Нелегальная миграция в России и методы борьбы с ней

2

Курсовая работа

по дисциплине ”Административное право”

на тему: ”Нелегальная миграция в России

и методы борьбы с ней”

Оглавление

Введение…………………………………………………………………………3

Глава 1. Понятие и нормативно-правовое регулирование нелегальной ми- грации…………………………………………………………………………….5

§1. Понятие легальной (трудовой) и нелегальной миграции…………………..5

§2. Причины нелегальной миграции…………………………………………….9

§3. Международное и российское законодательство о нелегальной миграции……………………………………………………………………….11

а) Международные договоры………………………………………………..11

б) Обязательства РФ в рамках СНГ…………………………………………12

в) Федеральное законодательство…………………………………………..13

Глава 2. Нелегальная миграция в России……………………………………..15

§1. Общая характеристика нелегальной миграции в России (проблемы и предпосылки)……………………………………………………………………15

§2. Административно-правовые меры борьбы с нелегальной миграцией в Российской Федерации…………………………………………………………19

а) Административное выдворение…………………………………………22

б) Депортация………………………………………………………………..23

§3. Уголовно-правовая ответственность за нелегальную миграцию по российскому законодательству………………………………………………...25

Заключение……………………………………………………………………...30

Библиография…………………………………………………………………...32

Введение

Актуальность темы. В последнее время о проблеме нелегальной миграции можно услышать все чаще. При переходе к социально ориентированной экономике, в погоне за потенциальным электоратом власти развитых стран стали закрывать свой рынок труда для иностранцев. Возрождаются националистические лозунги. В этой среде, да еще на фоне огромной пропасти между развитыми и развивающимися странами, легальные миграционные потоки все чаще превращаются в нелегальные. В нашей стране явление нелегальной миграции подтолкнул распад СССР и образование СНГ с “прозрачными” границами между странами. Нормативно-правовые акты устарели, и потребовалось совершенно новое законодательство, чтобы остаться “на плаву”.

Регулирование процессов миграции и борьба с нелегалами - важная задача каждого государства. Европейские страны уже обожглись на либеральном отношении к привлечению рабочей силы из стран третьего мира и ужесточают иммиграционную политику. И в России исследователи не раз указывали на угрозу со стороны нелегальных мигрантов при нашем демографическом спаде и нестабильной экономике. Чтобы победить врага - надо его знать. И если у РФ хватит сил перевести незаконную миграцию в законную и поставить ее на службу интересам экономики и народа - это даст большой потенциал для развития гражданского общества и правового государства.

Цели и задачи работы. Целью данной работы является формирование целостного представления о нелегальной миграции в России, предпосылок и проблем ее возникновения, а также выявление основополагающих моментов противодействия ей со стороны органов власти. Достижение этой цели зависит от решения следующих задач:

-- определение понятия и причин возникновения нелегальной миграции в Россию;

-- выявление предпосылок нелегальной миграции, и возможностей их ликвидации;

-- рассмотрение мер противодействия этому явлению со стороны государственных органов, анализ их действенности и возможности большей эффективности;

-- выявление пробелов и недостатков и определение перспектив развития российского законодательства и правоприменительной практики в данной области в XXI веке.

Методологическая база исследования. При написании данной курсовой применялись различные общенаучные и частнонаучные методы исследования. Был применен системный подход к рассматриваемой проблеме, анализировалось законодательство о нелегальной миграции, проблемы и предпосылки этого явления. На основе формально-юридического метода были даны общее определение и классификация понятий, исследовались их признаки. Использовался сравнительно-правовой метод для выявления общих закономерностей процесса. Широко применялся статистический метод, приведено большое количество статистической информации. Частично в данной работе отражен метод социологического опроса общественного мнения.

В ходе написания работы применялись и иные методы исследования.

Структура работы представляет собой две главы. В первой главе дается определение нелегальной миграции, выявляются ее причины, оценивается закрепление данной категории в международных актах и российском законодательстве, выявляются сходства и различия. Во второй главе дается общий анализ российской нелегальной иммиграции, выявляются предпосылки и проблематика этого явления, разбираются действующие административные и уголовно-правовые меры борьбы с незаконными мигрантами, указываются недостатки российского законодательства и правоприменительной практики в этой сфере, а также дается анализ существующего на данный момент положения в стране.

Степень исследованности темы. С недавних пор ученые и практики всерьез занялись проблемой нелегальной миграции в Россию. Они выявляли недоработки и противоречия законодательства и предлагали свои пути решения данной проблемы. Например, В.Г. Громов проанализировал факторы, влияющие на миграционные процессы в России, В.А.Орешкин дал оценку ситуации в стране в настоящее время, С.Ягодин выявил недостатки современного российского миграционного законодательства и обрисовал, какие именно правовые акты необходимы. Мнения этих и других авторов будут представлены в курсовой работе.

Широко в работе используются и правовые акты, начиная с международных и кончая подзаконными. Они помогают обнаружить статику и динамику нелегальных миграционных процессов, увидеть недостатки и положительные моменты нашего иммиграционного законодательства и более полно охватить затрагиваемую проблему.

Практические данные были получены у начальников паспортно-визовых служб Вологодской и Архангельской областей, а также в результате общения с работниками данных правоприменительных органов. Там же была получена и статистика по нелегальной миграции. Она позволяет сравнить теоретическое и реальное положение дел в данной сфере.

Практическое значение работы. В современных условиях нелегальная миграция становится реальной угрозой для народов и государств. Многие страны, прежде всего развитые, всерьез заняты проблемой нелегалов, и выделяют на решение этой проблемы немалые силы и средства. Наша же страна пока с большим скрипом двигается в этом направлении. Нет четкой Концепции миграционной политики, законодательство в этой сфере довольно противоречиво, правоохранительные органы действуют не совсем эффективно.

В данной работе сделана попытка показать полный обзор глубинных причин и предпосылок возникновения нелегальной миграции в Россию, выявить недочеты и “белые пятна” нашего законодательства в этой области, показать возможные пути решения данной проблемы.

Возможно, выводы, полученные в ходе написания данной курсовой, помогут лучше понять поднятую проблему, осознать ее важное значение для нашей страны и выбрать наиболее оптимальный путь для ее разрешения.

Глава I. Понятие и нормативно-правовое регулирование нелегальной миграции

§1. Понятие легальной (трудовой) и нелегальной миграции

Миграция - неотъемлемая характеристика образа жизни современного общества, органичная часть его экономики. На данный момент во всем мире развитие миграции идет крайне противоречиво. Неэффективность господствующей модели международной миграции выражается в огромном размахе нелегальной миграции, состоящей из дешевой и бесправной рабочей силы. Эти нелегитимные, но, тем не менее, существующие в громадных масштабах миграции вовлекают в людской оборот миллионы человек и представляют собой часть современного глобального миграционного режима, который обеспечивает функционирование и воспроизводство господствующего в мире экономического порядка.

Миграция (лат. migratio, от migro - перехожу, переселяюсь) - перемещения населения, связанные с переменой места жительства. Такое ее определение дано в Большой Советской Энциклопедии¹. Более объемное определение дает Демографический энциклопедический словарь: “Миграция населения - перемещение людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий с переменной места жительства навсегда или на более или менее длительное время… Статистика ООН признает мигрантами тех лиц, которые проживают на новом месте более 6 месяцев”².

Развитие интеграции в современном мире резко усиливает миграционные процессы, что обусловлено политическими и социально-экономическими изменениями, произошедшими за последнее десятилетие.

Происходящие миграционные процессы как в мире, так и в России неоднородны. В этой связи в юридической литературе делались попытки классифицировать миграцию по тем или иным родовым признакам. Наиболее полная и объективная классификация, на мой взгляд, дается Л.В.Андриченко и В.О.Елеонским³. Исходя из определения основных направлений миграционных потоков, они различают миграцию по причинам (добровольная, вынужденная и принудительная), по типу (внешняя и внутренняя), по временным критериям (возвратная и безвозвратная). Также они выделяют индивидуальную, семейную (перемещение группы родственников для восстановления или сохранения семейных связей) и коллективную (организованное переселение группы лиц) миграцию. В системе добровольной миграции выделяется экономическая и, прежде всего, трудовая миграция.

Наиболее тяжелые как для личности, так и для общества, государства последствия, по мнению указанных авторов, несет вынужденная миграция. Так же, как и добровольная, она может иметь различные характеристики. Вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищущие убежище, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные внутри страны лица, вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной, легальной и нелегальной и т.д.

В данной работе я бы хотел поговорить о миграции нелегальной.

Нелегальная миграция по определению не может быть количественно точно отражена на официальном уровне. Например, по статистическим данным МОТ 2000 года, нелегальная миграция в Россию составляет от 700 тысяч до 1.2 млн. человек.

Кто же такие “трудящиеся-мигранты” и что означает термин “нелегальный мигрант”?

До настоящего времени не существует юридически устоявшихся понятий “мигрант” и “трудящийся-мигрант”.

^{1 См.: Большая Советская Энциклопедия: в 30 т. Т.16. / Под ред. А.М.Прохорова. - 3-е изд. - М., 1974. - С. 208.}

² Демографический энциклопедический словарь / Под ред. Д.И. Валентей. - М., 1985. - С. 254.

^{3 См.: Андриченко Л.В., Елеонский В.О., Хабриева Т.Я. О концепции развития миграционного законодатель-}

ства Российской Федерации // Журнал российского права. - 2003. - №4. - С. 3.

Это число включает трудящихся мигрантов, а также лиц без граждан-ства¹. По экспертным оценкам Федеральной миграционной службы МВД РФ,

Госкомстата, пограничной и налоговой служб, на настоящий момент в стране проживает от 3 до 10 млн. мигрантов², прежде всего из республик СНГ, Китая, Вьетнама, КНДР, Афганистана, африканских государств, и число их постоянно растет. По этому показателю (количеству нелегальных мигрантов) наша страна занимает второе место в мире (после США). Анализ миграционных процессов в РФ за последнее десятилетие показывает, что проблемы с внешней незаконной миграцией продолжают оставаться острыми, а отдельные из них представляют и угрозу национальной безопасности государства (например, угроза российскому Дальнему Востоку со стороны китайских иммигрантов). Во всем мире помимо количественного роста незаконной миграции (с учетом невозможности получить точные данные количество экономически активных лиц, вовлеченных в процесс незаконной миграции, оценивается от 25 до 40 миллионов) наблюдается также изменение самой природы этого процесса. Нелегальная миграция не только превращается в хорошо организованную коммерческую деятельность на международном уровне, но и с недавнего времени зачастую соседствует с другими видами международной организованной преступности (торговля наркотиками, оружием, “живым товаром”)³.

По мнению Андриановой М.А., выработка “сбалансированной политики для повышения эффективности борьбы с незаконной миграцией, с одной стороны, и в то же время для недопущения нарушения основных прав трудящихся, мигрантов - с другой, - один из актуальных вопросов, требующих всестороннего изучения⁴.

¹ Улучшение методов миграционной статистики в Центральной и Восточной Европе // Издание Бюро МОТ в Москве. - М., 2000. - С. 33.

² См.: Орешкин В.А. Россия и международная миграция трудовых ресурсов // Мировая экономика и междуна-родные отношения. - 2004. - №3. - С. 77.

^{3 См.: Travailleurs - migrants. - BIT, Geneve, 1999. - P. 115.}

⁴ Андрианова М.А. О некоторых возможностях упорядочения регулирования нелегальной трудовой миграции в Россию // Юрист. - 2002. - №7. - С. 54.

Сам вопрос признания незаконных мигрантов носителями каких бы то ни было прав до сих пор не поднимался. Изучение опыта, наработанного в рамках международных организаций, а также в зарубежном законодательстве, может оказать серьезную помощь в формировании позиции России по основным вопросам регулирования внешней трудовой миграции (в том числе нелегальной)”.

В действующих правовых актах России употребляется только термин “иностранцы”, “беженцы”, ”перемещенные лица”. Российская Федерация вступила в третье тысячелетие, не имея обоснованной государственной миграционной политики и соответствующей правовой базы. Вопрос на уровне страны остается неурегулированным.

В различных международных документах, как на универсальном, так и на региональном уровне приводится несколько определений трудящегося-мигранта.

Принятая в 1990 году ООН Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей¹ определяет термин “трудящийся-мигрант” следующим образом: “это лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является”.

Статья 11 Конвенции МОТ №143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения² гласит: “В целях применения настоящего раздела Конвенции термин “трудящийся-мигрант” означает лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения любой работы, кроме как за собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта”.

¹ Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18.12.1990 г. //

Советский журнал международного права. - 1991. - №3 - 4. - С. 136.

² Конвенция Международной организации труда от 24.06.1975 г. №143 “О злоупотреблениях в области ми-грации и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения” // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. - С. 195.

В ст. 2 Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов¹ под “трудящимся-мигрантом (или работником)” понимается “лицо, постоянно проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства”.

В российской же науке трудящимся-мигрантом называют “любое лицо, которое в иностранном государстве занято законной экономической деятельностью или работает за вознаграждение”². Но, на мой взгляд, последнее определение несколько заужено.

В ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”³ предлагается определение “иностранного работника”: “иностранный работник - иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность”. Определение, предлагаемое в законе, представляет собой своеобразное толкование понятия “трудящийся-мигрант”, однако так же, как и приведенные ранее примеры, сужает понятие иностранного работника до легально занятого мигранта, что в сочетании с отсутствием определения нелегального мигранта ведет к появлению группы людей с неопределенным статусом.

По моему мнению, определение, данное в Конвенции ООН 1990 года, представляется наиболее адекватным. Чтобы исключить возможность искажения смысла Конвенции, существует понятие “нелегальная миграция”. Важно заметить, что предусматриваются в Конвенции не только меры по пресечению нелегальной миграции, но и меры минимальной защиты мигрантов, находящихся или получивших работу без законных на то оснований на территории государства иного, чем государство их гражданства. Аналогичный вывод можно сделать исходя из анализа текста

¹ Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15.04.1994 г. // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №47. - Ст.5299.

² Ануфриева Л.П. Международное частное право. Особенная часть: В 2 т. Т. 2. - М.: БЕК, 2000. - С. 608.

³ Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Россий ской Федерации” // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3032.

Рекомендации №100 о защите трудящихся-мигрантов в слаборазвитых странах и территориях¹, который предлагает распространять термин “трудящийся-мигрант” одинаково как на трудящегося, уже поступившего на работу, так и на трудящегося, который ищет работу или который собирается начать работу, о которой он уже договорился, независимо от того, принял ли он просто предложение поступить на работу или заключил трудовой договор. Этот термин означает также любого трудящегося, возвращающегося временно или окончательно во время или после периода работы (в российских источниках подобных уточнений не встречается).

Анализируя документы, регулирующие миграцию, выработанные в рамках МОТ, стоит отметить, что сфера их применения определяется, главным образом, полномочиями, признаваемыми за организацией, которые состоят в защите прав и свобод трудящихся. Другими словами, данные акты прежде всего относятся к работникам-мигрантам, в противопоставление к мигрантам вообще.

Термин “незаконный мигрант” определяется национальным законодательством, регулирующим миграцию, поэтому в разных странах в эту категорию могут попадать различные группы мигрантов. Но в нашем законодательстве, как уже упоминалось, вообще нет понятия “незаконный мигрант”. Определение “незаконный мигрант” прописано лишь в Соглашении о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией², подписанном.

Положения конвенций и рекомендаций применяются к беженцам и перемещенным лицам лишь постольку, поскольку они будут вовлечены в трудовые отношения вне страны их постоянного места жительства.

¹ Рекомендации Международной организации труда от 22.06.1955 г. №100 “О защите трудящихся-мигрантов в слаборазвитых странах и территориях” // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конферен-цией труда. 1919 - 1956. Т. I. - Женева: Международное бюро труда, 1991. - С. 1124 - 1137.

² Соглашение о сотрудничестве стран - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 06.03.1998 г. // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. - 1998. - № 1. - С. 83.

Стоит подчеркнуть, что Конвенция регулирует трудовую миграцию международного характера и не относится к миграции в пределах одного государства. По смыслу части II Конвенции №143, термин "трудящийся-мигрант" включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта.

Таким образом, нелегальная трудовая миграция не регулируется данными нормами, однако часть I Конвенции №143 и ряд положений иных документов специально посвящены пресечению незаконной миграции.

Теперь рассмотрим, что же такое “нелегальная миграция”.

6 марта 1998 года в Москве. Соглашение определяет незаконных мигрантов как “граждан третьих государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждан Сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством”.

На мой взгляд, данное определение довольно конкретно, и с ним следует согласиться. Но, как видно, это понятие действует уже на межгосударственном уровне.

Существует еще одно законное определение понятия “нелегальный мигрант”.

Оно прописано, правда, довольно расплывчато, в факультативном Протоколе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху¹. Пункт а ст. 3 этого документа определяет “незаконный ввоз мигрантов” как обеспечение, с целью получения, прямо или косвенно, какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо Государство - участник любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории.

¹ Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху от 15.11.2000 г. (не опубликован).

Т.е. данный документ определяет нелегального мигранта довольно конституционально, приравнивая к ним всех неграждан. Это служит подтверждением того, насколько важно урегулировать данный вопрос в собственном законодательстве.

Таким образом, нелегальная, в т.ч. трудовая, миграция на сегодняшний день представляет собой очень актуальную проблему, т.к. ее масштабы постоянно увеличиваются. В то же время трудно говорить о сотрудничестве в противостоянии этому явлению, хотя бы потому, что в международном праве не существует четкой формулировки понятия “нелегальный мигрант”. Говоря о нелегальных мигрантах, в данной работе я буду подразумевать нелегальное проникновение на территорию страны, нарушение правил пребывания и нелегальный выезд.

§2. Причины нелегальной миграции

В последнее время происходит постепенная трансформация характера миграции: из рефлекторной, вызванной конкретной, сиюминутной ситуацией, военным или межнациональным конфликтом, она превращается в эволюционную, обусловленную долгосрочными и комплексными причинами. Среди них выделяются, например, экономические причины, отсутствие перспектив трудоустройства, обнищание населения, дискриминационный характер законодательства по отношению к отдельным категориям лиц, несоблюдение прав человека и др.

Для России, входящей в число стран, образовавшихся из единого в прошлом государства - Союза ССР, вопросы миграции населения являются особенно актуальными. Строительство новых межгосударственных отношений, как с ближним, так и дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике “открытых дверей” при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля - эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории государства.

Также следует учитывать, что, несмотря на многочисленные пессимистические оценки, наша страна остается, в своем регионе, экономически довольно сильной и после распада Советского Союза стала более притягательной для народов других республик, входивших в состав СССР. Обладая суверенитетом, эти небогатые и экономически зависимые республики не в состоянии обеспечить своих граждан работой, дать им возможность получить образование, а подчас и просто изыскать средства для существования. В сравнении с этими государствами, в которых произошел развал крупных промышленных предприятий (особенно в высокотехнологичных отраслях) и, как следствие, экономики, Российская Федерация смогла обеспечить своим гражданам более прочное экономическое положение и более высокий уровень жизни. Например, в 2002 г. среднемесячная заработная плата (при расчете по обменным курсам) в Азербайджане равнялась 64.8 долл., в Армении - 46.1 долл., в Молдавии 50.2 долл., в Украине - 70.5 долл., в России - 141.2 долл.¹. Сделать это наша страна смогла за счет развития в результате экономических реформ на рынке труда альтернативных форм занятости, связанных с расширением частного сектора, индивидуальной трудовой деятельности, смешанных форм собственности и т.д. Обратной стороной медали как раз и стал огромный поток мигрантов, в том числе нелегальных, которые, пользуясь слабостью российского законодательства,“прозрачностью” наших границ и некомпетентностью правоохранительных органов, “хлынули в нашу страну и затопили ее”. В нашей стране, как впрочем, и в других, уже сформировались отрасли труда, в которых работают практически только гастарбайтеры.

^{1 См.: Содружество независимых государств в 2002 году. - М., 2003. - С.134.}

Это происходит из-за нехватки рабочих отдельных профессий и специальностей, а также из-за нежелания местного населения выполнять предлагаемую работу (при довольно высоком уровне безработицы в стране). Такая ситуация характерна практически для всех отраслей производства, но чаще всего для предприятий добывающей промышленности, строительства, сельского хозяйства. Например, по оценкам экспертов, субъекты РФ нуждаются примерно в 1 млн. рабочих ежегодно, т.к. местные жители не хотят работать дорожными строителями, каменщиками, разнорабочими, водителями общественного транспорта и т.д. В 2001 году в Россию прибыло около 500 тыс. мигрантов, в 2002 году - около 700 тыс., а в 2003 году - только 230 тысяч. Очевидно, что необходимость в относительно дешевой рабочей силе за столь короткий промежуток времени так резко снизиться не могла, следовательно, ряды рабочих были наверняка пополнены за счет нелегальных мигрантов¹.

Не следует сбрасывать со счетов и теневую экономику, включая и ее криминальную составляющую, которая предъявляет все возрастающий спрос на незаконных мигрантов (например, подпольные швейные мастерские из китайских нелегалов).

Другая группа причин включает недостатки законодательства и правоприменительной практики. Например, во многих европейских странах процедура получения разрешения на работу является очень тяжелой и длится много месяцев. Если речь идет, например, о сезонной работе, для мигранта она вообще теряет смысл. В России для получения разрешения на легальное трудоустройство необходимо предоставить в миграционную службу более полутора десятков бумаг и документов: заявление о выдаче разрешения на работу, оригиналы и копии паспорта, визы, медицинские справки, бланки и т.д².

¹ Телепрограмма “Времена” на ОРТ. - 1 февраля 2004 г.

² Приказ Управления по делам миграции ГУВД МО от 26 марта 2003 г. №12 “Об организации работы по прие-му заявительских материалов и оформлению разрешений на работу иностранных граждан” (Приложение №2).

Таким образом, и бюрократизация с каждым годом пополняет ряды нелегальных мигрантов.

Подводя итог, можно сказать, что в настоящий момент в нашей стране сложилась благоприятная ситуация для нелегальной миграции. Не только экономические, но в большой степени и политические причины, а также внутренняя ситуация в стране “подпитывают” нелегальную миграцию. Только после ликвидации данных причин мы сможем контролировать миграционные потоки в Россию.

§3. Международное и российское законодательство о нелегальной миграции

Передача МВД РФ функций Министерства по делам федераций, национальной и миграционной политики РФ совпала с определением новых подходов к миграционной политике. Вместе с тем ее концепция дорабатывается неоправданно долго, не определены новые ориентиры борьбы с миграцией, в том числе нелегальной. Следует учитывать, что миграционная политика в РФ в настоящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обусловленном рядом ограничений. Основные из них - экономические, значительно сужающие “социальную” составляющую миграционной политики и ограничения, вытекающие из интересов обеспечения национальной безопасности государства.

Все это потребовало выработки адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Разработка такого законодательства преследует еще одну важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установлении соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.

В настоящее время государственное регулирование процессами миграции (в том числе нелегальной) осуществляется на основе:

1. Международных договоров, участником которых является Россия;

2. Международных договоров, соглашений и других видов обязательств РФ в рамках СНГ;

3. Федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

а) Международные договоры

Россия за последние десять лет стала участником большинства международных актов в той или иной степени затрагивающих сферу миграции и право на свободу передвижения.

В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ “общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.”

В нее входит, например, Всеобщая декларация прав человека, Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Конвенции МОТ о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения и т.д. Эти документы образуют основу для признания и соблюдения прав незаконных мигрантов, открывают им возможности для легализации и вступления в гражданское общество с условием выполнения предъявленных к ним условий. Без таких документов не обойтись, т.к. бороться с нелегальной миграцией исключительно силовыми методами невозможно.

Напротив, к актам непосредственного противодействия нелегальной миграции можно отнести, например, Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года¹ и два факультативных протокола к ней: Протокол против незаконного ввоза

¹ Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15.11.2000 г. (не опубликована)

мигрантов по суше, морю и воздуху, непосредственно касающийся незаконного ввоза, въезда и пребывания мигрантов на территории Государства-участника, и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности.¹. И Конвенция, и Протоколы были подписаны Президентом РФ 12 декабря 2000 г. и позднее ратифицированы² Федеральным Собранием Российской Федерации.

Итак, как видно, наша страна постепенно координирует свои действия по борьбе с нелегалами с иностранными государствами. Появляются первые ростки сотрудничества, хотя говорить о крупных успехах в этой области пока рановато. Что же, будем надеяться, что все еще впереди.

б) Обязательства РФ в рамках СНГ

В целях создания единого для государств СНГ правового поля Главами государств Содружества в 1994 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов. Позже, в 1998 г. - Соглашение о сотрудничестве государств СНГ в борьбе с незаконной миграцией, в котором дается определение незаконного мигранта, и разрабатываются основные направления деятельности в этой сфере. В 2003 г. Высший Государственный Совет Союзного государства России и Республики Беларусь утвердил Концепцию социального развития Союзного государства до 2005 года³. В ней прописаны приоритетные направления политики Союзного государства, в

¹ Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (не опублик.)

² Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. №26-ФЗ “О ратификации Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее” // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №18. - Ст. 1684.

³ Постановление №3 Высшего Государственного Совета Союзного государства от 20.01.2003г. "О Концепции социального развития Союзного государства до 2005 года" // Документы, принятые на заседании Высшего Государственного Совета Союзного государства. - 2003. - №1. - С. 57 - 91.

том числе установление единых социально-трудовых гарантий трудящимся-мигрантам и членам их семей - гражданам обоих государств с одновременной разработкой мер противодействия нелегальной миграции из других стран. Для последнего создается единый банк данных на нелегалов, и координируются усилия для более эффективного противодействия незаконным мигрантам.

Также следует отметить, что до выхода из Соглашения (Бишкек, 1992 г.) о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участ-ников¹ (т.е. до декабря 2000 г.) Россия заключила со всеми странами СНГ многосторонние и двусторонние соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. Введены ограничения на передвижение только с Туркменистаном и Грузией.

Особый интерес сейчас вызывает Федеральный закон “О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 16 января 1997 года”², внесенный Правительством РФ. Документ предусматривает освобождение на взаимной основе от регистрации по месту пребывания граждан государства одной стороны, временно пребывающих на территории государства другой стороны, при наличии у них миграционной карты с отметкой органов пограничного контроля, если срок такого пребывания не превышает 90 дней с момента въезда. Этот, довольно неожиданный акт, принес украинцам регистрационную выгоду, поставив их в России в особо привилегированное положение.

¹ Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников от 9 окт. 1992 г. // Бюллетень международных договоров. - 1993. - № 10.

² Федеральный закон от 18 ноября 2004 г. № 140-ФЗ “О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством РФ и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан РФ и Украины от 16 января 1997 года” // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 47. - Ст. 4571.

И т.к. решение о ратификации было принято депутатами единогласно, можно утверждать, что они явно не рассчитывали на “помаранчевую” революцию.

Итак, сотрудничество с СНГ существует, хотя все чаще раздаются высказывания о том, что содружество изжило себя и его пора менять на иное объединение, возможно и без РФ. Будем надеяться, что пока этого не произойдет, и в рамках СНГ продолжится общая борьба с нелегалами.

в) Федеральное законодательство

В работе уже отмечалось, что в настоящий момент в нашей стране не существует четкого и эффективного законодательства в области регулирования нелегальной миграции, хотя, безусловно, решительные шаги в этом направлении уже принимаются (например, ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ”). Нужно отметить, что законодательство в области регулирования миграционных отношений вообще первоначально развивалось достаточно хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения в страну из государств - бывших республик СССР; социальная напряженность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе; изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.). В этот период (начало 90-х годов) действовал Закон СССР “О правовом положении иностранных граждан в СССР”¹ и Закон РФ “О гражданстве Российской Федерации”². К сожалению, они не в полной мере обеспечивали ни интересы государства, ни права отдельных нелегалов, и не смогли остановить поток незаконных иммигрантов в нашу страну.

¹ Закон СССР от 24 июня 1981 г. №5152-Х “О правовом положении иностранных граждан в СССР” // Ведо-мости ВС СССР. - 1981. - №26. - Ст. 836.

² Закон РФ от 28 ноября 1991 г. №1948-1 “О гражданстве Российской Федерации” // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - №6. - Ст. 243.

Принимались также отдельные акты подзаконного уровня, например, Указ Президента РФ “О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы”¹. Но и они были малоэффективны.

В настоящее время ситуация в определенной степени меняется, что выражается прежде всего в имеющем место обновлении законодательства. Так, в 1996 году был принят ФЗ “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”². В 2002 году вступили в силу ФЗ “О гражданстве Российской Федерации”³ и ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ”. На последний закон возлагались особенно большие надежды, но в свете последних событий многие ученые, в частности Ю.Г.Звягин, В.А.Орешкин и др., отмечают его недоработанность, “несоответствие сегодняшним реалиям”. Это подтверждается вносимыми в Закон изменениями, направленными на ужесточение иммиграционного контроля, на снижение потока нелегальных мигрантов. Недоработки Закона объясняются, в первую очередь, его молниеносным принятием. Важнейший для страны закон был рассмотрен в авральный срок, все три чтения прошли всего за две недели (6-21 июня), поправки практически не вносились, несмотря на протесты депутатов (О.В.Шеин). Проект был подготовлен в недрах Правительства РФ и Администрации Президента РФ, в его рассмотрении, по словам председателя Комитета Госдумы по государственному строительству В.В. Гребенникова, “участвовала межведомственная рабочая группа по совершенствованию миграционного законодательства при Президенте РФ, т.е. Виктор Иванов - высший авторитет в этой области, плюс практики из МВД РФ, научные кадры и многие, многие другие”.

¹ Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. №2146 “О привлечении и использовании в РФ иностранной рабо-чей силы” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - №51.- Ст.4934.

² Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №114 -ФЗ “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №34. - Ст.4029.

³ Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ “О гражданстве Российской Федерации” // Собрание законода-тельства РФ. - 2002. - №22. - Ст.2031.

Заметим: к чему тут еще обсуждать то же самое с депутатами!

И вот теперь исправляем собственные ошибки.

Параллельно с законами разработано несколько правовых Положений: “О миграционной карте”, “О миграционной квоте”, “О трудовой миграционной пошлине”; Указом Президента утверждено Положение о Федеральной миграционной службе¹; продуктивно работает МВД РФ, издавая Приказы в области противодействия нелегальной миграции (например, Приказ МВД РФ “Об организации деятельности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы по депортации или административному выдворению за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства”²). Но все это подзаконные акты, и они не должны подменять собой законы.

Подводя итог, можно сказать, что России в настоящее время просто необходимо определиться с тем, какой миграционной политики она будет придерживаться в ближайшие несколько лет, и закрепить, по возможности более конкретно, свою позицию на законодательном уровне.

Ведь важно не только перекрыть границу для нелегалов, но и попытаться использовать их на благо нашей страны, экономики и всего народа.

Ведь, цитируя С.В.Соболеву³, “миграция, грамотно регулируемая государством, ничего, кроме пользы, нашей стране принести не может”.

¹ Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. №928 “Вопросы Федеральной миграционной службы” // Российская газета. - 2004. - 21 июля.

² Приказ МВД РФ от 26 августа 2004 г. №533 “Об организации деятельности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы по депортации или административному выдворению за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства” // Российская газета. - 2004. - 2 октября.

³ Соболева С.В. Иностранные мигранты на российском рынке труда // Эко. - 2003. - №1. - С. 77.

Глава II. Нелегальная миграция в России

§1. Общая характеристика нелегальной миграции в России (проблемы и предпосылки)

В науке различают три составляющие нелегальной миграции: нелегальный въезд, нелегальное пребывание и нелегальную занятость.

Под нелегальным въездом понимается незаконное проникновение на территорию страны иностранных граждан или лиц без гражданства, осуществляемое с нарушением порядка пересечения границы либо с поддельными или недействительными документами. Незаконная занятость охватывает трудовую деятельность иностранцев, юридически не оформленную в соответствии с действующими правилами использования труда иностранных работников. Нелегальный выезд - нарушение порядка пересечения границы при выезде из страны. Различают также нелегальную иммиграцию - нелегальный въезд иностранцев в страну, и нелегальную эмиграцию - нелегальный выезд из страны с целью переселения в другую.

Кто же такие нелегальные мигранты? Что ими движет?

Нелегальные мигранты представляют собой не очень широкий спектр людей. По большей части, это молодые люди 20-34 лет. Большинство мигрантов приезжает из крупных городов и столиц (около 60%) или из небольших городов (около 25%), мигрантов из села мало (не более 15%)¹.

В намереньях мигрантов можно выделить две основные стратегии:

1. Остаться в стране прибытия на постоянное место жительство, попытаться легализоваться в ней.

2. Оставаться в стране короткий или средний по продолжительности период времени с целью заработка.

¹ Соболева С.В. Иностранные мигранты на российском рынке труда // Эко. - 2003. - №1. - С. 77.

Около 90% потоков незаконной миграции в Россию идет из стран СНГ, остальные - из стран дальнего зарубежья, прежде всего, из Юго-Восточной Азии. Основными направлениями потоков незаконной миграции являются:

а) на въезд в Российскую Федерацию - российско-китайский, российско-монгольский и российско-казахстанский участки государственной границы, воздушные пункты пропуска Москвы и Санкт-Петербурга;

б) на выезд из Российской Федерации - российско-финляндская граница, граница с государствами Балтии, российско-украинская граница, воздушные пункты пропуска Москвы и Санкт-Петербурга, основной поток незаконной миграции в Российскую Федерацию идет через границу с Казахстаном.

Основные источники нелегалов - бывшие советские республики, среди которых лидируют Украина и Азербайджан. Страны исхода дальневосточной нелегальной миграции - Бангладеш, Шри-Ланка, Индия, и особенно Китай и Вьетнам.

В.Г.Громов в своей работе “Факторы, влияющие на миграцию в России”¹ попытался выделить основные предпосылки для миграции в РФ, в том числе и нелегальной. К ним он относит следующие:

1. Затянувшийся процесс разгосударствления промышленных предприятий, “заказные” банкротства и недобросовестная приватизация, приведшие к кризису в промышленности и дефолту 1998 года.

2. Провалы в сельском хозяйстве и обеспечении населения с/х продукцией, породившие огромное количество маломощных фермерских хозяйств, не способных обеспечить страну продовольствием; в результате государство, владея огромными посевными площадями и пастбищами, стало импортером важнейших продуктов - хлеба, мяса, птицы.

¹ Громов В.Г. Факторы, влияющие на миграцию в России // Современное право. - 2004. - №12. - С. 36-38.

Вопросы подъема урожайности, производительности труда решаются с помощью гастарбайтеров - корейцев, китайцев и т.д., и уровень нелегалов среди них составляет приблизительно 8-10%.

3. Криминализация экономики: до 40-45% внутреннего валового продукта приходится на теневую экономику, а примерно половина от этого - на незаконную деятельность.

4. Политическая нестабильность в стране, включающая и грязные технологии в борьбе за власть, лоббирование криминальных интересов, коррумпированность государственных чиновников, и фактическое замещение в регионах, отраслях, различных структурах реального влияния легитимных государственных и иных политических органов и должностных лиц влиянием лидеров криминальной среды с шантажом и устранением неугодных.

5. Возникновение существенных перекосов в представлении функций и задач, стоящих перед правоохранительной системой. Автором приводится ряд аргументов: высокий уровень латентной преступности; рост количества нарушений законности со стороны сотрудников ОВД; снижение уровня раскрываемости зарегистрированных преступлений; недоверие населения к ОВД и правоохранительной системе в целом и т.д. По данным социологического фонда “Общественное мнение”, лишь 3% россиян верят в честность и неподкупность правоохранительных органов, а 43% уверены, что сегодняшнее состояние этих органов представляет для них угрозу. Только 23% опрошенных считают, что в случае необходимости они могут рассчитывать на помощь правоохранительных структур.¹

6. Невиданный размах организованной и транснациональной преступности, оказывающей существенное влияние практически на все сферы жизни общества.

¹ См.: Степанков И. Милицейский произвол в зеркале социолога // Российская газета. - 2003. - 15 октября.

Существуют и другие предпосылки, но они менее значительны.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для решения такой проблемы, как нелегальная миграция, требуется приложить немало усилий и со стороны государства, и со стороны населения. Это касается, в том числе, и повышения уровня правосознания в стране, и выработки новой общегосударственной цели, т.к. выдвигаемые нашим руководством глобальные задачи типа “построение правового государства” и “удвоение ВВП” не разрешают проблемы, поскольку готовых рецептов для решения этих задач ни у кого нет.

Теперь хотелось бы поговорить о негативных сторонах такого явления, как нелегальная миграция.

Во-первых, это утечка из России в масштабных объемах финансовых, в том числе валютных, средств за счет ухода от уплаты налогов и приобретения западной валюты с последующим ее переводом на родину. Так, по словам главы Федеральной миграционной службы Андрея Черненко, в 2002 г. в России было официально зарегистрировано 300 тыс. трудовых мигрантов, хотя их в стране порядка 4.5 млн.¹ Заместитель руководителя администрации президента Виктор Иванов по этому поводу приводит следующие данные. Государство получает от одного среднестатистического иммигранта всего около 20 рублей налоговых поступлений в год. Денежные суммы, вывозимые из РФ мигрантами некоторых республик СНГ, превышают объемы годовых инвестиций в их национальные экономики. Примечательно, что до 76% иностранной рабочей силы (то есть во много раз больше, чем отражается в официальной статистике) занято в сфере торговли и услуг. Именно в этом секторе наиболее высока оборачи-ваемость капитала и возможность ухода от уплаты налогов².

^{1 См.: Экономика и жизнь. - 2002. - №39. - С. 59.}

² См.: Эксперт. - 2002. - 27 авг. - С. 29.

Во-вторых, это формирование “иноземных” этнических анклавов в регионах страны, не испытывающих недостатка в трудовых ресурсах. Из-за наплыва иммигрантов там усложняется ситуация на рынке труда (южные районы России - Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область, нижнее и среднее Поволжье). Эти расширяющиеся анклавы носят все более закрытый характер, игнорируют российские законы и обычаи коренного населения, что все чаще приводит к межнациональным конфликтам. Уже возникает опасность для наших границ и безопасности всего государства. Вот, например, что говорит об этом заместитель начальника Управления мониторинга миграционных процессов администрации Краснодарского края Е.С.Иванченко: “В силу уникальных природно-климатических условий Краснодарский край всегда был привлекателен для мигрантов. В течение последних десяти лет миграция стала носить обвальный характер и составила свыше миллиона человек. То есть каждый пятый житель края - мигрант…

Миграция носит многонациональный характер. В крае за счет нее произошел интенсивный рост практически всех этнических групп. Большинство из них пытается осесть в наиболее важных в стратегическом отношении районах. В том числе на Черноморском побережье, то есть вблизи государственной границы. Здесь образуются компактные поселения этнических мигрантов, что приводит к нарушению исторически сложившегося этнодемографического баланса…

По периметру Краснодарского края проходит более полутора тысяч километров государственной границы. Здесь находятся незамерзающие порты, единственный выход России к теплым морям. Наш регион - территория, с которой, как свидетельствует история государства российского, неоднократно исходила угроза безопасности страны, поэтому он должен быть надежным стратегическим пространством, от стабильности которого во многом зависит безопасность России на ее южных рубежах”.¹

¹ Звягин Ю.Г. Становление миграционной политики России // Журнал российского права. - 2003.- №4. - С.119.

В-третьих, это растущие претензии нелегальных иммигрантов, включая и их многочисленных родственников, на пользование дефицитными услугами социальной инфраструктуры нашей страны (здравоохранение, образование), что усиливает негативное отношение коренного населения к приезжим и утяжеляет нагрузку на местные бюджеты. К тому же иммигранты, как правило, обладают значительно большими финансовыми средствами для гласной и негласной оплаты таких услуг, вздувая на них тарифы и отсекая возможности россиян пользоваться ими. То же относится и к потенциальным возможностям нелегальных (да и легальных) иммигрантов приобретать недвижимость, землю и т.п.