41

Реферат

по теме «Административная деятельность органов внутренних дел и Федеральной Миграционной службы Российской Федерации по обеспечению иммиграционного контроля»



План
Вступительная часть
1. Контроль за соблюдением правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
2. Понятие и основные задачи иммиграционного контроля.
3.Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы.
4. Особенности административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.
Заключительная часть

Введение.

Одной из закономерностей, характерных для Российской Федерации переходного периода, являются более тесные и открытые связи с зарубеж-ными странами. Расширение торгово-экономических, научно-технических, культурных и иных международных связей способствует увеличению чис-ла иностранных граждан, прибывающих в нашу страну. Упрощение поряд-ка въезда иностранных граждан и их передвижения по территории России способствовало активизации контактов на личной основе (визиты по част-ным приглашениям родственников и знакомых, увеличение числа студен-тов и учащихся из других стран, рост количества лиц, работающих по межведомственным соглашениям, расширение связей российских пред-приятий с различными зарубежными фирмами).

В настоящее время основными нормативно-правовыми актами, регу-лирующими правовой статус не граждан России, в том числе порядок их выезда из РФ и въезда в РФ, являются Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. (ред. от 30 июня 2003 г.) и Федеральный закон «О пра-вовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. (ред. от 30 июня 2003 г.).

1. Контроль за соблюдением правил пребывания в Российской

Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Современное российское законодательство выделяет три группы на-ходящихся в РФ иностранных граждан: временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих.

Статья 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» говорит о том, что временно пребывающий в Российской Федерации ино-странный гражданин - это лицо, прибывшее в Россию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жи-тельство или разрешения на временное проживание. Временно прожи-вающий в России иностранец - это лицо, получившее разрешение на вре-менное проживание, а постоянно проживающий - лицо, получившее вид на жительство.

Согласно Федеральному закону «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и призна-ваемым Российской Федерацией в этом качестве.

Основаниями для выдачи визы иностранному гражданину являются: письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатиче-ское представительство или консульское учреждение Российской Федера-ции; приглашение российского физического или юридического лица; над-лежащим образом оформленный договор о туристической поездке.

Общий порядок приглашения и въезда иностранных граждан на тер-риторию Российской Федерации зависит от того, по служебным или обще-ственным делам, по частным приглашениям или с иными целями они при-бывают в РФ.

Так, при въезде иностранцев на территорию РФ по служебным делам принимающие организации заблаговременно в письменной форме уведом-ляют об этом органы Федеральной службы безопасности в субъектах РФ и городские или районные органы внутренних дел, на территории обслужи-вания которых будут проживать или работать иностранцы. В письменных уведомлениях указываются паспортные данные прибывающих, цель их въезда, предполагаемые сроки и места проживания или работы, а также фамилия, имя, отчество и рабочий телефон лица, ответственного за прием иностранцев.

Официальные приглашения иностранцам принимающие организации направляют самостоятельно либо через МИД России.

Въезд иностранных граждан на территорию РФ по частным делам осуществляется в визовом или безвизовом порядке.

Визовый порядок включает в себя следующие основные моменты: об-ращение родственников или знакомых иностранных граждан в миграционную службу по месту проживания с анкетой-заявлением на приглашение иностранцев; направление анкеты-заявления для согласования в уста-новленном порядке, принятия решения и дальнейшего оформления мате-риалов; оформление извещения на приглашение (при положительном ре-шении на въезд каждого иностранного гражданина) и его направление для вручения заявителю; разъяснение заяви-телю правил пребывания иностранных граждан на территории РФ, порядка регистрации при вручении заявителю извещения; самостоятельное направ-ление заявителем извещения своим родственникам или знакомым за гра-ницу; обращение иностранца в посольство, консульство РФ для оформле-ния визы на въезд в РФ с извещением на приглашение.

Безвизовый порядок предусмотрен для граждан тех стран, с которы-ми Россия имеет двусторонние соглашения о безвизовом въезде - выезде (Венгрия, Куба, Румыния, Босния, Герцеговина и др.), а применительно к отдельным странам (например, Аргентина, Китайская Народная Республи-ка) оговорены безвизовые поездки по дипломатическим и служебным пас-портам. В рамках Содружества Независимых Государств после издания 30 августа 2000 г. Правительством РФ постановления «О выходе Россий-ской Федерации из Соглашения о безвизовом передвижении граждан госу-дарств Содружества Независимых Государств по территории его участни-ков» режим взаимных поездок граждан этих стран регулируется двусто-ронними международными договорами.

Безвизовый порядок предполагает: обращение заявителя, пригла-шающего иностранного гражданина по частным делам, в миграционную службу по месту проживания для заполнения типового бланка приглашения. Самостоятельное направление заявителем приглашения своим родственникам или знакомым за границу; пересечение границы иностранцем с национальным паспортом и пригла-шением.

На территориях с регламентированным посещением для иностран-ных граждан оформление приглашений осуществляется с обязательным согласованием в установленном порядке с различными компетентными ор-ганами. Для граждан государств, входящих в СНГ, в настоящее время оформления из-вещений или приглашений не требуется, кроме граждан Грузии и Туркме-нистана.

Иностранным гражданам может быть отказано во въезде в Россию по следующим причинам:

если в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации они нарушили правила пересечения Госу-дарственной границы РФ, таможенные правила, санитарные нормы, - до устранения нарушения;

использовали подложные документы либо сооб-щили заведомо ложные сведения о себе или о цели своего пребывания в Российской Федерации;

имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории Российской Феде-рации или за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с феде-ральным законом;

два и более раза в течение трех лет привлекались к ад-министративной ответственности в соответствии с законодательством Рос-сийской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации;

в период своего предыдущего пребы-вания в Российской Федерации при выезде из Российской Федерации не сдали миграционную карту;

в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонились от уплаты налога или административ-ного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы Российской Федерации или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объеме.

Въезд иностранцам не разрешается в случаях, если:

это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения;

в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортировались, - в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Рос-сийской Федерации или депортации;

иностранный гражданин или лицо без гражданства имеют непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Фе-дерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили документы, необходимые для получения визы в соответствии с законодательством Российской Федерации, - до их представления;

иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили полис медицинского страхования, действительный на территории Российской Федерации, - до его представления, за исключением (на основе взаимно-сти) сотрудников дипломатических представительств и консульских учре-ждений иностранных государств, сотрудников международных организа-ций, членов семей указанных лиц и других категорий иностранных граж-дан;

при обращении за визой либо в пункте пропуска через Государствен-ную границу Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства не смогли подтвердить наличие средств для проживания на территории Российской Федерации и последующего выезда из Российской Федерации или предъявить гарантии предоставления таких средств в соот-ветствии с порядком, установленным Правительством Российской Федера-ции; в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Россий-ской Федерации.

Иностранный гражданин при пересечении Государственной границы России заполняет миграционную карту, которая вместе с документом, удо-стоверяющим личность иностранца, предъявляется представителю погра-ничной службы ФСБ России для проставления соответствующей отметки о въезде.

Иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию, обя-зан в течение трех рабочих дней со дня прибытия в РФ предъявить для ре-гистрации в миграционную службу наряду с заявлением миграционную карту, имеющую отметку органа пограничного контроля, и документ, удо-стоверяющий личность.

Регистрация детей, не достигших возраста 18 лет и въехавших в Рос-сию вместе с родителями или с одним из них, производится одновременно с регистрацией родителей (родителя).

Главы и сотрудники дипломатических и консульских представи-тельств, их административно-технический и обслуживающий персонал, работники аппарата военного атташе и торговых представительств, члены их семей, а также некоторые иные категории иностранных граждан, обла-дающих иммунитетами и привилегиями, регистрируются в МИД России или представительствах МИД России в регионах. Всем этим лицам выда-ются дипломатические, служебные или консульские карты.

В гостиницах могут быть зарегистрированы заграничные паспорта всех проживающих там иностранцев независимо от цели прибытия и срока пребывания в России. При этом администрация гостиницы или иной ор-ганизации, оказывающей гостиничные услуги, обязана в день прибытия иностранного гражданина направлять в территориальный орган внутрен-них дел информацию о дате приезда и сроке пребывания иностранного гражданина в данной организации, а в день его убытия - о дате выезда для передачи указанной информации в центральный банк данных пребы-вающих и проживающих в РФ иностранцев.

В миграционной службе регистрируются документы всех других иностранных граждан. Регистрация производится на основании письмен-ных обращений российских принимающих организаций.

Иностранцы, прибывшие в Россию по частным делам, регистриру-ются на основании имеющихся у них виз.

О регистрации иностранному гражданину выдается свидетельство о регистрации по месту пребывания либо делается отметка в визе или в при-глашении, а также в миграционной карте. Документ о регистрации имеет юридическое значение во всех сферах деятельности зарегистрированного лица.

Регистрация производится на срок, указанный в ходатайстве прини-мающей организации или в контракте, а при пребывании по частным де-лам - в заявлении прибывшего лица, согласованном с лицом, предостав-ляющим жилое помещение, но в пределах срока действия визы. При безви-зовом въезде по частным делам иностранец регистрируется на срок, преду-смотренный в двустороннем соглашении РФ (например, с Венгрией - до 30 дней). При отсутствии соответствующего договора срок временного пребывания иностранного гражданина в России по общему правилу не может превышать 90 дней.

Регистрация иностранца, въехавшего в РФ, производится по месту его пребывания в Российской Федерации. В случае перемены места пребы-вания иностранный гражданин обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия на новое место пребывания.

Можно отметить, что регистрация не допускается в следующих слу-чаях:

при отсутствии миграционной карты с отметкой органа пограничного контроля, паспорта или документа, его заменяющего;

при обнаружении в документах исправлений или при отсутствии в них обязательных реквизи-тов;

в случаях визового порядка въезда - при отсутствии в документах визы или при просроченной визе;

при отсутствии явно выраженного со-глашения нанимателя или собственника в случаях поселения в частном секторе.

Некоторые категории иностранцев освобождаются от регистрации заграничных паспортов. Это главы иностранных государств и прави-тельств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководи-тели международных организаций, прибывшие в РФ по приглашению Пре-зидента России, федеральных органов государственной власти, органов го-сударственной власти субъектов Российской Федерации, а также члены семей указанных лиц.

Освобождаются от регистрации документов члены экипажей иност-ранных военных кораблей и военных самолетов, прибывших в РФ в уста-новленном порядке; лица, входящие в состав экипажей иностранных невоенных судов, гражданских самолетов международных авиалиний, бригад поездов международного железнодорожного сообщения; при нахождении соответственно в российских портах и портовых городах, в аэропортах или на станциях; иностранцы, прибывшие в Россию на срок не более трех дней.

Продление действия регистрации осуществляется в органах Мини-стерства иностранных дел Российской Федерации или миграционной службе.

Кроме временно пребывающих на территории РФ могут находиться временно проживающие и постоянно проживающие иностранные граждане.

Так, разрешение на временное проживание может быть выдано иност-ранному гражданину в пределах квоты, ежегодно утверждаемой Прави-тельством РФ. Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разре-шение на временное проживание может быть выдано иностранцу: родив-шемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории РФ; признанному нетрудоспособ-ным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в российском гражданстве; имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, со-стоящего в гражданстве России; состоящему в браке с гражданином РФ, имеющим место жительства в Российской Федерации; осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Прави-тельством РФ.

Миграционная служба по заявлению временно пребывающего в Рос-сии иностранного гражданина либо по заявлению, поданному иностран-ным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ в государстве проживания этого гражданина, в шестиме-сячный срок выдает иностранцу разрешение на временное проживание ли-бо отказывает ему в выдаче такого разрешения.

При рассмотрении заявления иностранного гражданина миграционной службой направляются запросы в органы безопасности, службу судебных приставов, налоговые органы, органы социального обеспече-ния, органы здравоохранения, органы миграционной службы и другие заинтересованные органы, которые в двухмесячный срок со дня поступ-ления запроса представляют информацию о наличии либо об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче разрешения на временное про-живание.

Основаниями отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание являются те случаи, когда иностранный гражданин:

выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности России или граждан Российской Федерации;

финансирует, планирует террористические (экс-тремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Фе-дерации либо депортации;

представил поддельные или подложные доку-менты либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

осужден вступив-шим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;

имеет непогашенную судимость за совершение тяжкого или осо-бо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным зако-ном;

неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граж-дан в Российской Федерации; не может представить доказательств воз-можности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспо-собным; по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Феде-рации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодатель-ством РФ;

выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;

находится за пределами Российской Феде-рации более шести месяцев;

заключил брак с гражданином РФ, послужив-ший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным;

является больным наркома-нией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызы-ваемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо стра-дает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опас-ность для окружающих.

В случае если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание, он вправе повторно подать в том же порядке заявление о выдаче такого разрешения не ранее чем через один год со дня отклонения предыдущего заявления. Срок действия выданного разрешения на временное проживание составляет три года.

В течение срока действия этого документа и при наличии законных оснований иностранцу по его заявлению может быть выдан вид на житель-ство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным граж-данином в миграционную службу, выдавшую разрешение на временное проживание, не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия этого документа. До получения вида на жительство иностранец обязан прожить в России не менее одного года на основании разрешения на вре-менное проживание.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По истечении этого срока по заявлению иностранца действие вида на жительство может быть продлено на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Вид на жительство не выдается, а ранее выданный - аннулируется при наличии тех же оснований, которые предусмотрены для отказа в выда-че или аннулирования разрешения на временное проживание.

Статья 11 Федерального закона «О правовом положении иностран-ных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. определяет, что иностранцы имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах РФ на основании документов, выданных или оформлен-ных в соответствующем порядке, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение.

Отмечая вопросы регистрации, необходимо сказать, что временно проживающие и постоянно проживающие в Российской Федерации иност-ранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в миграционной службе по месту своего жительства.

Временно проживающие в России иностранные граждане не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Федерации.

Транзитный проезд иностранных граждан и лиц без гражданства че-рез территорию Российской Федерации осуществляется, как правило, без права на остановку.

Транзитный проезд через территорию России в государство назначе-ния всеми видами транспорта разрешается по предъявлении российской транзитной визы, визы на въезд в сопредельное с Российской Федерацией по маршруту следования государство либо визы государства назначения и действительных для выезда из Российской Федерации проездных билетов или подтвержденной гарантии их приобретения в пункте пересадки на тер-ритории Российской Федерации.

Транзитная виза иностранному гражданину не требуется в случае его проезда через территорию Российской Федерации в безостановочном ре-жиме на участках транспортных магистралей в соответствии с перечнем и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Транзитный проезд через территорию Российской Федерации без ви-зы разрешается иностранцу или лицу без гражданства в случаях, если они: совершают беспересадочный полет воздушным транспортом через терри-торию Российской Федерации; следуют на самолете международной авиа-линии с пересадкой в аэропорту на территории России и имеют надлежа-щим образом оформленные документы на право въезда в государство на-значения и авиабилет с подтвержденной датой вылета из аэропорта пере-садки на территории России в течение 24 часов с момента прибытия, за исключением случаев вынужденной остановки; проживают на территории государства, с которым Российская Федерация имеет соответствующий международный договор.

Говоря о выезде, следует отметить, что иностранец должен выехать из России по истечении определенного ему срока пребывания. Как и при-менительно к въезду в Российскую Федерацию, в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Фе-дерацию» предусмотрен разрешительный порядок выезда из Российской Федерации. В ст. 24 устанавливается: «Иностранные граждане могут... вы-езжать из Российской Федерации при наличии российской визы по дейст-вительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве...»

При выезде из России иностранец обязан сдать миграционную карту должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска че-рез Государственную границу РФ, в которой представитель пограничной службы ФСБ России проставляет отметку о выезде иностранного гражда-нина из Российской Федерации.

Вместе с тем вышеуказанный Закон предусматривает, что выезд из Российской Федерации иностранным гражданам может быть ограничен в случаях, если они:

в соответствии с законодательством Российской Феде-рации задержаны по подозрению в совершении преступления либо при-влечены в качестве обвиняемых, - до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда;

осуждены за совершение преступления на территории Российской Федерации, - до отбытия (ис-полнения) наказания или до освобождения от наказания;

уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

не выполнили пре-дусмотренные российским законодательством обязательства по уплате на-логов, - до выполнения этих обязательств;

привлечены к административ-ной ответственности в соответствии с законодательством РФ за соверше-ние административного правонарушения на территории Российской Феде-рации, - до исполнения наказания или до освобождения от наказания.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», определяя принципы пребывания иностранных граждан на территории нашей страны, их основные права и обязанности, предусматривает, что «иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства РФ, привлекается к ответственности в соответствии с российским законодательством» (ст. 33).

Основными видами административных правонарушений, соверша-емых не гражданами России в анализируемой сфере, являются следующие нарушения: несоблюдение порядка регистрации; проживание по недействительным документам; несоблюдение порядка передвижения и выбора места жительства.

К иностранным гражданам в соответствии с российским законода-тельством могут быть применены все виды административных наказаний.

Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматрива-ет в качестве особой меры административного наказания выдворение иностранных граждан за пределы Российской Федерации. В настоящее время иностранный гражданин может быть выдворен из России в случаях:

1) нарушения режима пребывания в Российской Федерации, выразившего-ся в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвиже-ния или порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из Рос-сии по истечении определенного срока пребывания, а равно в несоблюде-нии правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ);

2) нарушения правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ); 3) нарушения иммигрантом иммиграционных правил в России (ст. 18.11 КоАП РФ).

За вышеуказанные проступки выдворение в соответствии со ст. 3.10 КоАП РФ может назначаться в судебном порядке.

Административное выдворение иностранного гражданина за преде-лы России в соответствии со ст. 34 Федерального закона «О правовом по-ложении иностранных граждан в Российской Федерации» осуществляется за счет средств выдворяемого иностранца, а в случае их отсутствия, -- за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представитель-ства или консульского учреждения иностранного государства, граждани-ном которого является выдворяемый, либо за счет средств международной организации, физического или юридического лица, пригласившего ино-странца в Россию. В случае, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на административное выдворение иностранного гражданина за пределы РФ производится из федерального бюджета в по-рядке, установленном Правительством Российской Федерации.

2. Понятие и основные задачи иммиграционного контроля

Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» определены следующие основные задачи для иммиграционного контроля:

1) контроль за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом, их иден-тификация, регистрация и учет;

2) осуществление мер по предупреждению неконтролируемой ми-грации и организации депортации иностранцев в установленных законода-тельными актами случаях и порядке;

3) рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без граж-данства, прибывших на территорию России, о предоставлении убежища.

Во исполнение Указа Президента от 16 декабря 1993 г. № 2145 по-становлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1020 было утвер-ждено Положение о иммиграционном контроле.

Под иммиграционным контролем понимается осуществляемая Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами деятельность по регули-рованию миграции и осуществлению в пределах своей компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Указанным Положением определены задачи, основные функции и права постов иммиграционного контроля Федеральной миграционной службы России в пунктах пропуска через Государственную границу Рос-сийской Федерации.

8 сентября 1994 г. Правительство РФ приняло постановление № 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции», которым предписало Федеральной миграционной службе Рос-сии, МВД России и другим федеральным органам исполнительной власти представить предложения об иммиграционной квоте приема иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища на территории России, и ее размерах. Одновременно этим же постановлением Правительства РФ утверждено Положение о порядке работы с иностранными гражданами, лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в по-исках убежища, определения их правового статуса, временного размеще-ния и пребывания на территории РФ.

Ситуация противостояния и открытых вооруженных столкновений между Грузией и Абхазией, Молдавией и Приднестровской Республикой и в других государствах обусловила быстрое развитие приобретения в России не просто убежища, а политического убежища. В соответствии со ст. 63 и 89 Конституции РФ Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746 было утверждено Положение о порядке предостав-ления Российской Федерацией политического убежища (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 1 декабря 2003 г. № 1417)'.

Положением закреплено, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследова-ния или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гра-жданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным мировым сообществом. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища в Российской Федерации. Сам процесс предоставления политического убежища производится указом Президента Российской Федерации.

Однако политическое убежище не предоставляется, если:

1) лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые Рос-сийской Федерацией преступлением, или виновно в совершении дейст-вий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

2) лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий ис-полнению обвинительный приговор суда на территории Российской Феде-рации;

3) лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследова-ние;

4) лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократи-ческими институтами в области защиты прав человека;

5) лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права дан-ного лица на убежище в соответствии с Законом РФ «О беженцах»;

6) лицо предоставило заведомо ложные сведения;

7) лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Лицо, желающее приобрести политическое убежище в Российской Федерации, обязано в течение семи дней по прибытии на территорию Рос-сии или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности или обычного местожительства, обратиться лично в министерство внутренних дел, глав-ное управление, управление внутренних дел субъекта Российской Федера-ции по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в Министерство внутренних дел Российской Федерации. МВД России запраши-вает заключения Министерства иностранных дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, а затем в тече-ние одного месяца направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища в Россий-ской Федерации.

При положительном решении Президента РФ Федеральная миграци-онная служба России в семидневный срок со дня принятия указа Прези-дента РФ уведомляет лицо через свои территориальные органы об этом решении. Лицу, которому предоставлено политическое убежище, а также членам его семьи выдается свидетельство установленного образца, которое является основанием для выдачи миграционной службой этим лицам другого необходимого документа - вида на жительство каждому из них.

Важно отметить, что лицо, которому предоставлено политическое убежище в Российской Федерации, утрачивает право на политическое убежище в четырех случаях:

1) возврата в страну своей гражданской принадлежности или обыч-ного местожительства;

2) выезда на жительство в третью страну;

3) добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;

4) приобретения гражданства Российской Федерации или гражданст-ва другой страны.

При этом утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации по пред-ставлению МВД России на основании заключений Министерства ино-странных дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

В процессе становления ФМС России происходило и формирование основного понятийного аппарата.

Развитию Федеральной миграционной службы способствовали также Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации», а также постановления Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998--2000 годы» и от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдель-ных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федера-ции и въезда в Российскую Федерацию».

Заметим, что Федеральная миграционная программа 1997 г. содер-жит очень важные понятия и термины:

а) миграция -- перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства.

Миграция различается по причинам (добровольная или вынужден-ная) и типу (внешняя или внутренняя);

б) добровольная миграция -- перемещение людей, добровольно покидающих государство своего постоянного проживания и переезжающих на новое место жительства на территории другого государства;

в) вынужденная миграция -- перемещение людей с целью поиска убежища. Видами такой миграции могут быть: внешняя и внутренняя, воз-вратная и безвозвратная;

г) внешняя миграция -- перемещение людей из России в другие государства (эмиграция) и из других государств в Россию (иммиграция) с целью изменения места постоянного или временного проживания;

д) внутренняя миграция -- перемещение людей в пределах РФ с целью постоянного или временного изменения места жительства. Она так-же может быть добровольной или вынужденной, возвратной и безвозврат-ной;

е) внешняя трудовая миграция -- добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории РФ, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоян-но проживающих вне пределов РФ, на ее территорию с целью осуществле-ния ими оплачиваемой трудовой деятельности;

ж) незаконная миграция -- въезд в Россию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства РФ, регулирующего порядок въезда, пребывания, тран-зитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное из-менение ими своего правового положения в период нахождения на терри-тории Российской Федерации.

3. Основные направления деятельности Федеральной

миграционной службы России

В целях совершенствования государственного управления в области миграционной политики Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» определено, что Феде-ральная миграционная служба России (ФМС России) является федераль-ным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государст-венных услуг в сфере миграции.

Основными задачами ФМС России являются:

1) производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ;

2) осуществление регистрационного учета граждан РФ по месту пре-бывания и по месту жительства в пределах РФ и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с реги-страционного учета граждан РФ;

3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без граж-данства документов для въезда в РФ, проживания и временного пребыва-ния в РФ;

4) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражда-нами и лицами без гражданства установленных правил проживания и вре-менного пребывания в РФ;

5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государст-венными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной ми-грации;

6) исполнение законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предос-тавлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

7) осуществление в соответствии с законодательством РФ контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в РФ и трудоустройства граждан РФ за пределами РФ;

8) управление территориальными органами ФМС России, ее пред-ставительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач.

Данным нормативным актом установлено, что Федеральную мигра-ционную службу России возглавляет директор ФМС, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Фе-дерации по представлению Председателя Правительства Российской Фе-дерации.

Директор имеет первого заместителя и пять заместителей, назна-чаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Рос-сийской Федерации по представлению Председателя Правительства Рос-сийской Федерации. В состав ФМС входит до 13 управлений по основным направлениям деятельности Службы.

Директор ФМС России:

1) координирует в рамках своей компетенции деятельность ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте по реализации правоприменительных функций и функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции;

2) вносит министру внутренних дел Российской Федерации предло-жения по структуре, штатному расписанию и финансовому обеспечению ФМС России, а также утверждает положения о его структурных подразде-лениях, должностные инструкции своих заместителей и начальников управлений, подписывает в установленном порядке международные дого-воры Российской Федерации межведомственного характера по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;

3) назначает на должность и освобождает от должности сотрудников и федеральных государственных служащих ФМС России, ее территори-альных органов, а также согласовывает с министром внутренних дел РФ назначение и освобождение от должности начальников паспортно-визовых подразделений и начальников (руководителей) подразделений по делам миграции;

4) решает в соответствии с законодательством РФ и нормативными правовыми актами МВД России вопросы, связанные с комплектованием, профессиональной подготовкой и прохождением службы в органах внут-ренних дел сотрудниками, федеральной государственной службы -- феде-ральными служащими и осуществлением трудовой деятельности работни-ками ФМС России, ее территориальных органов и подразделений;

5) организует работу центрального аппарата ФМС России и утвер-ждает правила внутреннего трудового распорядка;

6) в пределах своей компетенции присваивает специальные звания начальствующего состава органов внутренних дел РФ, а федеральным го-сударственным служащим, замещающим должности федеральной граж-данской службы в системе ФМС России, -- соответствующие классные чины; проводит аттестование и квалификационные экзамены федеральных государственных служащих ФМС, принимает меры поощрения и взыска-ния в отношении сотрудников и работников;

7) является распорядителем денежных средств, получаемых ФМС России из федерального бюджета, распределяет средства, поступающие в соответствии с законодательством РФ из иных источников финансирова-ния, распоряжается наградным и подарочным фондом.

Должности в подразделении по делам миграции могут замещаться сотрудниками органов внутренних дел, федеральными государственными служащими, на которых распространяется Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера-ции», а также служащими.

В соответствии с Общим положением основными задачами подраз-деления по делам миграции являются следующие:

1) участие в подготовке предложений по основным направлениям и способам реализации государственной миграционной политики, а также совершенствовании миграционных отношений;

2) обеспечение взаимодействия МВД, ГУВД, УВД с территориаль-ными федеральными органами исполнительной власти и органами испол-нительной власти субъекта Российской Федерации по вопросам миграции;

3) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев;

4) реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной ми-грации, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностран-ных граждан и лиц без гражданства;

5) участие в реализации установленного порядка предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства политического убе-жища;

6) применение в пределах своих полномочий мер по регулированию внешней трудовой миграции и привлечению иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации;

7) участие в подготовке предложений по финансированию меро-приятий, направленных на реализацию государственной миграционной политики.

К основным функциям подразделения по делам миграции отнесены следующие:

- разработка краткосрочных и долговременных прогнозов миграци-онных процессов в субъекте Российской Федерации;

- обеспечение порядка предоставления статуса беженца или выну-жденного переселенца, а также порядка предоставления политического или временного убежища;

- осуществление приема и временного размещения лиц, ходатайст-вующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, организация работы пунктов приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев;

- учет и регистрация лиц, ходатайствующих о признании их бежен-цами или вынужденными переселенцами, а также лиц, получивших статус беженца или вынужденного переселенца, ведение статистического наблю-дения за численностью и составом этих лиц;

- обеспечение оформления и выдачи этим лицам соответствующих документов, ведение учета выданных документов;

- подготовка предложений по согласованию с органами исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации о ежегодном приеме этим субъектом возможного количества лиц, признанных беженцами или выну-жденными переселенцами либо получивших временное убежище;

- содействие вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства и беженцам во временном обустройстве, обеспечение их занятости;

- участие в содействии гражданам Российской Федерации, посто-янно проживающим за ее пределами, в добровольном переселении на территорию России;

- участие в осуществлении лицензирования деятельности, связан-ной с трудоустройством граждан России за ее пределами, и контроле за этой деятельностью.

- оформление и выдача подтверждений на право трудовой деятель-ности иностранных граждан на территории РФ и контроль за целевым ис-пользованием иностранной рабочей силы;

- проведение совместно с другими подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и территориальными подразделе-ниями федеральных органов исполнительной власти проверок организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность и иных физических лиц в части привлечения и использования иностранной рабо-чей силы на территории РФ, и осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за границей;

- компенсация расходов вынужденных переселенцев и беженцев в случаях приобретения (строительства) жилья для временного поселения, постоянного проживания, социального найма или аренды. В последнем случае подразделение по делам миграции выступает в качестве арендатора жилых помещений, предназначенных для временного поселения вынуж-денных переселенцев и беженцев;

- ведение банков данных иностранных граждан и лиц без граждан-ства, признанных вынужденными переселенцами и беженцами либо полу-чивших временное убежище;

- проведение идентификации иностранных граждан и лиц без граж-данства, прибывших в Россию и подавших ходатайство о предоставлении политического или иного убежища, либо о признании их беженцами на территории Российской Федерации, осуществление их обязательной госу-дарственной дактилоскопической регистрации на основании Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопиче-ской регистрации в Российской Федерации»;

- участие в проведении мероприятий по выдворению (депортации) за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граж-данства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации.

4. Особенности административно-правового статуса беженцев и

вынужденных переселенцев

Проблема беженцев и вынужденных переселенцев имеет не только международный характер, но и чрезвычайно актуальна для Россий-ской Федерации.

Законодательство многих государств самостоятельно регулирует правовой статус беженцев, придерживаясь норм международного права. Определение понятия «беженец» в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженцев» и Протоколе к ней 1967 г., касающемся статуса беженцев. Поскольку Рос-сийская Федерация является участником обоих документов, то в соответ-ствии с Конституцией РФ, а также со ст. 1 Федерального закона «О бежен-цах» в Российской Федерации беженцем признается лицо, подпадающее под следующие основные признаки:

- не являющееся гражданином Российской Федерации, т. е. им мо-жет быть как зарубежный гражданин (иностранец), так и лицо, не имею-щее определенного гражданства (апатрид);

- находящееся вне страны своей гражданской принадлежности либо вне страны своего прежнего обычного местожительства из-за вполне обос-нованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, веро-исповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определен-ной социальной группе или политических убеждений;

- не имеющее возможности или не желающее пользоваться защи-той страны своей гражданской принадлежности вследствие имеющихся у данного лица опасений (для иностранного гражданина);

- не имеющее возможности или не желающее вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства в результате вышеназванных опасений (для лица, не имеющего определенного гражданства).

Данный закон не только определяет круг лиц, которые могут быть признаны беженцами, но и допускает ограничения в признании этих лиц. Так, положения закона не распространяются на лицо, совершившее пре-ступление против мира, военное преступление или преступление против человечества, тяжкое преступление неполитического характера вне преде-лов территории Российской Федерации, виновное в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций, за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государ-ства, и по другим причинам.

Одно из основных отличий правового статуса беженцев от правового статуса вынужденных переселенцев заключается в том, что беженец - это иностранный гражданин или лицо без гражданства, а вынужденный пере-селенец - это гражданин России. Это обусловливает более широкую сис-тему льгот, предусмотренных для них законодательством.

В соответствии с россий-ским законодательством вынужденным переселенцем признается гражда-нин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие со-вершенного в отношении него или членов его семьи насилия или пресле-дования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуть-ся преследованию по признаку расовой или национальной принадлежно-сти, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к опре-деленной социальной группе или политических убеждений, ставших пово-дами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного ли-ца или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

По вышеперечисленным обстоятельствам вынужденным переселен-цем признается:

1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на тер-риторию Российской Федерации;

2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и при-бывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.

Вынужденным переселенцем также признается иностранный граж-данин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по обстоятель-ствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах». Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.

Закон предусматривает, что статус вынужденного переселенца полу-чает конкретное лицо, не только когда в отношении него были совершены вышеперечисленные действия, но и в том случае, если они были соверше-ны в отношении членов его семьи. В то же время вынужденным пересе-ленцем не может быть признано лицо, покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвы-чайных ситуаций природного и техногенного характера.

Следует отметить, что понятие вынужденных переселенцев более емкое и содержательное, чем понятие беженцев, так как государство должно в первую очередь направлять свое внимание на граждан России и расширять права именно этой категории мигрантов.

Нормативное регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев