Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

О том, кто имеет участие в законосовещательной

или судебной власти, мы и можем утверждать,

что он и является гражданином данного государства.

Государством же мы и называем совокупность таких

граждан, достаточную, вообще говоря,

для самодовлеющего существования.

(Аристотель, “Политика”, III, 1, 8)Аристотель. Политика, Афинская полития,- М., Мысль, 1997, с. 96

А каков жалобник к боярину придет, и ему жалобников

от себе не отсылати, а давати всемъ

жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже.

А которого жалобника а непригоже управити,

и то сказати великому князю, или к тому его послати,

которому которые люди приказаны ведати.

(Судебник Ивана III, 1497 г., ст.2)Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985, с. 54

ВВЕДЕНИЕ

Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России государ-ст-венная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть люди воз-лагали надежды, часто неоправданные. В лице царя от века видели намест-ника Бога, гаранта справедливости и защитника всех “сирых и убогих”. И, в сущности, до сего дня мало что изменилось. Царя заменил “вождь”, Гене-раль-ный секретарь, теперь - Президент. То, что власть “разделилась” хотя бы фор-мально, в народном сознании осталось не замеченным. Власть по-прежнему воспринимают как некое целое, притом власть законодательную и судебную считают лишь нижними этажами этого целого, а центром властной системы, “властью как таковой” считается власть исполнительная. Этому народному вос-приятию власти отдают дань и многие отечественные правоведы. В частности, весьма распространены взгляды, согласно которым институт президентской власти лежит “вне” системы разделения властей, а Президент как “глава госу-дарства” имеет совершенно особый статус, возвышающий его над всеми вет-вями власти. Естественно, отсюда недалеко и до признания права Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство. Кроме того, издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря, “воеводам”), большинство россиян ищут заступничества и справедливости “в Москве”, то есть у федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, мы видим, что главным центром, к которому обращены народные чаяния, являются органы исполнительной власти, притом, прежде всего федеральные и особенно - Прези-дент. Именно к ним в первую очередь обращались и обращаются граждане за защитой своих прав. Это вовсе не голословное утверждение, достаточно взгля-нуть на статистику. Согласно аналитическим отчётам Администрации Прези-дента РФ и Аппарата Правительства РФ, за 2000 г. на имя Президента посту-пило порядка 300 тыс. обращений граждан, в Правительство РФ - 94 тыс., а в самое “популярное” из федеральных министерств - Министерство юстиции - 35 тысяч Здесь и далее (если не указано иное) статистика приёма обращений граждан приводится по записке руководи-теля Администрации Президента РФ от 30.01.2001, записке руководителя Аппарата Правительства РФ № ИШ-П-18-105 от 5.04.2001, аналитическим обзорам Департамента делопроизводства Минюста России и Отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ. Указанные материалы никогда не публикова-лись, т.к. предназначены для служебного пользования. Автор имел возможность ознакомиться с ними во время прохождения производственной практики в Департаменте делопроизводства Минюста России и Аппарате Правительства РФ., притом даже исковых заявлений по гражданским делам во все суды (исключая арбитражные) было подано едва ли не меньше. В предшествующие годы соотношение было приблизительно такое же, хотя порядок цифр менялся. Комментарии здесь излишни, цифры говорят сами за себя. Следует также отме-тить, что судебная власть, основной “защитник” гражданских прав в развитых странах, в России даже юридически находится в большой зависимости от вла-сти исполнительной. В последние годы существенно возросло количество гра-жданских исков, но, - и на это необходимо обратить внимание, - эти иски могут привести к реальному восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба и т.п. только при содействии исполнительной власти. Какое бы решение не вы-нес суд, оно должно быть исполнено судебными приставами, не входящими в систему судебной власти как таковой (все судебные приставы России подчи-нены Департаменту судебных приставов Минюста России). И очень часто су-дебные решения не могут быть исполнены именно из-за проволочек, допускае-мых судебными приставами.

Итак, мы видим, что исполнительная власть остаётся главным гарантом гра-жданских прав, и единственным “центром”, к которому обращены надежды по-давляющего большинства граждан России. И что бы не говорили о разделении властей, необходимости построения сильной и независимой судебной системы и т.п., подобное положение вещей будет сохраняться ещё долго, и народное сознание долго будет видеть в исполнительной власти главного “защитника и заступника”. Потому именно по тому, насколько успешно будут функциониро-вать административно-правовые механизмы реализации и защиты прав граж-дан, насколько чутко и эффективно будет реагировать на обращения граждан исполнительная власть, будут судить об эффективности и состоятельности го-сударства в целом.

Сегодня везде и всюду говорят о необходимости повышения уровня доверия к государству, без чего никакое прогрессивное развитие невозможно. Это можно слышать и на заседаниях Правительства, на съездах промышленников и банкиров, на Гражданском форуме, на различных научных конференциях. Так, в докладе Е.Г. Ясина на Второй Международной конференции “Модернизация экономики России”, проходившей в ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 года, отмечалось, что “восстановление доверия” является основным условием роста инвестиций Ясин Е.Г. Модернизация российской экономики: что в повестке дня (доклад на Второй Международной кон-ференции “Модернизация экономики России”, Москва, ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 г.), М., 2001, с. 21

. И это отмечают не только экономисты, но и политологи, юристы, действующие политики и управленцы. Притом не только как условие “роста инвестиций” но как вообще основу всякого движения вперёд. “Что мешает построить систему, основанную на доверии людей к власти?”,- спрашивает руководитель одного из важнейших и богатейших субъектов РФ См. Ю.М. Лужков. Российские “законы Паркинсона”, М., 1999, с.76

. О том, что “велик дефицит доверия народа к власти”, говорил даже нынешний Президент См. Геворкян Н., Колесиков А., Тимакова Н. От первого лица: разговоры с Владимиром Путиным,- М., 2000, с. 161. И в самом деле, получа-ется парадоксальная, и пугающая картина: народ все надежды возлагает на власть, но при этом не доверяет ей. Значит, народ лишён внешней опоры, и не имеет веры в то, что хоть кто-то сможет защитить простого человека.

Единственный выход из этой ситуации в одном - совершенствовать меха-низмы реализации и защиты, гражданских прав, прежде всего, администра-тивно-правовые. А важнейшим из этих механизмов является “механизм обрат-ной связи”, т.е. институт обращений граждан в органы государственной власти, прежде всего исполнительной.

Здесь мы пока сталкиваемся с ситуацией весьма безрадостной. До сих пор нет единого порядка принятия, учёта и рассмотрения обращений граждан, нет их чёткой классификации. Федерального закона об обращениях граждан нет.

Несмотря на то, что количество обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти (в настоящей работе мы ограничимся только ими, по-скольку объём данной работы не позволяет достаточно детально рассмотреть особенности работы с обращениями граждан во всех органах государственной власти), год от года растёт, механизмы их рассмотрения не совершенствуются и процентная доля разрешённых по существу обращений остаётся постоянной, кстати, весьма низкой. Например, из поступивших в Правительство РФ в 2000 году обращений лишь 1/3 была рассмотрена по существу. Это означает, прежде всего, что уровень ожиданий граждан растёт, но действия власти остаются прежними, следовательно, всё более увеличивается разрыв между ожиданиями и действительностью. Долго это продолжаться не может. Значит, нужно прини-мать меры к тому, чтобы работа с обращениями граждан стала более эффектив-ной и граждане могли в полной мере реализовать своё право на обращение, за-креплённое в Конституции. Но для того, чтобы принимать какие-либо меры, необходимо изучить сущность проблемы, рассмотреть возможные пути её ре-шения и только потом приступать к разработке конкретной программы дейст-вий. Однако последнее - задача политиков, а наша цель - изучить становление, развитие и современное состояние института обращений граждан, выявить при-чины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и, по возможности, предложить пути устранения возникающих проблем. Этому и будет посвящена настоящая работа.

Итак, что же есть обращение гражданина и какова его роль? Сразу отметим, что обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государствен-ному органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юриди-ческих последст-вий Хропанюк В.Н. Теория государства и права,- М., 1997, с.318 - 319

. Направ-ляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует жела-ние автора побу-дить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юри-дически значи-мым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рас-сказы о своей не-лёгкой судьбе^** автору во время стажировки в Министерстве юстиции РФ попалось не менее двух десят-ков подобных писем (из 300 всего) без каких-либо требований и прочие подобные послания.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущ-ности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, прояв-ляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны чело-века, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реали-зации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обраще-ний гражданин может воздействовать на принятие решений органами государ-ственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. И, в-третьих, обращения граждан - это средство об-ратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые госу-дарственной властью. В условиях демократического государства и общества от-работанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом в первую очередь самой власти. Кроме того, обращения граждан часто могут вскрыть некую ещё не замеченную проблему, возможно, указать пути её разре-шения, и способствовать, таким образом, совершенствованию системы государ-ственного управления, улучшению социальной действительности в целом. Так что, изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой дей-ствительности занимает одно из важнейших мест.

Далее, следует сказать несколько слов о структуре данной работы. Для начала следует обратить внимание на то, что само понятие “обращение” в на-шей стране нигде не зафиксировано и чёткой классификации обращений не су-ществует. Поэтому представляется правильным в начале данной работы де-тально рассмотреть сущность обращения, возможные виды обращений, дабы чётко определить, что же понимается под обращением и различными его разно-видностями.

Необходимо также изучить становление и развитие института обращений граждан. Вообще, в России этот институт имеет богатейшую историю - впервые он был закреплён законодательно ещё в XV веке, поэтому опыт работы с обра-щениями и нормативный материал был накоплен огромный. Разумеется, что без обзора, хотя бы краткого, всего этого, анализ института обращений граждан в целом и в федеральные органы исполнительной власти в частности, будет не-полноценным. Поэтому следующую главу настоящей работы целесообразно по-святить историческому обзору становления института обращений в России, и, по возможности, зарубежных стран, дабы существовал хотя бы какой-то мате-риал для сравнения.

Затем необходимо описать современные конституционные основы работы с обращениями граждан, существующие правила и нормы, регулирующие во-просы, связанные с обращениями граждан. Поскольку на сегодняшний день нет базового закона об обращениях граждан, следует, базируясь на Конституции, действующих нормативно-правовых актах, в том числе ведомственных, попы-таться вывести основные принципы работы с обращениями. И, конечно, особое внимание следует уделить особенностям рассмотрения обращений граждан в административном порядке, поскольку объектом исследования в данной работе являются не все обращения, а только в федеральные органы исполнительной власти. Рассмотрению всех этих вопросов будет посвящена третья глава.

Необычайно важно для нашей работы выявить, как реализуются все изучен-ные правила и принципы на практике, как строится работа с обращениями “по ту сторону”, в самих федеральных органах исполнительной власти, рассмотреть как проблемы и недостатки в работе, так и положительный опыт. Эта часть ис-следования является во многом попыткой проникновения в закрытую прежде сферу. Материалы о деятельности федеральных органов исполнительной власти сегодня очень труднодоступны, особенно сложно ознакомиться именно с “живой” практикой, в силу действующих и по сей день старинных, оставшихся с тоталитарной эпохи, запретов. Автору удалось во время стажировок в Мини-стерстве юстиции РФ и Аппарате Правительства РФ собрать некоторые сведе-ния о деятельности их подразделений, отвечающих за работу с обращениями граждан, и не воспользоваться этим, хотя и бедным, материалом, было бы, на мой взгляд, неправильно. Поэтому ещё одну главу данной работы мы посвятим обзору практики федеральных органов исполнительной власти и изучению их опыта по работе с обращениями граждан.

Наконец, в заключение данной работы хотелось бы попытаться выработать некоторые предложения по разрешению тех проблем, которые удастся выявить в ходе нашего исследования. Навряд ли тот объём информации, который уда-лось изучить и проанализировать в ходе подготовки настоящей работы, позво-лит сделать какие-либо фундаментальные открытия или предложения, однако, тем не менее, попытка такие предложения разработать должна быть. Во всяком случае, обрисовать основные проблемы, возникающие на пути дальнейшего со-вершенствования института обращений и попытаться указать на пути их реше-ния - это, на наш взгляд, достойная цель для завершающей части данного ис-следования.

Завершая вводную часть, хотелось бы отметить, что сейчас происходит фор-мирование нового, демократического подхода к работе с обращениями граждан. Сегодня защита прав граждан - уже не милость, а обязанность власти и в этой связи обращения должны перестать выглядеть “челобитными”, они должны превратиться в форму, механизм взаимодействия равноправных (подчеркнём: равноправных) партнёров. Поэтому становление новых принципов регулирова-ния работы с обращениями граждан, становление новых форм обращений есть важная часть становления самого демократического правового государства.

ГЛАВА 1

Понятие и виды обращений граждан

1. Понятие и содержание права граждан на обращение

Само понятие “обращение” весьма неоднозначно. Действующее законода-тельство такого термина вообще не знает, разве только в Конституции РФ гово-рится, что “граждане Российской Федерации имеют право... направлять инди-видуальные и коллективные обращения в государственные органы..”, притом не поясняется, что под обращением понимать. Однозначного определения обра-щения нет не только в законодательстве, но и доктрине. Так, Большой юриди-ческий словарь, выпущенный издательством “Инфра-М” в 1999 году также не содержит определения обращения. В проекте ФЗ “Об обращениях граждан”, седьмой год рассматриваемом Государственной Думой обращение определя-ется всего лишь как “изложенное в письменной или устной форме предложе-ние, заявление, ходатайство или жалоба гражданина”, т.е. лишь опосредованно, через отдельные его виды. И, кроме того, указанные виды далеко не исчерпы-вают всего разнообразия обращений, что постараемся показать ниже. Так что остаётся не вполне понятным, что понимать под “обращением” не в философ-ском или этимологическом (что для нашей работы не имеет значения), а строго в формально-юридическом смысле, остаётся неясным. Проще говоря, непо-нятно, что может считаться обращением, имеющим определённую силу, подле-жащем обязательному рассмотрению строго в установленные законом сроки и т.п.; каковы его обязательные признаки и формальные реквизиты. Очевидно, что без решения этого вопроса невозможно говорить о нормативном регулиро-вании работы с обращениями граждан. Однако этот вопрос совсем не прост и для решения его необходимо проделать значительную работу. Собственно го-воря, попытка сформулировать общее определение обращения, возможное для закрепления в законе и выявить его главные, необходимые признаки и есть главная цель настоящего исследования. К этой проблеме мы вернёмся ниже, а сейчас постараемся понять сущность и содержание обращения как в обыден-ном, так и в формально-юридическом смысле.

Общественные отношения, через которые выражается право граждан на об-ращения являются предметом регулирования различных отраслей отечест-вен-ного права: административного, гражданско-процессуального, уго-ловно-процессуального и некоторых других. Однако основное содержание этих правоотношений должно закладываться нормами государственного (конституционного) права. Для такого подхода есть ряд оснований.

Во-первых, характер нормативно-правового обеспечения реализации права граждан на обращения в государственные органы и органы местного само-управления является одной из характеристик уровня развития демократии в стране, в конечном счёте - типа сформировавшегося в ней государственного (политического) режима.

Во-вторых, в подавляющем большинстве случаев причиной обращения граж-данина в государственные органы и органы местного самоуправления является неудовлетворительная работа тех властных органов или их должностных лиц, действия которых обжалуются. При этом, как справедливо отмечает М.Д. За-гряцков, "воля государства может быть выражена только волей физических лиц, но именно соблюдение закона (его буквы, цели или предписанных форм) пре-образует конкретную волю индивида в отвлечённое волеизъявление государ-ства"См. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1924. С. 43.. Иными словами, обжалуя действия или решения должностного лица в полномочный государственный орган, гражданин тем самым выступает либо против воли государства (когда обжалует нормативный акт, вступивший в за-конную силу) либо в защиту этой воли (когда обжалует действия должностного лица не основанные на законе).

При этом, несмотря на то, что целью обращения, как правило, является част-ный интерес гражданина, последствия его обращения, в подавляющем боль-шинстве случаев, имеют публично-правовое значение. Это перемена является следствием целого ряда обстоятельств.

Во-первых, право обращения превращается в один из способов контроля за действиями государственных и органов местного самоуправления. Во-вторых, отмена неправомерного акта или осуждения действия должностного лица явля-ется одним из элементов системы обеспечения законности. В-третьих, восста-новление законности и справедливости в результате рассмотрения обращения по существу превращает гражданина в участника (иногда неосознанно) госу-дарственно-властных отношений, значительная часть которых является предме-том конституционно-правового регулирования.

Таким образом, с точки зрения содержания, право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления подпадает под предмет регулирования государственного (конституционного) права. Однако, есть и ряд формальных оснований, позволяющих отнести данные правоотноше-ния к сфере государственно-правового регулирования. Во-первых, на современ-ном этапе конституционного развития России право граждан на обра-щения по-лучило закрепление в Основном законе страны. Таким образом с фор-мально-юридической точки зрения оно стало одним из основных (конституционных) прав граждан. Причём, с учётом вышеизложенного, это право граждан можно отнести к числу политических. Как известно, правовое регулирование конституционных прав граждан относится к сфере действия го-сударственного (конституционного) права. А что касается основных политиче-ских прав граждан, то их регулирование относится к сфере действия государст-венно-правовых отношений не только на конституционном уровне, но и на уровне отраслевого законодательства.

Во-вторых, конечно все правоотношения в исследуемой области не могут быть включены в сферу конституционно-правового регулирования. Значитель-ная их часть относится к сфере действия перечисленных в начале параграфа от-раслей права. Однако, государственное (конституционное) право, как базисная отрасль права, в данном случае выступает как системообразующий фактор. Она формирует важнейшие - базисные - правоотношения, устраняя коллизии и про-белы в правовом регулировании, которые неизбежно возникают в процессе нормативно-правового регулирования близких по содержанию правоотношений несколькими отраслями права.

Определив отраслевой предмет правового регулирования, мы можем перейти к более подробной характеристике содержания государственно-правового ин-ститута права граждан на обращения в государственные органы. Прежде всего представляется необходимым выяснить проблему соотношения частного и пуб-личного интереса в этой сфере. Так, Ю.А. Тихомиров определяет публичный интерес как "признанный государством и обеспеченный правом интерес соци-альной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией её существования и развития" Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55.

. Следовательно, всё, что не входит в сферу пуб-лич-ного интереса, методом исключения может быть отнесено к сфере част-ного интереса. Под этим углом зрения и попытаемся рассмотреть содержание права граждан на обращения.

Наиболее распространённый в нашей стране порядок рассмотрения обраще-ний граждан - административный, и в данной работе мы будем рассматривать именно его. Граждане, обращаясь в органы исполнительной власти, вступают с ними в определённые отношения, и эти отношения со всей очевидностью явля-ются ничем иным как административно-правовыми отношениями. Таким обра-зом, процедура рассмотрения обращений граждан в федеральные органы ис-полнительной власти, которая исследуется в данной работе, может быть отне-сена к специфической сфере правоотношений, названной выдающимся отечест-вен-ным административистом М.Д. Загряцковым административной юс-тицией. По его мнению, под административной юстицией понимается "особый порядок рассмотрения жалоб на незаконные административные акты, осущест-вляемый с участием жалобщика, как стороны, и имеющий своим последствием отмену или исправление этих актов" Загряцков Д.М. Указ. соч. С. 9. Следует отметить, что в своих рассужде-ниях М.Д. Загряцков опирался на работы российских государствоведов дорево-люционного периода, среди которых не было единства в вопросе о правовых последствиях действий органов административной юстиции. В частности, Н.М. Коркунов считал, что задача административной юстиции сводится к отмене "неправильного" административного акта, а Н.И. Лазаревский считал, что к её функциям относится “исправление” этого акта. Заметим, что подобные дейст-вия органов административной юстиции, независимо от того, к какой из ветвей власти - исполнительной или судебной - они относятся в современной правовой системе не всегда возможны. Так, например, если речь идёт об Указе Прези-дента, то его отмена, а тем более исправление вряд ли возможны на уровне ор-ганов административной юстиции. Тем не менее, нельзя не согласиться, что в идеале целью производства по обращениям граждан должна стать отмена или исправление любого "неправильного" акта (то есть акта, не соответствующего законным интересам заявителя) или. добавим, - издание нового акта в случае его отсутствия.

Вместе с тем, при защите публично-правового интереса - восстановления за-конности, нельзя забывать и о частных интересах лица, обратившегося в пол-номочный орган. Поэтому главной целью процесса рассмотрения обращения гражданина по существу должно стать восстановление прежнего положения, нарушенного теми или иными неправомерными действиями или решениями органа государственной власти или местного самоуправления. К сожалению, эта задача не всегда решается на практике, поскольку законодательство, регла-ментирующее право граждан на обращения, не содержит такого требования.

Однако вернёмся к анализу содержания административной юстиции. Дума-ется, что даже исходя из того, что отечественное и зарубежное законодатель-ство позволяет гражданам подавать как индивидуальные, так и коллективные обращения в государственные органы, разграничение публичного и частного интересов в этой сфере не может быть сведено к количеству субъектов, подпи-савших обращение. Соотношение общественного и индивидуального интереса, по нашему мнению, гораздо сложнее. Продолжим рассмотрение позиции М.Д. Загряцкова по данному вопросу. "Самоограничение государства, - утверждает учёный, - признание за гражданином, даже только в пределах частного права, положения субъекта права, логически неизбежно ведёт к признанию за ним права на иск или жалобу в праве процессуальном (нет права без иска), то есть признание за ним статуса публичного субъекта права" Загряцков Д.М. Указ. соч. С. 7.

. С этой позицией нельзя не согласиться, особенно в свете современной теории правового государства, основанной на равноправии гражданина и государства как субъектов пуб-лично-правовых отношений. Однако, данная позиция раскрывает лишь внеш-нюю - формально-процессуальную сторону рассматриваемых отношений. А у неё имеется и вторая - материальная сторона, раскрываемая через содержание права на обращения. Суть её сводится к правовому значению того или иного обращения. Если в индивидуальном обращении гражданина присутствует инте-рес социальной общности, то такое обращение будет направлено на защиту со-циального интереса. Остаётся только одна проблема: как выявить этот интерес социальной общности в обилии частных интересов, присутствующих в большом количестве обращений граждан. Здесь может быть три пути: анализ и обобще-ние обращений граждан, социологические исследования и опросы населения и, наконец, петиционная форма самого обращения, требующая сбора установлен-ного законом количества подписей подробнее проблему петиций и сбора подписей рассмотрим ниже. Однако, последняя форма обращений вы-ходит за рамки административной юстиции.

Таким образом, одной из характеристик, права граждан на обращения как го-сударственно-правового института является наличие в этих правоотношениях публичного интереса, как в материальной, так и процессуальной форме.

В то же время, сведение права на обращения только к деятельности админи-стративной юстиции означает ограничение предмета этого права, поскольку причиной обращения граждан в государственные органы может стать не только административный произвол и основанный на нём индивидуальный исполни-тельно-распорядительный акт, но и закон, принятый представительным, вплоть до высшего, органом власти, либо отсутствие необходимого закона (хотя обра-щения в законодательные органы власти выходят за рамки данного исследова-ния). Последнее может быть восполнено путём реализации гражданской (народной) инициа-тивы, выражающейся в таких специфических формах обра-щений как петиция (коллективное обращение) и гражданский наказ. Подробнее особенности этих видов обращений мы постараемся показать ниже, при рас-смотрении вопроса о классификации обращений.

В целом, подводя итоги сказанного, можно заключить, что содержанием го-сударственно-правового института права граждан на обращения в государст-венные органы является:

а) одна из форм народовластия, осуществляемая в виде обязательной для рас-смотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, на-прав-ленной на принятие органом государственной власти или местного само-управления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции и законам РФ, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граж-дан;

б) установленный законом порядок защиты прав, свобод и законных инте-ресов граждан, осуществляемый ими в публично-правовой форме путём на-правления заявлений, жалоб (и иных видов обращений) в органы государствен-ной власти или местного самоуправления.

Таким образом, право граждан на обращения в органы государственной вла-сти и местного самоуправления можно рассматривать как составную часть на-родовластия, содержанием которой является непосредственное выражение гра-жданами и их объединениями своей воли в различного рода посланиях, на-правляемых в эти органы.

2. Классификация обращений граждан

Строгой единой классификации обращений граждан на сегодняшний день не существует. В трудах различных исследователей выделяется разное число раз-новидностей обращений, и классифицируются они по самым различным при-знакам. Однако, проблема классификации обращений является не просто от-влечённо-научной, она имеет огромное значение для нормативного регулирова-ния работы с обращениями граждан.

Точность терминологии, употребляемой в юридических документах, способ-ствует правильному применению и исполнению правовых понятий, помогает гражданам лучше использовать свои права, выполнять обязанности. Проведе-ние законодателем четкого разграничения между различными видами обраще-ний играет положительную роль в упорядочении рассмотрения этих категорий дел, в осуществлении более глубокого анализа их в целях выявления тенденций общего состояния законности, степени удовлетворения потребностей граждан и т.д. Каждый из видов обращений имеет свою специфику, и следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.

Различные виды обращений требуют и различной процедуры их рассмотре-ния, -в противном случае теряется сам смысл права на обращение. Так, напри-мер, смысл жалобы состоит прежде всего в восстановлении нарушенных прав жалобщика (или устранении препятствий к реализации жалобщиком своих прав). Смысл же предложения совсем иной - внесение изменений в сущест-вующий порядок работы государственных органов, в законодательство и подза-конные акты. Предложения должны прежде всего учитываться, высказанные в них пожелания анализироваться, обобщаться и направляться соответствующим должностным лицам. Все эти пожелания не могут и не должны быть немед-ленно выполнены. Случай с жалобами обратный - по каждой жалобе должны быть незамедлительно приняты меры, направленные на устранение указанных жалобщиком нарушений. Соответственно, процедура рассмотрения для этих видов обращений должна быть различной. Особенности производства по раз-ным видам обращений мы постараемся рассмотреть в последующих главах, здесь же важно отметить следующее: очевидно, что действенной системы рас-смотрения обращений граждан быть не может без чёткой, детально разработан-ной процедуры, единых процессуальных норм,- а их, в свою очередь, не может быть без единой классификации обращений. Притом классификация должна быть такой, чтобы каждому виду обращений соответствовала определённая процедура, определённая процессуальная форма. Таким образом, здесь перед нами стоит задача - определить, какие можно выделить виды обращений граж-дан, каковы их специфические черты и, самое главное, для каких видов должна быть разработана особая процедура рассмотрения.

Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содер-жанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимо-сти от формы их подачи. Таких форм существует две (что признано всеми пра-воведами и отражено в законодательстве): устная и письменная.

Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быст-роту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, приме-нение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает более оперативно ре-шить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной встрече, и телефонные, поданные по телефону. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе те-лемостов высших руководителей государства и граждан. Подобная форма при-меняется в России недавно - впервые она была опробована 24 декабря про-шлого года, когда Президент РФ отвечал в прямом эфире на вопросы заданные по телефону, через Интернет и посредством телемостов. Примером подобного обращения может быть звонок волгоградской пенсионерки Антонины Емелья-новны Ржановой в кремлёвскую студию во время данного мероприятия. Она пожаловалась на низкую пенсию и Президент выразил своё удивление столь малым её размером и пообещал дать указание произвести перерасчёт. Судя по сообщениям СМИ, пенсия А.Е. Ржановой была пересчитана и выплачивается сейчас в надлежащем, установленном законодательством размере. Здесь налицо все атрибуты обращения, хотя и форма его подачи была весьма специфической.

Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, че-рез секретариат и т.п. И письменные, и устные обращения обладают одинако-вой силой, поэтому форма обращения не имеет юридического значения. Так, в Указе от 12 апреля 1968 г. зафиксировано право обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной и устной форме. Вместе с тем практика показывает, что рассмотрение устных обращений подчас поставлено лучше, чем письменных, и именно устное обращение гражданина, поданное на личном приёме в приёмной соответствующего органа или у должностного лица позво-ляет оперативно решить проблему. В принципе по форме подачи можно выде-лить так называемые “смешанные” или “устно-письменные” обращения - вы-полненные в письменном виде, но поданные на личном приёме, а не прислан-ные по почте. Эта форма, не признанная законодательно и не замеченная юри-стами, имеет немалое значение для практики. Хотя юридически не важно, как и в какой форме было подано обращение, но при рассмотрении обращений в не-которых органах исполнительной власти обращения, поданные на личном приёме имеют значительное преимущество - их рассмотрение контролируется (подробнее рассмотрим это в главе 4). Так что на практике устная или “устно-письменная” форма подачи обращения часто делает обращение более “действенным”, даёт больше шансов на скорое его рассмотрение решение под-нятых в нём проблем.

Также следует отметить такую специфическую форму подачи обращений, публикация в печати материалов, свя-занных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная форма была зафиксирована в п. 11 Указа Прези-диума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заяв-лений и жалоб граждан”. Этот Указ впервые признал публикации в прессе обращениями. Поскольку Указ действует и ныне, эту форму обращений тоже приходится принимать. Здесь мы сталкиваемся только с одной существенной проблемой - публикации в прессе лишены одного важнейшего признака обращения - адресата. Они обращены “к народу”, т.е. ни к кому конкретно, следовательно, нельзя требовать чтобы какой-либо орган или должностное лицо их рассматривали. Кроме того, нет гарантии, что газету, в которой “обращение” было опубликовано, прочтёт именно то должностное лицо, которое по компетенции должно его рассматривать. Здесь не может идти речь об отказе в рассмотрении обращения или о его “нерассмотрении”, как о нарушении должностным лицом прав гражданина, поскольку вины данное должностное лицо не имеет, и, следовательно, не может нести ответственности. А в таком случае нет и никаких гарантий того, что это обращение будет свое-временно и надлежащим образом рассмотрено. В советское время, когда в прессе не могло быть опубликовано ничего без одобрения партийных инстан-ций, подобный подход ещё мог дать какой-то результат, но в современных ус-ловиях это абсурдно. Пользоваться поддержкой СМИ для защиты своих прав гражданин может (недаром, газетные публикации используются и в судебных разбирательствах в качестве доказательств), однако считать газетные публика-ции обращениями, т.е. юридическими актами, обладающими определённой си-лой нельзя. Кстати сказать, публикация в прессе даже не всегда может счи-таться юридическим актом (действием, сознательно направленным на возник-новение юридически значимых последствий). Поэтому, на мой взгляд, положе-ние о признании обращениями газетных публикаций определённого содержа-ния надлежит удалить из законодательства (подробнее об этой проблеме см. гл.5).

Что касается классификации обращений по содержанию, то здесь ситуация значительно сложнее. Разные исследователи предлагали разные классификации обращений, называя разное количество видов и приводя разные определения этих видов. В действующем законодательстве разграничения между различ-ными видами обращений не проводится: Указ от 12 апреля 1968 г. только пере-числяет три вида обращений: предложения, заявления и жалобы, при этом оп-ределения этих понятий не даёт. Между тем, в работах большинства исследова-телей приводится гораздо большее количество разновидностей обращений. По-этому далее попытаемся привести все разновидности обращений, которые ав-тору довелось встретить в литературе, и рассмотреть вопрос о том, какие из них целесообразно закрепить в законодательстве, зафиксировав особую процедуру рассмотрения для каждого из них, а какие нет.

Итак, первые три вида обращений нами уже названы. Эта, законодательно за-креплённая классификация базируется на так называемом “правозащитном” подходе, предложенном в 1959 году Н.А. Ямпольской. Согласно этому подходу, “процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях граж-дан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих укрепле-нию законности” См.: Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях// Вопросы советского госу-дарственного права,- М., 1959, с.62. Проще говоря, субъективные права воплощаются в реальную жизнь, реализуются на практике лишь тогда, когда носитель этих прав пред-принимает действия по их защите; эти действия он совершает с частной целью - защитить свои права, но вместе с тем его правозащитные действия способст-вуют устранению подобных нарушений в будущем, и, значит, укреплению пра-вопорядка. Таким образом, в действиях индивидов по защите субъективных прав реализуется одновременно и частный, и публичный интерес (что уже от-мечалось выше). Обращения граждан понимались именно как форма “правозащитных” действий. Такие “правозащитные” действия Н.А. Ямпольская разделяла на три разновидности, каждой из которых соответствует определён-ный вид обращений граждан Ямпольская Н.А., указ. соч., с.64

:

- профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав), их формой являются предложения;

- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма - заявления и письма-сигналы^** упоминание об этой форме обращений редко встречается в литературе, ниже постараемся её рассмотреть.;

- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение послед-ствий нарушения), характерная форма - жалобы.

Подобный подход представляется нам оптимальным в качестве базы для сис-тематизации и классификации обращений граждан по содержанию. Он даёт возможность (ниже мы постараемся это показать) “привязать” любую разно-видность обращений к трём формам “правозащитных” действий. Поэтому в на-стоящей работе будем использовать именно этот подход.

Помимо жалоб, заявлений и предложений возможно существование иных форм обращений,- в чём их особенности и требуют ли они специальной проце-дуры рассмотрения, постараемся показать ниже. Однако три вышеназванных разновидности обращений являются, на наш взгляд, основными и наиболее распространёнными, поэтому представляется целесообразным начать рассмот-рение классификации обращений граждан по содержанию именно с них.

Как показывает практика, наиболее часто встречающимся видом обращения являются жалобы граждан. Кроме того, это наиболее исследованный в отечест-венной юридической литературе вид обращений. Виднейшие советские адми-нистративисты В.И. Ремнёв, Ю.М. Козлов, В.В. Мальков уделяли в своих тру-дах наибольшее внимание именно жалобам См., например: Козлов Ю.М. Приём и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского го-ударственного управления,- М., 1955; Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба,- М., 1972; Ремнёв В.И. Право жалобы в СССР,- М., 1964

.

Как определить само понятие жалобы? Проект Федерального закона “Об об-ращениях граждан”, с 1996 года дожидающийся принятия (далее будем назы-вать его Проект)^** подробнее история принятия этого закона будет изложена в гл.2, предложения по его со-вершенствованию - в гл.5 определяет жалобу как “обращение гражданина по поводу на-рушенных решениями и действиями (или бездействием) органа или должно-стного лица либо юридического или физического лица прав, свобод, законных интересов, в том числе предоставлением официальной информации, послужив-шей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездейст-вия)”. Это определение, хотя и несколько громоздко, в целом представляется справедливым.

Жалоба появляется в той сфере правовых отношений, которые возникают из нарушения прав и законных интересов гражданина, установленных и закреп-ленных законодательством и другими нормами, регламентирующими права и личные интересы граждан, т.е. в тех случаях, когда отношения между гражда-нином и властью выходят за рамки позитивных. Цель подачи жалобы заключа-ется в защите и восстановлении прав. Однако сами по себе жалобы не обеспе-чивают законность и не могут устранить её нарушения. Жалобу следует рас-сматривать как одну из гарантий соблюдения законности, так как она является одним из проявлений критики “снизу”. Жалоба всегда является как средством защиты прав и свобод законных интересов индивида, нарушенных деяниями или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц служа-щих, так и одним из средств осуществления этих прав. Путем её подачи граж-дане реализуют предоставленные им государством права или требуют восста-новления нарушенных прав. Таким образом, в жалобе наиболее ярко проявля-ется сочетание публичного и частного интереса, характерного для обращений граждан вообще. Однако подача жалобы не сводится к осуществлению только охранной функции. Исследование социально-правовой сущности этого инсти-тута дает основание полагать, что жалобы имеют двуединое значение. Они яв-ляются, с одной стороны, средством, способом зашиты прав и законных инте-ресов человека, нарушенных действиями (бездействием) властных структур, а с другой -- сигналами о существующих недостатках в их работе, способствуют устранению последних, улучшению работы государственного аппарата, укреп-лению режима законности. Одна из основных функций конституционного права на обжалование -- служить средством охраны прав и законных интересов гра-ждан. Следует отметить, что один из аспектов института права жалобы выража-ется в возможности гражданина посредством своего обращения участ-вовать в управлении общественными и государственными делами, выражать свою позицию, личное мнение по различным вопросам^** подробнее об этом в гл.3

. Вместе с тем это по-ложение требует, на наш взгляд, уточнения. Практика и опыт многих десятиле-тий показали, что главной целью, которую ставит гражданин, обращаясь с жа-лобой, является защита нарушенных прав человека (прежде всего самого себя), устранение препятствий для осуществления гражданином его прав и свобод и т.д. Лишь опосредованно, в ходе борьбы за свои права гражданин одновре-менно участвует и в управлении делами общества и государства, а точнее в дея-тельности по укреплению законности. Любой человек, обращаясь с жалобой с целью защитить нарушенные права, тем самым доводит до сведения компе-тентных органов факты, которые, по его мнению, являются негативными, обу-словливают нарушение его прав и интересов и нуждаются в устранении. Таким образом гражданин проверяет соответствие поведения различных органов и должностных лиц установленным для них масштабам поведения в целях выяв-ления и недопущения возможных отклонений. Исходя из этой посылки, право на жалобу представляет собой важное средство социального контроля, через призму которого можно и нужно рассматривать реализацию права как элемент участия граждан в управлении делами общества и государства. В этом смысле, используя право на жалобу, гражданин посредством ее подачи выражает свое отношение к тем или иным реалиям. Подобная информация, заложенная в дан-ного рода обращении, должна восприниматься как существенный источник вы-явления общественных интересов. Таким образом, очевидно, что право на жа-лобу прежде всего обеспечивает личный интерес гражданина в защите его на-рушенного права (либо коллективов в отношении своих членов).

Заявление определяется в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" как “обращение гражданина по поводу реализации прав и свобод, закреплённых Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Феде-рации”. Подобное определение в значительной степени противоречит ст.2, п.1 ст.17 и п.1 ст.55 Конституции РФ, так как указывает лишь на права, закреплён-ные Конституцией и законодательством, в то время как из вышеперечисленных статей Конституции РФ прямо следует, что “отсутствие в Конституции прямой записи общепризнанного права или свободы человека... не означают их отрица-ния (непризнания)” Витрук Н.В. Комментарий к ст. 55 Конституции РФ (в кн. Комментарий к Конституции Российской Федера-ции. Под ред. В.В. Лазарева,- М., 1997, с. 249)

. Значит, в соответствии со ст.45 Конституции РФ, госу-дарственной защите подлежит любое из общепризнанных прав, если даже оно и не закреплено законодательно. Поэтому данное определение необходимо не-сколько подкорректировать, но в целом оно представляется более-менее пра-вильным. Так, В.И. Ремнёв определял заявление схожим образом, как “обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов государства или об-щест-венной организации”Ремнёв В.И. Право жалобы в СССР,- М., 1964, с.24

. Правда, здесь нужно обратить снимание на то, что и жалоба, по замечанию В.В. Малькова, подаётся и рассматривается в порядке обычной деятельности госорганов. Разграничение между жалобой и заявле-нием, по В.В. Малькову должно проводится по иным основаниям. Предметом заявления является не обжалование ка-ких-либо нарушений субъективных прав и интересов, а, во-первых, реализация через соответствующие органы законных прав и интересов граждан, и, во-вторых, реализация права на участие в управ-лении делами государства путём информирования о различных недостатках, недочётах, злоупотреблениях Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях,- М., 1967, с. 11-12. Иными словами, заявления граждан не связаны с имевшими место нарушениями конкретных субъективных прав и интересов. Отказ же в удовлетворении этих прав и интересов и порождает жа-лобу (то есть действие направленное на защиту частного интере-са). Этот подход прослежива-ется и в упоминавшемся выше проекте федерального Закона "Об обращениях граждан". Такой же смысл в содержание рассматриваемых терми-нов зало-жен и действующим гражданским и уголовным правом.

Предложения - крайне интересный вид обращений. Проект ФЗ "Об обраще-ниях граждан" определяет его как “обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов, ор-ганов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций неза-висимо от форм собственности, общественных объединений, на совершенство-вание правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества”. Это определение, на наш взгляд, слиш-ком громоздко, хотя сущность предложения передаёт верно. Предложение не связано с нарушением прав, оно не связано и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение каких-либо изменений в существующий порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении, зафиксированного в п.1 ст.32 Конституции РФ. Предложения могут быть самыми различными по содержанию, однако для нашей работы имеют значение только предложения, направленные на улучше-ние работы федеральных органов исполнительной власти либо изменение из-данных ими нормативных актов. Предложения по совершенствованию законо-дательства, даже те из них, которые направлены в адрес исполнительных орга-нов, относятся всё же к сфере ведения органов законодательной власти. В принципе предложения в общей массе обращений граждан в федеральные ор-ганы исполнительной власти составляют очень незначительное число, но сле-дует отметить, что с годами это число растёт. Так, за 1999 г. в Минюст России поступило около 30 предложений (из 39625 всего), в 2000 г. - 102 (хотя общее число обращений снизилось), а в 2001 г. - уже 392 Записка “О работе с письмами и приёме граждан в Минюсте России”. Никогда не публиковалась, т.к. пред-назначена для служебного пользования. Автор имел возможность ознакомиться с ней во время прохождения производственной практики в Департаменте делопроизводства Минюста России.