1.1 Определение и типология лоббистской деятельности

Лоббизм, как политический институт, является неотъемлемой частью современных демократических систем. Европейский союз также не является исключением. Подобное экономическое и политическое интеграционное объединение государств в совокупности с функционирующими в составе Европейского Союза наднациональными институтами не могло не привлечь интерес как отечественных, так и зарубежных исследователей. В первую очередь, при рассмотрении теоретических подходов к лоббизму, необходимо уделить внимание теории групп интересов, сформулированной американским политологом Артуром Фишером Бентли в труде «Процесс управления: изучение общественных давлений» Bentley A. The Process of Government: A Study of Social Pressures. Cambridge, 1967. В данной работе, А. Бентли рассматривал группу интересов (interest group) как базовую единицу в обществе, которая непосредственно участвует в политическом процессе и в процессе принятия решений на основе общности интересов. Именно интерес в данном случае является основополагающим фактором, на котором и основывается деятельность групп, в то числе и в политике Там же. С. 221-222.. Политические институты также вписываются в теорию групп интересов, поскольку внутри этих институтов имеет место быть взаимодействие различных групп, имеющих официальный характер в виду принадлежности к процессу государственного управления Там же. С. 257.. Из данной теории также вытекает понятие «группы давления» (pressure groups). Несмотря на то, что понятия групп интересов и групп давления являются весьма синонимичными, группа давления имеет более узконаправленный характер, который может рассматриваться в контексте лоббистской деятельности, в то время как группа интересов имеет широкое значение. Группы интересов в большинстве своем имеют определенную структуру. Под структурой подразумевается наличие непосредственного начальства и штатных сотрудников, которые определяют цели данных групп и занимаются рекрутированием новых членов. С точки зрения характера деятельности можно выделить пять основных групп интересов Павроз А. В. Группы интересов и лоббизм в политике: Учебное пособие. // СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2006. С. 32:

· Группы, имеющие интересы в области экономики и труда. Примером могут являться различные профсоюзы и союзы предпринимателей. Данный тип групп представляет наибольший интерес, поскольку в настоящей работе речь идет об интересах представителей российского бизнеса. Примером подобной группы интересов в контексте изучения деятельности российского бизнеса в институтах Европейского Союза может послужить Российский Союз промышленников и предпринимателей Перегудов С.П., Уткин А.И., Костяев С.С. Лоббизм российского бизнеса в США и ЕС: эволюция и перспективы // М., ИСКРАН, 2009. С. 40 [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://www.imemo.ru/files/File/ru/publ/2009/09041.pdf (дата обращения: 05.04.2018).

· Группы, имеющие интересы в социальной сфере. Под данными группами подразумеваются благотворительные организации и т.д.

· Группы с интересами в сфере досуга

· Группы с интересами в области науки, культуры и религии. Например, специализированные культурные центры, научные сообщества или же церкви.

· Группы с интересами в области общественной политики. К таким группам можно отнести различные организации по типу «Гринпис» и Amnesty International.

Становление такого понятия как «лоббизм» имеет весьма долгую историю. В латыни под словом lobia подразумевались проходы в монастырях, а затем слово «лобби» (lobby) перешло в английский язык, где обозначало открытые для публики вестибюль и коридоры в нижней палате парламента Великобритании, где заинтересованные лица могли встречаться с политическими деятелями. Подобное понятие существовало и в США, где также обозначало специальные места в зданиях Конгресса, в которых происходило общение между заинтересованными лицами и членами Палаты представителей и Сената.В дальнейшем само слово «лобби» приобрело политический оттенок, заключавшийся в обозначении группы людей, объединенных общим интересомА. С. Автономов. Азбука лоббирования // М.: Права человека, 2004 С.3. Тем не менее, несмотря на хронологические особенности развития понятийного аппарата, лоббистская деятельность в том или ином виде существовала и до этого.

Поскольку лоббизм представляет собой широко изучаемое политическое явление, у него существует множество определений. А.С. Автономов определяет лоббизм как «действие представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами специальных групп, выражаемыми указанными организациями Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий // М.: ООО «ИНФОГРАФ», 1999. С.244.». А.В. Павроз характеризует лоббизм как «деятельность по профессиональному отстаиванию интересов посредством давления на органы государственной власти» Павроз А. В. Этические принципы лоббизма в условиях современной демократии // ПОЛИТЭКС: Политическая экспертиза. 2015. Том 11. № 2. С. 87. .

Поскольку данная работа непосредственно затрагивает лоббистскую деятельность в институтах Европейского Союза, целесообразно было бы рассмотреть определение, сформулированное Европейской Комиссией в 2006 году в документе Зеленая Книга о «Европейской инициативе по обеспечению прозрачности» Green Paper on European Transparency Initiative [Электронный ресурс].--Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52006DC0194&qid=1492640900104&from=EN (date of access: 05.04.2018). Под лоббизмом подразумевались «мероприятия, проводимые с целью оказания влияния на процесс разработки политики и принятия решений в Европейских политических институтах». Под лоббистами же понимались «лица, осуществляющие лоббистскую деятельность, работающие в различных организациях по связям с общественностью, юридических фирмах, некоммерческих организациях, аналитических центрах, а также представители корпораций («in-house representatives») или профсоюзов. Тем не менее, существует разница в подходах между Европейской Комиссией и Европейским Парламентом Борев А.. Регулирование корпоративного лоббизма в Евросоюзе. Хроники компромиссов по поддержанию полупрозрачности // Информационно-аналитическое издание "Советник Президента", 2008. С. 5 . [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://lobbyists.ru/eu/3.pdf (дата обращения: 05.04.2018). Эта разница отражается в докладе бельгийского депутата Марка Галле от 1992, в котором под лоббистом подразумевалось «лицо, действующее по предписанию третьей стороны с целью защиты ее интересов перед Европейским парламентом или другими институтами Сообщества, либо регулярно распространяющее информацию и/или вступающее в контакты с депутатами или сотрудниками Европейского Парламента» Chabanet D. The Regulation of Interest Groups in the European Union // CONNEX Work Package A1, Report. 2006. P. 3. . [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.mzes.uni-mannheim.de/projekte/typo3/site/fileadmin/research%20groups/4/WP%20A1%20Chabanet%20Report.pdf (date of access: 05.04.2018). Таким образом, лоббистом обозначался посредник, а сами носители интересов, т.е. заинтересованные группы, оставались за рамками данного определения. Вопрос о включении носителей интересов категорию лоббистов является открытым. Тем не менее, если рассматривать лоббиста с точки зрения посредника, то можно сделать вывод, что в его обязанности входит основной объем работы, заключающийся в установлении контактов с представителями власти и подготовки встреч, в то время как непосредственные переговоры проводятся уже между носителями интересов, т.е. представителями бизнеса, и представителями институтов. Таким образом, самих носителей можно отнести к субъектам лоббизма.

Типология лоббизма также является достаточно обширной. В первую очередь необходимо затронуть модели взаимодействия групп интересов и государства: плюралистическую и корпоративистскую. Под моделью лоббизма подразумевается его роль как политического института, особенности взаимодействия групп интересов и органов власти. Плюралистический подход характеризуется обширным представительством групп интересов в органах власти. Одной из отличительных особенностей плюрализма является равный доступ групп к участию в политическом процессе. В данном случае доступ к органам власти базируется на здоровой конкуренции, а не на превосходстве в плане ресурсов Д.Э. Руденкова Лоббизм в институтах Европейского союза // Международные процессы. - 2015. - Т. 13. - № 1(40). - С. 69. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.intertrends.ru/fortieth/Rudenkova.pdf (дата обращения: 05.04.2018) (например, финансовых). Следовательно, субъектами лоббирования на равных правах могут выступать как корпорации, обладающие огромным бюджетом, так и негосударственные общественные организации, что как нельзя подчеркивает демократический характер плюралистического подхода к лоббизму. Однако, согласно данным сервиса Integrity Watch, который был создан международной неправительственной организацией по борьбе с коррупцией Transparency International, начиная с декабря 2014 года из более чем 19000 встреч с членами Европейской Комиссии, на корпоративный сектор приходилось около 13500 встреч Transparency International EU// Commission meetings. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.integritywatch.eu/ec.html (date of access: 05.04.2018). Таким образом, несмотря на идею равноправного доступа к институтам Европейского, наличие ресурсов у субъекта все же дает некоторые преимущества. В связи с этим, еще одной моделью лоббизма был выделен элитарный плюрализм, который, в отличие от классического плюралистического подхода, более приближен к реальности с точки зрения возможностей по оказанию влияния Coen D. Empirical and Theoretical Studies in EU Lobbying // Journal of European Public Policy. 2007. Vol. 14 (3). P. 335. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://proxy.library.spbu.ru:2354/doi/pdf/10.1080/13501760701243731?needAccess=true pdf (date of access: 05.04.2018). В данной модели доступ к институтам зачастую предоставляется субъектам с более обширными ресурсами, а процесс влияния на принятие решений проходит в атмосфере конкуренции и определяет саму стратегию лоббирования групп интересов Broscheid A., Coen D. Insider and Outsider Lobbying of the European Commission: An Informational Model of Forum Politics // European Union Politics. 2003. №4. P. 165-189. . [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://proxy.library.spbu.ru:2167/doi/pdf/10.1177/1465116503004002002 (date of access: 05.04.2018). Несомненно, нельзя с уверенностью утверждать о том, что приоритет к доступу к институтам ЕС дается лишь наиболее развитым в плане ресурсам группам интересов, ущемляя при этом гражданские интересы. Но, тем не менее, ввиду сложности в организации самой законодательной системы Европейского Союза, доступ групп интересов не всегда бывает сбалансированным. Eising R. The Access of Business Interests to EU Political Institutions: Towards Elite Pluralism? // Journal of European Public Policy. 2007. №14 (3). P. 384-403. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://proxy.library.spbu.ru:2354/doi/pdf/10.1080/13501760701243772?needAccess=true (date of access: 05.04.2018)

Корпоративистская модель, в свою очередь, базируется на существовании ограниченного числа групп интересов, обладающих некоей монополией, и фактора взаимной выгоды. Фактор взаимной выгоды заключается в том, что Власть предоставляет выбранным группам интересов возможность доступа к законодательным процессам, требуя от групп выполнение уставных правил, тем самым обеспечивая свою легитимность Д.Э. Руденкова. Указ.соч. С. 70.. Таким образом, корпоративистская модель описывает такой политический процесс, в котором большие организованные группы, обладающие достаточными ресурсами и широким представительством, участвуют в процессе разработки и принятия решений совместно с органами государственной власти Cawson A. Corporarism and Political Theory. Oxford, 1986. P. 38. Как отмечает С.П. Перегудов, корпоративистская модель взаимодействия групп интересов и государства основывается на том, что государство требует от групп интересов действительно активного участия в политическом процессе. В данном случае имеет место «сложное взаимодействие сторон, в ходе которого каждая из них не просто участвует в выработке и принятии того или иного решения, но и берет на себя обязательства непосредственно содействовать его реализации Перегудов С. П. Организованные интересы и государство: смена парадигм // Полис. 1994. № 2. С. 77.». Тем не менее, важно отметить, что подобные модели взаимодействия групп интересов и государства не могут быть в полной степени применены в контексте Европейского Союза Carson.M, Burns.T. European Union Neo-Corporatist, and Pluralist Governance Arrangements: Lobbying and Policy-Making Patterns in a Comparative Perspective. // International Journal of Regulation and Governance. 2 (2). 2002. P.129 . [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://bookstore.teri.res.in/docs/journals/IJRG-Dec-02-Paper3.pdf (date of access: 05.04.2018).

По методу влияния выделяют два типа лоббизма - прямой и косвенный. Прямой лоббизм подразумевает под собой непосредственные контакты с представителями правительственных органов. К методам прямого лоббизма относятся личные встречи и консультации с политиками, телефонные звонки и письма, налаживание неформальных отношений с чиновниками. В контексте Европейского Союза одним из важных методов прямого лоббирования является получение информации о конкретном вопросе от сторонних экспертов, через которых и происходит процесс влияния на принятие решений Heike Klьver. Informational Lobbying in the European Union: The Effect of Organisational Characteristics, West European Politics, 35:3, P.491-510. 2012 [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://proxy.library.spbu.ru:2354/doi/pdf/10.1080/01402382.2012.665737?needAccess=true (date of access: 05.04.2018). Наиболее остро в этом нуждается Европейская Комиссия, которая имеет право законодательной инициативы. Законодатели могут испытывать проблемы с актуальной специфической информацией, а лоббистские группы, в свою очередь, готовы её предоставить. Под косвенным лоббизмом подразумевается оказание влияния с помощью рекламных кампаний в средствах массовой информации и социальных сетях, привлечения внимания общественности к той или иной проблеме, организации акций протестов и т.д. В зарубежных источниках косвенное лоббирование часто называют «grassroots lobbying». Под этим термином имеется в виду привлечение внимания общественности и дальнейшие действия по оказанию влияния на правительственные органы путем обращений граждан во властные структуры. Одной из наиболее важных задач косвенного лоббирования можно считать создание определенного информационного фона вокруг обсуждаемой проблемы Дюверже М. Партийная политика и группы давления. // Социально-гуманитарные знания. 2000. № 4. С. 267-268..

Помимо вышеуказанных подходов, выделяются еще:

· Секторальный подход - интересы продвигаются от лица определенных сегментов рынка. Данными секторами могут быть энергетический, финансовый, промышленный, медицинский сектора и т.д.

· Законность деятельности Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых) // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, Москва, 2009. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=30 (дата обращения: 05.04.2018) - лоббизм, находящийся в правовых рамках; теневой лоббизм; криминальный лоббизм.

· Количество субъектов - коалиционный (объединения субъектов) и индивидуальный лоббизм.

· Частота воздействия - разовое и постоянное (in-house) лоббирование.

Что касается стратегий лоббизма, то здесь выделяют две основные стратегии: реактивную и проактивную стратегии лоббирования. Данные стратегии относятся к прямому лоббированию. Проактивная стратегия лоббизма заключается в проявлении инициативы со стороны групп интересов и в активном участии в процессе принятия решений, в то время как реактивная стратегия подразумевает под собой какие-либо «экстренные» меры, принимаемые группами интересов по отношению к какому-либо нежелательному законопроекту. Существенное отличие этих двух моделей заключается в том, что в случае проективной стратегии группы интересов с самого начала принимают непосредственной участие в процессе разработки решений, в то время как реактивная стратегия может существенно замедлить этот процесс и не принести желаемый результат Coen D, Dannreuther C. When Size matters. Europeanisation of large and SME business Government relations // Politique Europйenne. 2002. №7. Р. 122. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://www.cairn.info/load_pdf.php?ID_ARTICLE=POEU_007_0116 (date of access: 05.04.2018). Создание Европейского круглого стола промышленников в 1984 году дало серьезный толчок к переходу от реактивной к проактивной стратегии лоббирования, поскольку за столом переговоров собрались на тот момент 17 крупнейших лидеров европейской промышленности для стимулирования развития единого европейского рынка Там же..

Таким образом, понятие лоббистской деятельности, а также подходы к ней, являются широко изученными в современной науке. В данной работе были рассмотрены лишь некоторые из существующих подходов к лоббизму. Тем не менее, вышеуказанные подходы лишь подтверждают тот факт, что лоббизм является весьма комплексным понятием, к которому достаточно сложно применить однозначную классификацию, поскольку лоббизм, как политическое явление, тесно связан с политической системой, в которой он осуществляется.

1.2 Правовое регулирование лоббистской деятельности в Европейском Союзе