5

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Дисциплина: Конституционное право зарубежных стран

РЕФЕРАТ

по теме: «Конституционно-правовой статус парламента»

Подготовил:

Студент 567 группы

факультета Юриспруденции

Огурцов А.А.

Белгород - 2008 г

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Испол-нительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельнос-ти, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосудар-ственным представительным органом, который может иметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент», кото-рое используется теперь в некоторых конституциях (например, Чехии 1992 г., Казахстана 1995 г.). Однако в ряде стран научное, конституци-онно-правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением, а имеет более сложное содержание. Во многих странах парламент не является единственным общегосударст-венным законодательным органом: законы могут издавать и другие орга-ны (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др.). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегиро-вания им соответствующих полномочий парламентом или на основе при-надлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.).

1.СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТА И ВНУТРЕННЯЯ

ОРГАНИЗАЦИЯ ПАЛАТ

Термин «парламент» происходит от француз-ского «парле» -- говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, - сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современ-ного парламента связывают с событиями XIII--XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

Современный парламент -- это высший орган народного представи-тельства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем при-нятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов ис-полнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством объявляет ам-нистию и т.д.

Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов.

Структура парламента. Под парламентом обычно понимают одно-палатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо слож-нее. В англосаксонском праве парламент -- это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреж-дение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понима-ются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

В настоящее время число палат в парламентах стран мира не пре-вышает двух, но в конце 80-х -- начале 90-х годов в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте Югославии в 70-х годах было пять палат. В некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и других странах -- однопалатные.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко -- палата де-путатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большин-стве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем ниж-няя.

Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии от-срочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето -- отказ согласиться с решением нижней палаты -- может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).

Глава государства является участником законодательной власти не-зависимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает пра-вом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинст-ве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой госу-дарства.

Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (Италия - 630 и 315), а то и больше (Польша), многочис-леннее верхней. Самая большая численность однопалатного парламента в Китае: по конституции 1982 г. Всекитайское собрание народных представителей не может превышать 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов.

В современных условиях верхняя палата рассмат-ривается как орган, призванный обеспечить всестороннюю взве-шенную оценку законопроекта.

Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парла-мента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты -- сенаторами. В состав парламента иногда вхо-дят также их заместители (в Бразилии, например, на каждого сенатора приходится два заместителя), а в единичных федеративных государствах -- делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоции-рованных государств, не являющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение не-одинаковы.

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избира-ются обычно на 4--5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников опре-деленных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин -- в Бангла-деш, для приверженцев индуистских религий -- в Пакистане, для асси-рийцев -- в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов -- рабочих и крестьян, которые избираются всеми граждана-ми наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае -- от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить неболь-шое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности -- находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике -- со-здаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избира-тельный трибунал.

Верхняя палата формируется различными способами: путем пря-мых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвен-ных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную колле-гию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территори-альной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней пала-ты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собрания-ми штатов. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть -- предста-вительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами -- провинциальными советами. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором -- пред-ставителем короны Великобритании). Большинство членов верхней па-латы назначается в Малайзии. В Германии члены верхней палаты назна-чаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 в Италии, 12 -- в Индии) могут назначаться главой государства. В Зимба-бве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается пре-зидентом.

Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии: ее избирают из своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава). В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии -- от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии -- от 1 до 34 от штата). В унитарном государстве число сенаторов также зависит нередко от чис-ленности населения региона (в Польше -- от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии -- обычно 1--7 сенаторов).

Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы изби-раются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1 /3 через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1 / 3 через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).

Внутренние органы парламента. Заседаниями палат и однопалат-ного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председатель однопалатно-го парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместите-лей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего -- иног-да он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. Председателя парла-мента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. При совместном заседании палат ими обычно руко-водит председатель верхней палаты (сената).

Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий (председатели палат в Италии), либо на период одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных представителей). Председатель палаты может быть не избранным, а за-нять это место по должности (вице-президенты являются председателя-ми верхних палат в США, Индии), по назначению (в палате лордов в Великобритании это лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от имени монарха).

В большинстве стран считается, что председатель однопалатного пар-ламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспри-страстным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выхо-дит на время председательствования из своей партии. В других странах он сохраняет партийную принадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер парламентского большинства). В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределились поровну, -- тогда голос спикера дает перевес.

Бывает «сильный» и «слабый» председатель. В первом случае (напри-мер, спикер в нижней палате в Великобритании или Индии) он толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает предсе-дателей комиссий (комитетов) палат (правда, с учетом расстановки пар-тийных сил в парламенте), без голосования может принять или откло-нить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ста-вить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, приме-нять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии определенное время (Индия). «Слабым» является, например, председатель палаты лордов в Великоб-ритании, сената в США: он не руководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.

К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депу-татов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объедине-нию, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам. Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фрак-циями образуются территориальные объединения депутатов по об-ластным единицам (Испания). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты по территориальному признаку .

Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества -- свое помещение в парламенте, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регла-ментами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Франции, соответственно 20 и 10 -- в Италии, 10% депутатов в нижней палате парламента Бразилии, 15% в нижней палате в Индии). Фракция пропор-ционально представлена в комиссиях палат и объединенных комитетах парламента. Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители представляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой посты председателей постоянных комиссий палат.

У фракций имеется свое руководство: председатель (иногда -- бюро, куда входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются «кнуты», обязанность которых -- обеспечивать явку членов фракции в парламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о характере выступлений ее членов и голосовании («за», «против» и т.д.). Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступ-ления представителей фракций. «Свободное обсуждение», когда депута-ты могут выступать, не будучи связаны фракционной дисциплиной, быва-ет крайне редко и во многих странах только по специальному постанов-лению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции, обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.

Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные коми-теты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты парламента, комиссии (комитеты) палат. Число их различно и часто меняется. В однопалатном парламенте Израиля 9 комитетов, в палате общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней палате конгресса США -- 22, а в сенате -- 16 и т.д. Постоянные комис-сии бывают отраслевыми, или специализированными (например, по ино-странным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению), и неспе-циализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфа-вита (в Великобритании). В последнем случае председатель палаты ре-шает, в какую из них следует направить законопроект для предваритель-ного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кво-рум обычно составляет половину ее членов, в Польше -- 1/3. Предста-витель комиссии выступает с содокладом при обсуждении проекта зако-на, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комиссии, в конечном счете, зависит судьба законопроекта.

Комиссии обсуждают информацию министров по своей отрасли. Ми-нистры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, пос-ледние не принимают обязательных для правительства и его членов ре-шений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению (например, в Словакии). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в постоянной комиссии. Если член комиссии систематически пропускает ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен из ее состава, во Франции на 1/3 может быть сокращена вторая часть его парламентского вознаграждения.

Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Италии, секции в Греции. При определенных условиях они вправе принимать законы вместо палат. В некоторых из этих стран большая часть законов принимается именно таким образом, но это законы, не имеющие сущест-венного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются постоянные объединенные комитеты парламента (например, в США по экономике, налогам и др.).

Палаты в случае необходимости создают временные комиссии -- следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже бывают объединенными (например, согласительные комиссии, создавае-мые во Франции, Германии при разногласиях палат). Особого рода вре-менная комиссия -- комиссия всей палаты -- известна странам с влия-нием англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юри-дическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законо-проектов или законопроектов, не имеющих существенного значения, не вызывающих разногласий.

Во многих палатах создаются бюро палаты или советы старейшин. Такое бюро -- это не орган по руководству заседанием. Бюро или совет старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместителей, председателей постоянных комиссий, представителей партийных фрак-ций. На заседаниях совета старейшин и бюро решаются некоторые орга-низационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повест-ке дня, об очередности обсуждения вопросов.

В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депута-тов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также под-счет голосов при открытом голосовании. Во Франции квесторы играют более значительную роль: они руководят деятельностью административ-ных и финансовых служб парламента.

Аппарат, обеспечивающий работу парламента. Аппарат, обеспечивающий работу парламента, может быть условно разделен на следующие составные части.

1) Аппарат собственно парламента (палаты) в целом. Это самая значимая часть аппарата. Она состоит, как правило, из ряда подразделений, созданных по функциональному принципу (правовое, по связям с общественностью и так далее). Задачи этой части аппарата в основном состоят в организацион-но-техническом обслуживании работы парламента, в обеспечении его взаи-модействия с другими органами власти и публичными институтами, в предо-ставлении парламентариям информации, в проведении по поручению парламента, элементов его структуры или отдельных парламентариев экс-пертных исследований.

Для последних целей при парламентах ряда стран создаются исследова-тельские службы. Например, большой авторитет имеет Исследовательская служба Конгресса США. Она состоит из восьми отделов (шесть исследова-тельских и два информационных), а также специализированных канцелярий.

2) Аппараты комитетов (комиссий). Их основная задача -- обслуживание работы с законопроектами и обеспечение взаимодействия комитета (комис-сии) с соответствующими органами исполнительной власти. Аппараты коми-тетов (комиссий) могут не являться структурными подразделениями аппарата собственно парламента (палаты). Однако их работа все равно координиру-ется его руководителем.

3) Аппараты коллегиальных органов и должностных лиц, руководящих работой парламента (палаты парламента). Такие аппараты, как правило, не-велики и занимаются организационно-техническим обеспечением работы соответствующих органов и должностных лиц.

4) Аппараты объединений парламентариев. Как правило, создаются и оп-лачиваются соответствующей политической партией, но в бюджете парла-мента на это могут выделяться деньги.

5) Личные аппараты парламентариев занимаются вопросами помощи конкретным парламентариям в подготовке к заседанию, их связями с изби-рателями, иными физическими и юридическими лицами, организационно-технически обеспечивают депутатский труд. Сотрудники, образующие лич-ный аппарат парламентария, могут наниматься: а) за счет государства - в пределах установленного количества помощников (Австралия) или установ-ленной суммы на их содержание (например, ФРГ, Франция); б) за счет средств самого депутата (в том числе, если наем осуществляется сверх уста-новленных лимитов); в) за счет средств политической партии, в которую вхо-дит депутат (например, Италия, Австрия). Личный аппарат парламентария подчиняется непосредственно ему.

Аппарат парламента (палаты) в целом (а иногда одновременно и аппара-ты комитетов (комиссий), если они входят в единую систему аппарата) воз-главляются руководителем аппарата (генеральным секретарем, клерком и так далее - (название зависит от традиций страны). Например, в Великобрита-нии клерк Палаты общин, являющийся по должности советником спикера, назначается монархом реально - партией парламентского большинства на момент, когда открылась вакансия) пожизненно. Но в большинстве других государств они назначаются на срок работы соответствующего состава парла-мента (палаты) либо по решению палаты, либо по решению должностного лица или коллегиального органа, руководящего ее работой.

Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парла-мент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе (в некоторых стра-нах -- после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства распускаются обе палаты (например, Италия). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалат-ный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты (например, в Польше). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избра-ния новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бы-вает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее, давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов с силой закона.

Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распущен в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких месяцев (обычно шести, в Белоруссии по конституции 1996 г. -- в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала заседаний вновь избранного парламента, а также не может быть распущен президентом за несколько месяцев (как правило, за шесть) до окончания срока полно-мочий президента. Ограничивается число роспусков (например, в Румы-нии парламент может быть распущен в течение года лишь один раз). В редких случаях до роспуска парламента президент должен провести по этому поводу референдум (Египет).

Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента; при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством; если пар-ламент не может сформировать правительство в определенный срок (21 день в Польше) или начать пленарные заседания (в течение 30 дней на Украине); если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного срока; если он неоднократно лишал доверия пра-вительство в течение установленного срока (в Венгрии -- четыре раза в течение года); если он не способен принимать решения (Чехия); если он не выразил доверия правительству, которое он же сформировал; если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды в Белоруссии по конституции 1996 г.).

В перечисленных случаях глава государства может распустить парла-мент, но не обязан делать это. Он может, например, уволить в отставку правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюд-жет прошлого года. В дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исклю-чительных случаев) -- по указанию правительства.

Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, меж-сессионный период, роспуск), его могут замещать, хотя и не полностью, некоторые другие высшие органы государства. В Испании для этой цели члены парламента избирают особый орган -- постоянную депутацию, в Мексике -- постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвы-чайных обстоятельствах) -- совместный комитет. В Швейцарии парла-мент в определенной степени замещает правительство.

2. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАРЛАМЕНТА

Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неогра-ниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консуль-тативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большин-стве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. В тех странах этой группы, где принято жесткое разде-ление властей (например, в США), а также там, где есть органы консти-туционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконсти-туционными, концепция верховенства парламента подвергается опреде-ленным ограничениям.

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Фран-ции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы -- законы-рамки, устанав-ливающие основы правового регулирования (более детальное регулиро-вание в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопро-сам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульман-ских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иног-да вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете -- совете аш-шура), но они не называются законами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах,-- Коране и сунне.

Полномочия парламента. Главная задача парламента - принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы -- кон-ституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), по-правки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы го-сударства, формируя их целиком или в части (другую часть может назна-чать президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом госу-дарства. Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, генерального прокурора. В некото-рых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.); парламент (Италия) или одна из его палат (бундестаг в Германии) является составной частью коллегии, избирающей президента. Пар-ламент избирает (Германия, Япо-ния) или назначает премьер-министра (в двухпалатном парламенте это делает нижняя палата). Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституцион-ный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального кон-тролера, некоторых других высших должностных лиц.

Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В США президент назначает мини-стров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты.

В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратифика-цию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь ратифицировать его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Парламент наделен правом решать вопросы, отно-сящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определен-ным статьям уголовного кодекса).

Особое значение имеют финансовые полномочия пар-ламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать матери-альные обременения государства (в частности, принимать решения о государственных займах, о займах у иностранных государств и междуна-родных организаций), устанавливать налоги, принимать государствен-ный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония). Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.

Контроль парламента за деятельностью исполнительной влас-ти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических мо-нархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парла-мент всегда, будучи высшим органом народного представительства, об-ладает контрольными функциями.

Контроль парламента может иметь политический характер (напри-мер, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность со-зданных парламентом расследовательских комиссий).

Используются следующие формы контроля за деятельностью испол-нительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов:

1. Вопросы к правительству (иногда отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру), министрам, другим высшим органам государства и должностным лицам на пленарном заседании пар-ламента (палаты). В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю установлен «час вопросов» к правительству и министрам, который может длиться 40 минут, а в палате лордов -- 20 минут. Вопро-сы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен отно-ситься к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра воз-можно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут). Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимает-ся. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Герма-нии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопро-сы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).

2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспе-чить себе поддержку в общественном мнении. Возможно начало дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Егип-те). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятель-ности правительства.

Интерпелляция, которая используется только в парламентарных
республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских рес-публиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, обще-ственно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует
объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие
решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, вы-ражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отстав-ку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, дей-ствуя через главу государства, распустить парламент с назначением
даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача интерпелляций
существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей,
установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т.д.

Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции
порицания правительству (решается голосованием). Внесение резолю-ции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется стро-гим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «сва-лить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой
мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением до-верия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой.
Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппо-зиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не
всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бывают и другие причи-ны, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный
период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей
победе на выборах при роспуске парламента) или практически невоз-можно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера являет-ся действенным средством давления правительства на депутатов и неред-ко успешно им применяется. Вотум недоверия практически невозможен
в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению.
В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в дру-гих возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия
даже одному министру ответственность может быть коллективной: в
отставку уходит все правительство (например, в Дании).

5.Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятель-ности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит
от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при
неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительст-во опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не
бывает, да и отчеты практически не заслушиваются «своим» же парла-ментом (правда, формой таких отчетов могут стать дебаты по политике
правительства). При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию, иногда на такие заседания, особен-но в некоторых постсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представители других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.

Парламентские слушания. Эта форма активно используется в
президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко -- в
парламентарных государствах. Особенно эффективны парламентские
слушания в США. Они организуются какой-либо постоянной комиссией
парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государ-ственных органов к вопросам большой значимости. На слушания пригла-шаются представители исполнительной власти, известные обществен-ные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие
решения на слушаниях не принимаются.

Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его
палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем
документам, включая секретные; все должностные лица и граждане
должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ
грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии,
Японии парламентские расследования иногда заканчивались отставкой
премьер-министров, а затем и судом. В США в 1974 г. они привели к
первой в истории США отставке президента Р.Никсона.

Деятельность парламентских комиссаров и других органов при
парламенте. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых
является проверка исполнения бюджета, принимаемого парламентом, и
других финансовых законов, об уполномоченных по правам человека, о
генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по кон-тролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равенству
языков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают
ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в
организации управления в соответствующей области, могут обратиться
в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях
грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах.
и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также
за соблюдением этики поведения должностными лицами.

Созыв специальных заседаний парламента для контроля за дей-ствиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введе-нии чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом
исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в
Бразилии).

10. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда
парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

11. Контроль за делегированным законодательством -- актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имею-щими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). В Германии, например, они представляются в соответ-ствующую постоянную комиссию, которая докладывает о них на пленар-ном заседании парламента.

3. Правовой статус депутата парламента

Понятие «правовой статус депутата» включает права, обязанности, привилегии членов парламента. В составе парламентов могут быть заместители парламентариев, иногда в заседаниях участвуют другие лица, но право решающего голоса имеют только депутаты, сенаторы. Их заместители, делегаты от некоторых тер-риторий (в США) имеют лишь совещательный голос, могут участвовать в обсуждении, но не в голосовании.

В большинстве стран члены парламента являются профессиональ-ными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии -- приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в США -- 133 тыс., в Великобритании -- около 31 тыс. ф. ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц). Размер такого вознаграждения периодически изменяется, но последняя, 27-я поправка к конституции США запрещает парламентариям увеличивать себе жалованье (такое повышение, если соответствующий закон будет принят, действует только со следующего состава парламента). В некото-рых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посеще-ния им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе (на практике это положение почти не применяется). В некоторых странах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за каждое заседание, помимо небольшой основной части (Индия). Депу-таты имеют пенсионные льготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо, бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).

Депутаты могут сохранять прежнее место работы и в некоторых демо-кратических странах, но в этом случае их депутатское вознаграждение будет уменьшено (в Австрии -- на 20%). Однако определенные места работы на государственной службе, в советах предприятий, занимаю-щихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать с депу-татством.

В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представи-тели всего народа, а не только своего избирательного округа (тем более если они избраны не по округам, а по общегосударственным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирате-лей (правда, в конституции Вьетнама 1992 г. указано, что депутат пред-ставляет не только округ, но и весь народ).

Во многих странах члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. В не-которых странах такое согласие может дать в перерывах между сессиями парламента бюро палаты, постоянно действующий орган парламента. Исключение возможно, как правило, лишь в случаях, если депутат застигнут на месте преступления. В Германии без разрешения парламента нельзя предъявлять депутату даже гражданские иски. Иммунитет может распространяться на все время избрания (Германия, Испания, Италия), а иногда только на период сессии (Япония) и на время в пути на сессию и обратно (США). Он может распространяться не на все случаи наруше-ния депутатом правопорядка (в США, например, иммунитет не распро-страняется на тяжкие преступления, нарушение членом парламента об-щественного порядка). Во Франции в соответствии с поправкой к консти-туции (1995 г.) иммунитет действует только на период сессии и не рас-пространяется на уголовно наказуемые деяния. В целом тенденции развития конституционного права в демократических странах характеризу-ются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных им государственных служб. Институт депутатского иммунитета выполняет позитивную роль в авторитарных государствах, но в странах с давно сложившимися демократическими порядками безбрежный депутатский иммунитет вряд ли уместен.

Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое -- неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосова-нием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными (правда, в единичных постсоциалистических странах предпринимались попытки привлечь к ответственности депутатов-коммунистов за некото-рые мероприятия, которые они поддерживали в прежнем социалистичес-ком парламенте). Неответственность за такие действия, совершенные в течение парламентского срока депутата, имеет пожизненный характер (Испания). В Германии и Белоруссии (по конституции 1996 г.) индемни-тет не распространяется на клевету, оскорбления, совершенные в ходе заседания палаты. Второе значение индемнитета -- депутатское возна-граждение, о котором было сказано выше.

Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, дру-гих органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании парламента или вне его (путем устного или письменного обращения); он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них. Депутат имеет право на оплаченных за счет государства помощников, секретарей (в США на конгресс, состоящий из 635 членов, работает около 31 тыс. государственных служащих), а также на бесплатные транспорт, служебную переписку, телефонные перегово-ры, на оплачиваемое государством жилище. У депутатов есть также дру-гие права и привилегии.

Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются не-однократно, занимая свой пост десятки лет (Великобритания, США). Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депутатов более трех, а в сенат -- более двух раз подряд.

Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиях парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе посто-янных комиссий (комитетов). Во многих странах все парламентарии обя-заны состоять в какой-либо одной комиссии, иногда депутаты состоят в нескольких комиссиях. Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата (в Нигерии -- за пропуск 1/6 части пленарных заседаний в год, но в настоящее время парламент Нигерии после военного переворота распу-щен; в Намибии -- за пропуск 10 заседаний подряд). Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию (в Индии -- по решению спикера), за совершение определенных правонарушений и за нарушение этических норм. Такие решения принимаются самой палатой парламента, обычно квалифицированным большинством голосов (2/3 в Аргентине, США, Японии, 3/4 в Таиланде, 5/6 в Финляндии). Во мно-гих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в конституционный суд. Для обеспечения активной работы парламента применяется и деление депутатского вознаграждения на две части, о чем говорилось выше.

В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разрешается состоять на государственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты, например в некоторых англосаксонских странах, где деятельность министра рассматривается не как администра-тивная, а как политическая, в Египте, Румынии. Депутаты, занимающие министерские посты, сохраняют право голосовать в парламенте. Парламентариям запрещается: участвовать в сделках с государственным имуществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм, госу-дарственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и полностью государственных, если они занимаются извлечением прибы-ли (Украина, Турция); получать вознаграждение, иное, чем за педагоги-ческую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность, вся-кая работа, которая может поставить депутата в зависимость от органов исполнительной власти. Если таких запретов нет, то существует прави-ло, что при обсуждении вопроса, в отношении которого депутат может иметь личный интерес, он должен заявить об этом на заседании. Эти нормы и неписаные правила часто нарушаются, о чем свидетельствуют судебные процессы, связанные с коррупцией депутатов. Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полно-мочий подавать декларацию о доходах (иногда только в первом случае, а иногда только в двух последних). Эти правила в большинстве государств жестко соблюдаются.

Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы пар-ламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыска-ния: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выражение порицания (во Франции это может повлечь лишение второй, т.е. неосновной, части депутатского вознаграждения); вычеты из депутатского вознаграждения (Германия, Польша 1996 г.); временное отстранение от работы в парламенте; лишение мандата (в случае систематических и грубых нарушений). Депутат может прекратить свои полномочия в результате добровольной отставки, а в неко-торых странах -- отзыва избирателями (Китай, КНДР, Куба).

4.Законодательный процесс

Стадии законодательного процесса. Процесс законотворчества за-нимает более половины времени работы парламента. Он состоит из не-скольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (удостоверение, подписание и опубликование за-кона главой государства с указанием исполнять закон).

Внесение законопроекта. Составить свой законопроект и предло-жить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно соста-вить текст и послать его, например, в Национальное собрание Франции, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должност-ными лицами, пользующимися по конституции правом законодатель-ной инициативы. Именно такому праву соответствует указанная выше обязанность парламента. Право законодательной инициативы не означа-ет, что парламент должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту. Законопроекты остальных лиц не порождают никаких юридических последствий.