Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

! Хотя большую их часть составляли предложения по изменению действующего законодательства, в дан-ной работе не рассматриваемые, цифры сами по себе весьма красноречивы. Кроме того, эта форма обращений является одним из наиболее весомых прояв-лений народовластия. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается воздейство-вать на принятие решений государственной властью, т.е. реализует одно из главнейших гражданских прав - непосредственного участия в управлении госу-дарством. Само существование права предложения является как бы реальным, “вещественным” подтверждением того, что власть в России исходит от народа и может реализовываться им непосредственно, как на это указывает ст. 3 Кон-ституции РФ. Поэтому, сколь не было бы незначительно число предложений, к ним надлежит относится с максимальным вниманием.

Таковы три “главные” формы обращений, закреплённые действующим Ука-зом от 12 апреля 1968 г., кроме них в литературе называются и другие формы. Рассмотрим вкратце и их.

Одной из таких форм является ходатайство. В Указе о нём не сказано ни слова, но проект ФЗ "Об обращениях граждан" упоминает о нём как об одной из форм обращений. Там ходатайство определяется как “обращение гражданина с просьбой о признании определённого статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законодательством Российской Федерации”. Это определение также полагаем верным; по крайней мере, автору не встретилось в литературе каких-либо иных подходов к опреде-лению ходатайства. То, что этим определением для него предусматривается только письменная форма, существенного значения не имеет^** проблему формы обращения рассмотрим в гл.5, так что эту фор-мулировку из определения вполне можно удалить. Здесь существенным явля-ется то, что ходатайство может иметь место только в прямо предусмотренных законом случаях и являет собой просьбу гражданина о признании за ним опре-делённого статуса, дающего некоторые специальные права. Например, ходатай-ством является просьба гражданина о признании его участником войны, что автоматически даст ему право на пользование определёнными льготами. Поэтому, на первый взгляд, ходатайство не вполне может быть вписано в рамки “правозащитного” подхода, т.к. гражданин, подавая ходатайство не пытается защитить неотъемлемые права или устранить препятствия к их реализации, а просит соответствующий государственный орган о предоставлении ему специ-альных, т.е. “октроированных”, дарованных прав. Однако, нам представляется, что ходатайство представляет собой не прошение особой милости в обход за-кона, весьма распространенное во времена самодержавия См. Плавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оныя должны,- СПб., 1811

, а требование к вла-стям признать специальное право, уже предоставленное законом и выполнить соответствующие действия. Проще говоря, гражданин, подающий ходатайство (если, конечно, он не мошенник) уже имеет специальное право, и ходатайством он лишь заявляет о том, что оно у него есть и не молит, а требует от властей совершить некоторые действия или предоставить блага, соответствующие его праву. Таким образом, если ходатайство не будет принято, то право гражданина будет нарушено. С этой точки зрения ходатайство является формой предупреж-дения нарушения, или, в соответствии с “правозащитным” подходом Н.А. Ям-польской, одной из форм сигнальных действий, наряду с заявлениями и пись-мами-сигналами.

Ещё одна форма обращений граждан - письма-сигналы (хотя слово “письмо” здесь скорее дань традиции, т.к. они могут подаваться и в устной форме). В нормативных актах, и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" о них ничего не говорится. По своей сути они направлены не на защиту прав гражданина, не на реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) - совершённом или могущем совершиться, об ущемле-нии прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма-сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, почему часто бывают анонимными (и поэтому в соответствии с п.1 Указа от 12 апреля 1968 г. не подлежат рассмотрению^** проблему анонимных обращений рассмотрим в гл.5). Гражданин, направляя подобное обращение, не ищет ничего для себя, не преследует (по крайней мере, явно и очевидно) своего интереса. Прежде всего он пытается защитить законность, права других граждан, обратить внимание властей на нарушения публичного порядка, и таким способом гражданин выполняет предупредительную, профи-лактическую функцию, в принципе являющуюся одной из основных функций государственной власти, следовательно участвует в управлении. Таким образом, как это ни покажется парадоксальным, но сигнальные обращения, по мнению автора, возможно считать также одной из форм реализации права на участие в управлении (п.1 ст.32 Конституции РФ). Разновидностью сигнальных обраще-ний являются это сообщения о преступлениях, как готовящихся так и уже со-вершённых (сигнальные обращения могут сообщать о нарушениях всех видов, в т.ч. не являющихся преступлениями и вообще прямыми нарушениями закона). В принципе сообщения о совершённых или готовящихся преступлениях вполне укладываются в рамки рассмотренных выше форм обращений граждан и имеют специфику в процедуре рассмотрения лишь в рамках уго-ловного и уго-ловно-процессуального законодательства, но детальное рассмотрение этой процедуры увело бы нас слишком далеко в сторону.

Итак, таковы основные виды обращений граждан, используемые в законода-тельстве и в отечественной юридической литературе. Достаточно взглянуть на представленную нами классификацию, чтобы понять, что разные виды обраще-ний требуют детально проработанной, особой для каждой формы, процедуры рассмотрения. Разработка такой процедуры не входит в задачи автора, но ос-новные черты и подходы постараемся рассмотреть (также мы коснёмся этого вопроса в гл.3 и 5). Очевидно, что жалоба имеет двойную цель - восстановление нарушенного права и привлечение к ответственности нарушителя (либо отмену нормативного акта, ущемляющего права). Соответственно, она должна рас-сматриваться по этим двум направлениям, возможно, даже разными должност-ными лицами или органами. Кроме того, ущемление прав гражданина является ненормальным, оно выходит за рамки права, следовательно, должно быть уст-ранено как можно скорее. Из этого вытекает необходимость рассмотрения жа-лобы в максимально сжатые сроки, чтобы временной интервал между подачей жалобы и устранением нарушения был минимальным.

Заявление не сопряжено с привлечением кого-либо к ответственности, следо-вательно, процедура его рассмотрения должна быть несколько иной. Вместе с тем сроки рассмотрения заявлений также должны быть небольшими^** подробнее о сроках рассмотрения обращений см. гл.5, так как в заявления представляют собой форму предупреждения нарушений, устранение возможности их совершения, и его необходимо рассмотреть в сжатые сроки, дабы нарушение не совершилось.

Сигнальные обращения, в отличие от заявления, прежде всего связаны с при-влечением нарушителя к ответственности и иногда к устранению возможного нарушения (если обращение сигнализирует о возможном нарушении, например, готовящемся преступлении). Поскольку оно совсем не связано с личностью заявителя, для таких обращений требуется принципиально отличная процедура рассмотрения. В частности, на них, видимо, не следует распространять ограни-чений, связанных с анонимностью. Эти обращения, особенно о готовящихся правонарушениях должны рассматриваться максимально быстро, дабы преду-предить их совершение.

Ходатайство, как требование о признании права, предоставленного законом не связано ни с устранением нарушения, ни с ответственностью. Оно также требует особой процедуры, где особое место занимает проверка сведений, представленных заявителем в доказательство того, что он действительно обла-дает специальным правом. При рассмотрении любого обращения необходимо удостовериться в правильности содержащейся в нём информации, однако при рассмотрении ходатайства это необходимо сделать в первую очередь. В сущно-сти всё рассмотрение ходатайства сводится к проверке, так как специальное право уже предоставлено заявителю законом и задача органа, получившего хо-датайства, выяснит, действительно ли заявитель относится к категории граждан, этим правом обладающих. Если представленные заявителем сведения окажутся верными, отказать в удовлетворении ходатайства уже нельзя. Таким образом, проверка сведений определяет положительное решение по ходатайству.

Таковы описанные в литературе формы обращений, направляемых гражда-нами в органы государственной власти. Однако существует ещё одна классифи-кация обращений - по субъекту (заявителю): индивидуальные и кол-лективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом - заявите-лем. Коллективное, согласно определению, данному в проекте ФЗ "Об обраще-ниях граждан", это “обращение двух и более граждан, а также обращение при-нятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и собрания”. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводу од-ной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллектив-ным может быть признано только обращение нескольких граждан одновре-менно и совокупно.

Теперь рассмотрим, как соотносится классификация обращений по субъекту с рассмотренными выше классификациями по форме и содержанию. По форме коллективные обращения, очевидно, могут быть только письменными. Доста-точно сложно представить, что одно общее обращение может быть подано устно. Возможно представить, что на личный приём к должностному лицу при-дёт группа граждан с некоей общей проблемой, и такое обращение можно при-знать коллективным и устным, но, насколько известно автору, такие приёмы в федеральных органах исполнительной власти не практикуются (хотя в органах местного самоуправления допускается). По содержанию коллективные обраще-ния также могут быть практически таких же видов, как и индивидуальные. Су-ществует мнение, что ходатайства не могут быть коллективными, но оно пред-ставляется не вполне справедливым. Вполне допустимо, чтобы группа граждан, обладающих одним и тем же специальным правом и на одних и тех же основа-ниях, подали общее ходатайство о признании за ними этого права. Нет никаких оснований для того, чтобы законодательно ограничивать такую возможность. Так что все перечисленные выше виды обращений по содержанию могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Особой процедуры рассмотрения такие коллективные обращения не требуют. Рассматривать их в сокращённые сроки, особо контролировать их рассмотрение и т.п. было бы, на наш взгляд, в корне неверно. Очевидно, что подобный подход порождается расхожим мне-нием о превосходстве большинства над меньшинством, коллектива над индиви-дом, но это мнение полностью противоречит основному принципу со-временного права - принципу верховенства прав человека, закреплённому в ст.2 и 18 Конституции РФ. Из этого принципа прямо вытекает, что один человек об-ладает теми же правами, что и коллектив, и они равны по своему юридическому статусу, и, следовательно, в реализации и защите своих прав они должны обла-дать равными возможностями. Было бы несправедливо и противно праву ока-зывать “предпочтение” коллективным обращениям, давать им преимущество в сроках рассмотрения и т.п., ибо тогда получится, что человек, не сумевший со-брать ещё несколько подписей под своим обращением, будет в некоторой сте-пени поражён в правах (в праве на юридическую защиту), что недопустимо см. ст.45, 46 и п.3 ст.56 Конституции РФ. Поэтому рассмотрение коллективных обращений должно проходить в том же порядке, что и аналогичных по содержанию индивидуальных.

Однако, существуют и описаны в литературе ещё две формы обращений. Эти обращения могут быть только коллективными и со всей очевидностью требуют специальной процедуры рассмотрения. Эти формы мы и рассмотрим далее.

3. Особенности коллективных обращений - петиций и гражданских наказов

Одной из разновидностей коллективных обращений являются петиции. Они давно уже регламентированы в зарубежном законодательстве как важная форма выражения общественного мнения, постановки перед органами государствен-ной власти, местными органами значимых экономических, политических и со-циальных проблем развития общества, страны в целом, отдельных ее регионов, охраны прав и свобод личности.

Сразу оговоримся, что говоря о петициях в связи с обращениями граждан, нужно обратить внимание на то, что петиции - лишь одна из форм обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. В этой связи нельзя согласиться с позицией тех учёных, которые пытаются ис-пользовать термин "петиции" как обобщающий по отношению ко всем видам обращений граждан Конституционное право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Страшуна,- М., 1993, т.1, с. 104 - 105

.

В Конституции РФ нет термина “петиция”, он заменен общим понятием “коллективное обращение”. Здесь существенно отметить, что коллективные об-ращения, как мы показали выше по содержанию существуют в тех же формах, что и обращения индивидуальные. Петиция же по сути является предложением, направленным на изменение законодательства (иногда подзаконных актов). Цель петиции состоит в реализации так называемой народной нормотворческой инициативы, которая, хотя и не закреплена прямо в Конституции и законода-тельстве РФ, имеет полное право на существование, как это следует из смысла пп. 1 и 2 ст.3, и п.1 ст.32 Конституции РФ. К тому же имеется обширный поло-жительный опыт зарубежных стран, в которых давно и активно применяется народная нормотворческая инициатива. Так, впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии. Согласно ст. 121 действующей Конституции Швейцарии "народная инициатива состоит в требова-нии, предъ-явленном 100000 швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включе-нии, отмене или изменении определённых статей действующей Конститу-ции" Современные зарубежные Конституции. М., 1992. С. 256

. Петиция является разновидностью предложения, однако имеет ряд су-щественных отличий от него. Во-первых, предложение, как неоднократно упо-миналось выше, может быть как индивидуальным, так и коллективным, а пети-ция - только коллективной. Во-вторых, предложение может быть направлено на улучшение социальной действительности вообще, в то время как петиция - на изменение нормативного акта, она стремится воздействовать на позитивное право^** заметим, что петиция может быть направлена на изменение не только закона, но и подза-конного акта, поэтому автор не согласен с мнением, что петиции направляются только в за-конодательные органы.. Это последнее обстоятельство и предполагает коллективный характер петиции. Если обычные обращения могут и должны рассматриваться одинаково вне зависимости от того, сколько граждан их подписало, то с петицией всё об-стоит наоборот. Поскольку петиция предполагает изменение нормативных ак-тов и по сути являет собой юридический акт, направленный на запуск нормо-творческой процедуры, то право её подачи должно быть существенно ограни-чено. Было бы совершенно нелепо, если бы петицию мог подать один человек. В рамках муниципальных образований, такое, может быть, и возможно (но в та-ком случае нет смысла выделять петиции из массива предложений), но на фе-деральном уровне - это абсолютно невозможно, так как означало бы наделение каждого гражданина правом законодательной инициативы, что просто бес-смысленно и абсурдно. Поэтому петицией может быть признано только такое обращение, которое подписало некоторое количество граждан, притом (и это важно) не меньше установленного законом минимума. По большому счёту, ус-тановленный ст.8 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” порядок, со-гласно которому “инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 про-центов из них” является признанием и закреплением народной инициативы, и закреплением “петиционного минимума”. И в-третьих, предложения должны рассматриваться должностными лицами, но вполне могут отклоняться ими без объяснения причин; петиция же является началом нормотворческой процедуры и соответствующий орган обязан не просто её рассмотреть, но и вынести по ней однозначное решение (подобно тому, как сбор установленного законом числа подписей обязывает власти провести референдум). В Российской Федерации право гражданской инициативы пока получило признание не на общегосудар-ственном, а на региональном и местном уровнях. Однако, это обстоятельство не снижает значимости обращений данного вида. Да и кроме того, петиции не только в обязательном поряд-ке подлежат рассмотрению но и удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоре-чий с действующим законода-тельством (как можно видеть на примере зарубежных государств) об этом см.: Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт,- М., 1998, с.103 и далее

. Это позво-ляет утверждать, что народная инициатива в форме подачи петиций в органы государственной власти и местного самоуправления по форме и содержанию близка к народной инициа-тиве, направленной на проведение референдума. Ду-мается даже, что в случае отсутствия принципиаль-ных возражений против принятия нормативно-правового акта, про-ект которого вносится в порядке на-родной инициативы, первое мо-жет успешно подменять второе, в целях эконо-мии времени и денеж-ных средств.

И ещё одним специфическим видом коллективных обращений является гра-жданский наказ. По содержанию он почти не отличается от петиции. Отличие здесь в другом. Если субъектом петиции выступает определённое количество граждан (притом не менее установленного законом числа), то субъектом, заяви-телем в гражданском наказе должна выступать инициативная гражданская организация, общественное объединение. Притом здесь крайне важно отметить следующее - гражданский наказ есть именно обращение граждан, составляю-щих это объединение, а не обращение объединения как юридического лица (кстати, согласно ФЗ “Об общественных объединения”, они могут и не быть юридическими лицами), которое здесь не рассматривается. А общественные объединения (гражданские организации) характерны прежде всего тем, что они объединяют, как правило, самых инициативных граждан, во-вторых, обладают опытом реализации инициатив и, в-третьих ясно видят интересы тех групп граждан, которые они представляют (например, ветеранские организации - ин-тересы ветеранов). Даже если число членов какой-либо организации невелико, предложения её могут быть очень ценны и полезны, подчас даже небольшая организация может внести такие предложения, до которых чиновники сами ни-когда не смогли бы додуматься по недостатку информации.

Но для чего потребовалось выделять гражданский наказ в особую разновид-ность обращения? На то есть две причины. Во-первых, петиции имеют один существенный недостаток - необходимость сбора “норматива” подписей. А при этом, как показывает опыт референдумов, одновременно очень легко и очень сложно собрать должное число подписей. Предположим, что под петицией по закону должны подписаться 10 тыс. граждан. С одной стороны, организация, насчитывающая, 2 или 3 тыс. членов будет испытывать серьёзные трудности со сбором 10 тыс. подписей - ей придётся искать поддержку у посторонних, что подчас бессмысленно. Представим себе, что некая беженская организация хо-чет внести предложение по улучшению положения беженцев, членов организа-ции 2 тыс., всего беженцев в регионе - 6 тыс. И где искать ещё 4 тыс. подписей? Собирать с местных жителей, ничего не знающих о беженцах, а подчас относя-щихся к ним с враждебностью? Одновременно, если нужно “продавить” ка-кой-то проект, всегда можно найти фирму, которая за деньги соберёт сколько угодно подписей. Да и кроме того, не раз уже бывало, что гражданским органи-зациям огромными усилиями удавалось собрать 2 млн. подписей для проведе-ния референдума, но ЦИК заявлял, что они “собраны с нарушениями” и в итоге отклонял предложение о проведении референдума. Значит простая петиционная форма обращения слишком уязвима. Поэтому гражданский наказ, подаваемый от имени общественного объединения можно и должно признать особой фор-мой коллективного обращения граждан и распространить на него специальную “петиционную” процедуру рассмотрения^** подробнее о гражданском наказе и его обязательных реквизитах см. гл.5

.

Весьма кстати отметить, что в ходе Всероссийского Гражданского Форума, в работе которого автор принимал непосредственное участие, в Минюсте России проходила “переговорная площадка” под названием “Правовые механизмы реа-лизации гражданских наказов”. На ней был подписан (от “гражданского об-щества” - лидером коалиции “Мы, граждане” Н.Ю. Беляевой, от “федеральной власти” - Первым заместителем Министра юстиции А.Б. Карлиным) протокол, согласно которому федеральная власть согласилась “признать гражданский на-каз особой формой обращения граждан как способ участия граждан в управле-нии государством” См. материалы Всероссийского Гражданского Форума, т. 16. Конечно, такой документ не имеет юридической силы, но сам факт признания гражданского наказа, подтверждённого подписью высоко-поставленного должностного лица, говорит о многом.

Подводя итоги сказанному, отметим характерные особенности петиции и гражданского наказа:

а) направленность на принятие нового или изменение действующего нор-мативно-правового акта;

б) обязательность рассмотрения в рамках нормотворческой процедуры;

в) наличие подписей установленного законом числа граждан (для граждан-ского наказа - лидеров общественного объединения + ещё ряд указан-ных в законе реквизитов).

ГЛАВА 2

Историческое развитие института обращений граждан

Как мы показали выше, доктрина предполагает 6 видов обращений (хотя в трудах раз-ных учёных называются разные цифры), но ведь так было далеко не всегда. Само по себе возникновение права на обращение именно как конститу-ционного права появилось только в эпоху конституций, но ведь так или иначе оно проявлялось и в гораздо более ранних зако-нодательных актах, даже и древ-них памятниках права. Конечно, в средние века, когда, по сути, исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно было отде-лить обра-щение от судебного иска. Но, тем не менее и в этом направлении были достиг-нуты некоторые успехи. Когда именно впервые право на обращение (или, точ-нее сказать, воз-можность обращения), было закреплено в законодательстве крайне трудно. Однако оче-видно, что право такая возможность всегда сущест-вовала. Правда, в эпоху расцвета монар-хических форм правления сама возмож-ность обращения граждан к органам государственной власти и должностным лицам любого уров-ня была минимальной, а последствия таких об-ращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к царю и тем бо-лее - добиться положительного решения в ответ на свои просьбы. Однако, с разви-тием элементов демократии это право граждан по-лучает не только фактическое, но и юридическое развитие. Не случайно родиной этого конституционного права граждан считается Великобритания, на территории которой оно было впервые закреп-лено юридически в виде права на петиции. Петиции являются далеко не единственной формой реализации права граждан на обращения (о чём более подробно будет сказано ниже), но одной из самых эффективных, поскольку, с точки зрения конституционного права, речь идёт об обращениях отдельных лиц или групп населения к органам верховной власти - монарху или законодательным собраниям - с хода-тайством об издании законов или принятии каких-либо особых мер. В таком смысле это право было сформулировано в английском конституционном праве, как следствие традици-онного права от-дельных лиц и общин обращаться к королю, как источнику правосудия. При этом король со своим советом, в состав которого входили и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения в виде своих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким способом фактически означало соеди-нение административного и судебного порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.

Со временем, после образования в 1213 г. Британского пар-ламента петиции стали на-правляться в его нижнюю палату посколь-ку её составили облечённые властными полномо-чиями представители английских общин. Каждый предста-витель привозил их с собой из из-бирательного округа от своих выборщиков и для их разбора в составе палаты был сформи-рован особый комитет. Петиции, разре-шение которых по существу требовало простого при-менения дейс-твую-щего закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение кото-рых не могло быть произведено в рамках действую-щего законодательства, а требовало его изменения или дополнения - составляли основу законодательной деятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по мне-нию П. Люб-линского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров. Характерным примером подобного акта является знаменитая Петиция лордов и общин королю "О свободе обсуждения вопросов в парла-менте", явившаяся следствием объявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной властью английского государства Законодательство английской революции 1640-1660 гг. Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946. С. 46.

.

Практически, процесс разрешения петиций, направляемых в парламент об-щинами, по существу лёг в основу современного зако-нодательного процесса, осуществляемого в демо-кратических госу-дарствах, когда обращения граждан с гражданской инициативой и иных лиц, обладающих правом законодательной инициативы в парла-менте, являются основой для выработки законопроекта, приобрета-ющего юридическую силу после подписания его мо-нархом или пре-зи-дентом.

В своём первоначальном виде право петиций в Великобритании не имело юридического закрепления, а существовало в силу исто-рически сложившегося обычая. Особенно большую роль петиции сыг-рали в ходе Английской буржуаз-ной революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно, что в эпоху реставрации была впервые предпринята попытка ограничения данного субъективного права. Карл II издал специальный закон, которым число лиц, подающих пе-тицию, было ограничено 10 человеками, а число подписей под ней - 20. Одна-ко, этот Закон, никем не отменённый, фактически перестал приме-няться ещё во времена Ге-орга IV.

Но уже спустя 18 лет в Билле о правах 1689 г. провозглаша-лось неограничен-ное право подданных обращаться с ходатайствами к королю, причём всякое задержание и преследова-ние за такие хо-датайства признавалось незаконным Там же, с. 40

. Таким образом, право пе-тиций полу-чило юридическое закрепление не только в виде матери-альной нормы, но и в виде нормы процессуальной, провозгласив-шей юридические гарантии первой. Вместе с тем, ограниче-ние 1661 г., не-смотря на то, что формально не было отменено, фактически не действовало.

Провозглашённое в ходе английской буржуазной революции XVII века, право петиций не могло не быть воспринято законода-тельством Великой французской революции XVIII века. Проект Дек-ларации прав и свобод человека и гражда-нина, составленный Э.-Ж. Сийесом в 1789 г. определял право петиций как "право активного гражданина обращаться к законода-тельному корпусу, королю, представителям администрации с ходатайствами по предметам управления и администрации". Реализация этой инициативы предпола-галась в области за-кона и социальных учреждений. При этом, как следует из выступления того же Э.-Ж. Сийеса в Конституци-онном комитете, из числа "активных" граждан исключа-лись "женщи-ны, по крайней мере в настоящем их положении, дети, ино-странцы, а также те, кто никак не участ-вует в госу-дарственных расходах"Документы истории Великой французской революции. МГУ, 1990. Т. 1. С. 42.

.

Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была под-вергнута М.-М.-Ж. Робеспье-ром и другими вождями революции жёст-кой критике, в результате чего право пе-тиций вообще не получило закрепления в окончатель-ном тексте Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя два года, оче-видно стремясь компенсировать утрату избирательных прав большим числом "пассивных" граждан Франции, законодатели в Конституции от 3 сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественно-го и граждан-ского свободой обращаться к установленным органам власти с петициями, подписанными отдельными гражданами.

В таком виде право на петиции действовало во Франции до 1848 г., пока ус-танавливаю-щая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября 1848 г. Более того, в пе-риод рес-таврации, когда, в соответствии с положениями Хартии 1814 г., парламент был ли-шён права законодательной инициативы перед ко-ролем, отсутствующее полномочие парла-мента было, в известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

В России развитие законодательства о праве граждан на об-ращения также на-считывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространённой формой обращения заин-тересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского само-державия была челобитная - письменное или устное обращение од-ного или нескольких человек (иногда целых сословий) передавае-мая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора.

Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически с мо-мента возник-новения феодальных отношений на Ру-си, тем не менее попытка юридического регулирова-ния порядка их подачи и рассмотрения впервые пред-принимается лишь в XV веке. В Судеб-нике 1497 года прямо указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А ко-торого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его по-слати, которому которые люди приказаны ведати”Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985, с. 54. Из текста прямо следует, что в Москов-ском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения (“к государю - только через бояр”) и обязанность должностных лиц - “бояр” обязательно рассматривать поданные жалобы по существу, и, кроме того, существовали специальные должностные лица, “которым люди приказаны ведати”, т.е. было понятие распределения обращений по компетенции.

В Судебнике 1550 года, в п. 7 процедура прохождения обращения регламен-тируется более детально, и даётся строгое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства самого госу-даря. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом и тюрем-ное заключение Там же, с. 61

.

В новом Соборном Уложении, принятом уже в середине XVII века, право на обращение регламентируется более детально. Так, в главе 10 Соборного уложе-ния 1649 г. со-держится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовест-ных жалоб-щиков. Этим же и иным частным вопросам, свя-занным с процедурными вопро-сами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения там же, С. 83-257

.

Как показывает практика, хотя большинство челобитных со-держали частные жалобы на произвол и самоуправство государствен-ных чиновников и предста-вителей правящего класса, тем не менее, некоторые из них легли в основу нор-мативных актов, издаваемых в период расцвета абсолютизма. Так например, Н.А. Воскресенский среди источников петров-ской Табели о рангах называет, в первую очередь, русскую практику, потом челобит-ные, и лишь на третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательствоВоскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Т. II. Л., 1942. С. 140.

. Челобитные, как видно из текста нормативного акта, стали одним из источников Новотор-гового устава, подписанного царём Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г. И в после-дующие годы чело-битные были важным каналом обратной связи от от-дельных слоев насе-ления к органам государственной власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль в обеспечении деятельности государс-твенной власти настоятельно требовала упорядочения производства по существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно 14 июня 1763 г. Ека-терина II подписывает Мани-фест о порядке рассмотре-ния жалоб и просьб на высочайшее имя. Этим мaнифecтoм статс-секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц:

1) жалобы по поводу действий административных органов;

2) специальные обращения "в собственные руки".

Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс-секрета-рями не разби-рались, их воз-вращали просителям с обязательством передачи дела в суд. На рассмотрение императрицы поступали лишь те прошения, которые по своему содержанию требовали исключи-тельно её решения .

Таким образом, принципиальное значение Манифеста от 14 ию-ня 1763 г. со-стоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок раз-бирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок ра-боты с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата. В третьих, он впервые разделил ад-министративное и судебное произ-водство по обращениям в государственные органы См. Омельченко О.А."Законная монархия" Екатерины II. М., 1993. С. 315-316.

.

Однако, несмотря на безусловное прогрессивное значение Манифеста 14 июня 1763 г., он не смог преодолеть сословно-предс-тавительного характера Российской империи периода абсолютизма. А это означало, что объём право-мочий лиц, выступающих с обраще-ниями в государственные органы, был раз-личным и зависел от сос-ловной их принадлежности. Са-мым большим объёмом полномочий в этой сфере правоотношений обладали собрания дво-рянства, кото-рые, в соответствии со статьями 47 и 48 Грамоты на права, воль-ности и пре-имущества благородного российского дворянства (более известной под названием "Жалованная грамота дворянству") от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять пред-ставления о сво-их общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губер-натору, а жалобы - Сенату и императорскому величеству. Однако, эти обращения, в соответствии со статьей 49 той же гра-моты, не могли быть "противны законам или требованиям узаконе-ний"См. Российское законодательство Х-ХХ веков.Т.5. М., 1987. с.34

.

Для сравнения следует заметить, что крестьяне в соответс-твии с рядом актов 30-х годов XVIII в. могли направлять проше-ния только должностным лицам местного уровня, при этом им было запрещено жаловаться на действия поме-щиков, которым они принад-лежали. Что же касается городского населения, то в соответствии с Грамотой на права и выгоды го-родам Российской империи от 21 апреля 1785 г.("Жалованная грамота городам") городское общество представ-ления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только губер-натору (ст. 36), а само представление, как не рассмотренном выше случае с представ-лениями собраний дворянства, не могло быть "противным законам или требованиям узаконений.

Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы го-сударственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Мани-фестом "Об образовании Госу-дарственного совета" от 1 января 1810 г. В соот-ветствии с этим актом в составе Госу-дарст-венного совета создавалось специ-альное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия про-шений, кото-рая принимала обращения на высочайшее имя. К компе-тенции комис-сии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и мило-стей, проекты^** в свете рассмотренных в предыдущей главе классификаций их вполне можно было бы оп-ределить как жалобы, ходатайства и предложения (или петиции)

. Нужно отметить, что примерно в то же время появилось первое отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы с обращениями гражданПлавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оныя должны,- СПб., 1811

.

По каждому из обращений устанавливался особый порядок про-изводства кат: по форме, так и по существу вопроса. Манифест ус-танавливал также перечень обращений, которые ис-ключались из рассмотрения Комиссии. К ним относи-лись анонимные обращения, повтор-ные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жа-лобы на решения, утратившие юридическую силу. При этом была особая категория прошений "кои под общим видом могли содержать в себе дела особой важности", которые в комиссию не поступали, а вноси-лись "непосредственно к высочайшему усмотрению" См. Российское законодательство Х- XX веков. Т. 6. М. , 1988, с. 72-74.

Рассматриваемый акт заслуживает безусловно высокой оценки с точки зрения законода-тельной техники: им установлен достаточ-но эффективный и объектив-ный порядок админи-стративного произ-водства по обращениям, направленным на имя Российского импера-тора. Однако, он не устранил главного дефекта этого производс-тва: его сословного характера. Необходимо напомнить, что обра-щаться на имя императора могли только дворянские соб-рания. Для всех же остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г. сохранялся прежний порядок обращений, ограниченный должностным лицом вышестоящей админи-ст-рации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по приня-тию прошений на Высочай-шее Имя приносимых. Этим же Указом устанавли-вался порядок рабо-ты Канцелярии. Незначительные изменения в порядок при-нятия и рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Госу-дарственном совете и его преобразовании".

В своих положениях названные акты подтвердили нормы, изложенные выше: прошения на высочайшее имя могут приноситься как отдельными лицами, так и целыми сословиями и общественными ус-тановлениями, но лишь по вопросам, не противоречащим законам. Кон-кретный перечень оснований для обжалования был установлен статьёй 9 Указа от 21.03.1890 г. К ним были отнесены:

-жалобы на определения Департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных;

-жалобы на постановления высших государственных установле-ний, когда жа-лоба прино-сится по делам не судебным, и притом не по существу дела, а собст-венно на противное со-бытию изложение в постановлении обстоятельств дела, и сие подтверждено достовер-ными доказательствами;

-жалобы на действия и распоряжения Министров, Главноуправляющих отдель-ными частями Сената и Генерал-губернаторов, когда таковые действия и распо-ряжения не подлежат по за-кону обжалова-нию Правительствующему Се-нату;

-прошения о даровании милостей, в особых случаях, не под-ходящих под дейст-вие общих за-конов, когда сим не нарушаются ничьи права и ограждённые зако-ном интересы;

-прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осуждённых или отбываю-щих наказа-ния Свод законов Российской империи, т.1., ч.2, кн. 6, С-Пб., 1895..

Таким образом, даже сословие ограниченный круг лиц, обладающий правом обращаться на Высочайшее Имя, мог подать прошения далеко не по всем во-просам, имевшим для них жизненно важное значение. Что касается иных обра-щений, поступавших в Канцеля-рию, то они делились на две группы: оставляе-мые без рассмотре-ния и оставляемые без последствий. Разница состояла в том, что по первым не только не принималось решение по существу, но они даже и не рассматривались, хотя, как будет показано ниже, в ря-де случаев, чтобы от-не-сти некоторые обращений к данной катего-рии их всё-таки необходимо было, как минимум, прочитать. Вторая категория обращений рассмотрению подле-жала, но юридических пос-лед-ствий для заявителя это не имело. Помимо юри-дически очевид-ных оснований: принесение жалобы по вопросу, не относяще-муся к компетенции Канцелярии (не предусмотренных ст. 9 Указа); пов-торные обращения, на которые получен отказ; жалобы, имеющие иной, установ-ленный законом порядок обращения; прошения о наг-радах, приносимые без ведома началь-ства; жалобы на увольнение от должности по представлению начальства, представленные без объяснения причин, - статья 16 Указа предусматривала основания, которые нельзя отне-сти к категории юридически обоснованных. В частности, речь идёт о жалобах на места низ-кие и средние (ст. 16, п. 2) и под-лежащие рассмотрению Кабинета Министров (ст. 16, п. 4). Дело в том, что Указ, несмотря на то, что подробно рег-ламентировал порядок подачи жа-лоб, не предусматривал обязаннос-ти Канцелярии пересылать, жалобы, не относящиеся к предметам её ведения, по подведомственности, то есть тем учреждениям, в чьём ведении находилось решение вопроса, изложенного в жалобе, по суще-ству. Причём этот недостаток характерен для всего российс-кого законодатель-ства рассматриваемого периода. Что же ка-сается жалоб, оставляемых без рас-смотрения, то поводом для такого решения являлись сле-дующие основания. Не рассматривались жалобы:

-поданные с отступлением от правил, изложенных в ст. 11-14 Указа, т.е. ано-нимные жалобы, а также поданные поверенным, не имеющим юридических оснований действовать от имени своего пору-чителя, или не сопровождающиеся приложением необходимых доку-ментов (текста обжалуемого решения или нарушенного, по мнению заявителя, закона);

-принесённые по истечении 4-х месячного срока со времени объявления или приведения в исполнение обжалуемого постановле-ния;

-заключающие в себе несколько предметов, имеющих различный порядок про-изводства по ним;

-жалобы, изложенные в телеграммах;

-жалобы и прошения, писанные беспорядочно или бессмыслен-но, на клочках бумаги или с неприличными выражениями.

Оценивая описанный порядок подачи жалоб на Высочайшее Имя, необхо-димо отметить ряд его недостатков. Во-первых, несмотря на подробнейшую регламентацию процедуры по-дачи жалоб, рассматрива-емый акт не содержит норм, регулирующих работу Канцелярии по существу изложенного в жалобе вопроса. Подавляющее большинство жалоб пересылалось ею в соответствую-щие департаменты, чьи реше-ния или действия чиновников обжаловались заяви-телями. Во-вто-рых, усложнённый порядок обращения с прошениями на Высочайшее Имя требовал наличия специальных знаний или высокой общей куль-туры заявителя. Что, в принципе, соответствовало категории зая-вителей - представителей дворянского сословия. Однако, абстра-гируясь от последнего обстоятельства, необходимо отметить из-лишнюю ор-ганизованность процедуры подачи прошений, особенно в сочетании с коротким сроком ис-ковой давности. Отмеченные недос-татки не компенсируются теми положительными момен-тами, которые имеют место в данном Указе. Это ряд гарантий прав заявителя: осво-бождение от гербового сбора (ст. 10), обязательность уве-домления заявителя о положении дел (ст. 28) и об окончательном распоряжении или передаче жалобы (ст. 29) и некоторых. др.

Однако, главным недостатком рассматриваемого порядка пода-чи жалоб на Высочайшее Имя остаётся ограниченный круг вопросов, подлежащих обжало-ванию. Дело в том, что в Российской империи на рубеже XIX-XX столетий, сословный порядок подачи жалоб был уси-лен сложной иерархией учреждений, разрешающих их по существу. Канцелярия Его Им-ператорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых была лишь верхней частью айсберга российской бюрократии.

Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приё-мом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое Присутствие для пред-варительного рас-смотрения всеподданнейших жалоб на определения Департа-ментов Правительствующего Сената. Оно было создано одновременно с Канце-лярией Его Императорского Величества по принятию прошений и, по существу, было одним из органов, действующих по её поруче-нию. Дело в том, что Особое Присутствие рассматривало только те жалобы, которые на-правля-лись в него Главноуправляющим Канцелярии и "никакие другие жа-лобы, прошения, объяс-нения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались" (ст. 100 гл. 3 Указа об учреждениях Госу-дарственного Совета) Свод законов Российской империи, т. 1, ч.2, кн.1, С-Пб., 1906

. Любопытно, что и Особое Присутствие не разрешало дела по существу. Оно лишь давало заключение о том "в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить доста-точ-ным основанием к переносу дела на рассмот-рение Общего Собра-ния Сената" (ст. 104). В дополнение к общей характеристике это-го кор-поративного органа следует добавить, что участие в деле посторонних лиц, равно как и представи-телей печати не допуска-лось (ст. 101), а доклад о существе дела производился устно (ст. 103).

По общему правилу, на решение Сената не могло быть апелляций ст. 217 Указа об учреж-дениях Правительствующего Сената) Свод законов Российской империи, т. 1, ч.2, кн.4, С-Пб., 1892. Однако, нет правила без исключений, о чём весьма образно по-вествует законодатель в той же ст. 217: "Как могут быть край-ности, в коих возбранить всякое прибежище к Император-скому Ве-личеству было бы отнять избавление у страждущего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы на определения ис-клю-чённых выше, в ст. 10, Департаментов Сената с соблюдением усло-вий, означенных в ст. 5-9 Правил о порядке принятия и направле-ния прошений и жалоб на Высочайшее Имя при-носимых". Речь идёт о том редком случае, когда в установленном по-рядке направления жа-лоб среди огромного числа правовых норм процессуаль-ного ха-рактера, встречается одна-единственная, касающаяся разрешения жа-лобы по существу, в соответствии с которой Правительствующий Сенат требует от подлежащего установления или должностного лица объяснений в связи с проявлением им бюрократизма и волокиты при рассмотрении жалобы (ст. 10). Очевидно, что российская бю-рократия оказалась настолько развитой, что ради борьбы с ней официальные власти готовы были пойти на любые уступки, вплоть до призна-ния неправоты со стороны высших должностных лиц госу-дарства. В этом случае, если жа-лоба будет признана уважитель-ной, то дело о её рассмотрении по существу предлагается Общему Собранию Сената (ст. 218), решение которого является окончательным (ст. 220).

Канцелярия Его Императорского Величества по принятию про-шений, Особое Присутст-вие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб, а также Общее Собрание Сената относились к числу органов, рассматривающих жалобы на действия высших долж-ностных лиц государства, действующих на общегосударственном уровне (исключая, естест-венно, самодержца, персона которого бы-ла, априори вне рамок юридической ответственно-сти.

Систему органов, принимающих жалобы на действия и решения должност-ных лиц, сле-дующего - губернского - уровня возглавлял так называемый Второй Департамент Прави-тельствующего Сената. К компетенции этого органа отно-силось разрешение жалоб на по-становления губернских Присутствий, на окон-чательные постановле-ния губернских земле-устроительных комиссий и "прочие дела, от-несённые на основании подлежащих узаконений о сельском состоя-нии к ведению сего Департамента" (ст. 23 Указа об учреждениях Прави-тельствую-щего Сената) 3). Статьёй 52 Указа предусмотрено, что к производству в Депар-та-менте принимаются как прошения и жалобы лично подаваемые, так и по почте пересылае-мые. Зато при-мечаниями к данной статье установлены Правила о порядке написа-ния и по-дачи прошений и жалоб, приносимых Департаментом Правительствующего Сената и о по-рядке принятия оных обер-секретарями. Данные правила устанавливали не менее жесткие требования, предъявляемые к процедуре подачи жалобы, чем рассмотренные выше акты о порядке рассмот-рения жалоб, поданных на Высочайшее Имя.

К государственным органам, принимающим жалобы на действия и решения должностных лиц губернского и уездного уровня, отно-сятся также Министер-ства (ст. 171-173 Указа об уч-реждениях Пра-вительствующего Сената), дейст-вующие по той же схеме, что и рассмот-ренные выше учреждения.

И наконец, завершает систему органов, принимающих жалобы, третий (местный) уро-вень, на котором рассматриваются жалобы частных лиц, обществ и установлений на дейст-вия и распоряжения земских учреждений и городского общественного управления в слу-чаях, указанных в Положении о губернских и уездных земских уч-реждениях и в Положениях об общественном управлении городов.

Такой порядок подачи петиций действовал до начала револю-ционных собы-тий 1905-07 гг., которые многие историки считают началом конституционных преобразований России. Так или иначе, 18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Прави-тельствующему Сенату, которым он "признал за благо облегчить всем Нашим верноподдан-ным, радеющим об общей пользе и нуж-дах государственных, возможность непосредственно быть Нами ус-лышан-ными" и возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуж-дение пе-тиций, поступающих на Высочайшее Имя Собрание Узаконений, 1905, № 30, ст. 245. Достоинство Указа состояло в том, что он раз-рушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлял это право всем без ис-ключения подданным Российской империи. Правда, то об-стоятельство, что подлежали рас-смотрению обращения "по вопросам, касаю-щимся усо-вершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния" может рассматриваться как огра-ничение права петиций по содержанию. Однако, сам факт возможности пода-чи данных пред-ложений "частными лицами и учреждениями всех ви-дов" является знамена-тельным яв-лением, свидетельством начала в России буржу-азно-демократических преобразований.

Вместе с тем, необходимо отметить, что, в отличие от дру-гих политических прав и сво-бод подданных Российской империи, право на обращения ещё не стало конституцион-ным их правом. Этот вывод основан на том обстоятельстве, что в тексте Основных государ-ственных законов, утверждённых императором 22 апреля 1906 г. это право не закреплено.