Визово-миграционное сопровождение иностранных граждан в Российской Федерации

Реадмиссия как мера принуждения автоматически рассматривается в качестве меры пресечения, однако характерной особенностью является ее реализация на базе того или иного международного соглашения, имеющего двусторонний характер. Порядок реадмиссии заключается в том, что иностранец, который не имеет права пребывать в РФ или въехал с нарушениями, должен быть выслан в государство, из которого он въехал, а не в государство, гражданином которого он является. Следует подчеркнуть, что все негативные последствия реадмиссии могут быть применены исключительно для иностранных граждан. Российские граждане не подвергаются никаким санкциям, если они были переданы процедурой реадмиссии.

По мнению И.В. Плюгиной реадмиссия является самым простым видом высылки по процедуре, но качественно она может сработать только тогда, когда она охватывает все страны, которые находятся на пути стабильных миграционных потоков. Страны обязаны поэтапно и не торопясь передавать правонарушителя друг другу до того момента, пока он не окажется на своей родной территории. Как правило, государства, которые стоят в конце цепочки перемещения, стараются решать проблемы незаконной миграции при помощи реадмисии не у себя, а на территории государств-доноров либо транзитных государств .

Есть ряд причин, почему часто соглашения о реадмиссии не заключаются. Одна из них является большие финансовые затраты. Реадмиссия включает в себя расходы на выявление правонарушителя, его задержание, обеспечение необходимыми документами, его содержание в специальном учреждении, передачу. Следовательно, можно понять, почему государства, которые являются основными «поставщиками» нелегальных мигрантов, не хотят заключать такого рода соглашения. В дополнение нужно отметить, что перед заключением соглашения о реадмиссии важно оценить все финансово-экономические возможности государства и понять, сможет ли оно исполнить договорные обязательства и в случае необходимости найти другие варианты погашения долга в связи с неисполнением основных обязательств. С одной стороны, отсутствие законодательной регламентации какой-либо конкретной формы возмещения расходов при реадмиссии дает возможность пользоваться всевозможными порядками взаиморасчетов, и они могут носить неденежный характер. Но, с другой стороны, данная ситуация усложняет процедуру возмещения расходов со стороны запрашивающей страны, так как должны факультативно обсуждаться средства и формы взаиморасчетов, их количество и сроки выполнения обязательств по их выплате.

Затруднения в реализации соглашений о реадмиссии могут возникать в связи с отсутствием четкого и действенного механизма взаимодействия между государствами ввиду того, что представителями от государства в процедуре реадмиссии являются органы государственной власти. И главной причиной, к примеру, задержек в сроках содержания правонарушителей в учреждениях считается собственно организационная проблема такого взаимодействия. Есть и иная проблема, связанная уже с законодательным урегулированием процедуры реадмиссии. Нормативные положения о данном виде удаления можно увидеть больше в ФЗ № 115, а не в ФЗ № 114, хотя эта процедура включает в себя прием и возврат иностранцев и должна быть описана в законе, который разъясняет порядок въезда и выезда из РФ.

В российском законодательстве можно проследить смешение используемых терминов. Например, в законе о беженцах помимо понятий «депортация» и «административное выдворение» можно найти также понятие «выдворение (депортация)», что создает путаницу в осмыслении и диверсификации понятий. Депортация является одним из видов административного принуждения, административное выдворение - один из видов административного наказания . Следовательно, возникает вопрос: а что из себя представляет собой термин «выдворение (депортация)»? Если смотреть контекст нормативных положений, то «выдворение» является синонимом депортации и данное понятие просто привносит терминологическую путаницу. Но, следует отметить, что на практике разногласия и смешение терминов не встречаются и коллизия происходит лишь в юридической технике.

Необходимо также выделить проблему, которая упоминалась ранее и касается содержания в специальных учреждениях лиц, подлежащих реадмиссии или депортации. В законодательстве нельзя найти положение о предельном сроке, на который иностранец вправе быть помещен в такие учреждения. Есть указание только на его характеристики: разумность, конкретность и обоснованность в судебном решении. Согласно судебной практике в зависимости от тех или иных обстоятельств дела период пребывания в специальном учреждении состоит один-три месяца. Причины установления разных сроков пребывания различны: наличие постоянного места пребывания, жительства, работы, судимости за совершение уголовных преступлений; уровень состояния здоровья и другие важные аспекты. На решение о продлении срока в учреждении также влияет длительность нахождения в нем, достаточность мер, которые принимаются органами для депортации иностранного гражданина. Как показывает практика, самым популярным сроком нахождения в специальном учреждении является три месяца. Однако, к сожалению, до сегодняшнего дня существует практика, когда решение содержит не четкий период содержания, а включает формулировку «до исполнения решения о депортации, выдворении или реадмиссии» .

Как уже отмечалось ранее, одними из главных целей при применении той или иной меры принуждения являются сохранение баланса между частными и публичными интересами и соблюдение положений Конвенции о защите прав и свобод человека и Протоколов к ней. Важным протоколом в нашем вопросе является Протокол № 7, который устанавливает гарантии иностранным гражданам в случае их высылки. В соответствии с данным документом иностранный гражданин, который легально проживает на территории того или иного государства, может быть выслан только на основании законного решения и не имеет значение, в судебном или административном порядке оно было вынесено . Иностранный гражданин также имеет право как доказать свою невиновность и предъявить доказательства, почему его нельзя высылать, так и потребовать пересмотреть дело. Однако следует помнить, что высылка может быть осуществлена до всех предусмотренных Протоколом прав иностранца при условии, если удаление с территории РФ вызвано с точки зрения национальной безопасности либо высылка нужна во имя интересов общественного порядка.

Если снова обратиться к решениям ЕСПЧ по вопросам высылки, то можно заметить, что там не прослеживается дифференциация всевозможных форм высылки, которые закреплены в законодательствах разных стран. Постановление ЕСПЧ по делу «Болат (Bolat) против РФ» объясняет, что «высылка» не зависит от каких-либо национальных терминов, существующих в том или ином государстве, и является автономным. Все меры, кроме экстрадиции, которые носят принуждающий характер, можно отнести к «высылке». Невзирая на то, что государство имеет неотъемлемое право на решение о высылке иностранца-правонарушителя со своей территории, оно не может каким-либо образом нарушать гарантированные Конвенцией права человека. В российском законодательстве нормативно не закреплено понятие «высылка», хотя оно многие годы используется даже на конституционном уровне . Следовательно, можно сделать вывод о том, что данный термин носит обобщающий, собирательный характер. Несмотря на то, что понятие «высылка» настолько популярно, что начало использоваться еще до революции и напоминала по своим характеристиками административное выдворение, на данный момент острой необходимости в законодательном закреплении этого термина нет.

Анализ природы и структуры таких трех типов удаления иностранных граждан с территории РФ, как депортация, административное выдворение и реадмиссия всегда остается актуальной областью для изучения в сфере миграционного права. Несмотря на наличие общих черт, а именно представление собой государственной реакции на нарушение законодательства РФ в части проживания или пребывания иностранцев, наличие одинаковых субъектов, объектов и последствий посягательства, были отражены и отличительные особенности каждой меры принуждения, которые закреплены законодательно, доктринально и в судебной практике. Но не стоит забывать о регламентированных судебным порядком факторов, которые могут повлиять на решение главного вопроса - применять ли административную ответственность в форме высылки к тому или иному иностранному правонарушителю или нет.

2. Условия пребывания, проживания и осуществления разных видов деятельности иностранных граждан в РФ

2.1 Миграционный учет

На данный момент база правовых актов, описывающих вопросы, правила и процедуру миграционного учета иностранных граждан в РФ, полностью сформировалась. В ее основе лежат такие акты, как Федеральный закон от 18.07.2006 № 109 «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» (далее - ФЗ № 109) ; Постановления Правительства РФ, закрепляющие положения о государственной информационно-миграционной системе , о порядке миграционного учета , о системе регистрационного учета ; Административный регламент, устанавливающий формы регистрационных заявлений, уведомления о прибытии и т.д. Проверяя соответствии положений миграционного учета конституционным нормам, Конституционный Суд РФ установил, что включение обязанности иностранцев соблюдать миграционные правила учета, невыполнение которых приведут к негативным последствиям, не нарушает приемлемые Конституцией рамки, а наличие административной ответственности, в том числе административное выдворение с территории РФ, не противоречит конституционным основам . Согласно конституционным требованиям и международным актам, которые соотносятся с основным российским законом, государство в рамках соблюдения целей миграционной политики имеет право на использование эффективных легальных средств, помогающих детерминировать режим проживания либо пребывания иностранцев в РФ, и применение мер ответственности за нарушение этого режима, которые направлены на ликвидацию миграционных правонарушений, возрождение нарушенного правопорядка и устранение множественных противоправных посягательств на него.

В ином конституционном постановлении указано, что иностранные граждане не обязаны находиться только в том помещении, адрес которого закреплен в миграционных документах. Существование такого требования, нарушение которого расценивалось бы в качестве несоблюдения миграционных правил учета, означало бы, что в РФ пребывание иностранцев содержит жесткие ограничения и барьеры, которые неприемлемы в настоящем демократическом правовом государстве и породили бы ограничительные меры свободного передвижения. РФ может сама законодательно обозначать важные юридические условия присутствия на своей территории иностранных граждан. И их неукоснительное соблюдение является доказательством из легального нахождения на российской территории .

Преамбула ФЗ № 109 содержит главную цель миграционного учета иностранцев - управление и контроль миграционных процессов, предоставлений гарантий соблюдения прав каждого находящегося в РФ законопослушного иностранного гражданина, предоставление свободного передвижения, обеспечение выбора места жительства и пребывания. Из данной цели и были сформированы базовые принципы миграционного учета на территории РФ . Согласно ст. 7 ФЗ № 109 временно пребывающие либо постоянно проживающие иностранцы должны быть зарегистрированы по месту пребывания или проживания. Для постановки на миграционно-регистрационный учет должно быть одно из нескольких предусмотренных законодательством оснований: либо это въезд на территории РФ; либо рождение в РФ при условии, если при рождении иностранец не получает российское гражданство; либо гражданин, находясь в РФ, утрачивает российское гражданство .

К сожалению, современная система миграционного учета не обновлялась на протяжении более пятнадцати лет. Это отмечал в 2017 году министр внутренних дел РФ В.А. Колокольцев, подчеркнув, что механизм учета не изменялся с начала его закрепления в российскую законодательную систему. Это стало причиной многочисленных нарушений и коррупционных действий. И основной проблемой, по мнению министра, считался тот факт, что очень часто не известно, где именно по факту находится тот или иной иностранный гражданин. Однако через год часть значительных проблемных вопросов по миграционному учету была разрешена, путем вступления двух федеральных законов о внесении изменений в ФЗ № 109 . В особенности было детально описано и определено, в каком месте иностранец может быть зарегистрирован. До внесения изменений правоприменители пользовались противоположным подходом, который позволяет регистрировать иностранных граждан по месту пребывания либо в жилом помещении, которое не считается для него местом жительства; либо в организации, учреждении, где находится иностранец и подлежит постановке на миграционный учет . Одновременно с этим ФЗ № 109 не включал в себя принцип, который должен был быть точкой опоры для выбора одного из вариантов для миграционного учета. Это привело на практике к различным мнениям и всевозможным злоупотреблениям. Летом 2017 года в своем постановлении Конституционный Суд РФ подчеркнул, что в нормах ФЗ № 109 нельзя заметить определенное ясное нормативное соотнесение места пребывания иностранца к используемому им для проживания помещению .

В 2018 году этот пробел был устранен. Было конкретизировано место пребывания, определив, что это может быть жилое помещение, которое не просто не является местом жительства для какого-либо иностранного гражданина, но и место, где он по факту проживает, а именно использует его для сна и отдыха регулярно. Также ст. 21 ФЗ № 109 детализировала место пребывания по адресу организации. Иностранный гражданин должен реализовывать трудовую либо другую законную деятельность в этой организации или ее адрес не имеет данных . Следовательно, термин «место пребывания» иностранца неразрывно связано с понятием «место фактического проживания». Доцент кафедры административного права Государственного университета управления А.С. Кулагин отмечает, что одновременно с этим термин про фактическое проживание является весьма общим и абстрактным, поскольку использование места для отдыха и сна не отражает временной промежуток. Нечеткость определения дает нам возможность понять, что принцип, по которому место фактического проживания детерминируется по месту сна и отдыха, вызывает недоверие .

После принятых изменений у принимающей стороны появилась возможность самому снять с миграционного учета иностранного гражданина, который убыл из места пребывания. Для этого ему понадобится подать специальное уведомление, форма которого не могла быть разработана несколько месяцев. Раньше принимающая сторона не могла по своему желанию снять с учета иностранца, даже если он на протяжении долгого времени не проживал в месте, где он зарегистрирован, и на связь иностранный гражданин не выходил. Невзирая на все положительные аспекты законодательных изменений, до сих пор остаются проблемы в области миграционного учета.

Для сохранения последовательности в регулировании требует усовершенствования ст. 14 ФЗ № 109, которая закрепляет за принимающей стороной обязанность регистрировать иностранцев по месту жительства. Установлено общее правило, что иностранный гражданин, который проживает в РФ (временно или постоянно) и имеет право пользоваться жилым помещением, находящимся в РФ, должен иметь регистрацию только по адресу данного помещения. Здесь ключевым фактом является юридический подход к описанию места проживания, от которого отказываются в последнее время. Положение части 2 ст. 14 ФЗ № 109 гласит: если у иностранца на территории РФ есть два или более жилых помещений, она сам должен решить, какое место для него является местом жительства и быть там зарегистрированным. В данном случае опять используется юридический подход, так как место постановки на регистрационный учет выбирается не согласно принципу фактического проживания, а исходя из волеизъявления самого иностранного гражданина .

Поэтому в законах РФ не регламентирован институт «места преимущественного проживания», хотя эта категория часто используется за рубежом. К примеру, немецкое законодательство включает термин «главное жилье», которое подразумевает под собой преимущественно используемое жилье при условии наличия у лица нескольких помещений. А Австрия в Законе о регистрации закрепила не только базовое понятие «место жительства», но и термин «основное место жительства», которое считается ядром жизненных интересов у каждого иностранного лица. Одновременно с этим объясняется, что центр таких интересов включает в себя срок пребывания, месторасположение учебы либо работы и т.д. Следовательно, в период существования подобных направлений развития законодательства в сфере миграции можно сделать вывод о том, что необходимо включить понятие о преимущественном проживании. Оно бы поспособствовало нахождению четкого и точного ответа на вопрос, как необходимо регулировать вопрос с несколькими жилыми помещениями .

Также существует проблема, касающаяся фиктивной миграционной постановки иностранцев. Она заключается в разноречивости понятий места пребывания иностранца, закрепленного в ФЗ № 109, и фиктивной постановки на учет по данному месту, закрепленного в Уголовном кодексе РФ (далее - УК РФ). Ст. 322.2 УК РФ описывает главные характеристики фиктивной регистрации: представление ложных данных либо документов; отсутствие намерения иностранного гражданина находиться в помещении или намерения принимающей стороны обеспечить ему данное помещения для проживания (пребывания). И ответственность за данное преступление наступает только, если это касается жилых помещений . Но стоит вспомнить, что ФЗ № 109 регламентирует и другие помещения, в которых может проживать иностранец, где он, к примеру, трудится . Поэтому уголовное законодательство должно предусмотреть санкции за фиктивную постановку на учет и в нежилом помещении.

Несмотря на угрозу применения ответственности за ложную миграционную постановку иностранных граждан, существуют много случаев, когда иностранные граждане под риском быть выдворенным с территории РФ обращаются в организации, которые предлагают нелегально зарегистрировать. Большое количество объявлений можно найти в интернете, где предлагается фиктивная постановка на миграционный учет. Примером может стать судебное дело, касающееся фиктивной регистрации гражданки Таджикистана. Она нашла в сетях Интернет объявление, заключила фиктивный договор найма жилого помещения с Обществом с ограниченной ответственностью, которое в свою очередь, без реальных намерений предоставила жилое помещение для проживания .

К основной причине, почему данная проблема есть до сих пор даже при наличии жесткой уголовной ответственности, можно отнести факт того, что организации, занимающиеся услугой по фиктивной регистрации, ставят на учет по юридическому адресу, а как известно санкция применяется только за фиктивную регистрацию в жилых помещениях. В Государственной Думе находится законопроект, который предполагает возложение ответственности и на юридические лица за фиктивную регистрацию. Но одобрение этого закона может усложнить правовую ситуацию из-за отсутствия действенных механизмов, заставляющих работодателя либо арендодателя зарегистрировать иностранного гражданина в РФ легально. Если иностранец будет фиктивно зарегистрирован по юридическому адресу, то ответственность за данное преступление будет нести тот, кто подписал уведомление о прибытии.

Проведя анализ практики судебных органов, можно заметить дела, в которых фигурируют лица, осуществляющие фиктивную регистрацию на постоянной основе. Граждане РФ, которые несколько раз совершали такие преступления, в судебном порядке были наказаны лишь штрафами. Они не лишались свободы, однако признавались виновными и оставались с судимостью. В это самое время не все правонарушители умышленно совершают данные преступления. Преимущественно граждане не понимают, что их действия являются противозаконными, попадаясь в ловушку непорядочных иностранцев, которые входят в доверие и просят их о помощи в миграционном учете. В данной ситуации такое лицо не несет уголовной ответственности при условии оказания содействия при раскрытии преступления и отсутствия другого состава преступления в его действиях. Достаточно популярной и распространенной практикой являются факты освобождения от ответственности за миграционную постановку на учет. Одним из ярких примеров считается дело, в котором подсудимый предоставлял детальные и признательные объяснения по существу полиции, до возбуждения уголовного дела не мешал осмотру квартиры. Он честно и обоснованно рассказывал обо всех объективных сторонах преступления - месте, времени, мотивах, цели - помогая тем самым полиции в определении всех фактов по делу. И все эти обстоятельства стали причиной для освобождения от уголовной ответственности по ст. 322.2 УК РФ .

Однако есть и практика, где несмотря на помощь подсудимого в выявлении преступления, уголовная ответственность и санкции к нему применяются. В одном кейсе содействие подсудимого не было признано способствованию раскрытию дела, хотя он правдиво давал показания, по собственному желанию дал разрешение на осмотр жилища, что по примечанию 2 к ст. 322.3 УК РФ считается причиной признать лицо невиновным. Судья объяснил свое решение тем, что подсудимый уже совершал такое же преступление до этого момента и наказание не было им исполнено согласно приговору .

Кроме того, существуют проблемы и в процедурах административного характера, которые используются при миграционном учете. Иностранца регистрируют по месту жительства согласно поданному им заявлению. Территориально это происходит по месту нахождения помещения, временной период - на протяжении семи дней с дня получения РВП либо ВНЖ или с дня прибытия иностранца в данное жилое помещение. Для подачи заявления необходимо предъявить документы, которые закреплены в ст. 7 ФЗ № 109 . Одним из них является документ, удостоверяющий личность. К удостоверяющим личность документам в соответствии со ст. 10 ФЗ № 115 относятся паспорт иностранца или другой документ, который установлен законом на федеральном уровне либо признается как документ, удостоверяющий личность иностранца на основании международного договора . К сожалению, есть случаи, когда у лица нет в наличии такого документа. Это возможно в ситуации, когда документы были утеряны, утрачены, срок их действия прошел и т.д., а новые по разным причинам органы власти не выдают. Такая же проблема возникает и у тех иностранных граждан, которые долгое время были в местах лишения свободы или граждан бывшего Советского Союза, которые в установленном законодательном порядке не оформили новый паспорт. И на идентификацию личности, который не имеет никаких действительных документов, удостоверяющих личность, может уйти до трех месяцев.

Вопреки тому факту, что проблем с формированием правовой базы по миграционному учету нет и часть юридических пробелов и коллизий в этой сфере была решена путем принятия изменений в 2018 году, до сегодняшнего момента все равно сохраняются вопросы, которые необходимо урегулировать. Обязательно нужно согласовать нормы ФЗ № 109 и УК РФ; усовершенствовать процедуры административного характера, которые используются при миграционном учете.

2.2 Внешняя трудовая миграция

Иностранная рабочая сила в РФ привлекается за счет трудовой миграции. Она определяется преимущественно общими мировыми процессами, касающиеся демографического прогресса и экономической интернационализации, которая приводит в том числе к глобализации государственных рынков труда. На данный момент очень трудно сохранить стабильность экономического и социального развития на протяжении долгого времени в рамках уменьшения численности населения . Следовательно, внешняя трудовая миграция помогает поддержать баланс и развивать национальную экономику того или иного государства. Правовая российская база, регулирующая вопросы привлечения и применения рабочей силы из-за рубежа, имеет немалое влияние со стороны нормативных положений международного права. Они помогают унифицировать подходы всех государств к эффективной регламентации вопросов перемещения людей. Нормы международных договоров и соглашений могут как напрямую действовать в регламентации миграционно-трудовых отношений, так и быть имплементированы в российское законодательство.

На сегодняшний день в международном праве действуют много документов и актов, которые закрепляют вопросы внешней трудовой миграции. Группа ученых-исследователей, в которую входит В.Н. Архангельский, В.В. Елизаров, В.А. Волох, считают, что все международные документы можно подразделить на две группы. К первой группе можно отнести акты, которые включают базовые положения о правах и свободах человека, касающиеся миграционных отношений. Примером могут послужить Всеобщая декларация прав человека; Международные пакты о политических, социальных, гражданских, экономических правах. Вторая группа включает в себя международные документы специализированного направления, описывающие нормы по правовому статусу трудящихся-мигрантов, государственным обязанностям по защите прав этой категории лиц и т.д . Примерами являются международные документы Организации Объединенных Наций (далее - ООН), которые содержат социально-трудовые стандарты международного характера. В основном, это Конвенции ООН о дискриминации в сфере труда и занятий ; о защите прав трудящихся-мигрантов и их членов семьи и т.д.

Одновременно с этим при анализе вопроса согласованности российской правовой базы, регулирующая институт иностранной рабочей силы, их права и обязанности, международным принципам и нормам надо отметить, что не все из них являются международными обязательствами для РФ. Следовательно, в научной трудах выделяют двойственность миграционной политики на международной арене, которая выражается в разногласии международных интересов и интересов определенных государств. По мнению В.А. Волоха, данное положение может привести некоторые страны к отклонению от участия в универсальных международных актах, регулирующие вопросы трудовой миграции .

Конвенция ООН о защите прав трудящихся-мигрантов и их членов семьи, которая была принята в 1990 году, является одним из эффективных актов по формулированию прав мигрантов в разных сферах деятельности. Эти права по своей сути транслируют нормы Международного пакта о политических и гражданских правах, поэтому большая часть всех государств ратифицировали данную Конвенцию . В то же самое время этот документ не отличает между собой трудовых мигрантов, которые легально находятся в том или ином государстве, и тех лиц, которые осуществляют трудовую деятельность, незаконно пребывая в стране, что может создать проблему. В дополнение большой спектр прав, которыми обладают трудящиеся-мигранты, накладывает огромные финансовые обязательства на государство и очень часто эти обязательства соизмеримы с государственными финансовыми затратами на свое население. Данный факт отражает неоднозначное, неопределенное оценивание ситуации относительно необходимой ратификации этого акта правительствами государств. Поэтому РФ не является государством-участником этой Конвенции .

В границах региональных межгосударственных объединений в сфере миграционного труда, где РФ является государством-участником, были приняты международные правовые акты, которые закрепили базовые государственные подходы к основным мерам национальных систем законодательства в области миграционного права. Отдельного рассмотрения и оценки для эффективности российского законодательства требуют те документы, которые сформировались и до сих пор разрабатываются в объединениях постсоветского масштаба. Ярким примером документа, который имеет важное значение для регуляции законодательства о внешней миграции труда и предоставляет немалое количество привелегий, является Договор о ЕАЭС. В нем установлено, что граждане стран-участниц данного союза могут трудиться в любом государстве союза без ограничений, которые закреплены их законодательством во имя протекции государственного рынка труда. Трудовым гражданам в рамках данного договора не нужно получать специальное разрешение для трудовой деятельности в стране трудоустройства .

Кроме того, согласно договору о ЕАЭС, трудящиеся могут работать как по трудовому, так и по гражданско-правовому, что позволяет расширить спектр областей для возможного трудоустройства. Трудовой стаж граждан Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и РФ, которые трудятся в рамках договора, приплюсовывается в общий трудовой стаж для обеспечения социальной защиты и страхования, за исключением пенсионного. Стороны-участники также смогли договориться о фиксации единых условий налогообложения с доходов граждан стран-участниц - физических лиц .

Упрощенный порядок в сфере трудовой миграции предусмотрен и в части пересечения государственной границы того или иного государства-члена ЕАЭС. Граждане освобождаются от применения миграционной карты при въезде на срок не более тридцати дней в то или иное государство союза. Отметки о пересечении границы проставляются в одном из действительных документов, удостоверяющих личность - это может быть внутренний или заграничный паспорт. Несмотря на действие данного положения, немало случаев на практике возникало, когда пограничные службы или органы внутренних дел требовали заполнить и хранить миграционную карту граждан тех стран, который входят в ЕАЭС. Эти действия квалифицируются в качестве незаконным и влекут ответственность таких недобросовестных сотрудников.

Пример Договора о ЕАЭС показывает, что нормативные положения о миграции иностранной рабочей силы в РФ были сформированы под немалым влиянием международного права. И опыт работы различных межгосударственных организаций (ЕАЭС, Таможенный союз, СНГ) показывает, что международно-правовое регулирование миграции труда на данный момент полностью интегрировалось в национальные законодательства государств и стало ее неотъемлемой частью. Постоянное развитие и расширение правового регулирования международного характера для сформирования объединенного целого рынка рабочей силы вызывает потребность привести в гармонию законодательства тех стран, которые принимают непосредственное участие в реализации данного международного сотрудничества. Тем не менее эта гармонизация сталкивается с проблемами, которые нужно устранить. Очень остро в части обеспечения гармонирования стоят вопросы унификации понятий и категорий, применяемых в этой сфере. Минимальным достижением результата будет хотя бы нахождение общего знаменателя у этого понятийно-категориального аппарата, который и помогает эффективно регламентировать те или иные отношения .

Главным камнем преткновения является понимание и определение такого основного понятия, как «трудящийся-мигрант», которое стоит во главе всех терминов и чаще всего встречается в международных документах. Международная конвенция ООН о защите прав трудящихся в части 1 ст. 2 поясняет, что под трудящимся-мигрантом следует понимать «лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является» . Следовательно, к отличительным особенностям такой категории лиц можно отнести несколько моментов: во-первых, лицо, трудящееся в государстве, не должен быть его гражданином или подданым; во-вторых, трудовая деятельность, которой занимается данное лицо, должна быть оплачиваемой; в-третьих, не таким важным является временной период реализации данной деятельности, поскольку трудящим-мигрантом он мог быть в прошлом, может быть в настоящем или возможно будет в будущем.

Одновременно с этим Конвенция на самом деле не разграничивает трудящих-мигрантов, которые законно находятся в той или иной стране и трудящих-мигрантов, которые трудятся, находясь не на законном основании. Целью данной унификации являлось уважение и обеспечение права абсолютно всех мигрантов и их членов семей без какой-либо дискриминации. Этот международный акт запрещает содержать их в качестве рабов или в подневольном состоянии и не позволяет их привлекать к обязательному либо принудительному виду труда. В дополнение у трудящего-мигранта и его семьи есть право признать свою правосубъектность .

В российском законодательстве невозможно найти дефиницию термина «трудящийся-мигрант» и это не дает возможности сравнить с определением, которое дано в конвенции. Вдобавок широта конвенционного объяснения понятия трудового мигранта едва ли предоставит шанс сравнить его с имеющимися российскими определениями «иностранный гражданин - индивидуальный предприниматель», «иностранный работник» и т.д. Как бы там ни было остаются без ответа вопросы, касающиеся пределов допустимости действия и применения статуса трудящегося-мигранта при условии, если к нему можно отнести практически всех лиц, реализующие оплачиваемую трудовую деятельность.

Следует отметить, что совпадений между конвенционным понятием «трудящийся-мигрант» и понятием «трудящийся-мигрант», «трудящийся работник», закрепленным в Соглашении о сотрудничестве в сфере трудовой миграции и социальной защиты в СНГ невозможно найти. Установленное понятие в ст. 2 Соглашения подразумевает, что трудящийся работник - это лицо, которое постоянно проживает в государстве-выезда и законно трудится за определенную оплату в государстве трудоустройства. Можно заметить, что термин, упомянутый в Соглашении сужает круг лиц, которые могут попадать под понятие «трудящийся-мигрант» .

Схожая дефиниция законодательно регламентирована ч. 5 ст. 96 Договора о ЕАЭС. В соответствии с данной статьей «трудящийся государства-члена - лицо, являющееся гражданином государства-члена, законно находящееся и на законном основании осуществляющее трудовую деятельность на территории государства трудоустройства, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает» . Сходство с Соглашением СНГ состоит в наличии у статуса законности действий. Однако отличие заключается во времени проживания трудового мигранта - Договор о ЕАЭС говорит о непостоянно проживающих лицах, а Соглашение СНГ распространяет действия понятие только на постоянно проживающих лиц.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что законодательство РФ содержит в себе иные понятия, которые не исчерпывают содержание конвенционного термина «трудящийся-мигрант». К ним относятся «иностранный гражданин, зарегистрированный как индивидуальный предприниматель», «иностранный работник», «высококвалифицированный специалист» и т.д. Определение «иностранного работника» закреплено в ФЗ № 115 и имеет достаточно узкое значение, поскольку под этот термин попадают только иностранцы, которые временно пребывают в РФ и трудятся в установленном законом порядке . При этом в категорию временно пребывающих подходят лица, которые приехали в РФ в визовом либо безвизовом порядке и получили миграционную карту, однако они не имеют РВП или ВНЖ. Дополнительными характеристиками иностранного работника являются легальность его нахождения в РФ и наличие законодательно строго ограниченного срока действия статуса работника из-за рубежа. Можно было заметить, что временно либо постоянно проживающие иностранцы не попадают в группу иностранных работников, поскольку им не нужно получать патент или разрешение на работу, а работодатель, на которого они работают, не должен получать специальное разрешение на привлечение и использование иностранных работников. Л.В. Андриченко считает понятие «иностранный работник» синонимом термина «трудящийся работник - мигрант», которое закреплено в конвенции и рекомендациях ООН.

Проанализировав вопрос о соотношений различных понятий, закрепленных в разных актах, хотелось бы отметить: вне зависимости от того, целесообразно ли ратифицировать Международную конвенцию ООН о защите прав иностранных трудящихся в будущем времени, было бы логичным обсудить законодателям вопрос о включение термина «трудящийся-мигрант» в российский закон и тем самым признать его родовым и первым по значимости по сравнению к другим трудовым статусам иностранцев, которые легально временно пребывают либо проживают в РФ и трудятся на ее территории. Это было бы своевременным и актуальным шагом, поскольку этот термин применяется во многих международных соглашениях и договорах, в первую очередь на территории СНГ, где непосредственным участником является РФ. Вместе с тем необходимо также включить в российское законодательство такие общие определения, как «миграция» и «трудовая миграция», описание которых можно найти исключительно в документах концептуального, философского толка.

Сегодня в правовой базе стран - участников ЕАЭС нельзя обнаружить единство и согласованность терминов при детерминации иностранных трудовых субъектов, работающих в государствах ЕАЭС. Все понятия резко отличаются друг от друга . Поэтому необходимо найти баланс и гармонизировать подходы к терминам у разных государств во избежание проблем в правоприменении, которые связаны с идентификацией правового статуса этих лиц в данных государствах. Одним из вариантов решения такой проблемы могло бы быть толкование статей 96-98 Договора о ЕАЭС по вопросу распространения положений национальных законодательств Киргизии о трудящихся-мигрантах; Армении и РФ об иностранных работниках; Казахстана и Белоруссии о трудящихся-иммигрантах на трудящихся стран - участников, которые охватываются смыслов ст. 96 Договора . Безусловно данное толкование следует дать Суду ЕАЭС в границах своих полномочий, которые определены Статутом Суда. Так или иначе по юридической силе и приоритету должны соблюдаться положения Договора о ЕАЭС в качестве международного договора по отношению к национальным законам и другим нормативным источникам (за исключением Конституции РФ).

Наблюдая за современными направлениями развития миграции труда в российском законодательстве, нужно выделить базовую тенденцию разделения правовых статусов отдельных категорий мигрантов. К уже известным категориям, как иностранные граждане - индивидуальные предприниматели, иностранные работники, прибавляются новые категории - квалифицированные специалисты, которые приглашены в РФ как медицинские, научные или педагогические работники; высококвалифицированные специалисты и т.д . Такая дифференциация статусов отвечает всем последним мировым направлениям, она дает возможность гибко выстраивать рынок труда и эффективно разрешать вопросы по привлечению важных категорий иностранных работников для экономического и социального развития. Но также не стоит забывать, что в рамках отсутствия конкретных критериев, по которым складывается и формируется это «дробление», и определенных документов стратегического планирования направления развития РФ это разделение на категории мигрантов может стать причиной усложнения и заваливания лишней информацией российское миграционное законодательство.

В Концепции государственной российской миграционной политики, рассчитанная до 2025 года говорится, что существуют множество проблем, которые необходимо усовершенствовать. Во-первых, долго формируются определенные механизмы и инструменты по набору трудящихся-иностранцев, которые разделены согласно профессиональным и квалификационным требованиям российских работодателей. Во-вторых, в законодательстве не прописаны специальные отдельные программы сезонной и каникулярной трудовой миграции. Здесь можно было позаимствовать европейский опыт регулирования. Примером может послужить Германия, где более 10 лет сезонные работники из третьих государств могут наниматься на период до полугода в году в конкретных областях экономики: сельское хозяйство, ресторанное и гостиничное обслуживание. Организации вправе нанимать таких работников и на больший срок - только предварительным условия найма сезонных трудовых мигрантов является предоставление трудового договора и подтверждение наличия жилья со стороны работодателя. Дополнительно работодатель обязан платить взносы социального страхования - за всеми шагами и действиями следит Федеральное ведомство по труду, которое является не только надзорным органом, но исследователем рынка труда .

В качестве дополнительной проблемы можно выделить недостаточное внимание регулированию вопросов оценивания результативности применения рабочей силы из-за границы. Это важно делать каждый год и понимать, насколько РФ нуждается в иностранных трудящихся в той или иной области деятельности. До 2014 года в РФ существовала специальная методика, разработанная Министерством здравоохранения РФ . Она помогала проводить ежегодную оценку общего вклада работников из-за рубежа в экономическое и социальное развитие субъекта и вклада в отдельные виды экономической деятельности. Но в июле 2014 года эта методика утратила свою силу и регионы начали оценивать эффективность согласно собственным методикам. Проблема состоит в том, что, во-первых, не все субъекты РФ разработали такие методики (на 2018 год методики существуют только в шестидесяти двух субъектах). Вопреки наличию схожего положения, показательная система в разных российских регионах отличается друг от друга, так как каждый субъект сам определяет систему показателей, фиксирует контрольные показатели. Следовательно, данная выборочная система оценки не дает возможности сформировать правдивую объективную картину по выявлению процента потребности в рабочей иностранной силе.

А.С. Кулагин выделяет еще один проблемный вопрос по поводу невозможности определения реальных потребностей рынка труда в том или ином регионе. Он отмечает, что очень тяжело остановить разбалансированность в этой сфере, не обладая при этом реальными возможностями для того, чтобы уменьшить количество предоставляемых патентов для иностранцев, которые въезжают в безвизовом порядке в РФ . Поэтому вполне целесообразно внедрить некоторые изменения в законодательство РФ в сфере внешней трудовой миграции. Предлагаются разные шаги по оптимизации положений. Первый шаг касается формирования специального реестра иностранных граждан, которым не требуется виза для въезда на российскую территорию и нужно исключительно наличие патента. Ежедневное ведение такого реестра должно быть обязательным для государственных органов.

Главной задачей второго шага является установление обязанности иностранного работника трудится исключительно по той специальности, должности, которая числится в приобретаемом патенте. Лидер российского субъекта должен обладать правом принимать список видов трудовой деятельности, профессий, которые дают возможность оформить патент, и правом утвердить определенное количество патентов, которое может быть выдано на территории субъекта РФ. Данное нововведение стало бы толчком для трудоустройства иностранцев исключительно в тех областях, которые нуждаются в дополнительной рабочей силе. Это положение закреплено во многих зарубежных законодательствах, которые нацелены на защиту своего внутреннего рынка труда. К примеру, такая специфика учета существует в Великобритании. Контролирующие органы по труду достаточно жестко систематизировали и квалифицировали все категории трудящихся-мигрантов в зависимости по какой цели въезде иностранец въехал. Они установили барьеры, не позволяющие въехать трудиться в той сфере, которая не востребована на рынке труда .

На практике очень много лет обсуждается вопрос, стоит ли привлекать организацию к административной ответственности за незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранных работников по части 1 ст. 18.15 КоАП РФ при условии, если привлек на работу иностранца подрядчик организации. Ответственность по данной статье наступает, если у иностранного трудящегося отсутствует разрешение на работу - документ, который подтверждает право трудиться на территории РФ на определенный период времени . Во время изучения вопроса об ответственности заказчика, который заключил договор с подрядчиком, у которого работает иностранец без разрешения на работу, судебным органам нужно иметь документы, подтверждающие, что мигрант на самом деле у подрядчика работал. Если заказчик не может документально доказать данный факт, тогда он будет привлечен к административной ответственности .

Однако заказчик не понесет наказания, если он докажет, что привлечением иностранного работника занимался подрядчик. Доказательством могут стать свидетельские показания подрядчика или его документы, отражающие наличие гражданско-правовых либо трудовых отношений между подрядчиком и иностранным работником . Ученые-исследователи в миграционном праве советуют заказчику всегда в договор с подрядчиком включать условие, по которому последний не имеет права привлекать иностранных работников на работу с какими-либо нарушениями положениями миграционного законодательства и обязуется контролировать допуск иностранцев на территорию заказчика. В одном из дел штраф, который был наложен на субподрядчика судом, был законно обоснован, поскольку в договоре было предусмотрено именно то условие, которое было описано ранее. Кроме того, частное охранное предприятие, которое подрядчиком было привлечено для охраны, вело и контролировали списки всех рабочих и как раз тот самый иностранный работник без разрешения на работу числился в списке .

Несмотря на многочисленную судебную практику по данному вопросу, нужно отметить, что не всегда наличие документальных подтверждений о привлечении трудящихся-мигрантов непосредственно подрядчиком может стать «спасательным кругом» от избежания административной ответственности. Верховный Суд в своем постановлении посчитал обоснованным наложение штрафа на организацию, по мнению которой иностранца без разрешения к работе привлек именно подрядчик-физическое лицо. Но суд заключил, что такие обстоятельства не являются причиной для снятия ответственности с организации, так как физическое лицо не предприниматель и являлось только посредником-агентом между организацией и иностранцем .

Проблем во внешней трудовой миграции существует немало. И развитие законодательства в данной сфере необходимо для решения многих пробелов и коллизий. И одним общим решением могла бы стать систематизация миграционного законодательства, которая в дальнейшем должна быть дифференцирована на отдельные виды и направления миграции населения. Следовательно, законодателям следует задуматься о принятии отдельного закона, регламентирующего процедуру привлечения и применения рабочей силы в РФ из-за рубежа. Схожим по содержанию являлся Указ Президента РФ, который закреплял основные положения об этом и давно утратил свою силу . Поэтому отдельный закон федерального значения, целью которого будет являться разрешение проблем в сфере внешней трудовой миграции, поможет снять лишнюю нагрузку в плане регулирования, осуществляемом ФЗ № 115, и даст возможность решить эффективно актуальные вопросы с учетом разных видов трудовой миграции и ее направлений.

2.3 Образовательная миграция

В период развития интернационализации образования и желания многих государств увеличить экспорт образовательных услуг вопросы в сфере развития образовательной миграции, расширение академической мобильности и помощь государства в управлении данными областями шаг за шагом становятся главной базовой задачей в государственной миграционной политике. Это говорится как в Концепции государственной миграционной политики РФ, рассчитанная до 2025 года, так и в Стратегии инновационного развития РФ . А разработка новых условий для привлечения студентов из-за рубежа в российские образовательные учреждения предусмотрена в Концепции долгосрочного социального и экономического развития РФ. С 2017 года действует проект под названием «Экспорт образования», целью которого является привлечение российского образования для иностранцев и повышение качества условия их пребывания во время обучения в РФ. Юридический меры, которые прописаны в этом проекте, рассчитаны на дальнейшую корректировку нормативной базы. Эти акты должны касаться приема и обучения иностранных граждан, признания зарубежных образовательных документов и налогообложения в образовательной сфере в рамках межгосударственного сотрудничества.

Основной закон российского государства - Конституция РФ - в ст. 43 закрепила право каждого получить образование в государственных бесплатно. Это затрагивает и дошкольное, и основное общее, и среднее профессиональное образование в образовательных учреждениях государственного либо муниципального значения. Также у каждого есть право получить бесплатно высшее образование в порядке конкурса в государственных или муниципальных учреждениях образовательного толка . Данные права в области образования в совокупности с принципом равенства, также закрепленного Конституцией РФ, дают нам заключить тот факт, что каждый вне зависимости от места жительства, социального статуса и происхождения может воспользоваться этими возможностями. В своем постановлении Конституционный Суд РФ детализировал и объяснил, что понимается под доступностью образования. Равные возможности при получении образования означают дополнительно равнозначный доступ в государственные и муниципальные образовательные учреждения, их доступность в территориальном плане .

В основании государственной политики и нормативного урегулирования образовательных отношений заложены принцип недопустимости дискриминации и принцип предоставления каждому человеку права на образование. Федеральный закон, регламентирующий российское образование, подчеркнул, что при наличии международных договоров иностранные граждане вправе получать бесплатное и общедоступное образование в РФ на таких же правах, как и граждане РФ. Средний и высший уровень образования для иностранцев обеспечивается за счет бюджетных средств с федерального уровня, так и бюджетов регионов РФ, локальных бюджетов в соответствии с федеральными законами, международными договорами либо квотой на образование, установленной Правительство РФ. В дополнение образование иностранные граждане могут получить за счет средств юридических и физических лиц на основании договоров о платных образовательных услугах .

Иностранцы из каких-либо государств могут иметь более широкий объем образовательных прав, если это будет прописано в международном договоре. Примером может послужить заключенное в 1992 году Соглашение о сотрудничестве в области образования. В нем сказано, что лица, которые имеют гражданство одной страницы-участницы и проживают на постоянной основе в другой из стран-участниц, имеют право получить образование абсолютно на всех уровнях, ученые звания и степени в режиме условий, которые закреплены для граждан государства, где они постоянно проживают. Однако сделана оговорка, касающаяся учебных заведений государственных органов безопасности, обороны, внутренних дел; таможенных и пограничных служб - вся процедура приема в такие образовательные учреждения должна прописываться в дополнительных соглашениях .