Конституционно-правовой статус парламента

Правом законодательной инициативы обладают глава государства (не всегда), палаты парламента, их постоянные комиссии, правительст-во, группы депутатов определенной (обычно значительной) численности (в некоторых странах -- несколько десятков человек), отдельные депута-ты (в Египте и Польше -- один Депутат), некоторые органы государства, но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд, гене-ральный прокурор -- в Бразилии).

Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете, может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конститу-ции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Ита-лии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть внесены в любую палату, финансовые законопроекты в ряде стран вносятся только в нижнюю палату.

Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение на пленарном заседании палаты (но не в комиссии) называ-ется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии назы-вается комитетской стадией.

Обычно бывают три чтения (в Албании предусматривалось четыре), но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается. При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных за-конов комитетская стадия, особенно в странах англосаксонского права, может быть заменена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным заседанием, но проходящим по иной процедуре. В Болгарии, Польше, Швеции применяются два чтения. Каждому чтению может предшество-вать комитетская стадия -- обсуждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее -- доклад и содоклад на пленарном заседании парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством, применяются четыре чтения.

В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проек-та. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при поло-жительном -- передается в постоянную комиссию, соответствующую профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер) после оглаше-ния заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаях проект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном заседании палаты.

Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представите-ля правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной ко-миссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проек-та, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В странах англосаксонского права спикер, используя свои большие полно-мочия, нередко применяет прием «кенгуру» -- по своему выбору ставит на голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения вре-мени прений используется также прием «гильотина» -- заранее назнача-ется время прекращения прений, и те, кто уже записался, но не получил слова, лишаются возможности выступить. «Предварительный вопрос» о прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут. Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступле-ний, как правило, отсутствует.

Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному постановлению парла-мента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах прибегают весьма редко. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполно-моченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.

В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого пред-ставители фракций могут выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию.

Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голо-сования на пленарном заседании и требует определенного большинства. В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голо-сов состава каждой палаты, в Израиле -- большинством присутствую-щих (без кворума), в Румынии -- большинством присутствующих (при кворуме более половины), на Украине -- более чем половиной конститу-ционного состава однопалатного парламента.

Члены парламента голосуют разными способами: с помощью элек-тронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные двери), аккламацией (криком), в ответственных случаях используется поименное голосование. В некоторых странах возможно голосование по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достиг-нуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Как уже говорилось, голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или свободным.

Поскольку законопроект становится законом, только если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте), после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как отмечалось, законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о пре-одолении разногласий палат.

При разногласиях палат применяется несколько способов их пре-одоления: 1) правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2) создание согла-сительной комиссии из равного числа представителей обеих палат; 3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием. Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты. Наконец, вето верхней палаты может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большин-ства списочного состава палаты. В Великобритании вето верхней палаты может быть преодолено только на другой сессии парламента, т.е. прак-тически через год.

Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной влас-тью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невоз-можны, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании -- 26 дней, во Франции -- 40). Если бюджет не будет принят в установлен-ный срок, правительство может временно ввести в действие проект бюд-жета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирова-ние по показателям прошлого года). Финансовые законопроекты всегда вносятся только в нижнюю палату, часто по отношению к таким законам верхняя палата права вето не имеет. Как отмечалось, государственная казна -- прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное пред-ставительство.

Промульгация и издание закона. После принятия закона парламен-том наступает стадия промульгации закона главой государства. Про-мульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу.

Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем или в предусмотренный законодательством страны срок вступления законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить этот порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколько месяцев, что специально оговаривается в особых законах о введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы. Поэтому неверно, если законы или нормативные акты, затрагивающие права граждан, вступают в силу с момента их подписания.

5. Порядок работы парламента

Элементы порядка работы парламента. Основными элементами порядка работы парламента являются: 1) работа в виде пленарных заседаний парла-мента (палат); 2) работа комитетов и комиссий; 3) работа иных структурных подразделений Парламента; 4) парламентские мероприятия, не подпадающие не под одну из указанных категорий (например, парламентские слушания -- обсуждение значимой проблемы, в основном, по предмету законопроекта, в Парламенте с привлечением заинтересованных лиц и общественности, хотя и проводятся комитетами (комиссиями), но шире по составу участников, чем работа собственно комитетов и комиссий, а с другой стороны - уже, чем ра-бота Парламента в целом); 5) работа отдельных депутатов.

Сессия. Работа парламента осуществляется, в основном, на сессиях пар-ламента (его палат), хотя некоторые элементы порядка работы могут иметь место не только во время сессии. Сессия - это период времени, в течение ко-торого палаты парламента могут проводить пленарные заседания и, соответ-ственно, принимать свои решения.

Сессии могут быть разными по продолжительности -- от нескольких дней (Куба) или нескольких недель (Китай) до нескольких месяцев (в странах раз-витого парламентаризма). В некоторых странах даже провозглашен принцип постоянной сессии (например, в Македонии). Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные сессии созываются главой государства (в странах тоталитарного социализма -- постоянно действующим органом парламента) либо один раз в год (на-пример, в Великобритании и Египте сессия созывается раз в год и длится приблизительно семь месяцев), либо два раза в год (в большей части государств). Лишь в отдельных странах ранее конституции предусматри-вали три сессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, то обычно бывают весенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с 15 февраля до 30 июня и с 1 августа до 30 декабря). Если президент или иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии оз-начает прекращение финансирования ее работы.

Срок работы парламента на очередной сессии определяется также по-разному. Распространен вариант, когда парламент, собравшись, сам определяет про-должительность сессии. Но иногда максимальная продолжительность сессии ограничивается. Есть два способа ее установления: определение четкого сро-ка продолжительности сессии (например, Франция) либо минимального пе-рерыва между этой и следующей сессией, если день начала следующей сес-сии четко определен (например, Филиппины).

Если начато, но не закончено рассмотрение каких-либо вопросов, то их рассмотрение продолжается на следующей сессии. Но, например, в США действует принцип дисконтинуитета: все вопросы, не получившие разреше-ния в ходе сессии, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут рассматриваться лишь с самого начала.

Кроме очередных, могут собираться и внеочередные (чрезвычайные) сес-сии. При этом устанавливается, кем, по чьей инициативе и в какой ситуации, а иногда и в какие сроки такая сессия может быть собрана. Правом созывать внеочередную сессию обычно наделяются глава государства (Франция), пра-вительство (Япония), председатель парламента (Швеция), определенное коли-чество депутатов, как правило, не меньше четверти (Япония) или половины (Испания) от состава палаты (обычно по их требованию назначить сессию обя-заны указанные выше лица). Срок внеочередной сессии, как правило, ограни-чен решением тех вопросов, из-за которых сессия была собрана.

Внеочередные сессии могут собираться и в силу закона. Например, во Франции в случае объявления Президентом чрезвычайного положения пар-ламент собирается автоматически и заседает до окончания чрезвычайного положения.

Процедура пленарных заседаний палат. Пленарные заседания -- это собрания членов палат, созванные и проводимые в установленном порядке на котором палата (парламент) принимает решения. Регулируется обычно рег-ламентами палат.

После всеобщих выборов проводятся организационные (учредительные) заседания. На них избирается руководство палаты, формируются комитеты (комиссии), производятся другие необходимые назначения. Иногда может рассматриваться вопрос о принятии нового регламента или внесении измене-ний в действующий. Далее проводятся обычные заседания палаты. В начале заседания обычно утверждается повестка дня, подготовленная председателем палаты или коллегиальным руководящим органом палаты. Путем голосова-ния в него могут быть внесены изменения.

Пленарные заседания палат могут быть открытыми (публичными) и за-крытыми. Последние проводятся, в основном, если это необходимо для со-блюдения государственной тайны, по решению абсолютного или квалифици-рованного большинства членов палаты (например, в ФРГ).

Для пленарного заседания палат в большинст-ве стран необходимо определенное количество присутствующих депута-тов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии -- 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии -- 1/3, в Великобритании -- 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра палаты лордов.

Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недо-статочно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недоста-точно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кво-рума для заседаний и принятия решений не существует. Поэтому в Израиле, например, бывало так, что при численности парламента (Кнессета) в 120 членов законы принимались большинством в 20, а то и 15 голосов.

Необходимым этапом работы перед принятием решений являются дебаты (осуждение вопросов). Регламенты подробно регулируют их порядок. В пар-ламентской деятельности нередко возникает проблема ограничения дебатов. Она может быть решена следующими путями. Во-первых, это лимитирова-ние выступлений парламентариев. По одному и тому же вопросу не разреша-ется обычно выступать более одного раза. Время выступления ограничивает-ся (обычно это 10-15 минут, по докладам и содокладам - 40--60 минут). Ограничивается и перечень выступающих - нередко преимущество имеют представители от фракций, иногда в зависимости от их численности. В Сена-те же Конгресса США время выступления может быть ограничено только квалифицированным большинством палаты. Поэтому там сложилась практи-ка «флибустьерства» -- очень долгого (иногда затянутого на несколько суток) выступления, что служит решению тактических политических задач.

Во-вторых, по решению палаты могут использоваться специальные меры, сокращающие дебаты: 1) установление фиксированного времени обсуждения вопроса («гильотина» -- усекновение дебатов) или фиксированного числа за-седаний на его обсуждение; 2) выборочное рассмотрение поправок («кенгу-ру» -- перепрыгивание через ряд поправок); 3) голосование о закрытии деба-тов по данному вопросу (в США именуется предшествующим вопросом); 4) голосование без прений и ряд других.

Обсуждение завершается голосованием. Иногда решения могут прини-маться путем консенсуса, то есть без голосования (например, в Испании), ес-ли предложение не встречает возражения. Голосование может осуществлять-ся следующим образом: 1) с помощью электронных систем голосования; 2) поднятием руки; 3) вставанием (встают те, кто за один из вариантов реше-ния) (ФРГ, Италии); 4) разделением (в Палате общин Великобритании пар-ламентарии выходят через разные двери); 5) бюллетенями; 6) аккламацией -- решение принимается в зависимости от громкости криков (в Великобрита-нии, США) или аплодисментов в поддержку варианта решения.

Для решения наиболее сложных вопросов может применяться поименное голосование. Для этого требуется специальное решение палаты. Например, в Японии оно принимается по требованию не менее одной пятой присутству-ющих членов палаты. Поименное голосование может проводиться путем за-полнения бюллетеней с фамилиями депутатов либо путем устного оглашения позиции (все депутаты по очереди), либо путем использования электронной системы голосования.

Депутаты голосуют в личном качестве. В некоторых парламентах допус-кается делегирование своего голоса другому парламентарию при наличии уважительных причин, препятствующих присутствию на заседании (болезнь, командировка и тому подобное). Во Франции, например, такое делегирова-ние может быть оформлено по телеграфу.

Требования к большинству голосов, необходимому для принятия реше-ния, определяются в соответствии с законодательством. Здесь имеет значение не только то, является ли большинство относительным, абсолютным или ква-лифицированным, но и то, от какой численности парламентариев оно исчис-ляется -- общей по законодательству, общей от числа избранных парламента-риев, общей от числа присутствующих парламентариев.

Иногда при равенстве голосов голос определенного должностного лица может иметь перевес. Например, в Великобритании это голос обычно не го-лосующего Спикера, в США - Вице-президента, председательствующего в Сенате, и так далее.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Особое место парламента в системе государственных органов объясняется прежде всего спецификой полномочий.

В законодательной сфере - главной сфере полномочий парламента - парламенту принадлежит исключительное право принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы. Исполнительные органы могут принимать законы только в том случае, если они уполномочены на это парламентом, т.е. в порядке делегирования законодательных полномочий,

В финансовой сфере полномочия парламента включают его право принимать бюджет и устанавливать налоги. Данные полномочия осуществляются путем принятия законов и примыкают к законодательным полномочиям.

В сфере международных отношений важнейшими полномочиями парламента являются ратификация и денонсация международных договоров. Ратификация - это одобрение договора парламентом, выражающее окончательное согласие государства на его заключение. Денонсация - это одностороннее расторжение международного договора государством, ведущее к утрате им юридической силы на территории данного государства.

В сфере формирования государственных органов и учреждений, а также назначения должностных лиц парламент самостоятельно назначает некоторых из них (омбудсманов, прокуроров, аудиторов) либо участвует в таком назначении (так происходит формирование правительства), избрании президента в парламентских республиках.

В сфере контроля за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, прежде всего исполнительной власти, парламенты осуществляют юридический контроль за их деятельностью, который может привести к применению процедуры импичмента, т.е. отрешения от должности лица, совершившего правонарушение (чаще всего президента), финансовый контроль (утверждение бюджета и отчета о его исполнении, деятельность счетных палат), а в парламентарных странах - также политический контроль, который может привести к выражению недоверия правительству или отказу ему в доверии со стороны парламента, в результате чего правительство будет вынуждено уйти в отставку.

В сфере обороны и безопасности парламент вправе объявлять войну и заключать мир.

Судебные полномочия парламента - это право амнистии, осуществление импичмента, образования парламентами или их палатами следственных комиссий для расследования дел, представляющих публичный интерес.

Основная литература