Проблемы и перспективы развития сельских библиотек в условиях административных реформ

Размещено на http://www.allbest.ru/

108

Министерство культуры, по делам национальностей,

информационной политики и архивного дела Чувашской Республики

ГОУ «Чувашский государственный институт культуры и искусств»

Кафедра библиотековедения и библиографоведения

Дипломная работа

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ БИБЛИОТЕК

В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ

Исполнитель: Буковская Наталья Николаевна

Научный руководитель: Илларионова Л.В.

Чебоксары 2009

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Работа сельской библиотеки в условиях действия закона о местном самоуправлении

1.1 Сущность административных реформ

1.2 Функции сельской библиотеки в условиях административных реформ

1.3 Проблемы функционирования сельской библиотеки с принятием нового закона

Глава 2. Особенности развития сельской библиотеки

2.1 Перспективы развития сельских библиотек

2.2 Библиотеки Чувашской Республики в условиях становления местного самоуправления

2.3 Анализ деятельности сельских библиотек Ядринского района в современных условиях

Заключение

Список литературы и документов

Приложения

Введение

В последние годы сельские библиотеки России оказались в центре внимания библиотечной общественности, властных структур, средств массовой информации. Причины этого явления известны - кризисное, даже катастрофическое состояние сельских библиотек, подтверждаемое неутешительной статистикой в основных аспектах деятельности: фонды, условия работы, персонал. Уникальность ситуации, в которой находятся эти библиотеки, состоит в том, что она непосредственно обусловлена комплексом проблем современного российского села: экономических, демографических, социально-психологических. Будущее сельских библиотек сегодня во многом зависит от того, как будет реализовываться процесс реформы местного самоуправления.

Впервые в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого Государственной Думой РФ 16 сентября 2003 г., вступившего в силу с 1 января 2006 г., к вопросам местного значения отнесена организация библиотечного обслуживания населения.

Поэтому для общедоступных библиотек расширение деятельности института местного самоуправления означает новые требования к ним как к активному ресурсу местного самоуправления, социально-культурному институту, непосредственно участвующему в жизни местного сообщества и помогающему своими специфическими средствами (информационными, просветительными, образовательными и т. д.) его формированию и развитию [66, с.5].

С одной стороны, согласно общей концепции государственных преобразований, в ведение органов местного самоуправления переданы все территориальные учреждения культуры, в том числе библиотеки. С другой стороны, без государственной поддержки и опеки на федеральном и региональном уровнях, муниципальные библиотеки остаются в полной зависимости от волеизъявления местных администраций. Это создает угрозу большого сокращения сети библиотек, особенно сельских, тем более, что экономическая ситуация не способствует ее сохранению.

Сельские библиотеки оказались в очень сложной ситуации. Закон о местном самоуправлении дал власть местным администрациям, и уже от них зависит будущее той или иной сельской библиотеки. И здесь библиотечная практика показывает, что сельские библиотеки России находятся в различных условиях, их положение, развитие зависят от состояния региона и отношения к ним властных структур. Отсюда и неравномерность, разброс примеров из общей картины жизни сельских библиотек сегодня. Уже есть результаты внедрения 131 закона, и не все они положительные. Центральные библиотечные системы (ЦБС) в основном распадаются, а вне системы библиотека не может эффективно развиваться. В наибольшей степени это относится к библиотеке сельской. Поэтому при ее достаточной самостоятельности нужно создавать новые механизмы сохранения системности в деятельности библиотек как внутри библиотечных сетей, так и в рамках всей социокультурной сферы. Реализация Федерального закона № 131 может привести к потере примерно половины всех библиотек, большинство из которых сельские. На сегодняшний день в России сельские библиотеки составляют 80 % всей сети общедоступных публичных библиотек [13, с.38].

По своим типологическим и социальным функциям сельская библиотека наиболее сложная система среди всех типов библиотек. Являясь универсальной по содержанию фондов, обслуживая группы населения всех возрастов и социальных слоев, расположенная в непосредственной близости к месту проживания пользователя, она ориентирована на удовлетворение не только его информационных потребностей, связанных с производственной, учебной, общественной деятельностью, но и потребностей, вызванных решением частных проблем, а также культурного досуга. Поэтому именно сельские библиотеки занимают ведущее место в библиотечной сети страны, и их состояние определяет развитие библиотечного дела в целом [60, с. 40].

Переход сельской библиотеки на муниципальный уровень управления имеет как положительные, так и отрицательные моменты. Положительным является возможность финансировать библиотеку в соответствии с уровнем задач и проблем данного муниципального образования, более точно определять ее задачи и выстраивать приоритеты. Автономная система финансирования библиотек влечет за собой автономность многих направлений её развития, прежде всего при формировании книжных фондов, однако, ее становление в регионах еще только начинается.

Функционирование сельских библиотек в условиях централизации и децентрализации, разнообразие в организации их деятельности требуют разработки разных моделей структуры сельских библиотек и моделей их взаимодействия. Новую модель сельской библиотеки необходимо создавать исходя из современных реалий ее существования в условиях местного самоуправления и муниципального финансирования.

Актуальность темы исследования в том, что реформа местного самоуправления непосредственно касается сферы социально-культурного обслуживания населения, в том числе и библиотек, особенно на селе. Сегодня библиотека на селе становится единственным активно функционирующим культурным институтом, центром притяжения образовательных, социальных, производственных структур. Формируется библиоцентрическая модель культурной сферы на селе, сельская библиотека выступает сегодня как фактор создания единого социокультурного пространства. Можно говорить о такой тенденции, как объединение всех общественных организаций вокруг библиотеки. Сегодня она берет на себя роль координатора, находит то общее, что может их объединить [10, с. 41].

Объектом исследования являются сельские библиотеки. Предмет исследования - деятельность сельских библиотек в период административных реформ.

Поэтому целью исследования будет выявление проблем и перспектив развития сельских библиотек в условиях административных реформ.

В соответствии с обозначенной целью определены следующие задачи исследования:

- изучить федеральный закон № 131-ФЗ, применительно к библиотекам;

- определить функции сельской библиотеки в условиях административных реформ;

- выявить основные проблемы развития библиотек на селе в новых условиях;

- определить перспективы развития сельских библиотек и обозначить механизм их взаимодействия с муниципальной властью;

- проанализировать деятельность библиотек Чувашской Республики в условиях реализации 131 закона;

- рассмотреть деятельность сельских библиотек Ядринского района в новых условиях.

Основу для воссоздания целостного представления о месте, роли, значении, правовом положении сельских библиотек в обществе в условиях реформ заложены в исследованиях, статьях и монографиях Ю.П. Мелентьевой, М.Н. Тищенко, Ю.И. Гриханова, Л.В. Куликовой, Т.Л. Маниловой и др.

Особенности использования законодательства о местном самоуправлении и правовые проблемы, возникающие в связи с административной реформой применительно к деятельности библиотек, анализировались в публикациях О.Ф. Бойковой, С.Н. Горушкиной, Ю.А. Гриханова, Е.А. Игнатьевой, Л.В. Куликовой, М. Якутовой, Т.Я. Кузнецовой.

Особенности российской системы местного самоуправления, анализ современного состояния, причин и особенностей современного этапа муниципальной реформы раскрываются в работах В.Г. Игнатова и В.В. Рудого.

Исследованы методические материалы, указания по реализации вопросов местного значения в библиотеках городских и сельских поселений, муниципальных районов, которые разработаны Департаментом культуры Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации при консультационно-аналитической поддержке Института реформирования общественных финансов и Центра научных исследований социально-экономических проблем.

Использованы материалы Круглого стола «Библиотечная сеть в контексте административных реформ», проведенного редакцией журнала «Библиотека» в декабре 2005 года.

Исследование состоит из двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

В главе I рассмотрен Федеральный закон о местном самоуправлении, особенно применительно к библиотекам села, раскрыты роль и функции сельских библиотек в общественной жизни села в период административных реформ, выявлены проблемы функционирования сельских библиотек в условиях муниципализации. Именно муниципальный уровень состояния библиотек заслуживает самого пристального внимания, так как именно на этом уровне осуществляется повседневное обслуживание информационных и культурных потребностей российского общества.

Глава II раскрывает организацию библиотечного обслуживания и направления деятельности сельских библиотек, обеспечивающие перспективы развития. Во второй главе проанализирована деятельность библиотек Чувашской Республики в условиях реализации ФЗ №131, рассмотрена деятельность сельских библиотек Ядринского района, до и после внедрения закона о местном самоуправлении.

сельский библиотека муниципальный самоуправление

Глава 1. Сельская библиотека в условиях действия закона о местном

самоуправлении

1.1 Сущность административных реформ

Местное самоуправление в России существует и развивается с древнейших времен. Исследователи не достигли единого мнения о времени зарождения самоуправления. Одни считают, что историческими корнями местного самоуправления можно считать родовую общину - первичная ячейка общества[34,с.32].Другие ведут отчет российского городского самоуправления с рубежа XI-XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик - Новгорода и Пскова [47].

Зародившись еще в средние века, и угасшее во времена правления Ивана Грозного, оно вновь возрождается в XVI столетии. А уж сколько раз местное самоуправление подвергалось реформировании Иваном Грозным и Петром I, Екатериной Великой и Александром II.

Советский этап развития местного управления и самоуправления связан с деятельностью Временного правительства, сформированного после Февральской революции 1917г. Однако формирование местного самоуправления было начато лишь в 90-е гг.

Исследователи выделяют следующие этапы развития местного самоуправления в России: 1-й - принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. - Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»; 2-й - вступление в силу указов Президента РФ от 26.10.93 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и от 29.10.93 № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления», а также 12 декабря 1993 г. - Конституции России; 3-й - принятие Федерального закона от 28.08.95 № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [28, с. 8].

И, наконец, 4-й этап начинается с принятия 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон подготовлен по инициативе Президента Российской Федерации В.В.Путина и окончательно вступил в действие с 1 января 2006 г. Его принятие еще раз подтвердило, что путь социально-экономического возрождения России лежит через развитие больших городов и малых поселений, формирование в них устойчивых самоуправленческих традиций [34, с. 4].

Однако еще на этапе разработки новый закон о местном самоуправлении был подвергнут достаточно серьезной критике. Его критикуют ученые - за спорность отдельных положений, приводящих к возникновению многочисленных правовых коллизий. Главы муниципальных образований - за то, что закон заставляет их выбирать между политической и хозяйственной деятельностью, лишая возможности в одном лице сочетать функции представительной и исполнительной власти. Губернаторы и президенты республик - за то, что у них появляется дополнительная головная боль в виде массы новых муниципальных образований.

Вместе с тем принятие новой редакции закона о местном самоуправлении назревало давно. Во многих субъектах РФ этот институт сегодня либо вообще не организован, либо действует на уровне городов и районов и не охватывает низовой уровень территориальной организации - сельские и поселковые административно-территориальные единицы. Интересно заметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили "вассальную" зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа [48].

Так что же такое местное самоуправление в современном обществе. Потенциально концепция нового закона призвана способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления. Многообразие позиций к трактовке содержания местного самоуправления обуславливает появление большого количества различных его определений.

Например, в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. местное самоуправление трактуется как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [1, с. 13].

Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью» [2,с.41]. Это определение позволяет сформировать четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне.

Более развернутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе от 28 августа1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 2 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» [7, с. 2].

В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. трактует местное самоуправление несколько иначе, как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного значения исходя их интересов населения с учетом исторических и иных местных традиции» [8, с. 19].

Применительно к массовым учреждениям культуры ее правовую основу также составляет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принятие нового муниципального законодательства заметно меняет юридический статус, административные и финансовые условия работы сельских, городских, районных библиотек, воздействует на их комплектование, материально-техническое обеспечение, прочие сферы жизнедеятельности. Эти аспекты реформы привлекают к себе пристальное внимание профессиональной общественности, нередко вызывая небезосновательную озабоченность библиотекарей и читателей. Еще недавно централизованные библиотечные системы были единственной и общепризнанной формой организации сети массовых библиотек в городах и районах России. С принятием и последующей реализацией Федерального закона о местном самоуправлении и необходимостью разделения собственности между низовыми муниципальными образованиями (сельскими, поселковыми советами) и районными, городскими органами местной власти в некоторых регионах обозначились тенденции перехода к прежней, децентрализованной системе библиотечного обслуживания населения.

В большинстве стран государство конституционно гарантирует своим гражданам право на доступ к информации и культуре, а также обеспечивает сохранность национальных культурных ценностей. Библиотеки являются важнейшими учреждениями, реализующими эти конституционные гарантии государства. Доступность и обеспеченность информацией - необходимые условия осуществления всех других социальных прав и свобод гражданина.

В России такие гарантии предусмотрены в ФЗ «О библиотечном деле» (№ 78-ФЗ), принятом в 1994 г. [8, с. 53]. В соответствии с ним закон является правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации. Он устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, в т. ч. право граждан на библиотечное обслуживание, которое обеспечивается созданием государственной и муниципальной сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания. В основе государственной политики в области библиотечного дела лежит принцип создания условий для всеобщей доступности информации и культурных ценностей.

Федеральный закон № 131-ФЗ создает новую административно-правовую ситуацию в стране. Ему сопутствует и целый ряд других законодательных установлений. Это в первую очередь Закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организаций местного самоуправления в Российской Федерации», - измененная редакция Закона № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Добавим сюда также Федеральный закон № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», который частично устранил наиболее одиозные ошибки (например, касательно бибколлекторов) и восстановил хотя бы функцию комплектования библиотечных фондов в поселениях и райцентрах [19, с. 12].

Чтобы лучше представить содержание нового Закона, рассмотрим основные его термины и понятия. Закон устанавливает «общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления».

Вводятся следующие виды муниципальных образований:

Ш сельское поселение - «один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления»;

Ш городское поселение - «город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления»;

Ш муниципальный район - «несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации»;

Ш городской округ - «городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» [8, с. 20].

Таким образом, муниципальный район может включать в себя территории сельских и городских поселений, а также земли, не входящие в их состав (межселенная территория - вне границ поселений). Чаще всего он будет соответствовать по территории прежнему административному району, за одним важным исключением: бывший районный центр, ныне городской округ, не входит в состав муниципального района, хотя и «осуществляет полномочия по решению... вопросов местного значения муниципального района» и даже «отдельные государственные полномочия» [19, с. 12-13].

В основе городского округа лежит городское поселение. Можно предположить, что там, где районным центром прежде было село (станица, аул и т. п.), его статус будет изменен на городской, хотя прямо об этом нигде не говорится. Не вполне понятно и правовое положение мелких населенных пунктов, отнесенных к сельским поселениям.

«Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях» [8, с. 20].

При этом территориями с низкой плотностью населения Закон признает те, «плотность населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации», а территориями с высокой плотностью населения, - «плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации». Перечень тех и других территорий утверждается Правительством РФ.

Следует отметить, что при установлении границ сельских поселений администрации субъектов Федерации уже столкнулись с серьезной проблемой: при известной всем недостаточности дорожной сети большинства регионов, центры новых территориальных образований имеют, как правило, коммуникации, соединяющие их с городскими округами (райцентрами), но не с населенными пунктами, вошедшими в состав самих поселений. Значит, «пешеходная доступность» в иных случаях будет существовать лишь на бумаге, поскольку расстояние между отдельными пунктами хоть и невелико, но отсутствуют нормальные дороги.

Перечисленные муниципальные образования осуществляют на своих территориях целый ряд полномочий: «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры»; «организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек», - в поселении, в городском округе; «организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов» - в муниципальном районе [8, с. 30, 32, 34].

Закон №199 излагает начальную часть статьи 40 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» («Полномочия органов местного самоуправления поселения в области культуры) в следующей редакции: «К полномочиям органов местного самоуправления в области культуры относятся: организация библиотечного обслуживания населения, комплектования библиотечных фондов библиотек поселения» [5].

В идентичных формулировках определяются и полномочия в сфере библиотечного обслуживания органов местного самоуправления муниципального района и городского округа.

Законом № 131 определяется, что в собственности поселений могут находиться имущество библиотек поселения, муниципальных районов имущество межпоселенческих библиотек. Те же виды имущества могут быть собственностью городских округов [8,с.63]. Как считает О.Бородин, последняя правовая норма выглядит, по крайней мере, странно: из нее следует, что межпоселенческая библиотека может принадлежать как району, так и городскому округу [19, с. 13].

Получается, эти библиотеки являются муниципальными учреждениями, и на них распространяются соответствующие правовые нормы. Поэтому уточним, что органы местного самоуправления «могут создавать муниципальные предприятия и учреждения»; они «определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей... Они же субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений», финансирование которых осуществляется из бюджета местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления «самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда... работников муниципальных предприятий и учреждений»; «обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов»; «формируют муниципальный заказ на товары и услуги, оплачиваемый за счет средств местного бюджета». Характерно, что часть доходов от оказания... муниципальными учреждениями платных услуг, остающихся после уплаты налогов и сборов, относится к собственным доходам местных бюджетов [8, с.68].

Из всего сказанного можно сделать следующий вывод: в законе № 131 обязанностью сельских и городских поселений и сельского муниципального района определяется не содержание работы общедоступной библиотеки, а туманная запись о ней: некая «организация библиотечного обслуживания» [8, с.22].

Ю.Гриханов по этому поводу отмечает, что на сегодняшний день библиотечное обслуживание ведут центральные районные библиотеки (ЦРБ), они служат подлинными центрами местной общественной жизни, а сброс организации библиотечного обслуживания на бюджеты городских и сельских поселений, в которых нет средств, означает закрытие тысяч существующих библиотек [30, с. 6].

Данная тема обсуждается и журналистами. А.А.Бобров считает, что муниципальная реформа приведет к гибели половины малых библиотек. Причем библиотеки сегодня остаются порой единственным очагом культуры и досуга [13, с. 38-39].

При этом не следует забывать, что библиотеки «оставаясь культурно-просветительными и информационными учреждениями, становятся основным местом социономиченской деятельности в тех деревнях, селах, аулах и т.п., где нет возможности создавать специализированные службы социальной поддержки населения [23, с. 13].

Однако не все так негативно настроены. По мнению библиотековеда Т.Л.Маниловой, «особенность нынешнего исторического периода состоит в том, что наш специальный библиотечный закон теперь мало что значит для библиотек. Их жизнедеятельность определяет и кардинально меняет общегражданское законодательство, на которое мы повлиять почти не имеем возможности, поскольку отсутствуют реальные и эффективные рычаги воздействия.

В то же время, говоря об административной реформе, следует подчеркнуть, что ничего плохого специально для библиотек ничего делать не собирается. Сегодня все отрасли культуры переживают трудные времена» [44,с.5].

Е.В.Смолина считает, что реформа - это шаг и к тому, чтобы сделать библиотеки субъектами библиотечной культурной политики, то есть теми, кто самостоятельно и осмысленно выстраивает свою деятельность, прежде всего с властью, с читателями/потребителями на основе определенных демократических правовых норм, однако при этом они лишаются одновременно всех привычных гарантий, существовавших для них при централизованном административном управлении. Они теперь обязаны доказывать свою необходимость: сначала - властям, затем - общественности, читателям/пользователям, спонсорам, меценатам и т. п. Таким образом, перспективы развития деятельности ЦРБ связываются с установлением нового типа отношений библиотеки как с «внешней», так и с «внутренней» средой, повышением качества и ассортимента традиционных и созданием новых видов продуктов и услуг, с целью выработки системы обслуживания, наиболее адекватной проблемам жизнедеятельности обслуживаемого сообщества [62,с.16].

На сегодняшний день широко обсуждаются вопросы оптимизации действующей сети организации культуры. По мнению Т.Я. Кузнецовой: «Оптимизация сети - не механическое ее сокращение. Задача состоит в том, чтобы оценить социальную (и, конечно, экономическую) эффективность библиотечного обслуживания не как отдельно взятых учреждений (единиц сети), а как целостной системы. Совсем не обязательно при современных информационных технологиях, коммуникациях держать стационарную библиотеку в каждой малонаселенной деревне, хуторе, что приводит лишь к распылению средств и материально-технических ресурсов безо всяких гарантий качества информационных и библиотечных услуг. В подобных случаях рациональнее со всех точек зрения обеспечить нестационарное библиотечное обслуживание (с помощью библиобусов, пунктов выдачи и т.д.)[11].

Единого мнения о введении нового закона среди исследователей нет, однако первые плоды его внедрения можно проследить уже сейчас.

Конечно же, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» внес изменения в деятельность сельских библиотек, но жаловаться и ждать чего-то сверху не стоит, так как ничего тебе просто так никто не даст, если ты сам не постараешься. Этот закон уже свершившийся факт, он не измениться, однако можно продумать и внести изменения в закон. Так вот, чтобы это случилось, нужно сотрудничать с органами местного самоуправления, доказывая свою нужность, и утверждать свою миссию по отношению ко многим слоям населения.

1.2 Функции сельской библиотеки в условиях административных

реформ

Регулярное библиотечное обслуживание сельского населения России начало осуществляться с середины XIX века, хотя потребность в книге и приобщение к ней через книготорговую сеть, подписку на журналы и газеты, светскую школу и воскресные школы (которые организовывало, например, «Общество для содействия распространения народного образования») отмечаются исследователями значительно раньше [57, с. 287].

Однако развитие сельских библиотек по настоящему началось тогда, когда инициатива перешла к органам земского и городского самоуправления, непосредственно осуществлявшим «библиотечную политику» на своей территории и заложившим основы библиотечной сети страны.

Анализ деятельности библиотек, существовавших в системе местного самоуправления, позволяет выделить их отличительные, типические особенности, которые сформировались как под воздействием многих факторов российской действительности- политических, экономических, социальных, так и под влиянием института местного самоуправления, каким бы несовершенным он ни был в XIX - начале XX века [67, с. 31].

В этот период к теме крестьянского чтения и к необходимости организации библиотечного обслуживания крестьянства обращались такие замечательные люди, как Н.А. Рубакин, Л.Н. Толстой, Ф.М. Достоевский, И.С. Тургенев, Н.А. Корф, В.В. Маракуев и др. [Цит. по: 46, с. 6].

Важнейшим итогом этого периода было то, что в обществе сформировалось понимание сельской библиотеки как неотъемлемого звена процесса образования, как социального института, имеющего существенное влияние на культурную атмосферу села, как ближайшего партнера школы, вместе с ней формирующего образовательное пространство.

«В количественном отношении народные библиотеки и читальни составляли наиболее многочисленную группу дореволюционных библиотек. В этой группе, в свою очередь, преобладали земские и городские бесплатные библиотеки, которые оказались самыми жизнеспособными, что подчеркивается всеми исследователями их истории», - отмечает М.Н. Тищенко 63, с. 31]. Органы местного самоуправления стали еще одной социальной структурой, которая активно занималась вопросами образования и просвещения народа.

Существенным недостатком земского библиотечного дела было то, что большинство библиотек жило совершенно изолированной жизнью. Их организация и развитие не зависели от числа жителей или расселенности их на территории охвата библиотечным обслуживанием. Нередко библиотекой заведовали посторонние, случайные люди. Состав читателей был неоднородным, с преобладанием учащихся: детей, подростков, студентов (в городах). Посещаемость и читаемость являлись низкими, так как комплектование библиотек с самого начала было поставлено неудовлетворительно [67, с. 32].

Дальнейшие события в России и в мире (революция 1905 г., русско-японская война и т. д.) не способствовали развитию библиотечного дела. В 1915г. насчитывалось уже примерно 25 тыс. сельских библиотек: значительная часть - при школах [46, с. 7].

В 1920-е гг. библиотечное дело, так же как издательская деятельность, школьное образование и др., из чисто просветительской сферы было переведено в общее русло решения политических задач «культурной революции», начавшейся в стране. Революция и гражданская война нанесли серьезный ущерб фондам общественных и личных библиотек. Начались национализации частных книгохранилищ и реквизиции собраний общественно-политических и научно-исследовательских организаций.

В 1940-е, а также в 1950-1970 гг. сельская библиотека развивалась в русле тех задач, которые решала страна: восстановления разрушенного хозяйства после войны, появления совхозов, освоения новых земель и т. д.

В 1960-1970 гг., когда партией была поставлена задача «стирания граней между городом и деревней», и шло активное «продвижение культуры на село», появился новый вид учреждения - библиотека клуба, или клубная библиотека [46, с. 8].

В эти годы была сделана попытка централизации библиотек села с целью их укрупнения. Создание централизованных библиотечных систем, объединяющих мелкие разрозненные сельские книгохранилища, должно было решить организационно-сетевые, информационные, культурно-просветительные задачи. Кроме того, предпринимались и другие попытки улучшения библиотечного обслуживания сельского населения. Это и создание сельских культурных комплексов (СКК), и организация отделов сельскохозяйственной литературы, секторов и кабинетов научно-технической информации (НТИ).

К концу 1980-х гг. стало окончательно ясно, что в стране, имеющей огромную территорию, не похожие друг на друга регионы, невозможно внедрять единую модель централизации сети. Надо находить варианты оптимального сочетания централизации и децентрализации [46, с. 9].

В начале 1990-х гг. началась смена представлений о массовой библиотеке, опекаемой государственной властью. В этот период также шло заметное уменьшение численности сельского населения практически во всех областях Российской Федерации, особенно в Нечерноземье, Мордовии, Татарстане и др. Протекал процесс резкого старения сельского населения, что вело к сокращению численности учащихся в сельских школах, а, следовательно, к уменьшению их финансирования. Тогда же определилась тенденция резкого сокращения сети массовых библиотек на селе. Ученые уже тогда предупреждали, что свертывание сети библиотек на селе, экономия на них в скором времени обернутся острой нехваткой библиотечных услуг, информационных ресурсов [46, с. 10].

Поэтому 1990-е гг. для ЦБС прошли в трудной борьбе за «выживание», определении новых приоритетов, адаптации к формирующейся системе управления, изменению правовой среды. Многие привычные методы и формы деятельности становились бесполезными. Разваливалось то, что создавалось долгие годы и казалось очень удобным, в том числе ЦБС, пережившие в некоторых регионах первый, пока незначительный виток децентрализации в результате принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», когда начался первый этап разделения бюджетов разного уровня. Продолжала сокращаться библиотечная сеть страны. За 1990-2000 гг. число библиотек сократилось на 6 % [60, с. 25]. Но к началу 2000-х гг. в целом ситуация в библиотечном деле выглядела относительно стабильно. Опыт «выживания» принес свои результаты. Это, прежде всего, связано с процессом компьютеризации сельских библиотек. Ситуация с сельскими библиотеками страны по Приволжскому федеральному округу в 2000-е гг. отражены в табл. 1 [59, c.23-24].

В целом, информатизация сельских библиотек начала осуществляться с 1999г. Значительный вклад в это дело внес Институт «Открытое Общество», которое совместно с Министерством культуры РФ и Министерством по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ открыли новую программу, непосредственно обращенную к сельским библиотекам. В программе приняли участие 17субъектов Центрального Федерального округа. Все эти библиотеки получили бесплатно более 200000книг, бесплатную подписку на год на газеты и «толстые» журналы [54].

Табл. 1. Сельские библиотеки Приволжского федерального округа

Республика	Республика Башкортостан	Республика Марий-Эл	Республика Мордовия	Республика Татарстан	Удмурдская республика	Чувашская республика	Кировская область
1999	1520	287	513	1408	490	603	781
2000	1526	287	511	1410	493	604	778
+/-	+6	0	-2	+2	+3	+1	-3
Нижегородская область	Оренбургская область	Пензенская область	Пермская область	Самарская область	Саратовская область	Ульяновская область	Коми-Пермяцкий АО
859	872	638	685	617	868	504	116
855	872	634	687	616	868	503	116
-4	0	-4	+2	-1	0	-1	0

Однако пока библиотечное обслуживание сельского населения еще далеко от стандартов, принятых в развитых зарубежных странах, но уже налицо процесс сближения принципиальных позиций. И подтверждением этого стало принятие 24 мая 2001 г. в Саратове Российской библиотечной ассоциацией на VI Ежегодной сессии Конференции РБА “Модельного стандарта деятельности публичной библиотеки”. В мае 2008 г. в Ульяновске принята новая редакция «Модельного стандарта деятельности публичной библиотеки». Документ носит рекомендательный характер. РБА рекомендует публичным библиотекам, органам государственного управления и местного самоуправления руководствоваться в своей деятельности принципами и нормативами, изложенными в документе.

Деятельность сельских библиотек сегодня построена в соответствии с нормами и требования модельного стандарта. Даже библиотеки стали называться модельными. Точнее сказать, последние пять лет связанны с созданием так называемых модельных библиотек. Что стоит за понятием «модельная сельская библиотека», получившим широкое хождение с 2000 г., а также его поздними модификациями - «компьютерная сельская библиотека, «профильная сельская библиотека» и другими возможными вариантами?

Модельная библиотека - это многофункциональный информационно-культурный, образовательный и просветительский центр. Модельные библиотеки должны отвечать нормам и требованиям «Модельного стандарта публичной библиотеки» [45,с.3].

Решающее значение для развития библиотек на селе имели Федеральная целевая программа (ФЦП), утвержденная правительством РФ в декабре 2002 г. «Социальное развитие села до 2010 года, программы Министерства культуры РФ «Культура России (2001-2005 гг.) и «Культура России (2006-2011 гг.)», а также местные программы развития социально-культурной сферы села, основная цель которых сохранение и развитие интеллектуального потенциала сельских муниципальных образований, улучшение условий доступа различных групп населения к культурным ценностям и информационным ресурсам [60, с.21].

В обосновании необходимости разработки и реализации долгосрочной ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года» отмечается, что она определяется социально-политической остротой проблемы и ее общефедеральным значением, определяемым широким спектром выполняемых селом функций. Подчеркнуто, что для устойчивого социально-экономического развития сельских муниципальных образований, эффективного функционирования агропромышленного производства страны, выполнения селом демографической, трудоресурсной, культурной, рекреационной, природоохранной и других функций необходимы государственная поддержка развития сельской социальной сферы и инженерной инфраструктуры, создание для населения общественно-нормальных условий жизнедеятельности, развитие несельскохозяйственных видов деятельности в сельской местности, расширение рынка труда, развитие процессов самоуправления на селе с целью активизации человеческого потенциала [60, с. 25].

В настоящее время «сельский проект» непосредственно сопрягается с его другими стратегическими проектами, ориентированными на продвижение книги и чтения. Компьютеризация, техническое переоснащение сельских библиотек рассматриваются как средство решения социальных задач - библиотека должна стать культурно-информационным центром местного сообщества, необходимым властям, молодежи, пожилым, словом, всем слоям населения [45, с. 3-4].

Таким образом, современные технологии менеджмента, изменение политики взаимоотношений с властью позволили библиотекам занять свою нишу в социокультурном пространстве территорий, вывели многие из них на передовые позиции.

Изучение деятельности сельских библиотек показывает, что наиболее распространенными и востребованными сегодня являются следующие направления работы:

Ш помощь учащейся молодежи. Важность этого направления работы сельской библиотеки трудно переоценить. Известные слова академика Д.С.Лихачева о том, что «библиотека - это фундамент культуры» означает, что на этой основе заждется культура как общества в целом, так и каждого человека.

Ш правовое информирование населения. Предоставление юридической информации населению становится сегодня важнейшим направлением работы сельской библиотеки. В 1998 г. была принята межведомственная программа «Создание общероссийской сети публичных центров правовой информации на базе общедоступных библиотек» [46, с. 21].

Эти направления тесно связаны друг с другом.

Как уже говорилось ранее, очередным и очень существенным толчком, кардинально изменившим положение муниципальных библиотек, стал новый Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», согласно которому было изменено административно-территориальное деление государства, созданы новые муниципальные образования, окончательно перераспределены полномочия и бюджеты федерального, регионального и муниципального уровней. Однако переход страны на новую экономическую платформу развития в конце ХХ в. поставили село, а, следовательно, и библиотеки, в новую ситуацию [46, с. 10].

Сейчас формируется новый подход к пониманию роли библиотеки в обществе. Если раньше библиотеки рассматривались как идеологические учреждения, ориентированные, прежде всего, на поддержание государственных ценностей, то сейчас они разворачиваются к широкому спектру интересов личности и интересов местного сообщества. Сельская библиотека является сегодня связующим звеном с системой библиотек района, области, страны, наконец, мира, помогая местным жителям преодолевать информационную и психологическую изоляцию. В библиотеку из поколения в поколение приходят люди со своими потребностями и запросами, в ней формируется внутренний мир каждого жителя и культурный дух самого села, всего социума.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» организация библиотечного обслуживания относится к вопросам местного значения, является предметом ведения и прямой обязанностью органов местного самоуправления поселений, муниципального района, городского округа [8, с. 30].

Становление местного самоуправления вызвало к жизни новые функции публичных библиотек. Начиная с конца 1990-х гг., они становятся общедоступными центрами информационной поддержки развития нового института, центрами правовой информации и правового просвещения граждан, обеспечивают доступ к разнообразной информации обо всех сторонах жизнедеятельности местного сообщества: местном бюджете и налогах, муниципальной собственности и структуре местной власти, правах и свободах граждан и др.

Еще выше эта роль библиотек на селе. Они помогают сельчанам (включая детей, молодежь, людей без работы, пожилых людей и др.) преодолевать информационный вакуум и синдром психологической изоляции. Даже самая малая библиотека, собирая местную историю как важнейший ресурс местного сообщества, накапливает интеллектуальный и информационный потенциал. Ориентация библиотек на сохранение самобытности, воспроизводство национальных, региональных и местных традиций направлена на защиту культуры как систему ценностей, вне которой существование человека не имеет смысла [50, с.8].

Посредством публичной библиотеки открывается взаимодействие в интерактивном режиме с другими библиотеками, архивами, музеями, средствами массовой информации, местными и федеральными властями, социальными службами, государственными и частными предприятиями и др.

Востребованность библиотек в последние годы не снижается, а в ряде регионов существенно возросла: людям необходима новая и актуальная литература, свободный доступ ко всем видам информации, получение образования и самообразования.

Изменение системы ценностей в обществе повлияли и на содержание просветительской функции сельской библиотеки, изменив приоритеты в ее деятельности, которые направлены, прежде всего, на утверждение новых ценностей гражданского общества.

Библиотека выполняет на селе роль посредника между населением и властью. С одной стороны, библиотека формирует общественное мнение и доводит его до власти, с другой, - она информирует население о деятельности местной власти путем создания центров правовой информации. С этой целью одной из важных задач является формирование на селе фонда официальных документов федерального, регионального и местного уровней, а также доведения информации по вопросам местного самоуправления до местного сообщества. Это явится вкладом сельской библиотеки в строительство гражданского общества на селе. Однако это все теория, на практике же все иначе.

Органы местного самоуправления, ответственные за благополучие местного сообщества, правовое воспитание и просвещение граждан, обучение их основам организации жизни в новых условиях, приобщение к культуре и информации, не менее заинтересованы в развитии местной общедоступной библиотеки.

Однако демографические изменения, связанные с сокращением численности населения, особенно в небольших сельских поселениях, приводят к обеднению целых районов, соответственно - к снижению уровня финансирования библиотечного обслуживания. Библиотеки в этих условиях становятся малоэффективными учреждениями, не способными обеспечить доступность информации, знаний, культуры. Тем более что многие из них не комплектуются в нужном объеме, технологически не адаптированы к новым требованиям времени, не имеют технических средств.

В районах с малой плотностью населения принятие непопулярных решений, закрытие библиотек нередко становится необходимой мерой для местной власти.

На сегодняшний день в стране насчитывается 36195 сельских библиотек, в 2002 г. количество сельских библиотек в Российской Федерации было 38751 [60, с. 22]. Безусловно, есть снижение количества сельских библиотек, но это не связано только с внедрением 131 закона. Происходит естественный процесс старения населения, снижения рождаемости и как итог сокращения населения в сельской местности. Именно эту причину, в основном, называют в регионах. Например, в 2007 г. население Нижегородской области обслуживали 1146 библиотек, на 14 библиотек меньше, чем в 2006 г. Количество библиотек сократилось в 6 районах. Снижение объясняется постоянным сокращением населения в сельской местности, где сосредоточено значительное количество библиотек (из 1146 библиотек 813, или 70,9% - сельские) [17].

В Кемеровской области процент сельских библиотек в общей муниципальной сети несколько ниже, чем по России, и составляет 67,6% от всей библиотечной сети. Динамика сельских библиотек представлена в табл. 2 [33].

Табл. 2. Сельские библиотеки Кемеровской области

Год	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Сельские библиотеки	501	500	498	499	496	506

А в Тамбовской области этот показатель несколько выше: 580 библиотек или 87,5% находится в сельской местности [52].

В сельской местности Ставропольского края на 2004 г. насчитывалось 490 сельских библиотек, что составляет 77% библиотечной сети Министерства культуры Ставропольского края [37].

При организации библиотечного обслуживания органы местного самоуправления содействуют реализации конституционных прав граждан на доступ к информации, знаниям, культуре и обязаны соблюдать принципы государственной и региональной культурной и библиотечной политики, требования стандартов, норм и правил.

1.3 Проблемы функционирования сельской библиотеки с принятием

нового закона

Включение библиотеки в процесс формирования местного сообщества - совершенно естественная ситуация. Обойтись без библиотеки сообщество никак не может. Основные направления работы современной российской сельской библиотеки, а также формы предоставления информации и номенклатура услуг определяются приоритетными группами пользователей, их информационными потребностями, а также нуждами органов местного самоуправления.

Сельские библиотеки остаются неотъемлемой и едва ли не самой значимой частью социальной структуры сельских поселений, общественной жизни местных сообществ, способствующей сохранению историко-культурного наследия России.

Однако переход сельских библиотек на муниципальный уровень имел некоторые негативные последствия, как для самих библиотек, так и для пользователей.

Прежде всего, введение нового закона ставит под сомнение сам факт существования сельских библиотек. «Еще один возможный результат поспешного исполнения Закона № 131 - обвальная ликвидация сельских библиотек, так как существенная часть финансовых средств и доходных источников сосредоточивается на федеральном уровне, а расходные полномочия «сбрасываются» на региональный и местный. Этот тревожный прогноз, сформулированный в аналитических материалах в процессе подготовки к заседанию коллегии Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации по вопросу «О государственной политике развития библиотечного дела в Российской Федерации» (март 2005г. г.), судя по всему, находит свое подтверждение [19, с. 10]. Получается «созданы законодательные предпосылки для закрытия библиотек, так как теперь их судьба, согласно Закону № 131, целиком передается на усмотрение местной власти» [19, с. 14].