произошедших изменений дает более чем серьезные поводы для выводов, что они противоречат стратегическим установкам и главы государства на обеспечение конкурентоспособности России, в том числе в образовательной сфере, как необходимого условия возвращения страны на достойные позиции в мировом сообществе, так и фундаментальным положениям Национальной доктрины образования в Российской Федерации и Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года. А самое существенное, безусловно, то, что проводимая образовательная политика не обеспечивает необходимые гарантии реализации одного из основополагающих прав человека - права граждан на образование Шкатулла В.И., Кудрявцев Ю.А. Законодательство об образовании и правовые аспекты совершенствования управления образованием: Экспериментальная учебная авторская программа. - М., 2000..

Такое положение в образовательном законодательстве дает основание обозначить его ряд наиболее значимых тенденций законодательства в области управления образованием, отчетливо указывающие на те проблемы, решение которых представляет одну из самых актуальных задач государственной образовательной политики.

1. В последние годы наблюдается отчетливо выраженное декларирование особой значимости законодательного, прежде всего, посредством принятия законодательных актов, обеспечения эффективности управляемости образованием. Так, в своем выступлении в Государственной Думе 15.06.2005 г. министр образования и науки А.А. Фурсенко назвал четыре группы образовательных законопроектов (всего восемь законопроектов), которые предполагается внести в ближайшем времени внести на рассмотрение Государственной Думы. В данном случае уместно их привести:

Первая группа законов, направленных на обеспечение доступности образования. К ней относятся: а) законопроект о предоставлении льгот на получение профессионального образования лицам, отслужившим в вооруженных силах по контракту не менее трех лет и б) законопроект об образовательных субсидиях.

Вторая группа законов посвящена оценке качества образования. В группу включаются: а) законопроект о введении Единого государственного экзамена и б) законопроект о создании системы государственного контроля и надзора в сфере образования.

Третья группа законов обеспечивает структурные изменения системы образования. В эту группу входят: а) законопроект об уровнях высшего профессионального образования и б) законопроект об интеграции науки и образования.

Четвертая группа законов направлена на расширение участия работодателей в развитии профессионального образования. Это: а) законопроект о регламентации дополнительного профессионального образования и б) законопроект о расширении прав работодателей.

Наряду с уже действующими базовыми законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», рядом другим специальных образовательных законодательных актов, а также  нормами традиционных отраслей законодательства (гражданского, трудового, семейного и др.), регулирующими образовательные отношения, предлагаемые законопроекты увеличивают уже и сейчас значительный и весьма неупорядоченный законодательный массив по вопросам регулирования образовательных отношений. Столь же активна и подзаконная нормотворческая деятельность: только с момента принятия Концепции модернизации российского образования в 2002 году принято более 30 постановлений и распоряжений Правительства РФ по проблемам образования. Всего на 2005 г. исследователи указывают на более 500 федеральных нормативных правовых актов по вопросам образования. Бессистемность, а стало быть, и неэффективность, образовательного законодательства при таком положении в таком федеративном государстве как Россия становятся более чем очевидными.

2. Указанная «количественная» тенденция сопровождается и «качественной», выражающейся в необоснованном усложнением как федерального, так и регионального образовательного законодательства. Результатом этого является содержательная и технико-юридическая некачественность принимаемых законов и, тем самым, подзаконных актов: пробельность, противоречивость, слабая технико-юридическая проработка и др., на что уже неоднократно указывалось многими политиками и учеными. С точки зрения теории правотворчества больше всего проблем с вопросами разграничения компетенции федерального центра, субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также с образовательно-правовой терминологией, понятийным аппаратом образовательного права. Так, до сих пор на законодательном уровне так и остались не разграниченными понятия «образовательная деятельность» и «образовательная услуга», «образовательное учреждение» и «образовательная организация»; понятия «система образования», «управление образованием, «образовательный стандарт», «образовательная программа» и ряд других законодательно «прописаны» явно неудачно. Имеет место нестыковка законодательных определений и научных дефиниций.

3. Тенденция к «понижению» статуса правового регулирования управленческими аспектами системы образования. Функции образовательного нормотворчества активно передаются по федерально-иерархической лестнице сверху вниз. С одной стороны, в данном случае действительно можно обнаружить одно из ярких проявлений принципа современного российского демократического федерализма и одновременно разрешение образовательно-компетенционной проблематики в пользу региональных и муниципальных властей. Но, как видно из приведенных выше данных, доверие к федеральным властям, хотя и не слишком, но  все же выше, чем доверие к региональным, а тем более муниципальным. С другой же стороны, получается, что федеральная властей одной рукой дает властные возможности управления, а другой рукой - фактически эти возможности (полномочия), главным образом, в финансовом отношении, сводит на нет.

4. Еще одна довольно отчетливо выраженная тенденция - усиление инициатив по законодательному закреплению надежд повышение эффективности управления образовательными учреждениями путем перевода их на новые организационно-правовые формы, характерные для хозяйствующих субъектов.

5. Сохраняется и даже в известном смысле крепнет тенденция игнорирования на законодательном уровне статуса основных субъектов системы образования - обучающихся (воспитанников) и педагогических работников, а тем самым - их прав, свобод, законных интересов и их защите. В упоминавшихся четырех группах «министерских» законопроектов о них просто не говорится.

Перечень приведенных и кратко охарактеризованных тенденций и проблем современного образовательного законодательства, особенно в области регулирования управленческого сегмента системы образования страны, сказанным не исчерпывается. Но уже это дает достаточно полную и весьма выразительную картину того положения, сложившегося на сегодняшний день в этом важнейшем сегменте российской образовательной системы Спасская В.В. Современная система российского законодательства об образовании / В.В. Спасская// «Право и образование». - № 5..

3.2. Пути совершенствования законодательства об образовании

Какими видятся шаги научно-образовательного сообщества в плане обозначения наиболее существенных шагов по нейтрализации возможностями образовательного нормотворчества негативных тенденций в области управления образованием в целом и образовательными учреждениями, в частности?  К числу наиболее важных, возможных и перспективных таких путей можно отнести следующие.

Первое. Необходимо возобновить работу над кодификацией образовательного законодательства и, прежде всего, над разработкой Кодекса об образовании. Уже существующий проект Общей части Кодекса требует внесения корректив в свою концептуальную основу, структуру и содержание. При этом большую роль должна сыграть теоретико-правовая разработка кодификационной работы, в рамках которой возможно проведение исследований самого широкого круга вопросов, касающихся взаимоотношений права и образования как уникальных сложноорганизованных систем и социальных институтов.

Второе. Необходимы также и активизация не только теоретико-правовых, но и социолого-правовых исследований в области образовательного права. Тот факт, что по-прежнему в правовой литературе и в публицистике встречаются суждения о сомнительности эффективности и вообще целесообразности исследований  в области образовательного права, не может служить основанием для свертывания активности в этой области. Более того, именно сейчас как никогда эти исследования должны набирать ход, получать поддержку на всех властных уровнях управления образованием, в том числе и по созданию в регионах территориальных научно-исследовательских центров образовательного права, усиления внимания в подготовке квалифицированных специалистов в области образовательного права. Именно методология теоретико-правового исследования проблем соотношения права и образования позволит, по глубокому убеждению, выявить новые и во многом эффективные пути повышения качества и эффективности образовательного управления.

Третье. На всех уровнях образовательного нормотворчества с необходимостью должно найти нормативное обеспечение оптимального сочетания государственного и общественного элементов управления образовательным учреждением. Причем в данном случае эмпирической базой определения критериев и путей нормотворческой оптимизации должен стать цикл комплексных и разномасштабных социолого-правовых исследований.

Четвертое. Стимулирование образовательно-правовой активности всех основных субъектов системы образования (образовательных отношений) - обучающихся, их родителей (законных представителей), педагогических работников, самих образовательных учреждений, общественных объединений образовательно-правовой направленности и т.п. К сожалению, уровень такой активности, сегодня исключительно низок, хотя попытки все же имеются (если, конечно, не иметь в виду имеющих ее место забастовок и голодовок учителей, хотя отнесение последних к образовательно-правовой активности весьма сомнительно). Между тем уже есть факты, пусть пока еще и слабых, попыток защиты субъектами образовательных отношений своих прав, свобод и законных интересов.

Пятое. Исключительно важное значение в контексте присоединения России к Болонской декларации приобретает тщательный анализ зарубежного законодательства об образовании стран, прежде всего тех, кто участвует в «болонском процессе». Круг такого рода исследований пока еще недостаточен, хотя, помимо их совершенно необходимо и систематическое проведение научных конференций и семинаров по компаративистским аспектам проблемы правового регулирования системы образования Шкатулла В.И., Кудрявцев Ю.А. Законодательство об образовании и правовые аспекты совершенствования управления образованием: Экспериментальная учебная авторская программа. - М., 2000..

Помимо перечисленного, исследователями и специалистами называется еще целый ряд проблем и соответствующих мер по совершенствованию образовательного нормотворчества, в том числе непосредственно относящегося к законодательному обеспечению управления образовательными учреждениями. В частности, широкий перечень таких направлений (более двадцати) представлен авторами тематического Аналитического вестника Государственной Думы «О развитии законодательства в области образования» (2004, выпуск 22). Поскольку эти предложения не получили широкого распространения среди научно-педагогической общественности, в данном случае будет целесообразным привести те из них, которые имеют непосредственное отношение к проблеме законодательного обеспечения управления образовательным учреждением (во избежание ненужного дублирования с изложенным ранее, некоторые из предлагаемых авторами вестника проблем не приводятся). К их числу относятся такие направления:

- разработать типовые законопроекты для регулирования дополнительного и непрерывного образования на территориях субъектов Российской Федерации;

- уточнить в федеральном законодательстве понятия и правовой статус уровней образования;

 - уточнить понятие и правовой статус дополнительного, непрерывного и дистанционного образования;

- разработать государственную стратегию и тактику, определяющие конкретное место государства и объем государственных услуг в области образования;

- в каждом субъекте Российской Федерации разработать и принять соответствующие законы, регламентирующие деятельность в области образования на территории субъекта Российской Федерации для всех ступеней и уровней образования, включая высшее;

 - привести тексты законов в соответствие с общепринятой терминологией международных актов (ЮНЕСКО, ОЭСР, ООН);

- провести юридико-техническую правку текстов основных законов;

- привести дефиниции и понятийный аппарат законодательства в области науки в соответствие с международными стандартами;

- привести законодательство в области образования и науки в соответствие с дефинициями и экономическими инструментами финансового права, а также с остальными отраслями права и др Спасская В.В. Современная система российского законодательства об образовании / В.В. Спасская// «Право и образование». - № 5..

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, образовательное законодательство России представляет собой весьма сложную и разветвленную нормативную систему, включающую в себя нормативно-правовые акты различной юридической силы и компетенции: акты федерального уровня, акты регионального уровня (субъектов РФ) и акты органов местного самоуправления.

Цели, задачи и соответствующие им функции образовательного законодательства определены в так называемых системообразующих законодательных актах, к которым, безусловно, относится Основной закон страны и государства - Конституция Российской Федерации, основополагающих политико-правовых актах-документах, в которых определены фундаментальные положения образовательной политики государства и общества и текущие фундаментальные федеральные законодательные акты, такие как Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Знание норм международного права позволяет уяснить права и обязанности участников международных образовательных отношений, порядок их реализации. Нормы международного права выступают гарантом конституционных и иных законных прав и свобод граждан Российской Федерации. Ведущее место среди источников международного права занимает Всеобщая декларация прав человека.

Необходимым условием равноправного и полномасштабного включения Российской Федерации в процесс международной интеграции в области образования и науки присоединение к основным международно-правовым актам, в первую очередь предназначенным регулировать академическую мобильность.

Вид и форма источника права об образовании не имеют определяющей зависимости от правовой системы, скорее, такая зависимость существует от формы государственного устройства - унитарного государства или федеративного, а также от политического режима в стране, господствующей правовой и педагогической идеологии.

Проблемы в области образования выделены следующие:

- опасность утраты достижений и традиционно высокого уровня отечественного образования;

- снижение качества предоставляемых образовательных услуг при увеличении количества студентов;

- недоступность качественного образования для малоимущих граждан;

- низкий уровень стипендиального и бытового обеспечения студентов вузов;

- несоответствие структуры подготовки специалистов и потребностей рынка труда;

- острый дефицит квалифицированных кадров в ряде отраслей экономики, в ее государственном секторе.

Модернизация российского образования в целом и педагогического, в частности, объективно невозможна без совершенствования ее правового сопровождения и, прежде всего, образовательного законодательства. В то же время развитие образовательного законодательства не может происходить автономно, без учета наиболее узких мест государственной образовательной политики.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты:

1.Всеобщая декларация прав человека, от 10.12.1948 г.

2. Декларация прав ребенка, от 20.11.1959 г.

3. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, от 19.12.1966 г.

4. Декларация о праве на развитие, от 4.12.1986 г.

5. Конвенция о правах ребенка, от 20.11.1989 г.

6. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования, от 14.12.1960 г.

7. Конституция российской Федерации, от 12.12.1993 г.

8. Закон Российской Федерации от 10.07.1992г. № 3226-1 «Об образовании»

9. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»

10. Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»

11. Указ Президента РФ от 24.12.1996 №1759 «О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»

12. Закон Свердловской области от 16 июля 1998 г. № 26-ОЗ «О образовании в Свердловской области»

Книги:

1. Буслов Е.В., Кудрявцев Ю.А., Сырых В.М., Шкатулла В.И. Правовое регулирование образовательной деятельности: Учебное пособие.- М., 2000.

2. Правовое регулирование образовательной деятельности: Учеб. пособие. Под ред. В.М. Сырых. - М.: Академия труда и социальных от ношений, 2000.

3. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. - М.: Готика, 2002.

4. Федорова М.Ю. Образовательное право: Учеб. пособие для вузов. - М.: Гуманит. изд. центр «ВЛАДОС», 2004.

5. Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во  НОРМА, 2001.

6. Шкатулла В.И., Кудрявцев Ю.А. Законодательство об образовании и правовые аспекты совершенствования управления образованием: Экспериментальная учебная авторская программа. - М., 2000.

Научные статьи:

1. Барабанова Е.В. Проблемы и перспективы развития законодательства об образовании / Е.В. Барабанова//«Право и образование» . - 2006. - № 3. - С. 22-26.

2. Борисенков В.П. Стратегия образовательных реформ в России (1985-2005 гг.)/ В.П. Борисенков // Педагогика. - 2006. - 7 сент.- С. 3-16.

3. Ерошин В.И. Состояние и основные направления развития управления образованием / В.И. Ерошин// «Право и образование». - 2006. - № 2. - С. 20-23.

4. Канунников А.Д. Управление образовательными учреждениями и проблемы законодательства / А.Д. Канунников// «Право и образование». - № 1. - С. 62-65.

5. Козырин А.Н. Нормативно-правовое регулирование в России (в свете вхождения России в Болонский процесс) / А.Н. Козырин // Юридическое образование и наука. 2006. № 4.

6. Спасская В.В. Современная система российского законодательства об образовании / В.В. Спасская// «Право и образование». - № 5.

7. Ушмаева К.А. Россия и формирование единого Европейского пространства высшего образования / К.А. Ушмаева // Философия образования. - 2006. - № 3.- С. 28-31.