1. Управлінський зміст виконавчої влади та місце інституту президента в її реалізації

Але політико-правова модель організації виконавчої влади має грунтуватися не лише на визначенні її управлінського змісту, але й на розумінні певної умовності, штучності уявлення про самостійне, а тим більше -- автономне буття власне виконавчої влади щодо інших гілок влади. Подібні уявлення слід вважати певним перебільшенням. Державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатися їх виконання -- явище цілісне. Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі

Поділяється не сама влада, а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та суб'єктною (інституційною) ознаками. В першому випадку поділ влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави -- законотворення, правозастосування та правосуддя. В другому -- означає організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів -- законодавчих, виконавчих і судових (і це -- тільки основні види) з притаманною їм компетенцією, тобто державно-владними повноваженнями [15].

Інакше кажучи, влада за змістом є єдиною, а принцип поділу державної влади є не більш ніж теоретичним постулатом, який дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому для належного конституювання виконавчої влади не обов'язково прямо фіксувати в тексті Конституції власне вказаний принцип, а тим більше доповнювати його ознаками самостійності, автономності чи незалежності окремих (насамперед законодавчої та виконавчої) влад. Натомість слід обов'язково керуватися цим принципом у разі розробки та реалізації конституційної моделі організації влади саме як методологічним орієнтиром, керівною установкою.

Зміст принципу поділу влади доцільно тлумачити як констатацію того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Між ними розподілені державно-владні повноваження таким чином, що вони є самостійними при реалізації своєї компетенції у встановлених Конституцією межах, а суди -- навіть незалежні -- при відправленні правосуддя, і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів взаємного стримування та противаг.

Саме тому пріоритетним у змісті Конституції України є чітке виділення не конкретних гілок влади, а конкретних її суб'єктів (інституцій) -- державних органів та їх систем.

Доктрина поділу влади будується на деяких узагальнених, тобто типових функціях державної влади. Тоді як реальна система органів держави обумовлюється не тільки цим фактором, а й іншим -- змістом більш конкретних функцій та завдань, що випливають із життєвих потреб організації державного та суспільного життя країни. З огляду на це, поряд з державними органами, які більш-менш співпадають з «класичними» гілками влади, існують органи, що мають змішаний, перехідний або наскрізний характер, наприклад, прокуратура.

Недоцільність структурування змісту Конституції відповідно до окремих гілок влади обґрунтовується ще й тим, що такий підхід ускладнював би розуміння і вирішення більш важливого, ніж фіксація відокремленості гілок влади, завдання, а саме -- забезпечення плідної ефективної співпраці гілок влади з метою виконання головних функцій, цілей та завдань, що стоять перед державою. Йдеться про те, що принцип поділу влади у найбільш поширеному розумінні, про мова йшла вище, має бути урівноважений принципом «єдності влади» або «взаємодії гілок влади».

Нагадаємо, що, наприклад, Гегель критикував «класичну» теорію розподілу влади Монтеск'є за те, що вона встановлює самостійність законодавчої, виконавчої та судової влади, а це призводить до взаємної ворожнечі між ними, підкоренню окремих влад іншим. Сама ж гегелівська інтерпретація поділу влади грунтується на розгляді держави як єдиного цілого, де влади являють собою лише різні моменти даного цілого.

Зрозуміло, що забезпечення єдності влади, взаємодії її гілок, насамперед законодавчої та виконавчої (тому що, навіть за Монтеск'є, судова влада у певному розумінні взагалі не є владою) є досить важливою функцією держави. Як і кожна функція, вона повинна мати належного носія. В сучасній державі інтегруючу функцію щодо гілок влади міг би найкраще виконувати глава держави -- президент [5].

Специфіка статусу президента як глави держави полягає в тому, що в цьому статусі окреме місце займають повноваження у сфері виконавчої влади (державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від існуючої в державі форми правління: цей обсяг більший у президентській республіці, менший -- у парламентській республіці. Але в будь-якому випадку пост президента не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою (зокрема, виконавчою) державної влади. Тому що постать президента як глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади, характеризуючись у цьому розумінні певними інтегруючими, об'єднуючими ознаками.

Разом з тим сам змістовний характер виконавчої влади пояснює природну, органічну єдність статусу президента з функціями та повноваженнями саме даної гілки влади. Ось чому в літературі та на практиці глава держави звичайно розглядається як носій виконавчої влади і найвищий представник держави у міжнародних зносинах.

Отже, президент за будь-якої форми державного правління має безпосереднє відношення до виконавчої влади. Але відповідь на питання, яким же має бути конкретний правовий статус президента щодо цієї гілки влади випливає з фактичних умов та особливостей державно-політичного розвитку країни, стану функціонування владних структур, політико-правових та соціальних очікувань різних верств суспільства від інституту президента.

Нагадаємо, що на сучасному етапі вітчизняного державотворення народження даного інституту було обумовлено об'єктивними потребами перехідного періоду щодо серйозного зміцнення виконавчої влади та підвищення ефективності державного управління. Саме тому введення поста президента супроводжувалось підвищеними очікуваннями від посилення впливу держави, її владних структур на процеси соціально-економічних та державно-правових перетворень в нашій країні.

Адже останнім часом стан функціонування виконавчої влади характеризувався тим, що рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняв потреби динамічного розвитку громадянського суспільства, енергійного формування соціально-економічного укладу та демократичної, соціальної, правової держави. За останні роки не вдалося досягти такого рівня організації виконавчої влади, коли б її суб'єкти створили функціонально достатню та структурно несуперечливу систему. І це проявлялося у недосконалості стану багатьох складових елементів механізму державного управління в нашій країні.

Подоланню такого становища у сфері державного управління має сприяти закріплення в новій Конституції України ключових засад організації виконавчої влади на основі чіткого визначення функціональної ролі її основних носіїв. Нині в нашій державі склалися умови максимального використання інтегруючих і координуючих можливостей статусу президента як глави держави для посилення конструктивного впливу на виконавчу гілку влади. Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади [4].

Однак це аж ніяк не свідчить про те, що Президент набув ознак «органу» виконавчої влади, а тим більше -- «глави» цієї гілки влади. Адже у Конституції України складні питання визначення суб'єктів виконавчої влади вирішені на підставі чіткого уявлення про необхідність формування цілісної системи органів виконавчої влади як відносно самостійного виду органів державної влади, що складають апарат державного управління.

Зокрема, у Конституції досить повно врахована уся складність і специфічність відношення поста Президента до виконавчої гілки влади. Тобто реальне становище Президента полягає у тому, що його статус не уособлюється жодною гілкою влади, а виступає статусом глави держави із значними компетенційними преференціями (насамперед установчими і кадровими) щодо виконавчої влади.

Інакше кажучи. Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції). Але він не віднесений до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України відсутнє визначення Президента як «глави виконавчої влади».

І це цілком закономірне і правильне рішення. Адже «глава» гілки влади це такий суб'єкт цієї влади, який є вищою структурною ланкою певної системи органів, що суперечить, як вже з'ясовано, дійсному стану речей.

До речі, формула глава виконавчої влади практично не використовується у світовій конституційно-творчій практиці (крім конституцій окремих пострадянських республік). Нагадаємо, що навіть для президентських республік поширеним є визнання президента як глави уряду, але не виконавчої влади. Тут, окрім очевидної теоретичної помилковості згаданої формули, вона так чи інакше сприяє орієнтації на зосередження в руках президента надто великих повноважень, що недоцільно також і з політичних міркувань. Хоча президент за будь-якої форми правління має безпосереднє відношення до виконавчої влади, його не можна цілком ідентифікувати з цією (як, зрештою, і з іншими) гілками влади.

Відсутність у Конституції України наведеної вище формули дає змогу заперечити різним спробам встановлення відносин підпорядкованості між Кабінетом Міністрів і Президентом України. Адже за своїм змістом інститут підпорядкованості стосовно до державних органів означає максимальну ступінь адміністративної залежності органу нижчого структурного рівня у взаємостосунках з органом вищого рівня. Звідси підпорядкованість Кабінету Міністрів Президентові свідчить, що останній є вищою структурною ланкою щодо уряду. Тобто Президент знову ж таки включається структурно до системи органів виконавчої влади, що не є виправданим.

2. Апарат державного управління як система органів виконавчої влади

Головним суб'єктом виконавчої влади, як вже зазначалося, є апарат державного управління. Він є складною системою спеціальних органів -- органів виконавчої влади (які називаються також органами державного управління), що перебувають між собою у різноманітних зв'язках та відносинах і виконують основні завдання і функції держави шляхом повсякденної й оперативної управлінської (владно-розпорядчої, або адміністративної) діяльності [15].

В системі органів виконавчої влади виділяються структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

вищий рівень -- Кабінет Міністрів (у функціональній взаємодії з Президентом);

центральний рівень -- міністерства, державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів органи виконавчої влади;

місцевий, або територіальний рівень, на якому діють:

-- органи виконавчої влади загальної компетенції -- Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні. Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

органи спеціальної галузевої та функціональної компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у так званому подвійному підпорядкуванні (тобто водночас і відповідному центральному і місцевому органу виконавчої влади).

Іноді до «органів державного управління» відносять адміністрації державних підприємств, об'єднань, установ та інших організацій державної форми власності. Але треба зауважити, що таке визначення досить умовне. Ці керуючі суб'єкти мають значну специфіку, яка пов'язана лише з внутрішньою -- в межах відповідної організації -- спрямованістю їх функцій та повноважень. Саме з огляду на згадану специфіку стосовно цих керуючих суб'єктів, на відміну від всіх інших органів державного управління, не застосовується назва «органи виконавчої влади».

Необхідно розрізняти апарат державного управління у зазначеному розумінні, тобто як систему органів, і апарат органів, який являє собою підрозділи працівників, що організаційно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпосередньо їх владні повноваження, компетенцію.

До особового складу апарату державного управління входять державні службовці, тобто працівники, які перебувають на державній службі та займають певні посади в органах виконавчої влади.

Оскільки апарат державного управління (надалі -- апарат управління, управлінський апарат) завдяки його об'єктивним властивостям є системним утворенням, відноситься до класу соціальних (суспільних) систем надзвичайно великої складності (так званих «надскладних» систем), для його характеристики доцільно використати певні пізнавальні засоби системного підходу. Адже, як відомо, науковий метод пізнання за своєю суттю і є сам предмет, розглянутий в його русі та розвитку, в усіх його зв'язках та відносинах, в його внутрішній суперечності та складності.

Мова має йти насамперед про структурний і функціональний аспекти системного підходу, оскільки саме ці аспекти розкривають основні сторони побудови та функціонування (діяльності) будь-якої соціальної системи. Не менш важливе й те, що дані аспекти охоплюють найсуттєвіші сторони апарату управління, які потребують постійного аналізу та практичного удосконалення. Адже системний розгляд управлінських об'єктів завжди передбачає пошук і визначення можливостей та напрямків їх подальшого розвитку й оптимізації.

Кожний із названих аспектів виконує власну, чітко визначену роль. Тому слід заперечити проти абсолютизації уявлення, нібито структурний і функціональний підходи до управління можуть бути ефективними лише у випадку, коли застосовуються у єдності в рамках системного підходу. Звичайно, структурний і функціональний аспекти тісно взаємопов'язані як один з одним, так і з іншими відносно самостійними аспектами та частинами системного підходу. Разом з тим не виключається і не зменшується доцільність і правомірність використання у конкретних пізнавальних ситуаціях якогось одного або деяких з усієї сукупності його аспектів [3].

Природно, є пізнавальні завдання, які вимагають органічного поєднання структурного та функціонального підходів. Зокрема, дослідження співвідношення змісту діяльності та організаційних структур управлінського апарату виходить за власні пізнавальні можливості як структурного, так і функціонального аспектів системного підходу. Причому мається на увазі не просте їх «сумування». Необхідна своєрідна інтеграція пізнавальних засобів кожного з цих з метою переходу від окремого розгляду відповідних сторін апарату управління до розкриття об'єктивного механізму співвідношення між змістом його діяльності та його структурними формами, тобто закономірностей здійснення існуючих між цими сторонами численних взаємозв'язків, взаємозалежностей та взаємодій.

Безпосереднім результатом зазначеної інтеграції можна вважати формування відносно самостійного структурно-функціонального (або точніше -- структурно-діяльністного) методу (підходу), пам'ятаючи при цьому, що терміном функціональний охоплюються усі елементи змісту управлінської діяльності, а не лише функції. Структурно-функціональна характеристика апарату управління із системних позицій розкриває найбільш суттєві ознаки побудови та діяльності апарату, що необхідні для забезпечення достатньої понятійно-термінологічної чіткості аналізу.

Слід почати з найголовнішої ознаки системного бачення управлінського апарату, а саме -- з багатозначності системних оцінок

Так, з одного боку, цей апарат входить як складова частина у більш загальне системне утворення (так звану метасистему), яким в цілому виступає держава, точніше державний апарат (механізм). Причому апарат управління є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні усіх основних завдань і функцій держави.

З іншого боку, апарат управління включає в себе більш прості складові частини, які також є системами (у відношенні до апарату в цілому -- підсистемами). Останні у свою чергу складаються з наступних систем, ще більш простих і т. ін.

При цьому максимальну межу членування системи характеризує поняття елемент. Щодо апарату управління у ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне завдяки тому апарат визначається саме як система відповідних державних органів.

Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган управління сам є системою і складається із власних елементів -- структурних підрозділів та посад. Але це -- елементи двох неоднакових рівнів: апарату в цілому (як системи органів) і окремого органу (як системи підрозділів і посад).

Елементи слід відрізняти від частин системи, якими виступають певні сукупності елементів (або підсистеми), що є більш простими щодо апарату в цілому. Водночас елементи не ототожнюються з компонентами системи. У загально-соціологічному плані розрізняються компоненти людського, речового, процесуального та духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як у соціальній системі головним компонентом завжди є люди, які займають певні посади та виконують відповідні повноваження [15].

Ще одна об'єктивно необхідна ознака системної оцінки управлінського апарату пов'язана із визначенням цілісності, як необхідної якісної властивості соціальних систем. Ця властивість апарату виникає не одразу, одно-моментно, а поступово -- від нижчого рівня до вищого -- в ході його формування, функціонування та розвитку. Як якісна ознака апарату, цілісність може характеризувати певний рівень його розвитку як системного утворення.

Але якщо у сфері методології системного підходу поняття цілісності набуло певного значення, то поза цією сферою воно не має належної змістовної визначеності. У широкому науковому обігу термін цілісний найчастіше використовується у двох значеннях: як єдиний, що підкреслює внутрішню неподільність частин об'єкту, та як комплексний, що відображає повноту охоплення сторін, аспектів об'єкта.

У наукових джерелах при розгляді апарату як системи органів ознака цілісності, як загальне правило, окремо не виділяється. Коли ж робиться спроба спеціально розкрити цю якість, то враховується досягнутий рівень загальнонаукової методології. Наприклад, пропонувалося розуміти цілісність системи органів управління як зв'язаність їх між собою та єдиним організаційним центром. Така спрощена трактовка навряд чи відповідає пізнавальним інтересам та потребам практики.

Виходячи з цього, необхідно значно поглибити змістовну характеристику цілісності у розумінні одержання в управлінському апараті додаткового інтегративного ефекту взаємодії усіх його елементів. А це можливе лише при оцінці результатів діяльності апарату з точки зору ефективного забезпечення ним загальних потреб оточуючого суспільного середовища -- економічного, політичного, соціального, духовного тощо. Орієнтація ж на внутрішні потреби апарату має лише допоміжне значення, оскільки впливає на стан його самоорганізації, саморегулювання і самовдосконалення [7].

Тим самим системне бачення апарату управління спрямоване на виявлення, зокрема, ознак його цілісності. Це допомагає позбавитись абсолютизації внутрішніх закономірностей його функціонування та розвитку, перебільшення суб'єктивних інтересів та намагань кадрового складу апарату, підкоряючи такі намагання головному критерію -- реальній ефективності його впливу на основні сфери суспільного середовища, а в кінцевому підсумку -- на стан розвитку суспільства і держави.

3. Організація апарату державного управління.

Переходячи до структурної характеристики управлінського апарату, доцільно спиратися на загальнопоширене тлумачення організації системи як її внутрішньої структурної побудови, що складається з елементів та взаємозв'язків між цими елементами.

Між тим у науковій літературі часто-густо не враховується відмінність понять структури апарату (суб'єктів) управління і структури управління (системи управління). Необхідність розмежування цих понять випливає із нетотожності самих явищ, що структуруються.

Наприклад, поняття структури управління звичайно застосовується як до керуючої, так і до керованої підсистем (тобто до суб'єктів й об'єктів управління). Насправді ж перше поняття вужче за обсягом, оскільки охоплює побудову лише керуючих суб'єктів, яка об'єднує багато конкретних, локальних організаційних структур (або інакше -- структурних форм).

Незважаючи на це, часто поширеним терміном «організаційні структури управління» визначаються саме структури управлінського апарату. Тому для більшої чіткості їх відображення доцільно використовувати поняття «управлінські (або керуючі) структури».

Причому бажано, щоб це поняття мало єдиний зміст стосовно:

а) самостійних органів управління;

б) структурних підрозділів органів, які складаються із окремих посад -- універсальних первинних одиниць апарату;

в) сукупностей (підсистем) органів (системи міністерств чи держкомітетів).

Усі перелічені суб'єкти управління здійснюють конкретні управлінські функції відповідно до суспільного розподілу праці в апараті. Збірне визначення цих суб'єктів можливо за допомогою терміну «структурні одиниці» управлінського апарату. Серед них базовою (на відміну від первинної посади) структурною одиницею є органи управління як елементи системи [13].

Вище були вказані основні види органів управління з точки зору структурної ієрархії апарату. Приналежність органів до певного структурного рівня фіксується терміном «організаційно-правовий рівень» апарату.

Органи управління можуть також розрізнятися залежно: від характеру компетенції або змісту функцій -- на органи загальної, галузевої і функціональної, міжгалузевої компетенції; від сфери дії -- на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, у адміністративно-політичній сфері; від методів прийняття рішень -- на колегіальні та єдиноначальні і т. ін.

Отже, управлінські структури складаються із структурних одиниць апарату. Друга їх сторона має охоплювати, як це випливає з наведеного вище загальнопоширеного тлумачення поняття «організація системи», взаємовідносини (стосунки) керуючих суб'єктів.

Адже в реальному житті складність структурної побудови апарату оцінюється переважно не за кількістю його складових частин, а за множинністю їх фактичних взаємозв'язків. Саме тому «стосунковий», так би мовити, аспект вважається, ще одним атрибутом змісту поняття управлінських структур.

Дана позиція потребує суттєвого уточнення з урахуванням того, що реально існуючі між структурними одиницями стосунки характеризують не стільки власне організацію системи (яка покликана відображати та фіксувати структурну побудову апарату), скільки є результатом втілення структур у самому функціонуванні апарату. Тобто ці стосунки більше відносяться до характеристики його фактичної діяльності. Тому при визначенні «стосункового» аспекту управлінських структур принципово важливо уникнути підміни його ознаками якісно іншої -- функціональної -- характеристики апарату управління [8].

Для цього слід виходити з того, що при визначенні структури апарату необхідно говорити не просто про взаємозв'язки, взаємодії елементів, а саме про спосіб цих взаємозв'язків і взаємодій. Стосовно апарату управління специфічний спосіб взаємозв'язків, взаємодій структурних одиниць виражається, як ми вважаємо, у нормативне встановлених моделях (або схемах) взаємовідносин цих одиниць. Саме нормативні моделі взаємовідносин (стосунків), а не взаємовідносини як такі, складають атрибутивну ознаку управлінських структур, що підлягають офіційній регламентації у відповідних правових актах.

Отже, у структурах фіксується взаємоположення органів, міра та характер участі кожного з них у суспільному розподілі управлінської праці, завдяки чому забезпечується належна впорядкованість фактичної взаємодії структурних одиниць апарату. З огляду на це доцільно розуміти структуру апарату управління як фіксований розподіл праці (функцій і повноважень) між його ланками, хоч як тепер зрозуміло, це і не вичерпне визначення.

Практична ж реалізація зазначених нормативних моделей відбувається у ході його функціонування, тобто через численні стосунки його структурних одиниць як між собою, так і з об'єктами зовнішнього суспільного середовища. Сукупність таких стосунків узагальнюється поняттям державно-управлінських відносин.

Самі нормативні моделі взаємовідносин в апараті управління не однозначні за внутрішнім змістом. Необхідно розрізняти у змісті кожної моделі як мінімум такі групи нормативне фіксованих схем.

Перша -- схеми зв'язків організаційного (лінійного чи функціонального) підпорядкування структурних одиниць.

Друга -- схеми розподілу між останніми цілей, завдань, функцій і повноважень (в тому числі обов'язків нести юридичну відповідальність за результати діяльності -- ці обов'язки, на відміну від звичайних компетенційних, можна дещо умовно визначити як «реюрисдикційні»).

Нарешті, третя -- схеми інформаційних зв'язків між структурними одиницями, які притаманні управлінським процесам.

Ключове місце у змісті будь-якої нормативної моделі взаємовідносин належить, як свідчить досвід, схемам розподілу цілей, завдань, функцій і повноважень, оскільки відповідно до них, передусім, будуються фактичні стосунки структурних одиниць як по вертикалі, так і по горизонталі. Тому їх можна скорочено назвати як «схеми взаємодії» в апараті управління.

Відносно самостійне виділення схем взаємодії має практичне значення для потреб правового регулювання управлінських структур. Адже фіксація даних схем безпосередньо пов'язана із встановленням компетенції окремих органів управління. Таким шляхом держава здійснює розподіл праці між ними, визначаючи конкретну роль кожного органу та забезпечуючи узгодженість їх дій [9].

Розуміння цього компетенційного аспекту управлінських структур дає змогу звернути належну увагу на необхідність удосконалення підготовки самих компетенційних актів. Зокрема, практика переконує в доцільності готувати всі правові регламенти, які регулюють структуру та діяльність кожного окремого органу, як єдиний регламентний «пакет». Його складовими мають стати: а) загальний статут органу; б) офіційна схема його організаційної структури; в) збільшена -- до рівня структурних підрозділів органу -- таблиця (матриця) розподілу в них цілей, завдань, функцій і повноважень (тобто мова йде про згадані вище схеми взаємодії).

При наявності такого компетенційно-структурного пакета, поліпшується оглядовість усіх офіційно закріплених компетенційних і структурних параметрів конкретних органів, що допомагає вчасно виявляти й усувати їхні відхилення від реальних умов функціонування та всілякі розбіжності, суперечності, інші недоліки.

Це має суттєве значення, оскільки за загальним правилом зазначені параметри регламентуються у розрізнених локальних документах. Це -- положення про органи (статути), їх структурні підрозділи, посади (посадові інструкції), а також такі юридичне значущі локальні акти, як штатні розклади, офіційно затверджені схеми організаційних структур, документообігу тощо. Природно, що вже при створенні, а тим більше з часом, вони певною мірою старіють і втрачають відповідність із дійсністю, а отже, своє регулююче значення

Через те в управлінській практиці існує значне розходження між формальним визнанням необхідності й реальною цінністю, так би мовити, працездатністю правових регламентів. А це призводить, зрештою, до фактичного виправдання як низької якості таких регламентів, так і їх відсутності взагалі.

Тому лише шляхом удосконалення методів, форм та процедур правової регламентації управлінських структур можна посилити її дійове значення в організації управлінського апарату і на тій підставі поступово змінювати фактичне ставлення до підготовки та використання локальних правових регламентів з боку кадрів, в першу чергу керівних, апарату управління в інтересах підвищення ефективності його діяльності.

4. Діяльність апарату державного управління: складові змісту.

З метою більш чіткого вирішення зазначеного питання необхідно виходити із загальнонаукових уявлень про зміст та форму (форми) явищ.

Формами управлінської діяльності слід вважати: а) видання актів управління; б) прояви інших юридичне значущих, а також суто організаційних дій; в) процесуальні (процедурні) форми; г) морально-етичні вчинки прояви поведінки управлінців. Причому більшість цих форм управління потребують правового опосередкування, яке набуває тим самим значення своєрідної «форми форм».

Стосовно ж основних елементів змісту управлінської діяльності доцільно вести мову про: а) цілі та завдання; б) функції; в) методи управління. По кожному з цих елементів в юридичній літературі висловлені неоднозначні погляди. Але найбільш обгрунтоване, як здається, розуміння зазначених елементів можна представити наступним чином.

Цілі та завдання діяльності управлінського апарату є свідомі (мисленні) уявлення про напрямки та очікувані наслідки такої діяльності. Відмінність між вказаними однопорядковими категоріями вбачається головним чином у ступені узагальненості відтворення у них напрямків та наслідків. А саме, у цілях відтворюються більш довгочасні та значущі, ніж у завданнях, характеристики діяльності.

Цілі (завдання) є об'єктивними за своїм змістом і обумовлюється у кінцевому підсумку матеріальними умовами соціальної діяльності. Таке тлумачення відмінне від існуючого у загально-соціологічній літературі визначення цілі як власне кінцевого результату, на досягнення якого спрямоване функціонування системи. Переконані, що результат як ціль (мета) існує лише у вигляді образу майбутнього, оскільки у сучасному його ще немає. Коли результат досягнутий, він не може виступати як ціль.

Окрім того, що принципово спільною для усіх органів управління є цільова спрямованість на максимально повне задоволення суспільне значущих, «публічних» потреб, кожний окремий керуючий суб'єкт додатково націлений на специфічні потреби кореспондованого йому керованого об'єкта. Вони надзвичайно різноманітні та можуть бути структуровані за різними ознаками. Наприклад, залежно від рівня об'єктів -- потреби народного господарства, галузі, підгалузі. об'єднання, підприємства, від змісту самих потреб -- потреби в прогностичній і плановій інформації, в кадрових, фінансових та інших ресурсах, у координації зусиль тощо [7].

Саме складний характер керованого середовища зумовлює так зване дерево цілей, яке одержують шляхом декомпозиції останніх на під-цілі (завдання) нижчого рівня. Вони деталізують загальні цілі, локалізуючись у процесі розподілу між ланками апарату управління. Тому дуже важливо забезпечити повний баланс завдань суб'єктів із структурою цілей.

Враховуючи багатогранність суспільних потреб, умов та інших факторів функціонування апарату управління доцільно розмежувати кілька типових груп цілей та завдань. Серед них, зокрема, такі, що:

а) відображають найбільш загальні потреби та тенденції економічного та соціального розвитку суспільства, які вимагають активного та ефективного забезпечення з боку держави. Це так звані загальнозначущі, або публічні цілі (завдання);

б) характеризують вибіркову спрямованість діяльності апарату на конкретні об'єкти соціально-керованого середовища. Це так звані об'єктні цілі (завдання);

в) відображають функціональну спеціалізацію управлінської діяльності. Свою власну, тобто органічну ціль (завдання) має кожна функція управління. Тому такі цілі (завдання) правомірно іменувати функціональними;

г) випливають із внутрішньої технології управлінської діяльності та відображають спрямованість зусиль апарату по забезпеченню цієї технології, яка розуміється як певний механізм використання методів, а також процесуальних форм управлінської діяльності. Це так звані технологічні завдання (цілі)

Щодо визначення функцій управління слід виходити із розуміння функцій як складових спеціалізованих частин змісту управлінської діяльності, які характеризуються певною цільовою самостійністю та якісною однорідністю [15].

РОЗДІЛ IІІ. КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Спеціальні інститути управління, які в тій чи іншій формі завжди існували в суспільстві, утворювалися для свідомого впливу людей на процеси суспільного розвитку, для регулювання суспільних відносин. Сила і межі цього впливу обумовлюються соціально-економічною природою та ступенем зрілості суспільства.