Эволюция государственного управления в странах постсоветского пространства. Республика Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СТРАНАХ ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТРАНСТВА. РЕСПУБЛИКА КАЗАХСТАН

ЕРЛАН КУАНЫШУЛЫ АБИЛ, ректор

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

АЙГУЛЬ БЕДЕЛБАЕВНА КОШЕРБАЕВА, вице-ректор по стратегическому развитию, исследовательской работе и международному партнерству

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

МАРИАН АСАРОВНА АБИШЕВА, директор Института дипломатии

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

АЙДАНА ЕРМЕКБАЕВНА АЛДИЯРОВА, главный эксперт Центра прикладных исследований и международного партнерства

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

ЛЕОНИД НИКОЛАЕВИЧ БУРЛАКОВ, профессор Института управления

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

АНАР САТЫБАЛДИНОВНА ЕСЕНГЕЛЬДИНА, руководитель Центра прикладных исследований и международного партнерства

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

ЕРЖАН КАИРОВИЧ ЖАРОВ, заместитель руководителя Исследовательского центра по изучению вопросов противодействия коррупции

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

МАРГАРИТА БУЛЕГЕНОВНА КАДЫРОВА, директор Института профессионального развития

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

ЗУХРА ТЛЕККАБЫЛОВНА КАРАМАЛАЕВА, заместитель директора Института профессионального развития Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

ТАИСИЯ ВИКТОРОВНА МАРМОНТОВА, профессор Института дипломатии

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

ЖОМАРТ КАРЛОВИЧ МЕДЕУОВ, заместитель руководителя Центра прикладных исследований и международного партнерства

Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан

Аннотация

В статье рассмотрен и проанализирован процесс становления и развития системы государственного управления в Республике Казахстан, прежде всего в период, прошедший после провозглашения Казахстаном независимости и выхода республики из состава СССР в 1991 году. Статья содержит подробный анализ трех этапов административной реформы, нацеленной на формирование в Казахстане современной системы государственного управления республики с подробным описанием принимавшихся на каждом этапе регулирующих документов. Полностью описана система подготовки и обучения государственных служащих в Республике Казахстан, прежде всего вузы, составляющие костяк этой системы.

Система государственной службы и подготовки государственных служащих дана в контексте социально-экономических и политических преобразований республики, основополагающих законодательных актов, нормативных документов, решений руководства страны, стратегий и государственных программ. Тем самым авторы обосновывают, что система госслужбы и подготовки кадров для нее тесно взаимоувязана с государственной политикой руководства Республики Казахстан и является ее неотъемлемой и важнейшей частью. В начале статьи приводится сравнительный анализ социально-экономического развития Казахстана, основанный на официальных международных индексах экономического и социального развития.

Ключевые слова: Казахстан, Республика Казахстан, государственное управление, государственная служба, индекс человеческого развития, электронное правительство

Abstract

EVOLUTION OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE POST-SOVIET COUNTRIES. THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

The article examines and analyzes the process of the formation and development of the public administration system in the Republic of Kazakhstan. Attention is paid to the period after Kazakhstan declared its independence and the Republic's secession from the USSR in 1991. The article provides a detailed analysis of the three stages of administrative reform aimed at the formation of a modern system of public administration in Kazakhstan; the work also contains a detailed description of the regulatory documents adopted at each stage.

The system of training and education of civil servants in the Republic of Kazakhstan is described in detail; the main element is universities, which are the foundation in the system of training civil servants. The system of civil service and civil service personnel training is shown in the context of the socio-economic and political transformations of the Republic, its fundamental legislative acts and regulations, decisions of the country's authorities, strategies, and state programs. The authors emphasize the close interconnection between the civil service and civil service personnel training system with the state policy of the Republic of Kazakhstan as an integral and most important part of the state. At the beginning of the article, there is a comparative analysis of the socio-economic development of Kazakhstan, based on information from the official international indices of economic and social development.

Keywords: Kazakhstan, Republic of Kazakhstan, public administration, civil service, human development index, electronic government

Общая характеристика страны

Основная информация. Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления.

Конституция Республики Казахстан определяет государство демократическим, светским, правовым и социальным. В Основном законе высшими ценностями названы человек, его жизнь, права и свободы.

Глава государства -- Президент. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Казахстан на международной арене.

Законодательная ветвь власти представлена двухпалатным Парламентом. Верхняя палата -- Сенат, нижняя палата -- Мажилис.

Казахстан -- один из ключевых участников проекта «Новый шелковый путь». Цель этой глобальной инициативы -- превращение Казахстана в крупнейший логистический и транзитный хаб Евразийского региона, своеобразный мост между Европой и Азией.

Являясь лидером в Центральной Азии, Казахстан вносит значительный вклад в укрепление стабильности региона.

Обретение независимости в конце ХХ века способствовало тому, что в Казахстане начался период национального и культурного возрождения. Первый Президент страны Нурсултан Назарбаев указал на то, что такие перемены стали возможны благодаря возрождению национальной государственности. Новую жизнь получают традиционные ремесла, обычаи, обряды, национальные виды спорта, казахский язык, песенные жанр и стихосложение.



Казахстан располагается в центральной части Евразийского континента.

Административно-территориальное деление включает 14 областей и три города республиканского значения (Нур-Султан, Алматы и Шымкент).

Казахстан занимает первое место в мире по разведанным запасам цинка, вольфрама и барита, второе -- серебра, свинца и хромитов, третье -- меди и флюорита, четвертое -- молибдена, шестое -- золота. Минерально-сырьевая база страны состоит из более 5 тысяч месторождений. Казахстан также имеет значительные запасы нефти и газа, которые сосредоточены в западных областях.

После распада Советского Союза с 1991 по 1995 год Казахстан претерпел 40-процентное снижение реального ВВП, нарушения и изменения в производственных связях, гиперинфляцию, которая с 1992 по1995 год.

Культура, география, краткая политическая информация. Казахстан -- страна с богатой и древней историей. Степи Евразии стали местом, где появлялись, сменяя друг друга, великие кочевые империи: Тюркские каганаты, империя Чингисхана, Золотая орда, в состав которой вошли территории Восточного Дешт-и-Кыпчака. Многовековой процесс этногенеза завершился с образованием Казахского ханства. Степи стали местом культурного и исторического синтеза, давшего миру такие памятники культурного наследия, как петроглифы Тамгалы, мавзолей Ходжа Ахмета Яссави.

Именно через степи Казахстана проходили в древности маршруты Великого шелкового пути -- торговой артерии, связывавшей Восток и Запад. Здесь уместно сказать об определенной преемственности: именно Казахстан играет большую роль в реализации проекта «Пояс и путь», который сегодня, в третьем тысячелетии, решает вопросы движения товаров и услуг.

Сегодня имена таких людей, как Аль-Фараби, Юсуф Баласагуни, Ходжа Ахмет Яссави, Чокан Валиханов, Абай, Курмангазы, Сакен Сейфуллин, Амре Кошаубаев, Бауыржан Момышулы, Каныш Сатпаев и многих других прочно ассоциируются с Казахстаном.

1994 год превысила 1000 % в год. Казахстан ответил на этот шок принятием стабилизационных мер, проведением приватизации государственных предприятий, привлечением прямых иностранные инвестиций.

Сегодня в экономике Казахстана доминирующее положение занимает экспортно-ориентированный сырьевой сектор. На долю экспорта сырья приходится половина ВВП, причем в нем преобладают топливно-энергетические ресурсы. Если учесть, что и на импорт приходится достаточно высокая доля ВВП (более 40 %), то казахстанская экономика является открытой. Это значит, что экспорт сырья, в особенности топливно-энергетического (прежде всего нефти), стал одним из основных факторов экономического роста.

ВВП Республики Казахстан в 2019 году составил 68 956 420,3 млн тенге (180 160,5 млн долларов США при среднем курсе 382 тенге за доллар). Индекс физического объема (ИФО) ВВП методом производства в 2019 году достиг 104,5% (рисунок 1).

Рост по сравнению с 1991 годом составил 249,1%. Рост ВВП Казахстана в течение последнего десятилетия был сильным, но волатильным (рисунок 2). Например, в период с 2014 по 2016 год ВВПв долларовом выражении претерпел спад на 42 %.

Рисунок 1. Индекс физического объема (ИФО) ВВП Республики Казахстан, 1990-2020 годы*

Figure 1. Volume index of GDP in the Republic of Kazakhstan, 1990-2020

* Составлено на основании данных Комитета по статистике Министерства национальной экономики Республики Казахстан

Резкое падение ВВП в долларовом выражении обнажило структурную уязвимость доходов Казахстана от мировых цен на сырье. Если анализировать ВВП на душу населения, то в 2019 году он составил 9731,1 доллара США. В целом этот показатель с 1993 по 2019 год вырос в 13,9 раза. При этом в 2015 году ВВП на душу населения приблизился к уровню стран с высоким доходом, после чего сократился практически на треть. По сути, существующая модель экономического роста показала свои пределы [Kosherbayeva, Zharkinbayev. 2018. P. 102-112).

Рисунок 2. Динамика ВВП Республики Казахстан в 1993-2019 годах**

Figure 2. Dynamics of GDP in the Republic of Kazakhstan, 1993-2019

Составлено на основании данных Комитета по статистике Министерства национальной экономики Республики Казахстан,

Внешнеторговый баланс

Структура экспорта-импорта. Внешнеторговый баланс Казахстана по итогам 2019 года составил 96,1 млрд. долларов США, из них экспорт -- 57,7 млрд., импорт -- 38,4 млрд. долларов США. Структура экспорта и импорта представлена на рисунках 3 и 4.

Сырьевая направленность экономики делает ее чувствительной для внешних вызовов и угроз. Руководство страны предпринимает ряд мер для нивелировки отрицательных тенденций. В частности, в программе индустриально-инновационного развития на 2020-2025 годы сделан акцент на создание экспортно-ориентированной экономики с высокой добавленной стоимостью. Эта программа представляет собой логическое продолжение долгосрочного курса на диверсификацию экономики. Экспортно-ориентированная индустриализация позволит вывести на внешние рынки новые казахстанские товары, в том числе товары высокотехнологичных переделов.

Сельское хозяйство ориентировано на выращивание и переработку зерновых культур. На высоком уровне находится развитие животноводства. Республика Казахстан входит в десятку мировых экспортеров зерна и является одним из лидеров по экспорту муки.

Программа индустриально-инновационного развития определяет приоритеты развития и совершенствования экономической структуры страны. В рамках реализации программ идет процесс модернизации существующих и открытия новых предприятий.

Оценка достижений страны в международных рейтингах

Индекс глобальной конкурентоспособности. Анализ позиций Казахстана в международных рейтингах показывает положительную динамику. Основная оценка конкурентоспособности страны базируется на результатах Индекса глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума (ГИК ВЭФ).

По данным World Economic Forum, в Индексе глобальной конкурентоспособности в 2019 году Казахстан занял 55-ю позицию из 141-й возможной (рисунок 5).

Из 12 факторов конкурентоспособности улучшение произошло по пяти факторам, ухудшение -- по четырем и по трем факторам позиции не изменились (рисунок 6).

Конкурентными преимуществами Казахстана остаются такие факторы, как «Рынок труда» -- 25-е место (улучшение на пять позиций) и «Конкурентоспособность компаний» -- 35-е место (улучшение на две позиции). Конкурентоспособность Казахстана находится на среднем уровне по таким факторам, как «ИКТ» -- 44-е место, «Размер рынка» -- 45-е место, «Образование и навыки» -- 57-е место, «Рынок товаров» -- 62-е место, «Институты» -- 64-е место, «Макроэкономическая стабильность» -- 60-е место и «Инфраструктура» -- 67-е место. Слабыми позициями Казахстана остались такие факторы, как «Финансовая система» -- 104-е место, «Здоровье» -- 95-е место и «Инновационный потенциал» -- 95-е место.

Индекс Doing Business Всемирного банка. В рейтинге Doing Business Казахстан участвует с 2013 года. Начиная с 2017 года страна демонстрирует последовательный рост (рисунок 6). В 2019 году Казах-стан занял 25-е место. Лидерство страны определилось по таким индикаторам, как «Защита миноритарных инвесторов» -- 7-е место, «Обеспечение исполнения контрактов» -- 4-е место, «Регистрация собственности» -- 24-е место (рисунки 7 и 8).

Рисунок 3. Структура экспорта Республики Казахстан, 2019 год***

Figure 3. Export structure of the Republic of Kazakhstan, 2019



Рисунок 4. Структура импорта Республики Казахстан, 2019 год^****

Figure 4. Import structure of the Republic of Kazakhstan, 2019

* Составлено на основе данных сайта https://www.weforum.org/reports/

Рисунок 5. Динамика индекса глобальной конкурентоспособности (GCI RANK) Республики Казахстан, 2009-2019 годы*

Figure 5. Dynamics of the Global Competitiveness Index (GCI RANK) of the Republic of Kazakhstan, 2009-2019



** Составлено на основе данных сайта https://www.weforum.org/reports/

Рисунок 6. Факторы конкурентоспособности Республики Казахстан**

Figure 6. Competitiveness factors of the Republic of Kazakhstan

Рисунок 7. Индекс легкости ведения бизнеса (Doing Business Index) в Республике Казахстан, 2013-2019 годы***

Figure 7. The ease of doing business (Doing Business Index) in the Republic of Kazakhstan, 2013-2019

Также рейтинг показал, что среди всех регионов Казахстана наиболее благоприятные условия для бизнеса созданы в городе Алматы. Восемь регионов, включенных в исследование «Ведение бизнеса в Казахстане» в 2019 году, улучшили условия для предпринимательской деятельности, при этом наибольших улучшений добился город Нур-Султан.

Индекс человеческого развития. В 2018 году Казахстан занял 50-е место по индексу человеческого развития (рисунок 9). В докладе ПРООН о человеческом развитии отмечается, что страны со средним уровнем дохода в Европе и Центральной Азии, включая Казахстан, «достигли беспрецедентно высокого уровня жизни». Из угроз, которые замедляют положительную динамику, в документе указаны сокращение среднего класса, высокий уровень неформальной и нестабильной занятости, пробелы в социальной защите, эмиграция квалифицированных и молодых работников, а также восприятие неравенства перед законом.

В период с 1990 по 2019 год показатель индекса человеческого развития в Казахстане увеличился на 18,5 %, а валовый национальный доход на душу населения -- на 61,8 %. За 28 лет ожидаемая продолжительность жизни при рождении в Казахстане увеличилась на 6,5 года, средняя продолжительность обучения -- на 3,7 года, а ожидаемая продолжительность обучения выросла на 2,9 года.

Worldwide Governance Indicators. По данным экспертов Worldwide Governance Indicators (индекса качества государственного управления), Казахстан по ряду показателей добился значительных улучшений в эффективности государственного управления в период с 1996 по 2019 год (рисунок 10).



Рисунок 8. Факторы легкости ведения бизнеса в Республике Казахстан*

Figure 8. Factors of the ease of doing business in the Republic of Kazakhstan

* Составлено на основании данных сайта https://www.doingbusiness.org/

Рисунок 9. Индекс человеческого развития Республики Казахстан, 1991-2018 годы**

Figure 9. Human Development Index of the Republic of Kazakhstan, 1991-2018

Условия, факторы, перспективы обеспечения развития страны

В Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2025 года определено, что необходимо добиться качественного и устойчивого подъема экономики, ведущего к повышению благосостояния людей на уровень стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). При этом важным ориентиром будут являться Цели устойчивого развития ООН.

Глобальные тренды и вызовы будущего. Вызовы современного мира формируют новые требования к содержанию и формату государственного управления. Глобализация, сближая страны и регионы, создает вместе с тем зоны высокой ответственности. Рост сотрудничества, заимствование опыта и технологий активизируют коммуникации и кооперацию в различных сферах. В свою очередь, тенденции сближения повышают ответственность госуправления в сохранении самостоятельного поступательного развития, национальной и культурной идентичности, обеспечении безопасности при активизации трансграничных коммуникаций, экологической устойчивости при совместной разработке природных ресурсов и ряда других вопросов.

Развитию гражданского общества способствуют осуществляемые последовательные меры по увеличению открытости и прозрачности государственной службы. Возрастает роль социальных медиа, расширяется влияние инициативных групп, что, в свою очередь, повышает важность коммуникативных стратегий и технологий в государственной службе.

Рисунок 10. Динамика показателей индекса качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators) Республики Казахстан, 1999-2018 годы*** (Показатели: rq -- Качество госрегулирования (Regulatory Quality); VA -- Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability); RL -- Верховенство закона (Rule of Law); GE -- Эффективность правительства (Government Effectiveness); СС -- Контроль коррупции (Control of Corruption); PS -- Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence/Terrorism) Figure 10. Dynamics of indicators of the Worldwide Governance Indicators in the Republic of Kazakhstan, 1999-2018

(Indicators: RQ -- Regulatory Quality;

VA -- Voice and Accountability; RL -- Rule of Law; GE - Government Effectiveness;

CC -- Control of Corruption; PS -- Political Stability and Absence of Violence/Terrorism)

*** Составлено на основании данных

Развитие технологий открывает доступ к беспрецедентно новым формам производства товаров, коммуникаций и услуг. Большие данные, автоматизация производства и виртуальные сервисы, способствуя ускорению темпов развития экономики и повышению качества жизни, вместе с тем поднимают вопросы государственного управления в развитии и освоении новых технологий, в том числе цифровых технологий и информационной безопасности, как важную основу устойчивого развития страны. В условиях глубокой трансформации практики государственного управления под влиянием информационных технологий правительства многих стран начинают испытывать давление как со стороны граждан, которые требуют повышения качества предоставления государственных услуг, так и со стороны бизнеса, который стремится выстраивать с государством взаимовыгодные отношения.

Рост неопределенности неизбежно сопутствует новым тенденциям в развитии общества. Привычные рабочие места сокращаются в связи с автоматизацией, рост урбанизации и старение населения влекут за собой увеличение расходов на социальное обеспечение и здравоохранение. Темпы технологических и социальных перемен достаточно высоки, и это усиливает неопределенность в сфере предпринимательства, занятости, устойчивости доходов, что при отсутствии стратегического видения и реальной оценки допустимых рисков может способствовать социальной напряженности в обществе.

В подобных турбулентных условиях возрастает роль и значение государства. От уровня его соответствия текущим и будущим вызовам зависит конкурентоспособность национальной экономики, благополучие общества. Изменяющиеся форматы государственного управления в Казахстане в целом отражают глобальные тренды, среди которых:

А. Снижение глобального спроса на традиционные сырьевые товары. Ситуация, связанная с пандемией коронавирусной инфекции, создала дополнительные серьезные социально-экономические проблемы для страны на фоне резкого падения цен на нефть, заставив принять новую антикризисную программу. В данной ситуации важно максимально мобилизовать внутренние резервы, диверсифицировать экспорт и работать над тем, чтобы иметь возможность получать доходы за счет других сфер производства, основанных на знаниях, технологиях, а также удовлетворении базовых потребностей общества в рамках экономики простых вещей.

Б. Пандемия заставила организации отказаться от многих рутинных практик и перейти на управление кризисом и адресную помощь. Ресурсы, которые первоначально были направлены на обеспечение безопасности, стимулирование внешнеэкономических возможностей, уже не являются действенными против борьбы с пандемией и другими сопутствующими гуманитарными проблемами, происходящими в настоящее время. Для всех стран становятся приоритетными долгосрочные меры борьбы с угрозами, подобными пандемии коронавируса, а именно направление ресурсов на развитие медицины, образования и науки.

Система органов власти

Основы конституционного строя: общая характеристика и историческая справка. Начало государственности современного Казахстана положил Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан» 1991 года. В 1993 году первая Конституция Республики Казахстан законодательно закрепила принципы взаимоотношений граждан, общества и государства, признание человека высшей ценностью, которому должны быть гарантированы экономические, политические права и свободы, достойные условия жизни и социальная защищенность. Принципиально новым стало положение о том, что именно государство является гарантом прав и свобод человека, а не дарит их ему, выступая в роли некоего благодетеля. Был определен государственный строй, провозглашен суверенитет, в системе взаимоотношения ветвей власти закреплялся принцип сдержек и противовесов, казахский язык был признан государственным, а Президент Республики Казахстан -- Главой государства.

Следующим этапом развития государственности Казахстана стала действующая Конституция 1995 года, которая определила Республику Казахстан как демократическое унитарное государство с президентской формой правления. В соответствии со ст. 1 данной Конституции Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством. Использование слова «утверждает», а не слова «является» говорит о том, что Республика Казахстан находится на этапе развития государства и в будущем будет развиваться по пути демократического, светского, правового и социального государства.

Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом власти разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих законов, иных нормативных правовых актов, а также нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного суда Республики Казахстан (ст. 3 Конституции РК).

По форме правления Казахстан является республикой, а по форме государственного устройства -- унитарным государством. На территории Казахстана нет автономных образований. Как в унитарном государстве, в республике функционируют: один Президент, один законодательный орган -- Парламент, один высший исполнительный орган -- Правительство, один высший судебный орган -- Верховный суд, а также местные органы государственного управления и местного самоуправления. Конституция признает единое гражданство Республики Казахстан.

Государственным органам присущи специфические черты, отличающие их от общественных и иных объединений (организаций), которые образуются в точном соответствии с законом. Так, госорганом является государственное учреждение, уполномоченное на выполнение функций госуправления и контроля, создаваемое в установленном законодательством порядке [Конституция РК. Комментарий, 1998]. Состав таких органов определяется Конституцией Республики Казахстан и принятыми на ее основе нормативно-правовыми актами. Порядок образования госорганов регламентируется законами: «О Президенте Республики Казахстан, «О Правительстве Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» и т.п. Государственную власть в Республике Казахстан осуществляют Президент, Парламент, Правительство, суды республики.

Глава государства: общая характеристика правового статуса, его основные полномочия. В соответствии со ст. 40 разд. 3 Конституции 1995 года Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Он является символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент избирается в соответствии с конституционным законом совершеннолетними гражданами Республики Казахстан на голосовании сроком на пять лет. Президентом может быть избран гражданин Республики Казахстан по рождению, не моложе 40 лет, свободно владеющий государственным языком и проживающий в Казахстане последние 15 лет. Как глава государства, Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. Таковы его конституционные задачи и функции, которые в некотором роде выводят его из системы разделения властей. Президент представляет собой центральное звено в системе государственных органов и возглавляет их иерархию. В то же время Конституция рассматривает Президента Республики Казахстан и как непосредственного лидера народа, о чем свидетельствует положение п. 1 ст. 44 Закона, согласно которому Президент обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики.

Компетенция Президента установлена Конституцией и Конституционным законом «О Президенте Республики Казахстан» от 26 декабря 1995 года. Закрепленные в главе 2 Закона полномочия Президента подразделяются на внешнеполитические, в области обороноспособности и безопасности государства, в отношении Парламента, Правительства, Конституционного Совета, судов и судей, органов прокуратуры, Центральной избирательной комиссии, Национального банка, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, республиканского референдума, акимов, иные полномочия.

В соответствии с положениями ст. 44 Конституции полномочия Президента могут быть разделены на две группы: 1) осуществляемые единолично; 2) осуществляемые при участии других государственных органов. Так, в сфере полномочий по отношению к Парламенту Президент в соответствии с п. 2 ст. 44 и ч. 2 ст. 45 Конституции назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент Республики Казахстан, созывает первую сессию Парламента и принимает присягу его депутатов народу Казахстана, созывает внеочередные совместные заседания палат Парламента, подписывает представленные Сенатом законы и обнародует их либо возвращает для повторного обсуждения и голосования, издает на основании парламентского делегирования полномочий законы, действующие в течение не более чем одного года. Согласно ч. 2 ст. 61 Конституции Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным.

На основании ст. 63 Конституции Президент вправе распустить Парламент в случаях:

• выражения Парламентом вотума недоверия Правительству;

• двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение Премьер-министра;

• политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти.

Парламент не может быть распущен в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, а также в течение одного года после предыдущего роспуска. В компетенцию Президента входит также принятие решения о проведении республиканского референдума (п. 10 ст. 44 Конституции).

В сфере исполнительной власти в соответствии с п. 3 ст. 44 Конституции Президент назначает на должность Премьер-министра Республики Казахстан с согласия Парламента, но освобождает его от должности по собственному усмотрению. По представлению Премьер-министра Президент определяет структуру Правительства Республики Казахстан, назначает на должность и освобождает от должности его членов, а также образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы республики, не входящие в состав Правительства.

Президент принимает присягу членов Правительства, председательствует на его заседаниях по особо важным вопросам, поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис. Кроме того, Президент отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и акимов областей, городов республиканского значения и столицы Республики Казахстан. Он утверждает государственные программы Республики Казахстан, а также по представлению Премьер-министра -- единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета республики (пп. 8 и 9 ст. 44).

Кроме того, Президент вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства. При отклонении отставки Правительства или его члена Президент поручает ему дальнейшее осуществление его обязанностей (ч. 6, 7 ст. 70 Конституции).

Президент также участвует в формировании некоторых других государственных органов, осуществляющих преимущественно или частично функции исполнительной власти. С согласия Парламента Президент назначает председателя Национального банка, с согласия Сената -- Генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности и по своему усмотрению освобождает их от должности (пп. 4 и 5 ст. 44 Конституции). Согласно п. 6 и 7 ст. 44 он назначает и отзывает глав дипломатических представительств и назначает председателя и двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением государственного бюджета.

Согласно пп. 19 и 20 ст. 44 Конституции Президент назначает и освобождает от должности Государственного секретаря республики, определяет его статус и полномочия, формирует Администрацию Президента. Он образует Совет безопасности, Высший судебный совет и иные консультативно-совещательные органы.

Президент наделен рядом важных полномочий в сфере внешних сношений, обороны и безопасности, предусмотренных пп. 11, 12, 16-18 ст. 44 Конституции. Он ведет переговоры и подписывает международные договоры республики, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических и иных представителей иностранных государств.

Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами, назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженных сил, в случае агрессии против республики либо непосредственной внешней угрозы ее безопасности вводит военное положение на всей или части территории страны, объявляет частичную или общую мобилизацию, незамедлительно информируя об этом Парламент.

Правительство, система и структура центральных и местных органов исполнительной власти. В Казахстане к органам исполнительной власти относятся Правительство, центральные и местные исполнительные органы. Высшим исполнительным органом является Правительство. В соответствии со ст. 64 Правительство осуществляет исполнительную власть, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. Правительство является коллегиальным органом и во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Республики Казахстан, а в случаях, предусмотренных Конституцией, -- перед Мажилисом Парламента и Парламентом. Члены Правительства подотчетны Палатам Парламента в случае, предусмотренном пп. 6 ст. 57 Конституции. Компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются конституционным законом.

Правительство образуется Президентом Республики Казахстан в порядке, предусмотренном Конституцией. В состав Правительства входят члены Правительства: Премьер-министр, его заместители, министры и иные должностные лица республики. Предложения о структуре и составе Правительства вносятся Президенту Премьер-министром в десятидневный срок после его назначения. Члены Правительства приносят присягу народу и Президенту Республики Казахстан.

Правительство действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Казахстан. Правительство республики исполняет свои обязанности до утверждения нового состава Правительства Республики Казахстан.

В соответствии со ст. 66 Конституции Правительство Республики Казахстан:

• разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление;

• представляет Парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета;

• вносит в Мажилис проекты законов и обеспечивает исполнение законов;

• организует управление государственной собственностью;

• вырабатывает меры по проведению внешней политики Республики;

• руководит деятельностью министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов;

• отменяет или приостанавливает полностью или частично действие актов министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов Республики Казахстан;

• назначает на должность и освобождает от должности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства;

• назначает на пятилетний срок на должность и освобождает от должности руководителей центральных исполнительных органов Республики;

• выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента.

В законодательной сфере Правительство наделено правом законодательной инициативы. Оно вносит в Мажилис проекты законов и обеспечивает исполнение законов, дает заключения по законопроектам, предусматривающим сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, выполняет поручения Президента по внесению законопроектов. Кроме того, оно обеспечивает контроль за исполнением законов министерствами, государственными комитетами и другими центральными ведомствами и местными исполнительными органами.

В сфере государственной администрации Правительство руководит деятельностью министерств, иных центральных и местных исполнительных органов, отменяет или приостанавливает полностью или частично действие актов этих органов, назначает и освобождает от должности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства. Правительство Республики Казахстан по вопросам своей компетенции издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики. Постановления Правительства не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряжениям Президента Республики Казахстан.

Премьер-министр Республики возглавляет Правительство, организует деятельность Правительства и руководит ею, персонально отвечает за его работу. В течение месяца после своего назначения представляет Парламенту доклад о программе Правительства, а в случае его отклонения представляет повторный доклад в течение двух месяцев. Как глава исполнительной власти он подписывает постановления Правительства, докладывает Президенту об основных направлениях деятельности Правительства и всех его важнейших решениях, выполняет иные функции по организации и руководству деятельности Правительства.

Центральным исполнительным органом республики, осуществляющим руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также межотраслевую координацию в пределах, предусмотренных законодательством, является Министерство. Министерства образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом Республики Казахстан. Министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом. Правовой статус министерств закреплен в различных законах, регулирующих те или иные сферы деятельности, в подзаконных актах. Вице-министры назначаются, как правило, Правительством по представлению Премьер-министра. Кроме того, в министерствах образуются коллегии как консультативные, координационные и совещательные органы, которые могут принимать решения, приводимые в жизнь приказами министра.

В структуре министерств образуются комитеты, департаменты, управления, которые осуществляют непосредственное управление порученными сферами деятельности министерства. Министерства имеют территориальные подразделения, находящиеся в двойном подчинении: соответствующему министерству по вертикали и местной администрации по горизонтали. Министерства несут ответственность за состояние и дальнейшее развитие порученных им отраслей управления, научно-технический прогресс, наиболее полное удовлетворение потребностей государства во всех видах продукции этих отраслей. Они полномочны решать все вопросы в пределах предоставленных им прав, осуществляют контакты и деловое сотрудничество с другими министерствами и ведомствами в разработке и решении межотраслевых вопросов. Министерства в пределах своей компетенции издают акты на основе и во исполнение законов и иных решений вышестоящих органов государственной власти и управления, указов Президента.

Деятельность государственных органов осуществляется в соответствии с основными функциями государства, которые подразделяются на внешние и внутренние. К внешним относятся: внешняя политическая функция, оборона и внешняя безопасность, охрана государственной границы, экономическое сотрудничество, научно-техническое сотрудничество, культурное сотрудничество, сотрудничество в сфере экологии, международное сотрудничество в сфере борьбы с преступностью и др. К внутренним функциям относятся: экономическая, политическая, социальная функции, научное развитие, финансово-контрольная, правоохранительная, экологическая, идеологическая функции и т.д. Внутренние функции направлены на решение проблем, существующих внутри государства.

Исходя из вышеназванных функций, центральные исполнительные органы Республики Казахстан подразделяются на политические, экономические, правовые и силовые, социальные и межотраслевые общегосударственные органы.

Центральные исполнительные органы создаются исходя из объективных условий необходимости и функций государства на определенном этапе, которые могут быть постоянными или временными. Так, постоянные функции, осуществляемые государством систематически на всех этапах его развития, требуют наличия в структуре Правительства Республики Казахстан ведомств, которые должны заниматься политическими, экономическими, социальными, оборонными функциями.

Местными исполнительными органами (раздел VIII Конституции Республики Казахстан и Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 2001 года, с поправками от 2009 года) являются институты акимов соответствующих административно-территориальных единиц. Акимы являются представителями Президента и Правительства Республики Казахстан. Акимов областей, городов республиканского значения и столицы назначает на должность Президент Республики Казахстан по представлению Премьер-министра, с согласия мас- лихатов областей, городов республиканского значения и столицы акимы иных административно-территориальных единиц назначаются вышестоящими по отношению к ним акимами с согласия маслихатов областей, городов республиканского значения и столицы.

К ведению местных исполнительных органов относятся:

• разработка планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и обеспечения их исполнения;

• управление коммунальной собственностью;

• формирование аппарата управления исполнительной власти, порученной данному акиму территории и организации их работ;

• издание приказов и других нормативных актов в пределах своей компетенции и контроль за их исполнением.

Парламент: общая характеристика правового статуса, основные полномочия. Важное место в структуре государственного управления Республики Казахстан отводится законодательной ветви власти -- Парламенту Республики Казахстан, специфической деятельностью которого является принятие управленческих решений в особой правовой форме. Согласно ч. 1 ст. 50 Конституции Республики Казахстан 1995 года, Парламент состоит из двух палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе. В Конституции особо выделен принцип представительности Парламента. Мажилис представляет интересы народа Казахстана. Сенат представляет отдельные административно-территориальные образования и выражает региональные интересы и мнения, а также мнение Президента как главы государства, что находит свое выражение в способах формирования этой палаты. Вместе с тем Сенат -- государственный орган всей республики. Депутат каждой из палат Парламента приносит присягу народу Казахстана.

В области компетенции Конституция в ч. 1 ст. 49 определяет Парламент как высший представительный орган Республики Казахстан, осуществляющий законодательные функции. Эта характеристика узкая, она сводит компетенцию Парламента только к законодательной деятельности. В действительности компетенции казахстанского Парламента не ограничиваются законотворчеством.

В Конституции выделены четыре группы вопросов, составляющих компетенции Парламента:

• компетенция Парламента, осуществляемая на совместном заседании палат (ст. 53);

• компетенция Парламента, реализуемая посредством раздельных заседаний палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате (ст. 54);

• вопросы, составляющие исключительное ведение каждой из палат Парламента (ст. 55, 56);

* самостоятельная деятельность каждой из палат без участия другой палаты (ст. 57).

Парламент, принимая законодательные акты, обеспечивает нормативно-правовую основу деятельности государственных органов. Так, согласно Закону Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах», к разделу законодательных актов относятся: конституционные законы, указы Президента, имеющие силу конституционного закона, республиканские кодексы и законы, имеющие силу закона указы Президента, постановления Парламента Республики Казахстан, постановления Сената и Мажилиса Парламента. В редакции Закона от 17 июля 2017 года из основных видов нормативных правовых актов были исключены указы Президента, имеющие силу закона.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан (ст. 62) Парламент принимает акты в форме законов, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса, имеющих обязательную силу на всей территории республики. Законы вступают в силу после их подписания Президентом РК. Законы не должны противоречить Конституции, а постановления Парламента и его палат не должны противоречить законам Конституционный закон РК «О парламенте РК и статусе его депутатов» от 29 октября 1995 года № 2737 с изменениями и дополнениями от 24 ноября 2004 года и 17 июня 2008 года. ^{Конституционный закон РК «О судебной системе и статусе судей РК» от 25 декабря 2000 года № 132-Н.}.

Судебная власть: система и структура, основные полномочия. В соответствии со ст. 75 Конституции 1995 года правосудие в Республике Казахстан осуществляет только суд. Судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства¹¹. В случаях, предусмотренных законом, уголовное судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей. Судами Республики Казахстан являются Верховный суд, местные и другие суды, в том числе специализированные суды, учреждаемые законом. Судебная система устанавливается Конституцией и конституционным законом. Учреждение специальных и чрезвычайных судов под каким-либо названием не допускается. В Казахстане из числа специализированных судов в настоящее время действуют военные, финансовые, экономические, административные, по делам несовершеннолетних.

Из всех судов Конституция определяет задачи только Верховного суда. Согласно ст. 81, Верховный суд Республики Казахстан -- высший судебный орган по гражданским, уголовным и иным делам, подсудным местным и другим судам, осуществляющий в предусмотренных законом процессуальных формах надзор за их деятельностью и формулирующий разъяснения по вопросам судебной практики. Председатель Верховного суда, председатели коллегий и судьи Верховного суда избираются Сенатом по представлению Президента, основанному на рекомендации Высшего судебного совета Республики Казахстан. Председатели областных и приравненных к ним судов, председатели коллегий и судьи этих судов назначаются Президентом по рекомендации Высшего судебного совета. Председатели и судьи других судов назначаются Президентом по представлению министра юстиции, основанному на рекомендации Квалификационной коллегии юстиции.

Высший судебный совет республики -- один из консультативно-совещательных органов при Президенте. Совет возглавляется председателем, которого назначает Президент. В состав Совета входят: председатель Конституционного совета, председатель Верховного суда, Генеральный прокурор, министр юстиции, два депутата, делегированных из своего состава Сенатом, шесть судей, избранных пленумом Верховного суда, в числе которых двое судей Верховного суда, двое -- областного уровня судов, двое -- районного уровня судов, а кроме того, два члена Совета назначаются Президентом.

Общая характеристика и основные полномочия других органов государственной власти. Прокуратура Республики Казахстан от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению нарушений законности, опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики Казахстан, представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.

Прокуратура составляет единую централизованную систему органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Она осуществляет свою деятельность независимо от других государственных органов и должностных лиц, политических партий и других общественных объединений и подотчетна лишь Президенту Республики Казахстан.

Статус Конституционного совета регулируется Конституцией и Конституционным законом Республики Казахстан «О Конституционном совете» от 29 декабря 1995 года. Согласно ст. 72 Конституции Республики Казахстан, Конституционный совет:

• решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента Республики Казахстан, депутатов Парламента и проведении республиканского референдума;

• проверяет до подписания Президентом конституционность принятых Парламентом законов;

• дает официальное толкование норм Конституции; * дает заключение о соблюдении установленных конституционных процедур при досрочном освобождении Президента от должности по болезни и при его отрешении от должности.

Кроме того, Конституционный совет рассматривает обращение судов о соответствии Конституции подлежащих применению нормативных актов в случаях, если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 72, ст. 78). В соответствии с п. 11 ст. 53 Конституции Конституционный совет направляет Парламенту ежегодные Послания о состоянии конституционной законности в стране.

Организация местного самоуправления. Статья 89 Конституции Республики Казахстан признает местное самоуправление, обеспечивающее решение населением вопросов местного значения. Основным законом страны закладываются предпосылки для развития местного самоуправления, а Законом «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и соответствующими концепциями задаются рамки развития отношений между центральным и местным уровнями государственного управления и местным самоуправлением.

В Конституции закрепляется наличие и функционирование местного самоуправления, которое основывается на участии населения в решении вопросов местного значения. К подобным вопросам могут относиться: благоустройство и социальное обеспечение в населенном пункте, решения о формировании доходов и планировании расходов, снижение преступности, повышение уровня предоставления услуг образования и здравоохранения и другие вопросы, прямо или косвенно затрагивающие интересы жителей населенного пункта [Бурлаков, 2006].

Основным законом определяется, что местное самоуправление осуществляется населением, маслихатами и другими органами местного самоуправления на территориях, где компактно проживают группы населения. Иными словами, местное самоуправление должно осуществляться на нижних уровнях административно-территориального деления. По данным Комитета по статистике Министерства национальной экономики Республики Казахстан, в стране 175 районов, 87 городов (в том числе областного значения), 34 поселка и 6660 аулов (сел) Социально-экономическое развитие Казахстана за 2019 год. Сборник Комитета по статистике МНЭ РК.. Самостоятельность органов местного самоуправлении гарантируется в пределах полномочий, определенных соответствующим законом, как и организация деятельности местного самоуправления. Конституция также предусматривает делегирование некоторых государственных функций на уровень местного самоуправления. Распределение функций и полномочий, основанное на принципе достаточного финансирования, является одной из основ реализации местного самоуправления в Казахстане.