Визово-миграционное сопровождение иностранных граждан в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Визово-миграционное сопровождение иностранных граждан в Российской Федерации

Введение

миграционный иностранный режим

Правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации (далее - РФ) включает в себя один из самых важных блоков - миграционное положение. Оно раскрывается и регламентируется в различных нормативных актах миграционного права, но его главные аспекты, которые важны для анализа в данной работе -легальный въезд и выезд из РФ и обеспечение законного пребывания/проживания на территории РФ. Эти предписания могут быть грамотно выполнены при условии нормативного соблюдения положений, касающиеся визового режима и миграционного учета. Законодательные акты, которые закрепляют эти институты, играют важную роль при реализации права иностранного гражданина на передвижение в пределах границ, которые дозволены ему в рамках цели поездки или пребывания; выборе места пребывания и проживания; они предупреждают и пресекают различные правонарушения и преступления, а также способствуют правильной оценке поведения того или иного субъекта в различных ситуациях, которое может стать последствием назначения административного или уголовного наказания.

Тема визово-миграционного сопровождения иностранных граждан в РФ становится с каждым годом все более и более актуальной проблемой, поскольку анализ данного аспекта отражает несовершенство и наличие пробелов в законодательстве. Согласно статистическим данным прокурорского надзора состояние законности в миграции не является удовлетворительным, и, к сожалению, выявленных правонарушений в миграционной сфере становится все больше и больше. Весьма распространенными и многочисленными среди иностранных граждан считаются правонарушения, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ).

Дополнительной проблемой в миграционной сфере можно назвать тот факт, что процессы реализации государственной миграционной политики и контроля за ее исполнением входят в функционал различных органов государственной власти, деятельность которых часто не согласована и не скоординирована между собой. Это дает нам сделать вывод о том, что, к сожалению, существует разобщенность в организационном плане и ненадлежащее взаимодействие в борьбе с миграционными правонарушениями.

На данный момент к проблемам можно также отнести и отсутствие унифицированного и комплексного миграционного законодательства. Много вопросов и аспектов правового регулирования не регламентированы на законодательном уровне. Это является предпосылкой для ущемления прав иностранных граждан как субъектов миграционных отношений со правоприменительной стороны. Законодательством также не определен правовой статус некоторых категорий иностранных граждан в плане из пребывания/проживания; не разграничены полномочия между федеральными и региональными органами власти; не устранено наличие дублирующих друг друга и устаревших норм, а также законодательные коллизии.

Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости осмысления в научном плане и нормативного урегулирования в юридическом плане законодательных положений, описывающие визовые аспекты и миграционный учет иностранных граждан. Кроме того, необходимо создать административно-правовые механизмы миграционного контроля и учета граждан, которые смогли бы не только сохранить баланса интересов личности, общества, государства, но и поспособствовать обеспечению правопорядка. Для этого нужно проанализировать действующее российское законодательства, устранить коллизии, предложить пути решения и учесть имеющийся зарубежный опыт управления в сфере миграции.

Степень научной разработанности. Вопросам визово-миграционного сопровождения иностранных граждан в РФ посвящены работы Е.Г. Азаровой, Л.В. Андриченко, М.А. Бочарниковой, В.А. Волох, Е.Б. Ганюшкиной, Ю.А. Дроздовой, А.Н. Жеребцова, А.С. Зуевой, М.С. Кошелева, А.С. Кулагина, Н.А. Лимоновой, И.В. Максимова, Г.С. Скачковой, Ю.А. Тихомирова, К.Л. Томашевского, В.А. Тюрина, Т.А. Устиновой, К.И. Чернышева и др.

Цель работы состоит в обосновании проблем визово-миграционного сопровождения иностранных граждан в РФ и в поиске путей их решения.

Для осуществления поставленной цели можно определить следующие задачи:

1. Выяснить порядок визового режима въезда в РФ.

2. Проанализировать особенности безвизового режима въезда в РФ.

3. Определить виды выдворения из РФ.

4. Установить коллизионные моменты в части осуществления миграционного учета.

5. Раскрыть особенности внешней трудовой миграции.

6. Выявить пути развития образовательной миграции в РФ.

Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в сфере визового режима и миграционного учета.

Предметом исследования является правовые нормы, регулирующие визовые режимы и миграционный учет.

Методологическая основа. В ходе исследования были использованы и общенаучные, и частнонаучные методы познания. Методологической основой работы являются методы дедукции индукции, диалектический метод, синтез и анализ, метод юридической компаративистики, системный и исторический методы. Кроме того, использовались формально-юридический, системно-структурный, институционально-правовой, функциональный, формально-логический и иные методы исследования миграционных отношений.

Научная новизна. Работа содержит исследование, которое включает большое количество теоретических и практических предложений, способствующие повышению уровня эффективности законодательства в сфере миграции. Также был предложен ряд положений, которые содержат определенную новизну: об уровне законности в миграционной сфере, о методах регулирования и контроля за миграционным учетом иностранных граждан, о правильном определении цели поездки, влияющая на тип визы и т.д. В дополнение были выявлены коллизии и пробелы в нормативном регулировании визовых и миграционных отношений, а также даны рекомендации по поводу восполнения миграционного законодательства.

Структура работы. Магистерская диссертация включает введение, две главы, заключение и библиографический список. Структура обусловлена целями магистерской диссертации.

1. Правила въезда и выезда иностранных граждан

1.1 Визовый режим въезда в РФ

На протяжении многих лет, когда различные государства пытались договориться и общались на всевозможные глобальные темы, складывались определенного рода общепринятые принципы, которые регламентируют правила обращения с иностранными гражданами. Некоторые из принципов до сегодняшнего дня не прописаны письменно в каких-либо актах, они презюмируются на основе наличия суверенитета государства и имеют подтверждение в единообразной практике различных государств. Остальные принципы регламентированы преимущественно в двусторонних международных соглашениях. В дополнение некоторые принципы можно найти в Гаванской конвенции от 20.02.1928 г., где в ст. 1 говорится, что у государств есть право установить законодательно въездные условия и условия проживания для иностранцев на своей территории .

Для проведения комплексного анализа визово-миграционной составляющей правового статуса иностранного гражданина необходимо понять, а кто может попадать под категорию «иностранца». Иностранный гражданин согласно ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (далее - ФЗ № 115) считается физическое лицо, которое имеет гражданство или подданство не РФ, а другого иностранного государства .

Декларация о правах человека 1985 г. по отношению к негражданам той или иной страны утвердила мнение государств-членов Организации Объединенных Наций (далее - ООН), которые согласовали и отрегулировали вопросы по законному пребыванию иностранных граждан в любом из государств. Ст. 2 данной Декларации гласит о том, что ни единое положение не может быть истолковано как ограничивающее право государства устанавливать правила и законы, которые регламентируют вопросы въезда и условия пребывания иностранных граждан . Несмотря на то, что это решение ООН является рекомендательным, общепризнанным фактом является, что действия государства правомерны в соответствии с принятым решением международной организации. Ограничение на въезд иностранцев на ту или иную территорию может быть только в единственном случае - этот случай касается государственных обязательств по соглашению с международной межправительственной организацией о штаб-квартире.

Специалисты отечественного подхода к международному праву (В.Ю. Леденева, Л.В. Андриченко) склоняются к выводу, что важным принципом обращения с иностранными гражданами считается право у любого государства вводить юридические меры регулирования условий въезда и пребывания иностранцев. «Ни универсальные, ни региональные международные договоры не предоставляют права требовать разрешения на въезд в государство иным, чем его граждане, лицам, так же как и не устанавливают соответствующей этому праву обязанности государства давать такое разрешение» . Это положение является базовой частью суверенитета любого государства, которое исходит из такого международного принципа как суверенное равенство государств. Важным элементом суверенитета является наличие возможности определять, кто, на какой период, с какой целью и на каких условиях имеет право быть на территории государства. Поэтому государство может не допустить на свою территорию того или иного иностранного гражданина, наложить ограничения или усложнить порядок въезда.

На данный момент существует несколько форм визового режима. Первая форма предполагает выдачу виз на границе государства, как это делают, к примеру, в Египте. Эта процедура считается достаточно простой, поскольку не требует функционирования консульств и не имеет большого количества ограничений. Вторая форма, или как ее называют эмиратская форма, включает в себя несколько этапов. Сначала гражданин должен сделать официальный запрос в консульство того или иного государства, а потом в соответствии с решением консульство напрямую отправляет на границу визу. Существует также и самая распространенная форма визового режима, которая имеет еще и другое название - европейская форма. Она считается самой сложной и заключается в тщательной работе с консульством, наличии большого пакета документов, но при этом процент отказов в выдаче визы очень велик. И такая форма предполагает открытие новых консульств и визовых центров по всему миру.

В каждой стране можно найти соответствующие законодательные акты, описывающие ряд причин, которые не дают разрешения на въезд иностранцев. При условии отсутствия между государствами договоренностей либо соглашений о безвизовом въезде на ту или иную территорию легальный въезд может быть осуществлен только при наличии визы. Ст. 27 Федерального закона от 15.08.1996 № 114 «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» (далее - ФЗ № 114) закрепила случаи, когда отказывают иностранным гражданам в выдаче визы . Даже при факте того, что у гражданина могут быть все необходимые документы для въезда, ему может быть отказано в приезде, если он совершил неуважительные действия по отношению к государству. Более чем пятнадцать лет назад было принято постановление Правительства, которое закрепляет перечень органов, которые могут принять решение, является ли гражданин нежелательным в том или ином государстве. К органам, которые вправе принять такое решение, относятся Министерство внутренних дел РФ (далее - МВД РФ), Министерство обороны РФ, Федеральная служба безопасности РФ (далее - ФСБ РФ), Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство юстиции РФ, Росфинмониторинг, Служба внешней разведки РФ . Но стоит отметить, что отказывает гражданину во въезде не само ведомство или министерство, а в целом государство, мнение которого зиждется на коллективном мнении органов, упомянутых в данном постановлении. Очень часто иностранные граждане совершают ошибку и обращаются за разъяснением причин отказа к сотрудникам, которые встречают их на границе и только лишь оглашают предписание государства. Для выяснения оснований отказа иностранец обязан обращаться в посольство своего государства в стране, отказавшей во въезде. И если работники посольства посчитают это нужным, то тогда обращение они направляют в министерство иностранных дел своего государства. Но в обязанности Министерства иностранных дел РФ (далее - МИД РФ) не входит разъяснить причины, почему тому или иному иностранцу отказали в выдаче визе. В частных случаях представители МИД РФ могут объяснить причины, но это делается добровольно.

Если сложить все основания отказа воедино в соответствии с ФЗ № 114 ФЗ № 115, то ведущий сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ И.В. Плюгина их теоретически разделяет на две категории: обязательные и факультативные. Например, безусловно откажут во въезде иностранным гражданам, которые призывают к насильственным изменениям в конституционном строе государства. Также нет возможности приехать в РФ тем гражданам, которые связаны с террористическими действиями: они могут их финансировать, планировать либо просто содействовать совершению террористическим актам и экстремистским действиям. В группу обязательных причин для отказа в выдаче визы дополнительно можно отнести подлог документов; наличие во время предыдущих поездок административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Если говорить о факультативных основаниях для ограничений на въезд, то она относит заключение фиктивного брака, признанного в суде; незаконный выезд из РФ в предыдущие поездки; наличие наркомании и инфекционных заболеваний.

Граждане большинства государств при въезде в РФ сталкиваются с действующим визовым режимом, который заключается в обязательном наличии визы, полученной согласно установленным российским законодательным правилам, и установлении определенного порядка пересечения граница государства. Следовательно, помимо заграничного паспорта иностранцы должны иметь визу, предоставляющая право на въезд на российскую территорию и транзитный проезд. Виза российского образца представляет собой машиночитаемую наклейку, которая вклеивается в заграничный паспорт гражданина. Согласно ст. 25.1 ФЗ № 114 виза включает в себя фамилию и имя иностранного гражданина, которые пропечатаны русскими и латинскими буквами; пол; дату рождения; гражданство либо подданство; номер документа, который удостоверяет личность; дату, когда была выдана виза; разрешительный срок пребывания на территории РФ; номер приглашения на въезд, который является одним из основных документов при подаче на визу; или решения государственного органа; кратность визы; срок, в течение которого действует тот или иной вид визы; цель визита .

Визы для иностранцев могут быть выданы как МИД РФ и его представительствами в РФ, так и дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ за границей. Визы российского образца необходимо классифицировать по разным критериям. По цели въезда и пребывания в РФ можно выделить служебную, дипломатическую, обыкновенную, транзитную визу. К примеру, в зависимости от количества возможностей пересечения российской государственной границы различаются однократные, двукратные и многократные визы. Компетентные государственные органы могут продлить срок действия той или иной визы при наличии легальных оснований в период пребывания иностранного гражданина. Правила, условия получения иностранцем визы и порядок пересечения государственной границы дают нам возможность подчеркнуть несколько типов визового режима. Дипломатический визовый режим содержит в себе правила, которые действуют только на дипломатов, членов делегаций государства и их сопровождающих лиц. Общий визовый режим характеризуется едиными правилами въезда и пребывания для всех иностранных граждан. Индивидуальные правила пересечения границы для определенных лиц или лиц, объединенных по одному признаку, составляют основу частного визового режима. Достаточно часто именно этот режим налагает запрет на пересечение границы тем или иным гражданином. Визовые режимы могут также подразделяться в зависимости от периода действия на временные (при определенных условиях - международные политические события, спортивные мероприятия) и постоянные.

Судебная практика отражает частые нарушения в части оформления документов на получение визы и умышленного указания неправильной цели визита иностранного гражданина. В одном из дел организация, которая являлась приглашающей стороной, подготовило ходатайство о выдаче приглашения на въезд гражданину Чехии, заведомо обозначив недостоверные данные о цели его въезда на территорию РФ. Обозначенная цель гласила об оказании услуг в области развития торговли, в то время как фактическая цель подразумевала под собой было семейное проживание и получение разрешения на временное проживание (далее - РВП) в РФ, что и не позволило данному иностранному гражданину получить обыкновенную деловую визу. Судебный орган привлек гражданина к административной ответственности по части 2 ст. 18.8 КоАП РФ, а конкретно за нарушение правил въезда в РФ в связи с несоответствием заявленной и фактической цели .

В законодательстве регламентирован особый порядок оформления всех необходимых документов для въезда в РФ. Это касается тех иностранных граждан, которые прибывают на российскую территорию через пропускные пункты свободного порта Владивосток. Особенность в процедуре оформления заключается в отсутствии консульского сбора для туристических, деловых и гуманитарных электронных виз на тридцатидневный период, и иностранный гражданин имеет право пребывать в РФ до восьми дней. Выезд происходит через те же самые пропускные пункты. Этот метод регулирования базируется на международных обязательствах РФ, которые регламентированы в Соглашении по вопросам свободных экономических зон на территории Таможенного союза . В соответствии с данным соглашением свободный порт Владивосток и все находящиеся на его территории объекты являются территорией свободной таможенной зоны.

В миграционном праве до сих пор остаются вопросы регламентации визовой политики. К примеру, в Европейском союзе существует отдельный акт - Визовый кодекс, который закрепляет порядок и условия визового режима въезда и пребывания . В РФ мы можем обратиться только к ФЗ № 114, где в ограниченном варианте рассматриваются эти вопросы. Некоторые моменты законодательно почти не закреплены, кроме отдельных положений, хотя это другая целая глава правового регулирования. К ним можно отнести предоставление транзитной визы как самостоятельного вида.

Сложнее понять, что понимать под «надлежащим разрешением» при пересечении государственной границы. Безусловно, первое, что ассоциируется с этим выражением, это виза, которая выдается уполномоченным органом и дает право на легальный въезд, пребывание в РФ или транзитный проезд через российскую территорию. Однако виза является не единственным документом, который может быть включен в понятие «надлежащее разрешение». К примеру, на основании ст. 27 ФЗ № 114 иностранный гражданин, который не имеет права въезжать на территорию РФ по одной из причин, регламентированных ч. 2 ст. 27 данного закона, должен предъявить подтверждение федерального органа из сферы внутренних дел в письменном виде, дающее право применить в отношении него процедуру реадмиссии, где указаны дата и предполагаемый пропускной пункт . Следовательно, в данном случае этот письменный документ считается приоритетным при исследовании понятия «надлежащего разрешения», но может быть выдан исключительно при реадмиссии. Обязательное предъявление визы и документов, удостоверяющих личность, иностранцами при въезде в РФ и выезде из РФ - дискуссионный вопрос, который даже рассматривался Конституционным Судом РФ. В одной из жалоб было сказано, что законоположения об обязанности предъявления документов «надлежащего разрешения» противоречат части 2 ст. 27 Конституции, поскольку само право выезда иностранцев из РФ в этом случае зависит от процедуры предъявления действительных документов (визы и документов, удостоверяющих личность). Конституционный Суд РФ подчеркнул в своем определении, что наличие и предъявление данных документов для въезда и выезда как меры не противоречат конституционным положениям .

Безусловно, законодательные положения, касающиеся въезда и выезда иностранных граждан, требуют совершенства. Одним из проблемных аспектов регулирования является такая категория иностранцев, как иностранные абитуриенты и студенты. Поэтому в этой части предлагается несколько изменений. Во-первых, необходимо исключить из Приказа МИД РФ, МВД РФ, ФСБ РФ от 27.12.2003 № 19723А цели поездок «стажировка» и «курсы» и оставить одну общую цель «учеба» . Это сможет облегчить процесс оформления и продления этого типа виз. Данный приказ был принят почти двадцать лет назад, и значительных изменений не вносилось. В период принятия приказа действовал Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», который содержал иную дефиницию «курсов», включавший, к примеру, программы дополнительного профессионального образования . На сегодняшний момент понятийный аппарат этого закона не состыковывается с законодательными положениями, которые действуют сейчас, поэтому это может стать причиной организации дополнительных барьеров для организации в образовательной сфере.

Во-вторых, нужно подумать о внедрении новом типе визы, предусматривающий поступление в любое образовательное учреждение всем иностранным абитуриентам и позволяющая им вернуться беспрепятственно на начало учебного года и пребывать весь период обучения. Сегодня остается проблема, когда иностранцы выезжают из РФ для того, чтобы оформить учебную визу для возвращения в университет, поскольку для сдачи экзаменов они въезжают по туристической или частной визе. Следовательно, можно воспользоваться зарубежным опытом и включить тип визы, который может называться «подготовительное обучение» либо «будущий студент». Это даст возможность иностранному абитуриенту приехать в страну, где находится образовательное учреждение, без приглашения и остаться на весь учебный срок, если он будет успешно зачислен.

В-третьих, можно подумать о возможности выдавать многократные учебные визы иностранным гражданам, которые планируют приехать в РФ для получения высшего образования по очной форме по программам, которые имеют государственную аккредитацию. Доцент кафедры административного права Государственного университета управления А.С. Кулагин считает, что период может варьироваться в зависимости от степени получаемого образования: бакалавриат может подразумевать максимальный период срока действия визы четыре года, магистратура - два года. Однако для поддержания баланса между сохранением безопасности государства и активным привлечением студентов из-за рубежа, возможно необходимо выдавать сначала многократные учебные визы на первый год обучения, а по окончании года можно сразу продлить до конца периода обучения . В этом случае мы увидим действительную мотивацию студента остаться пребывать в РФ и сможем оценить академические успехи. Возможно данное упрощение нужно установить только для миграционно безопасных государств.

В дополнение в ФЗ № 114 целесообразно включить изменения, касающиеся иностранных преподавателей, которые занимаются педагогикой и наукой. На данный момент им выдается рабочая виза максимум на девяноста дней, которую они могут потом продлить на период действия договора, но не более чем на один год. Им можно предоставить возможность сразу оформлять рабочую визу на срок действия трудового либо гражданско-правового договора, но установить максимальный трехгодичный срок с возможным будущим продлением. Это изменение позволит избежать многократные бюрократические визовые процедуры, тем самым прирост сотрудничества иностранных преподавателей с университетами РФ увеличится.

Хотелось бы отметить, что визовый режим имеет очень много особенностей по своей природе и структуре. И все сложности, которые возникают при оформлении российских виз, часто становятся препятствием как для развития потока иностранных граждан в РФ, так и для всей государственной экономики. Следовательно, были выявлены различные формы и виды визового режима, которые могут помочь оптимизировать и упростить визовые процедуры для беспрепятственного въезда иностранцев в РФ. И эти меры поспособствуют ликвидировать информационный пробел на государственном уровне, дав возможность органам власти осуществлять доступ и производить обмен визовой информацией, образовать миграционную базу данных для управления и безопасности границ. Однако не стоит забывать, что все ограничения и причины отказа, которые регламентированы законодательно, также направлены на обеспечение безопасности государства. В дополнение было предложено несколько поправок, которые сформировали бы баланс между интересами органов власти для защиты российских границ и желанием иностранных граждан осуществлять в нашем государстве ту или иную деятельность.

1.2 Безвизовый режим въезда в РФ

Помимо визового режима въезда существуют также два особенных вида режима, которые действуют для выполнения международных соглашений, регламентирующих упрощенные визовые процедуры. Первый способ называется упрощенным, поскольку разрешительные процедуры подразумеваются по приезду в государство пребывания. Этот режим в основном действует со многими государствами Азии (Бангладеш, Индонезия, Иран, Кувейт, Непал, Сирия, Шри-Ланка) и Африки (Буркина-Фасо, Гамбия, Джибути, Зимбабве, Мозамбик, Танзания, Эритрея). А второй безвизовый режим предполагает пересечение границы при наличии лишь документов, удостоверяющих личность. Немало государств имеют соглашения с РФ о безвизовых поездках. Данный режим позволяет иностранному гражданину избежать процедуры получения визы. И он может подразделяться на несколько видов. В зависимости от количества государств-участников можно выделить односторонний, двухсторонний либо многосторонний безвизовый режим. При введении режима без виз страна в то же самое время вправе ограничить иностранцев в таких аспектах, как период пребывания (до тридцати суток или до девяноста суток, по истечении которых уже требуется виза), вид паспорта (к примеру, иностранные лица со служебными и дипломатическими паспортами при двустороннем визовом режиме). Все процедуры разрешительного характера в этом случае считаются формальными.

Существует несколько категорий иностранных граждан, которые законодательно имеют право на въезд в РФ без оформления визы. В первую категорию входят иностранцы-пассажиры круизных судов, которые без виз могут быть на российской территории на протяжении семидесяти часов. Но это могут быть только те суда, которым разрешено перевозить пассажиров и прибывать в РФ через речные и морские порты, которые открыты для международного сообщения (ст. 25.11 ФЗ № 114) . Вторая группа состоит из иностранных граждан, которые реализуют транзитный проезд через РФ. В том числе это могут быть лица, которые проживают в государстве, заключившее соответствующий международный договор с РФ либо это иностранцы, находящиеся в самолете международной авиалинии, который должен совершить пересадку в российском аэропорту. И они могут в течение одного дня при наличии удостоверяющего личность документа и авиабилета с датой вылета из аэропорта находится на территории РФ, кроме кейсов вынужденной остановки (ст. 31 ФЗ № 114) .

Третья группа включает граждан со служебными и дипломатическими паспортами (абз. 19 п. 1 ст. 2 ФЗ № 115) . Международное соглашение определяет, в течение какого срока может пребывать иностранец, но этот период может сокращаться и продлеваться согласно п. 1 Приказа МИД РФ от 07.09.2015 № 17065 самим министерством . В пример можно привести иностранных граждан Албании или Венгрии , которые с данными паспортами имеют право на въезд в безвизовом режиме на срок до девяноста суток согласно соглашениям РФ с данными странами о взаимных поездках граждан.

Следующая категория граждан является самой многочисленной среди всех остальных. На безвизовый въезд в РФ могут претендовать иностранцы, которые временно пребывают на территории РФ. Цель въезда может быть любой в данном случае. РФ имеет соответствующие соглашения международного характера, но в основном это касается государств Содружества Независимых Государств (далее - СНГ), а именно Армении , Узбекистана , Молдовы , Азербайджана , Беларусь, Кыргызстана, Казахстана, Таджикистана , Украины . Въехать без виз могут также лица без гражданства, которые проживают в Эстонии и Латвии (п. 1 Указа Президента РФ от 17.06.2008 № 977) . В дополнение граждане ряда государств вправе въехать в РФ без цели реализации предпринимательской или трудовой деятельности. Примером могут послужить граждане Израиля , Абхазии , Южной Осетии , которые без визы могут совершить въезд на девяноста дней. И для всех перечисленных граждан в подписанных международных соглашениях определены документы, которые являются обоснованием въезда на российскую территорию. Для поддержания безопасности государство вправе внести изменения в порядок въезда для иностранцев из конкретных государств. Так произошло в начале двадцать первого века, когда РФ вышла из Соглашения, закрепляющего передвижение граждан СНГ без виз по территориям стран-участниц, заранее заключив двусторонние соглашения с практически всеми государствами, которые упомянуты в данном акте .

Не стоит забывать и иностранных граждан, которые имеют РВП либо вид на жительство (далее - ВНЖ). Они также попадают в число лиц, которые могут въехать в безвизовом порядке. По общему правилу иностранцы с ВНЖ могут въехать в РФ при наличии документов, удостоверяющих личность и признаваемых в этом качестве, и ВНЖ; иностранные граждане с РВП помимо удостоверяющих личность документов должны иметь при въезде визу временно проживающего лица, выдаваемая на период действия разрешения (ст. 24, 25.8 ФЗ № 114) . Эти правила действуют при их закреплении российским законодательством либо международным соглашением. Примерами соглашений, регламентирующих право иностранных граждан с РВП или ВНЖ въехать на территорию РФ без визы, являются соглашения с Сербией , Германией .

При любом режиме (визовом или безвизовом) подтверждением въезда и пересечения российской границы является миграционная карта. Миграционная карта считается документом, который иностранец должен заполнить при въезде. Она включает в себя данные о гражданине, сроке пребывания в РФ и является инструментом контроля за их пребыванием. Но данный документ более важным считается для лиц, которые прибыли в безвизовом режиме на временное пребывание (ст. 25.9 ФЗ № 114; п. 1 ст. 2 ФЗ № 115). На разных пограничных пунктах заполнение миграционной карты происходит по-разному в зависимости от технической оснащенности: ее может заполнять вручную сам иностранный гражданин или все данные в карте могут быть внесены автоматически .

Есть некоторые категории иностранцев, которые не только не заполняют при въезде на территорию РФ миграционную карту, но и не предоставляют ее, когда выезжают из РФ. Первая категория - это граждане Республики Беларусь . Также вправе не использовать миграционную карту лидеры государств, которые приехали по приглашению российских государственных органов, члены их семей и сопровождающие лица; главы дипломатических представительств в РФ; члены авиационных гражданских экипажей при нахождении в аэропортах. В дополнение до тридцати суток могут быть без миграционной карты граждане государств, которые входят в Евразийский экономический союз (далее - ЕАЭС) .

В миграционной карте можно найти две части, описывающие въезд («А») и выезд («Б»), которые должны быть заполнены. У иностранца остается часть «Б» и должна быть им сохранена на протяжении всего срока пребывания в РФ, а часть «А» изымается у него. Хранение миграционной карты важно для дальнейших этапов после въезда в РФ: постановки на миграционный учет, получения патента либо разрешения на работу, оформления РВП. Кроме того, иностранному гражданину необходимо правильно указать цель визита в РФ. Например, для получения патента или разрешения на работу нужно указать работу в качестве цели въезда. Однако существует проблема, когда возникает дилемма, какую цель необходимо отметить в миграционной карте. Примером могут послужить иностранные граждане, которые приезжают в РФ на различные конференции, симпозиумы и т.д. Из всех перечисленных в миграционной карте целей въезда, к сожалению, нельзя найти гуманитарную цель. И получается, что гражданин заведомо должен выбрать ту категорию, которая в любом случае будет не совпадать с реальной причиной визита. Следовательно, необходимо увеличить количество законодательно закрепленных целей для устранения коллизии.

Кроме того, часто возникают случаи, когда миграционные карты заполняются иностранными лицами, не владеющими русским языком. Поэтому собственноручные записи могут быть нечитаемы, что может стать причиной отсутствие информации о данном гражданине в базе учета. Практика по всему мира показывает, что визовый режим отменяют с государствами, которые стоят выше по социально-экономическому уровню по сравнению с теми странами, на которых распространяется визовый режим. Следовательно, постепенное введение особого визового режима со странами Закавказья и Средней Азии, при котором въезд может быть осуществлен только по заграничному паспорту является целесообразным. В.И. Скоробогатова - главный аналитик экспертного центра по миграционному праву - утверждает, что очень важно внедрить процедуры сканирования паспорта иностранца, фиксации его биометрических данных и создания информационных баз данных при пересечении границы .

Доктор юридических наук Л.В. Андриченко утверждает, что отдельным вопросом для дискуссии является введение трудовых виз для граждан, которые хотят трудиться на территории РФ, и возложение обязанностей на руководство организаций в части обоснования важности привлечения работников из-за рубежа и контроля этих граждан по выезду их из РФ по истечении срока действия трудового договора. С одной стороны, это положение создает дополнительные препятствия для привлечения людей для осуществления легальной трудовой деятельности и может стать причиной оттока рабочей иностранной силы. Но, с другой стороны, эта норма может поспособствовать улучшению качественной адаптации и состава иностранцев, которые желают работать в РФ. В дополнение оптимальным решением для контроля потенциальных иммигрантов может стать создание специальной программы их отбора. Главной ее целью должно быть привлечение иностранных граждан, которые соответствуют всем трудовым требованиям и характеристикам. Это касается образования, квалификации, уровня знания русского языка, состояние здоровья и т.д. Поэтому трудовые визы будут приоритетно выдаваться только тем, кто хорошо владеют русским языков, получили в российских университетах или имеют востребованную профессию .

В конце 2013 года было внесено важное изменение в ФЗ № 115 для систематизации режима пребывания иностранных граждан, которые находятся на российской территории в безвизовом порядке. Оно заключается в установлении срока в девяноста дней как предельно разрешительного периода непрерывного пребывания на территории РФ. Данное положение, к сожалению, до внесения изменения не исполнялось в полной мере, поскольку практика пересечения государственной границы показала, что для увеличения срока пребывания иностранцы выезжали из РФ и затем сразу же въезжали обратно для обновления миграционной карты. После введения положения, при котором после исчерпания трехмесячного срока иностранный гражданин вправе вернуться обратно исключительно через девяноста дней, смогли частично ликвидировать законодательный пробел, однако до конца устранить практику мгновенного возвращения не удалось, поскольку существуют организации, которые предлагают иностранцам доставить до границы и обратно.

Неполная эффективность этих мер показывает, что даже при регистрации превышения законодательных сроков временного пребывания в центральной базе учета иностранцев, правонарушитель вполне может много раз пересечь государственную границу и обновлять миграционную карту ввиду того, что официальное решение о закрытии въезда для такого гражданина принимается достаточно долго по времени. Кроме того, на данный момент точными данными о количестве въехавших и пребывающих иностранцев в РФ не обладают ни государственные органы, ни представители научного экспертного сообщества, поэтому в отсутствии этой информации нереально контролировать все иммиграционные потоки и случаи пересечения российской границы .

Необходимо еще раз подчеркнуть, что визит иностранного гражданина в РФ в безвизовом порядке может быть осуществлен только, если есть договоренность между правительством РФ и того государства, гражданином которого он является и цель посещения законодательно закреплена в качестве основания пересечения границы без виз. Данные условия распространяются на лимитированное количество граждан и ограниченный период в девяноста дней. Они рассчитаны в основном на государства с более благонадежным уровнем жизни, тем самым стимулируется рост туристов и работников отдельного ряда стран. Однако главным недостатком принятых договоренностей считается отсутствие закрепления исчерпывающего списка сопроводительных документов, которые могут быть затребованы у иностранца третьей страны пограничником.

В последнее время предоставление безвизового въезда на определенный период для иностранцев можно заметить при проведении спортивных, культурных и политических мероприятий. Примерами упрощенного въезда могут послужить проведение песенного конкурса «Евровидение» в 2009 году в Москве, форума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество», при котором была введена карточная система деловых поездок для государств-участников форума. Они въезжали в безвизовом режиме и одновременно с этим у них было приоритетное пересечение пограничного контроля в пропускных пунктах через российскую границу. В обязательном порядке они должны были иметь специальную деловую карту и документ, удостоверяющий личность . Особый порядок въезда для некоторых категорий иностранцев был также установлен в 2014 году, когда проводились Олимпийские и Паралимпийские игры. Кроме того, такой же порядок был введен во время чемпионата мира по футболу 2018 года. Во время этих спортивных мероприятий необходимо было иметь документ, удостоверяющий личность, и специальное персональное удостоверение . Болельщики из разных государств дополнительно имели право приехать по упрощенной визовой процедуре, если покажут паспорт болельщика, билет или электронный билет.

Безвизовый режим въезда в РФ в большей степени привлекает поток иностранных граждан. Все больше заключается двусторонних и многосторонних соглашений с РФ об упрощении поездок, введении безвизового формата въезда. Этот облегченный порядок дает возможность избежать многочисленное количество бюрократических процедур по получению визы. Можно заметить, что при проведении многих спортивных и культурных мероприятий международного масштаба органы государственной власти вводят режим, при котором иностранцы могут приехать в РФ без наличия визы - необходимы только документ, удостоверяющий личность и специальные документы, предусмотренные в том или ином случае. Но не стоит забывать, что в безвизовом порядке иностранным гражданам необходимо соблюдать те временные сроки, которые установлены для граждан той или иной страны в зависимости от положений заключенного договора иначе иностранец будет привлечен к административной ответственности, что, к сожалению, на практике не всегда исполняется.

1.3 Виды выдворения из РФ

На сегодняшний момент вопрос о правовой природе таких трех видов удаления с российской территории иностранцев, как административное выдворение, депортация и реадмиссия остается актуальным и стоит в центре внимания исследователей-юристов, но стоит отметить, что все научные работы сфокусированы в основном только на их сравнении. И это нельзя назвать случайным, поскольку несмотря на различный правовой статус данных мер, у них есть и схожие черты.

Все три меры принуждения административного характера являются государственной реакцией на нарушение российского законодательства в сфере пребывания, проживания иностранных граждан. Меры проявляются в перемещении таких лиц через государственную российскую границу в принудительном порядке и с вытекающим запретом на дальнейший въезд в РФ в течение следующих пять лет. Схожесть этих видов административного принуждения заключается в наличии одинаковых объектов, субъектов и последствий посягательств. Однако существование данного единства не дает возможности сказать, что эти формы удаления не отличаются друг от друга вовсе. Главное различие состоит в том, что административное выдворение может быть реализовано в части административной юрисдикции, а именно в форме наказания и неизменно следует правонарушению по хронологии, в то время как реадмиссия и депортация не являются деликтообразуемыми процедурами. В КоАП РФ нет регламентации депортации и реадмиссии, но результаты всех трех административных мер являются одинаковыми .

Если обратиться к правовой природе административного выдворения иностранного гражданина за пределы территории РФ, то она не вызывает никаких вопросов - это административное наказание за правонарушение в сфере миграционного права. А заключается оно в принудительном перемещении гражданина через государственную границу, а в некоторых законодательно закрепленных случаях оно представляет собой контролируемо-самостоятельный выезд иностранца из РФ. Оно применяется исключительно к иностранцам, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 61 Конституции РФ не может быть использовано в качестве административного наказания для российских граждан, поскольку это противоречит логике конституционного регулирования и право на беспрепятственное выезд и возвращение граждан РФ лишает это наказание юридического смысла. Это касается и лиц с двойным гражданством, одно из которых - гражданство РФ .

Следует подчеркнуть, что судья в качестве обеспечительной меры в делах, где последует административное выдворение, вправе поместить иностранного гражданина в специальное учреждение, которое законодательно предусмотрено ФЗ № 115. До реализации административного выдворения его пребывание в приемнике связано с финансовой проблемой содержания. Деньги на обеспечение выделяются из регионального и местного бюджета, а выдворение иностранца за пределы РФ оплачивается средствами федерального бюджета. И вопрос с финансовым обеспечением специальных приемников является достаточно серьезным в связи с недостаточностью средств бюджета того или иного региона. В дополнение не решен вопрос с продолжительностью нахождения в приемниках, поскольку в законодательстве он не нашел своего закрепления и является большим пробелом в части реализации исследуемого вида наказания .

Все случаи правонарушений, последствия которых могут представлять собой административное выдворение, в судебном порядке требуют обязательного участия самого иностранца-правонарушителя и судебный орган обязан установить его личность. Доктор юридических наук К.И. Чернышев при анализе практики судебных органов по этой категории дел обратил внимание на многие важные особенности. Во-первых, при административном выдворении нужно выяснить, соответствует ли решение об административном выдворении статье 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод . Юридическая позиция по данному вопросу формировалась на протяжении многих лет, а именно долго выяснялось на основе доктрины и практики, допустимо ли высылать иностранного гражданина при условии применения Конвенции. На данный момент можно утверждать, что Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) в своих прецедентных решениях увеличил границы толкования права на личную и семейную жизнь.

Примером может послужить дело «Бутты против Норвегии», которое отражает учет факторов при оценивании всех обстоятельств, имеющие непосредственное отношение к ст. 8 Конвенции. В решении было указано, что объем государственной обязанности о допущении родственников лиц, которые пребывают на его территории, полностью зависит от обстоятельств в каждой ситуации. Должны анализироваться следующие аспекты: насколько высок уровень результативного нарушения семейной жизни; как много связей у него в государстве-участнике; существуют ли проблемы проживания на своей родине у членов семьи, есть ли там случаи нарушения миграционного законодательства. Но есть фактор, при котором высылка члена семьи - не гражданина высылающего государства будет не коррелироваться со ст. 8 Конвенции исключительно при особенных обстоятельствах - это выяснение факта начала семейной жизни после предупреждения конкретных лиц о том, что их иммиграционный статус подвергает большому риску сохранение семейной жизни в их государстве .

Исследователи уверены, что ЕСПЧ была выработана базовая концепция защиты права и свобод иностранцев, которые должны быть высланы с учетом интересов государства и поддержки национальной безопасности. Хотя российское законодательство не содержит положения, которое обязывает правоприменителя учитывать при рассмотрении дела семейную ситуацию правонарушителя, практика российских судов очень часто основывается на решениях ЕСПЧ по тем или иным прецедентам, касающихся ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Почти пятнадцать лет назад Конституционный суд РФ в своем определении подчеркнул, что судебные и правоприменительные органы могут исходить из соображений социального и гуманитарного характера и вправе обращать внимание на положение в семье, состояние здоровья иностранца и другие важные чрезвычайные обстоятельства для того, чтобы решить вопрос, нужно ли депортировать данного иностранного гражданина и что делать с его временным пребыванием или проживанием в РФ . Доцент кафедры конституционного права Санкт-Петербургского Государственного университета Е.А. Ефименко утверждает, что «перспективы нарушения права на уважение семейной жизни административным выдворением делают одним из наиболее остро стоящих вопрос о способах обоснования отказа от его назначения в условиях недостаточности средств индивидуализации административных санкций, усугубляемой как спецификой дел отмеченной категории, так и особенностями этого вида наказания».

В дополнение нужно отметить, что ЕСПЧ не допускает административное выдворение в случае, когда иностранному гражданину на своей родине угрожают пытками или бесчеловечным обращением, а также, если существует угроза его жизни. Очень часто это происходит в тех государствах, где высшей мерой наказания за совершенные преступления, в которых вина может быть полностью не доказана, является смертная казнь .

Следующим важным аспектом при анализе судебной практики является связь исполнения административного выдворения и невозможности на пятилетний срок получить РВП. Следует отметить, что если у нарушителя есть члены семьи - граждане РФ и к нему применят данное наказание согласно ст. 7 ФЗ № 115, то это можно оценить как вторжение в его личную жизнь . Идентичное решение по вопросу выдачи РВП либо аннулирования ранее выданного разрешения вынес и Конституционный Суд РФ . В дополнение суды при административном выдворении должны основываться на данных, которые могут подтвердить обоснованность, что мера ответственности, которая была применена к правонарушителю - это единственный способ сбалансировать частные и публичные интересы .

Дискуссионным вопросом в законодательстве также состоит в регламентации такой меры как административное выдворение. Проблема заключается в том, что данный институт законодательно находит свое закрепление больше в ФЗ № 115 и в меньшем объеме его можно найти в ФЗ № 114, однако в действительности КоАП РФ должен быть главным источником регламентации. Ведь никакой другой правовой акт федерального значения не должен включать положения, касающиеся наказаний административного характера, а именно их описание, процедуру их применения, порядок производства по административным делам и порядок исполнения решений о назначении таких наказаний.

Вторая форма удаления с территории РФ - депортация - в отличие от административного выдворения находит свое реализацию не в судебном порядке и осуществляется органами внутренних дел и его территориальными органами. Депортацию по своей правовой природе нельзя назвать одним из видов наказания, она является одной из мер административного принуждения, которая двойственна по своей сути: с одной стороны, она вполне возможна и не связана с деликтными обстоятельствами и носит предупредительный характер, а с другой стороны, в большом количестве кейсов ее цель считается контроль и ликвидация противоправных деяний. Доктрина тоже соглашается с двойственной природой депортации, но все-таки главная позиция склоняется к тому, что депортация считается исключительно мерой пресечения .

Продолжая доказывать комплексный характер такой административно-принудительной меры как депортация, можно найти законодательные подтверждения различных форм ее проявления. Во-первых, депортация проявляется как мера административного пресечения. Примерами могут послужить ст. 31 ФЗ № 115, касающаяся сокращения и аннулирования РВП и ВНЖ ; ст. 25.10 ФЗ № 114, регламентирующая решение о нежелательности проживания либо пребывания в РФ ; ст. 13 Федерального закона «О беженцах», затрагивающая отказ в признании беженцем и утрату данного статуса . Во-вторых, депортация воспринимается в качестве восстановительной меры и здесь можно увидеть связь депортации и реадмиссии, поскольку ярким примером служит ст. 32.2 ФЗ № 115 . В-третьих, депортация выступает как мера предупредительного характера. Это касается ВИЧ-инфекции , наркотических средств и психотропных веществ .

Реадмиссия в доктрине изучена меньше всего по сравнению с административным выдворением и депортацией, поскольку появилась она в правовой системе относительно недавно. Реадмиссия заключается в согласии государства на обратный приём на свою территорию граждан, подлежащих депортации из другого государства. Первое международное соглашение РФ о реадмиссии было заключено в 2003 году с Литвой, которое касается приема и возврата лиц, находящихся нелегально на территории Литвы и на территории РФ . Сегодня действуют восемнадцать соглашений, которые закрепляют порядок реадмиссии, а именно с такими государствами, как Узбекистан , Сербия , Дания , Вьетнам , Монголия и т.д. Также заключено соглашение о реадмиссии с Европейским сообществом . Для реализации данных соглашений было подписано большое число исполнительных протоколов, которые помогают обеспечивать исполнение положений этих договоров без дополнительного закрепления во внутреннем национальном законодательстве того или иного государства.